Oppdragsgiveren har vid frihet til å bestemme hva en offentlig kontrakt skal inneholde. Anskaffelsesregelverket blander seg som hovedregel ikke inn i hvordan partene fordeler risiko, ansvar og betaling seg imellom etter at kontrakten er signert – det er kontraktsretten, ikke anskaffelsesretten, som styrer gjennomføringsfasen. Men frem til kontraktsinngåelsen, i utformingen av konkurransegrunnlaget, gjelder det skranker.
Dette kapittelet handler om disse skrankene: hvor langt oppdragsgiverens frihet til å fastsette kontraktsvilkår rekker, og hvor grensen går mot vilkår som er for konkurransebegrensende, for løsrevet fra leveransen, eller for tyngende for leverandøren.
Aksen i fremstillingen er to bestemmelser. Den ene er FOA § 19-1, som gir oppdragsgiveren hjemmel til å stille kontraktsvilkår og endringsklausuler. Den andre er LOA § 4, som setter opp de grunnleggende prinsippene enhver anskaffelsesrettslig beslutning må holde seg innenfor. Til dette kommer FOA § 19-2 om underleverandører og LOA § 5h om lærlinger, som begge er eksempler på hvordan lovgiver positivt har regulert enkelte typer kontraktsvilkår.
Loven slår fast at «[o]ppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet». Bestemmelsen retter seg mot oppdragsgiverens opptreden gjennom hele anskaffelsesprosessen, og den er ikke begrenset til selve tildelingen. Utformingen av kontraktsvilkårene er en del av «opptreden» i lovens forstand, og de fem prinsippene er derfor det ytre rammeverket ethvert kontraktsvilkår må kunne forsvares innenfor.
Prinsippene har ulikt siktemål. Konkurransekravet skal sikre at flest mulig egnede leverandører kan og vil delta i konkurransen om kontrakten. Likebehandlingsprinsippet krever at like leverandører behandles likt, og at ulik behandling bare kan begrunnes i saklige forskjeller. Forutberegnelighet innebærer at leverandørene på forhånd skal kunne innrette seg etter kjente og faste rammer – konkurransegrunnlaget skal ikke endre karakter underveis eller anvendes annerledes enn det fremstår som.
Etterprøvbarhet krever at oppdragsgiverens valg kan kontrolleres i ettertid, noe som forutsetter dokumentasjon og en viss grad av notoritet. Forholdsmessighet, endelig, er et krav om at virkemidlene oppdragsgiveren velger, skal stå i et rimelig forhold til det som skal oppnås.
Det bør nevnes at LOA § 4 skal oppheves ved lov 6. mars 2026 nr. 8, men opphevelsen trer først i kraft fra det tidspunktet Kongen bestemmer. Inntil videre er bestemmelsen gjeldende rett, og den blir lagt til grunn i dette kapittelet som den sentrale forankringen for de ulovfestede og lovfestede skrankene for kontraktsvilkår.
FOA § 19-1 første ledd gir oppdragsgiveren en generell hjemmel: «Oppdragsgiveren kan fastsette kontraktsvilkår, for eksempel om økonomi, innovasjon, miljø, sysselsetting og sosiale hensyn.» Eksemplene som er listet opp, er ikke uttømmende – ordlyden «for eksempel» viser at oppdragsgiveren i prinsippet kan stille vilkår om et bredt spekter av forhold, så lenge de øvrige vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.
De øvrige vilkårene er to. For det første skal kontraktsvilkårene «ha tilknytning til leveransen» – dette behandles i sin fulle bredde i punkt 2.2. For det andre skal vilkårene «fremgå av anskaffelsesdokumentene». I tillegg inneholder bestemmelsen en formulering om at oppdragsgiveren «som hovedregel» skal bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder der slike finnes – denne delen behandles i punkt 2.3.
Denne kombinasjonen av en vid materiell fullmakt og to formelle skranker er kjernen i hovedregelen: oppdragsgiveren kan fastsette særlige kontraktsvilkår for gjennomføringen av kontrakten, forutsatt at vilkårene har tilknytning til leveransen og er angitt i anskaffelsesdokumentene [veileder: DFØ Veileder – 27.6 Kontraktsvilkårene skal f; veileder: DFØ Veileder – 21.3.2 Særlig om krav om tilkn]. DFØs veileder utdyper at vilkårene kan ivareta samfunnshensyn som miljø, arbeidsforhold, sosiale forhold og innovasjon, og at vilkårene ikke trenger å være direkte nødvendige for gjennomføringen av kontrakten, så lenge de har en reell forbindelse til leveransen [veileder: Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshen].
Et praktisk viktig utslag av kravet om at vilkårene skal fremgå av anskaffelsesdokumentene, er at et vilkår som først kommuniseres etter tilbudsfristens utløp, ikke kan gjøres gjeldende overfor leverandørene. Kontraktsvilkårene er en del av anskaffelsesdokumentene – det vil si kunngjøring, konkurransegrunnlag og ESPD – og skal enten fremgå av kunngjøringen eller av konkurransegrunnlaget, som normalt publiseres sammen med kunngjøringen [veileder: DFØ Veileder – 27.6 Kontraktsvilkårene skal f]. Vilkårene skal altså være kjent for leverandørene i konkurransefasen, ikke bare ved kontraktsinngåelsen [EU-domstolen Case C-115/14; EU-domstolen Case C-295/20].
EU-domstolens dom i sak C-115/14 (RegioPost) illustrerer dette poenget med stor tydelighet. Saken gjaldt en anskaffelse av posttjenester i den tyske delstaten Rheinland-Pfalz, organisert som en rammeavtale. Etter delstatsloven var oppdragsgiveren forpliktet til å kreve at tilbudsgivere og deres underleverandører skriftlig forpliktet seg til å betale en fastsatt minstelønn til arbeidstakere som utførte kontrakten. Kravet var tatt inn i både kunngjøringen og konkurransegrunnlaget. RegioPost GmbH & Co. KG leverte tilbud, men nektet å avgi den påkrevde minstelønnserklæringen. Etter at selskapet fikk anledning til å ettersende erklæringen – og fortsatt nektet – ble tilbudet avvist. Domstolen godtok denne fremgangsmåten. Den la vekt på at kravet var angitt klart i anskaffelsesdokumentene, at tilbudsgiveren hadde fått en reell mulighet til å etterkomme kravet, og at avvisningen ikke var en sanksjon, men en konsekvens av at et på forhånd opplyst vilkår ikke var oppfylt [EU-domstolen Case C-115/14]. Saken viser at et kontraktsvilkår som er godt kommunisert i anskaffelsesdokumentene, gir oppdragsgiveren et solid grunnlag for å håndheve vilkåret allerede i tilbudsfasen – forutsatt at vilkåret for øvrig er lovlig.
Oppdragsgiveren har et betydelig innkjøpsfaglig skjønn ved utformingen av kontraktsvilkår. Ved utformingen av kontraktsvilkår utøver oppdragsgiveren et innkjøpsfaglig skjønn som i begrenset grad kan overprøves; klagenemnda kan likevel vurdere om skjønnsutøvelsen er i samsvar med de grunnleggende kravene i loven og øvrige rammer i regelverket [KOFA 2013/106]. Samtidig er det klart at et kontraktsvilkår som begrenser konkurransen noe, kan opprettholdes dersom vilkåret er saklig begrunnet og proporsjonalt [KOFA 2013/151; KOFA 2013/106].
Denne avveiningen ble illustrert i KOFA-sak 2013/106 (Vestviken Kollektivtrafikk), som gjaldt en konkurranse om en transportkontrakt. Konkurransegrunnlaget stilte krav om bankgaranti tilsvarende en bestemt prosentandel av kontraktens årlige verdi. Klagenemnda fant at kravet var lovlig: bankgarantien sto i et rimelig forhold til anskaffelsens verdi og formål, og var derfor ikke en uforholdsmessig konkurransebegrensning [KOFA 2013/106].
KOFA-sak 2013/151 (Vadsø kommune) illustrerer det samme prinsippet fra en annen vinkel. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for vikartjenester innen helsesektoren, kunngjort av Finnut Consult AS på vegne av Vadsø kommune. Kontraktens anslåtte verdi var to til tre millioner kroner per år, med en varighet på fire år og opsjon på forlengelse i ett år. I kravspesifikasjonen var det tatt inn et vilkår om at dersom leverandøren ikke kunne stille vikar for den forespurte perioden, kunne oppdragsgiver hente inn vikar fra en annen leverandør for hele perioden, og at den opprinnelige leverandøren da pliktet å dekke merkostnaden oppdragsgiver hadde hatt. Klager, Ambio Helse AS, valgte å ikke inngi tilbud nettopp på grunn av dette vilkåret, og anførte at kravet var usaklig konkurransebegrensende og uforholdsmessig [KOFA 2013/151].
Klagenemnda tok først stilling til klageinteressen og fant at en potensiell tilbyder som har latt være å delta på grunn av et konkret omstridt vilkår, har saklig klageinteresse. Deretter vurderte nemnda det materielle spørsmålet. Nemnda la til grunn at oppdragsgiver utøver et innkjøpsfaglig skjønn ved utformingen av kontraktsvilkår, og at dette skjønnet bare kan overprøves dersom det er i strid med loven eller er usaklig. Kommunen hadde erfaring fra tidligere anskaffelser der leverandører ikke klarte å stille med kvalifisert personell i kritiske perioder – et særlig alvorlig problem i en liten Finnmark-kommune med store rekrutteringsproblemer. Selve prinsippet om å pålegge leverandøren risikoen for merkostnader ved svikt ble derfor ansett «forsvarlig og saklig isolert sett» [KOFA 2013/151].
Det avgjørende var den konkrete forholdsmessighetsvurderingen. Nemnda fremhevet at seks leverandører faktisk hadde levert tilbud innen fristen, noe som gjorde det klart at vilkåret ikke hadde avskrekket markedet som helhet. Kombinert med kommunens dokumenterte behov for leveringssikkerhet i lovpålagte helsetjenester, konkluderte nemnda med at kravet om risikofordeling var «forsvarlig og i et rimelig forhold til kontrakten» og ikke begrenset konkurransen unødig [KOFA 2013/151].
Saken viser to viktige poenger om det innkjøpsfaglige skjønnet. For det første er det ikke tilstrekkelig at én potensiell tilbyder finner vilkåret avskrekkende – spørsmålet er om vilkåret har en reell og unødig begrensende virkning på konkurransen som helhet. For det andre kan den faktiske deltakelsen i konkurransen ha vesentlig bevismessig betydning: at seks tilbydere faktisk deltok, ble av nemnda ansett å vise at vilkåret i praksis ikke var uforholdsmessig begrensende.
Et grunnleggende og fortsatt uavklart spørsmål er hvor langt forholdsmessighetsprinsippet rekker som selvstendig skranke for det enkelte kontraktsvilkåret. Rekker prinsippet til et generelt krav om balanserte kontrakter, eller er det bare et forbud mot vilkår som i realiteten avskrekker deltakelse?
Klagenemnda har uttalt at forholdsmessighetsprinsippet ikke uten videre kan strekkes til å innebære et alminnelig krav om balanserte kontrakter, og at oppdragsgiveren ikke har noen generell plikt til å utjevne leverandørens risiko [KOFA 2023/1196; KOFA 2023/545]. Det finnes heller ingen norsk høyesteretts- eller lagmannsrettsavgjørelse som direkte har prøvd lovligheten av et konkret kontraktsvilkår etter FOA § 19-1 opp mot forholdsmessighetsprinsippet. Rettstilstanden på dette punktet er derfor fortsatt usikker, selv om hovedtyngden av de foreliggende kildene tilsier at forholdsmessighetsprinsippet ikke etablerer et alminnelig krav om kontraktsbalanse.
I sak 2023/1196 (Forsvarets logistikkorganisasjon) anførte klager at rammeavtalens varighet var ulovlig lang og at et ensidig oppsigelsesvilkår ga leverandøren en urimelig risiko. Klagenemnda fant at rammeavtaler som utgangspunkt ikke kan overstige fire år med mindre det foreligger særlige forhold [KOFA 2023/1196].
På spørsmålet om oppsigelsesvilkåret uttalte nemnda at en ensidig oppsigelsesklausul ikke i seg selv er ulovlig dersom den gjelder alle tilbydere og ikke har en faktisk avskrekkende virkning på deltakelsen [KOFA 2023/1196]. Vilkåret var med andre ord strengt, men ikke uforholdsmessig, fordi det ikke rammet leverandørene ulikt og ikke kunne dokumenteres å ha avskrekket noen fra å delta.
Samme sak illustrerer også en beslektet regel: kontraktsvilkår kan være strenge uten å stride mot forutberegnelighet, forutsatt at de er konsistente med anskaffelsens formål og kjent på forhånd [KOFA 2013/96; KOFA 2023/1196]. Motstykket er at et kontraktsvilkår som reelt avskrekker deltakelse i konkurransen, etter omstendighetene kan stride mot kravet til reell konkurranse, selv om det formelt gjelder alle [KOFA 2023/1196; KOFA 2013/96].
KOFA-sak 2013/96 (Politiets data- og materielltjeneste, NOKAS) er en god illustrasjon av dette motstykket – og viser at også svært strenge vilkår kan passere der anskaffelsens formål bærer dem. Saken gjaldt en begrenset anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale om levering av nasjonale reisedokumenter, estimert til rundt 100 millioner kroner. Kontraktsvilkårene inneholdt dagmulktklausuler som klager mente var uforholdsmessig tyngende: dagmulkt på 20 kroner per arbeidsdag per reisedokument, begrenset i tid til 100 kalenderdager, men uten øvre beløpsgrense. I tillegg hadde oppdragsgiver ensidige oppsigelsesrettigheter og strenge personellklausuler. Klager anførte at totaliteten av vilkårene var uforutsigbar og vilkårlig [KOFA 2013/96].
Klagenemnda konstaterte at dagmulkt er «en normal reaksjon ved forsinkelser» og at slike vilkår er «helt vanlige i kontrakter om levering av tjenester til det offentlige». Den la avgjørende vekt på at oppdragsgiver hadde valgt strenge dagmulktklausuler fremfor å stille finansielle kvalifikasjonskrav – en bevisst prioritering som konsistent reflekterte formålet om leveringssikkerhet for reisedokumenter. Oppdragsgiver hadde med andre ord substituert et kvalifikasjonskrav (som ville avskåret enkelte tilbydere fra å delta) med et kontraktsvilkår (som fordelte risikoen mellom partene etter kontraktsinngåelsen), og klagenemnda aksepterte denne avveiningen. Fire tilbud ble innlevert, noe som bekreftet at vilkårene ikke faktisk hadde avskrekket konkurransen [KOFA 2013/96].
Saken viser at oppdragsgiveren har et reelt valg mellom virkemidler: samme hensyn – her leveringssikkerhet – kan ivaretas enten gjennom strenge kvalifikasjonskrav som avgrenser hvem som får delta, eller gjennom strenge kontraktsvilkår som regulerer konsekvensene av svikt etter kontraktsinngåelsen. Kontraktsvilkår-varianten begrenser i prinsippet konkurransen mindre, fordi den ikke stenger ute tilbydere på forhånd. Men den forutsetter at vilkårene er transparente, konsistente med anskaffelsens formål og ikke så tyngende at de i praksis avskrekker alle unntatt én tilbyder.
Grensen mellom disse to situasjonene – det strenge, men forutberegnelige vilkåret, og det vilkåret som reelt avskrekker – er ikke presist trukket i praksis. Spørsmålet om hvor tyngende et vilkår kan være før det anses avskrekkende, og hvem som eventuelt har bevisbyrden for den avskrekkende virkningen, må fortsatt regnes som uavklart.
En ensidig oppsigelsesklausul er ikke den eneste typen kontraktsvilkår som har en potensiell konkurransepåvirkning uten å være ulovlig. Også vilkår om risikofordeling – for eksempel merkostnader ved leveringssvikt, bankgaranti eller strenge dagmulktklausuler – påvirker leverandørens kalkyle og kan avskrekke marginale tilbydere.
Slike vilkår om risikofordeling må vurderes konkret opp mot oppdragsgiverens legitime behov og den faktiske konkurransesituasjonen [KOFA 2013/151; KOFA 2013/106; KOFA 2023/1196]. Sammenligningen av KOFA-sak 2013/151 (Vadsø kommune) og KOFA-sak 2013/96 (Politiets data- og materielltjeneste) er instruktiv: i begge sakene var vilkårene strenge og i begge sakene ble den faktiske deltakelsen – henholdsvis seks og fire tilbud – trukket frem som bevis på at konkurransen ikke var avskrekket. Forskjellen lå i vilkårenes karakter (merkostnadserstatning versus dagmulkt uten beløpsgrense), men i begge tilfeller var oppdragsgiverens dokumenterte behov for leveringssikkerhet avgjørende.
I sak 2022/810 (NTNU) ble spørsmålet om to alternative tilbudstyper med ulik risikofordeling behandlet. Klagenemnda la til grunn at oppdragsgiveren ikke hadde plikt til å utjevne forskjellen mellom alternativene [KOFA 2023/545]. Sakene viser samlet at oppdragsgiveren har vid frihet til å strukturere risikoen i kontrakten, og at det er den reelle virkningen på konkurransen – ikke leverandørens subjektive oppfatning av urimelighet – som er avgjørende for forholdsmessighetsvurderingen.
En særlig form for konkurransebegrensning er nasjonale preferanseklausuler. EU-domstolen slo fast i sak C-243/89 (Storebælt) at en klausul i konkurransegrunnlaget om at det i størst mulig utstrekning skal benyttes innenlandske materialer, arbeidskraft og materiell, er uforenlig med likebehandlingsprinsippet og traktatens regler om fri bevegelighet [EU-domstolen Case C-243/89].
Saken gjaldt en stor anleggskontrakt der konkurransegrunnlaget inneholdt en slik preferanseklausul. Domstolen fastslo at likebehandlingsprinsippet følger av hovedformålet med anskaffelsesregelverket selv om det ikke er uttrykkelig nevnt i den aktuelle direktivteksten. Dette er et av de klareste eksemplene på et kontraktsvilkår som er utenfor grensen uansett hvor saklig begrunnet det måtte fremstå for oppdragsgiveren selv – preferanse for nasjonale ressurser er en form for forskjellsbehandling som ikke kan legitimeres.
FOA § 19-1 annet ledd åpner for at oppdragsgiveren kan fastsette endringsklausuler, «for eksempel prisindeksklausuler eller opsjoner». Ordlyden stiller tre kumulative krav: endringsklausulene skal angis i anskaffelsesdokumentene, det skal fremgå klart hvilke endringer oppdragsgiveren kan foreta, i hvilket omfang og på hvilke vilkår, og endringsklausulene kan ikke åpne for at anskaffelsens overordnede karakter blir endret.
Denne regelen hviler på en viktig innsikt. En endringsklausul er i realiteten et forhåndsavtalt unntak fra plikten til å kunngjøre endringer på nytt, og jo videre klausulen er utformet, desto mer fleksibilitet gir den oppdragsgiveren på bekostning av det potensielle leverandørmarkedet. Klarhetskravet er derfor strengt og kumulativt: alle tre elementene – hva, hvor mye og på hvilke vilkår – må fremgå tydelig av konkurransegrunnlaget [KOFA 2023/1223; KOFA 2025/1002; KOFA 2015/65; KOFA 2025/1227].
Flere avgjørelser illustrerer hvor lett en endringsklausul faller på klarhetskravet. I KOFA-sak 2025/1002 (Våler Auto) hadde konkurransegrunnlaget en klausul som bare regulerte prisberegningsmetoden ved volumjusteringer, uten å angi hvilke omstendigheter som kunne utløse endringen eller hvilket omfang den kunne ha. Klagenemnda fant at dette ikke oppfylte klarhetskravet [KOFA 2025/1002].
I KOFA-sak 2025/1227 (Finnmarkssykehuset HF) inneholdt kontrakten en klausul om «støttepersonell etter avtale med oppdragsgiver». Klagenemnda fant denne formuleringen for vag til å utgjøre en lovlig endringsklausul. Nemnda la vekt på at kontrakter mellom profesjonelle parter skal tolkes objektivt og at ordlyden tillegges stor vekt [KOFA 2025/1227].
Generelle og uforpliktende formuleringer om mulige teknologiske skifter eller fremtidig engasjement er heller ikke tilstrekkelige som endringsklausul [KOFA 2018/7; KOFA 2023/1223].
KOFA-sak 2018/7 (Steigen kommune) er en særlig klar illustrasjon av sammenhengen mellom endringsklausuler og vesentlige endringer. Saken gjaldt en rammeavtale om IKT-driftstjenester, kunngjort som en begrenset anbudskonkurranse av Bodø kommune på vegne av kommunene i Samordna Innkjøp i Salten. Anskaffelsesdokumentene beskrev gjennomgående en «on premise»-leveranse – kommunen skulle eie servere og infrastruktur i egne datarom, og leverandøren skulle drifte disse. Prisstrukturen gjenspeilte denne modellen. Rammeavtale ble inngått mellom Bodø kommune og Atea AS i januar 2017 [KOFA 2018/7].
Kort tid etter at rammeavtalen var inngått, gjorde Steigen kommune avrop på avtalen. Men det som faktisk ble bestilt, var noe vesentlig annet enn det tilbyderne hadde konkurrert om: avropet gjaldt en skybasert «Platform as a Service»-løsning (PaaS), der serverne og infrastrukturen ble driftet fra leverandørens egne lokaler, og kommunen ikke lenger eide utstyret. Den estimerte verdien var minimum 16,8 millioner kroner over seks år [KOFA 2018/7].
Klagenemnda måtte vurdere om avropet kunne hjemles i rammeavtalens kontraktsvilkår. I anskaffelsesdokumentene fantes enkelte generelle, uforpliktende utsagn om at kommunen «muligens vil se en blanding av eget datasenter og skytjenester», men nemnda fant at slike formuleringer ikke oppfylte kravene til en lovlig endringsklausul etter FOA § 19-1 annet ledd – de angav verken hva som konkret kunne endres, i hvilket omfang eller på hvilke vilkår. Nemnda viste til EU-domstolens avgjørelse i sak C-549/14 (Finn Frogne) og understreket at oppdragsgiver plikter å «definere kontraktens gjenstand med omhu» [KOFA 2018/7].
Overgangen fra en lokalt installert løsning til en skybasert tjeneste innebar etter nemndas vurdering en kvalitativ endring av leveransens karakter. Ansvar, risiko og kontroll over utstyret ble flyttet til leverandøren, prisfastsettelsen skjedde på en fundamentalt annen måte, og leverandøren kunne oppnå stordriftsfordeler som ikke var relevante i det opprinnelige opplegget. Nemnda konkluderte med at avropet utgjorde en vesentlig endring og dermed en ulovlig direkte anskaffelse etter FOA § 28-2 bokstav a og c. Steigen kommune ble ilagt et overtredelsesgebyr på 800 000 kroner [KOFA 2018/7].
Saken viser at vage formuleringer om mulige fremtidige endringer ikke gir oppdragsgiveren fleksibilitet – de sender i stedet spørsmålet rett til det strenge vesentlighetsregimet i FOA § 28-2, med potensielt alvorlige konsekvenser.
Et generelt vilkår som ga andre offentlige virksomheter adgang til å tiltre avtalen, uten klar avgrensning av hvem og på hvilke vilkår, ble av samme grunn ansett ulovlig i KOFA-sak 2015/65 (Innovasjon Norge). I den saken hadde Statens lånekasse for utdanning i 2011 kunngjort en konkurranse om anskaffelse av en e-signaturløsning og inngått kontrakt med Signicat AS. Kontrakten inneholdt en klausul om at «[a]ndre offentlige virksomheter kan knytte seg til signeringsløsningen» – uten å angi noen begrensning med hensyn til kretsen av mulige oppdragsgivere. Konkurransegrunnlaget erkjente at «totalt omfang ved en eventuell overdragelse eller flere brukere er på nåværende tidspunkt vanskelig å oppgi konkrete tall på» [KOFA 2015/65].
I april 2015 kunngjorde Innovasjon Norge en intensjonskunngjøring om at virksomheten hadde til hensikt å slutte seg til denne avtalen uten å gjennomføre en ny konkurranse, med en estimert kontraktsverdi på 1 550 000 kroner over fire år. Kontrakt ble inngått med Signicat AS.
Klagenemnda tok utgangspunkt i EU-domstolens avgjørelse i sak C-340/02 (Kommisjonen mot Frankrike) og utledet fra denne, sammenholdt med direktiv 2014/24 artikkel 72, et krav om at endringsklausuler bare gir lovlig grunnlag for å unnlate ny kunngjøring dersom «omfanget og arten af eventuelle ændringer samt betingelserne for deres anvendelse» er fastsatt på en klar, presis og entydig måte. Nemnda fremhevet at leverandørene ved utarbeidelse av tilbud måtte ha vært i stand til å bedømme det sannsynlige omfanget av kontrakten. Den aktuelle klausulen oppfylte ikke dette kravet – den gjorde det umulig for leverandørene å forutse kontraktens reelle omfang, noe som har direkte betydning for tilbudspriser og vilkår. Innovasjon Norges tilslutning ble derfor ansett som en ulovlig direkte anskaffelse [KOFA 2015/65].
Saken er et viktig varsel til oppdragsgivere som benytter «piggybacking»-klausuler: en klausul som i prinsippet åpner for at et ubegrenset antall andre offentlige virksomheter kan tiltre avtalen, uten avgrensning av krets eller omfang, oppfyller ikke klarhetskravet i FOA § 19-1 annet ledd. Dersom oppdragsgiver ønsker å gi andre virksomheter adgang til å benytte en rammeavtale, må dette kunngjøres med navngitte virksomheter og estimerte volumer som leverandørene kan ta høyde for i sin prissetting.
Opsjoner reiser et beslektet spørsmål: kan en opsjon i realiteten være en ny anskaffelse? I KOFA-sak 2023/1223 (Arkitektbedriftene i Norge) fant klagenemnda at en opsjon kan utgjøre en ny anskaffelse dersom den i realiteten innebærer nye arbeidsoppgaver med nye personer involvert, og hvor det legges opp til en egen konkurranse- eller tildelingsprosess for opsjonen, adskilt fra hovedkontrakten [KOFA 2023/1223].
En tilsvarende grense ble trukket i en sak om Norges Statsbaner AS (KOFA-sak 2015/164), der en alminnelig endringsklausul ble brukt til å levere ytelser av en helt annen art enn den opprinnelige kontraktsgjenstanden, etter at en særskilt opsjonsmekanisme for den nye ytelsen var utløpt. Klagenemnda la til grunn at en endring kan anses som en ulovlig direkte anskaffelse når endringsordren gjelder en gjenstand av en annen art enn den opprinnelige kontraktsgjenstanden, uavhengig av at endringen utgjør en liten prosentandel av opprinnelig kontraktsverdi – forutsatt at endringen i seg selv overstiger terskelverdien vesentlig [KOFA 2016/196].
KOFA-sak 2021/54 (Troms og Finnmark fylkeskommune v/ Troms fylkestrafikk) gir en nyttig presisering av grensen mellom lovlig bruk av en volumjusteringsklausul og en endring som krever ny konkurranse. Saken gjaldt en rammeavtale for kollektivtransport på buss i Midt-Troms (Midt-Tromskontrakten), med varighet fra 1. august 2019 til 30. juni 2028 med opsjon på ytterligere tre år. Under anbudsprosessen var busslinjene 404, 406 og 408 i Balsfjord kommune tatt ut av konkurransen, fordi de var dekket av en separat kontrakt med Torghatten Buss AS. Da den separate kontrakten utløp, vedtok fylkesrådet å inkludere de tre linjene i Midt-Tromskontrakten i stedet for å lyse dem ut på ny. Begrunnelsen var en estimert innsparing på tre millioner kroner per år [KOFA 2021/54].
Torghatten Buss AS klaget og anførte at innlemmingen utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemnda prøvde først om kontraktens volumjusteringsklausul ga hjemmel for endringen. Klausulen åpnet for justeringer knyttet til svingninger som er iboende i busstransport – som endringer i befolkningsmønster, kjøremønster og bebyggelse. Nemnda fant at inkluderingen av de tre busslinjene ikke var motivert av slike driftsrelaterte svingninger, men av et ønske om å oppnå «besparelser ved å slå sammen områder som har vært omfattet av to ulike kontrakter», og at dette «hadde ingen sammenheng med svingninger i oppdraget». Volumjusteringsklausulen ga derfor ikke hjemmel [KOFA 2021/54].
Det avgjørende ble dermed om endringen likevel var lovlig etter det alminnelige endringsregimet, herunder om den var vesentlig etter forsyningsforskriften § 24-2. Nemnda foretok en konkret vurdering og la vekt på at det berørte ruteområdet i Balsfjord allerede var delvis dekket av Midt-Tromskontrakten gjennom andre busslinjer, at prisøkningen var anslått til 900 000 kroner per år og at volumøkningen utgjorde cirka én prosent av den totale ruteproduksjonen. Nemnda skilte saken fra EU-domstolens avgjørelse i sak C-160/08 (Kommisjonen mot Tyskland), der et helt nytt distriktsområde ble innlemmet med en prisøkning vesentlig over EØS-terskelverdien. Etter en samlet vurdering fant nemnda at endringen ikke var vesentlig – kontraktens omfang var ikke «betydelig utvidet» [KOFA 2021/54].
Saken viser to viktige poenger. For det første tolkes volumjusteringsklausuler strengt opp mot sitt formål: de gir rom for å håndtere driftsrelaterte svingninger, men hjemler ikke strukturelle omorganiseringer motivert av kostnadsbesparelser. For det andre er vesentlighetsvurderingen sammensatt og konkret – en relativt beskjeden verdiøkning i et geografisk område som allerede delvis var dekket av kontrakten, ble ikke ansett som en «betydelig utvidelse av omfanget», selv om endringen ikke var hjemlet i noen endringsklausul.
En viktig praktisk implikasjon av klarhetskravet er at forutsigbare gjennomføringsrisikoer – som vanlige værforhold, sesongbegrensninger og lovbestemte arbeidsforbud – bør håndteres gjennom klare revisjonsklausuler i kontrakten, ikke gjennom etterfølgende påberopelse av uforutsette omstendigheter. KOFA har i sak 2023/1574 (Mesta AS) lagt til grunn at kjente risikofaktorer ikke kan begrunne endringer som om de var uforutsette [EU-domstolen Case C-441/22].
Det samme poenget virker den andre veien: dersom kontrakten inneholder en prisindeksklausul, skal prisøkningen som følge av endringer beregnes med utgangspunkt i den justerte prisen, jf. FOA § 28-1 annet ledd. Prisregulering etter en avtalefestet indeksklausul er ikke i seg selv en endring av kontrakten, men en regulering innenfor avtalens egne mekanismer [KOFA 2012/222].
Dersom en endringsklausul ikke oppfyller klarhetskravet, eller oppdragsgiveren ønsker å gjøre endringer som ikke er dekket av en gyldig klausul, faller man tilbake på det generelle regimet for kontraktsendringer i FOA §§ 28-1 og 28-2.
Etter § 28-1 er nærmere avgrensede endringer – blant annet mindre prisøkninger under bestemte terskler, nødvendige tilleggsleveranser og uforutsette omstendigheter – tillatt uten ny kunngjøring, forutsatt at anskaffelsens overordnede karakter ikke endres. Bestemmelsen oppstiller uttømmende kategorier for lovlige endringer, herunder endringer etter en gyldig endringsklausul (bokstav a), bagatellmessige endringer under terskelverdiene og ti prosent av opprinnelig kontraktsverdi for vare- og tjenestekontrakter eller femten prosent for bygge- og anleggskontrakter (bokstav b), nødvendige tilleggsleveranser (bokstav c), endringer som følge av uforutsette omstendigheter (bokstav d), skifte av leverandør ved omstrukturering (bokstav e) og endringer som ikke er vesentlige (bokstav f).
Etter § 28-2 er en endring alltid vesentlig, og dermed en ny anskaffelse, dersom den gjelder nye betingelser som kunne ha påvirket hvem som deltok eller hvem som vant konkurransen, endrer den økonomiske balansen til fordel for leverandøren, utvider kontraktens omfang betydelig, eller innebærer skifte av leverandør utenfor de særskilt tillatte tilfellene.
Sammenhengen mellom endringsklausulen og det alminnelige endringsregimet er vesentlig: en svakt utformet endringsklausul gir ikke oppdragsgiveren noen ekstra fleksibilitet – den sender spørsmålet rett tilbake til det strenge, objektive regimet i § 28-2.
Det bør fremheves at FOA § 28-1 første ledd bokstav b til d alle inneholder bestemmelser om samlet beregning av prisøkningen ved flere etterfølgende endringer. Klagenemnda har i KOFA-sak 2025/1227 (Finnmarkssykehuset HF) uttalt at en endring på rundt 49 prosent av opprinnelig kontraktsverdi ble ansett å utgjøre en betydelig kvantitativ økning, og at den ble sammenholdt med en kvalitativ endring – endret kompetansebehov, flere konsulenter, andre arbeidsoppgaver – ved vurderingen av om kontraktens omfang var betydelig utvidet [KOFA 2025/1227]. Flere påfølgende endringer skal altså vurderes samlet ved spørsmålet om vesentlig endring [KOFA 2025/1227; KOFA 2017/145].
Den nærmere grensedragningen for hva som er en tillatt eller vesentlig endring under kontraktsgjennomføringen, hører i hovedsak hjemme i bokens fremstilling av kontraktsoppfølging. Det er likevel nødvendig allerede her å trekke frem noen presiseringer som har direkte betydning for utformingen av kontraktsvilkår.
For det første er vurderingen av om en kontraktsendring er vesentlig, objektiv. Den beror ikke på partenes subjektive formål, og objektive gjennomføringsvanskeligheter eller et ønske om minnelig løsning fritar ikke fra likebehandlings- og gjennomsiktighetskravene [EU-domstolen Case C-549/14]. Også en betydelig reduksjon av kontraktens omfang – ikke bare en utvidelse – kan utgjøre en vesentlig endring. EU-domstolen slo dette fast i sak C-549/14 (Finn Frogne), der et forlik etter tildeling som ledet til markant nedskalering ble ansett vesentlig [EU-domstolen Case C-549/14]. I norsk praksis er det noe usikkert om denne regelen er fullt implementert, men den EU-rettslige føringen er klar.
For det andre kan en vesentlig kontraktsendring foreligge uten formell skriftlig endringsavtale. Felles vilje kan utledes av andre elementer i partenes kommunikasjon, herunder korrespondanse, møtereferater og faktisk atferd [EU-domstolen Case C-441/22].
For det tredje kan manglende håndhevelse av leverandørens mislighold etter omstendighetene likestilles med vesentlig endring, men oppdragsgiveren har et visst spillerom ved kontraktsoppfølging [KOFA 2023/230; KOFA 2025/1898; KOFA 2022/548]. Grensen mellom aktiv kontraktsoppfølging og passiv aksept av mislighold er vanskelig å trekke presist. Aktiv og dokumentert kontraktsoppfølging – med møter, varsler og tilbakeholdelse av sanksjoner som pressmiddel – taler mot at mislighold er akseptert [KOFA 2023/230; KOFA 2022/548; KOFA 2025/1898]. Aksept av utsatt sluttfrist uten endring av vederlag eller ytelse kan for eksempel være lovlig kontraktsoppfølging innenfor oppdragsgiverens spillerom [KOFA 2025/1898]. Men dersom oppdragsgiveren over tid lar leverandøren systematisk levere noe annet enn det kontrakten foreskriver, uten å reagere, kan dette nærme seg en reell endring av kontrakten.
For det fjerde skal endringsklausuler tolkes objektivt. En kontraktsendring som uthuler eller endrer virkningen av et minstekrav kan være vesentlig selv om den presenteres som en tillatt oppgradering [TOIN-2021-130644].
FOA § 19-1 første ledd krever at kontraktsvilkårene skal «ha tilknytning til leveransen». Ordlyden i seg selv gir ikke en presis avgrensning – «tilknytning» er et relasjonelt begrep som forutsetter en sammenligning mellom vilkåret og gjenstanden for kontrakten.
Det klareste tilfellet innenfor ordlyden er et vilkår som direkte regulerer hvordan selve leveransen skal frembringes – for eksempel krav til material, arbeidsmetode eller emballasje. Det klareste tilfellet utenfor er et vilkår som ikke har noen sammenheng med det som skal leveres, men som knytter seg til leverandørens generelle egenskaper eller virksomhet for øvrig.
Det er verdt å presisere hva som ligger i tilknytningskravet: vilkåret må relatere seg til de varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene kontrakten gjelder, men det trenger ikke være direkte nødvendig for gjennomføringen – det er tilstrekkelig med en reell forbindelse til leveransen [veileder: Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshen; KOFA 2024/1373; KOFA 2024/1373]. Det finnes ikke i norsk rett noen samlet, autoritativ avklaring av innholdet i tilknytningskravet spesielt knyttet til kontraktsvilkår etter gjeldende FOA § 19-1. Fremstillingen må derfor til dels bygge på analogier fra praksis om tilknytningskravet for tildelingskriterier, som er nærmere beslektet og hvor rettskildebildet er noe rikere.
EU-domstolens dom i sak C-115/14 (RegioPost) gir viktig veiledning for forståelsen av tilknytningskravet for sosiale kontraktsvilkår. Domstolen slo fast at et krav om betaling av lovfastsatt minstelønn til arbeidstakere som utfører den offentlige kontrakten, kan være et lovlig «særlig kontraktsvilkår» om sosiale hensyn. Tilknytningen til leveransen lå i at kravet knyttet seg direkte til gjennomføringen av kontrakten – det var de ansatte som faktisk arbeidet med posttjenestene som skulle motta den fastsatte lønnen [EU-domstolen Case C-115/14].
Domstolen var imidlertid nøye med å presisere rammene. Vilkåret måtte være forenlig med EU-retten, herunder utsendingsdirektivet og den frie bevegeligheten av tjenester. Domstolen skilte uttrykkelig saken fra sin tidligere avgjørelse i sak C-346/06 (Rüffert), der et minstelønnskrav bygde på en tariffavtale som ikke hadde generell anvendelse og bare gjaldt byggesektoren. Forskjellen var at minstelønnen i RegioPost-saken var fastsatt i lov, gjaldt for alle offentlige kontrakter i delstaten uavhengig av sektor, og ga dermed et bindende minimumsvern som kunne pålegges ved offentlige kontrakter. Domstolen la også til grunn at det at minstelønnskravet bare gjaldt offentlige kontrakter – og ikke privat sektor – ikke i seg selv utelukket at kravet var forenlig med EU-retten [EU-domstolen Case C-115/14].
Saken illustrerer at tilknytningskravet for sosiale kontraktsvilkår er oppfylt når vilkåret retter seg mot arbeidsforholdene ved den konkrete kontraktsgjennomføringen. Det er en «reell forbindelse til leveransen» at de ansatte som utfører kontrakten, skal lønnes på et bestemt nivå. Men grensen trekkes der ytelsen fullt ut skal utføres i en annen stat med andre levekostnader, jf. EU-domstolens dom i sak C-549/13 (Bundesdruckerei), som behandles nærmere nedenfor.
Et gjennomgående trekk i praksis om tildelingskriterier – som etter sin art gjelder samme grunnvilkår om tilknytning som kontraktsvilkårene – er at et krav som bare premierer leverandørens generelle egenskaper, uten en vurdering av hvordan egenskapene faktisk påvirker ytelsen i det konkrete oppdraget, mangler tilknytning til leveransen [KOFA 2024/1373; KOFA 2024/1373; KOFA 2023/259].
I KOFA-sak 2024/1373 (Arkitektbedriftene i Norge) fant klagenemnda at et kriterium som bare premierte leverandørens egenskaper uten nærmere vurdering av relevans for ytelsen, var ulovlig fordi det manglet tilstrekkelig tilknytning til leveransen [KOFA 2024/1373].
Klagenemnda har samtidig presisert at det kan være lovlig å vektlegge bruken av et bestemt system i det konkrete oppdraget dersom det legges opp til en reell vurdering av hvordan systemet faktisk benyttes, og dette er egnet til å skille sterke og svake sider ved tilbudene [KOFA 2024/1373]. Grensen går altså mellom et krav som abstrakt belønner en egenskap leverandøren besitter, og et krav som konkret vurderer hvordan egenskapen omsettes i den aktuelle leveransen.
Samme prinsipp er lagt til grunn i KOFA-sak 2023/259 (Asplan Viak): organisering av leverandøren kan i utgangspunktet belyse gjennomføringsevne og er derfor mer naturlig å behandle som et kvalifikasjonskrav enn som et kontraktsvilkår eller tildelingskriterium med direkte tilknytning til selve leveransen [KOFA 2023/259].
KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) er en instruktiv illustrasjon av tilknytningskravets rekkevidde for miljøkriterier. Saken gjaldt en konkurranse om rammeavtale for utskiftning og installasjon av kommunalt eide vannmålere, med estimert verdi på åtte millioner kroner. Tildelingskriteriet «Miljø», vektet 40 prosent, skulle evalueres basert på tilbudt personells kjøreavstand fra startpunktet for arbeidsdagen til rådhuset i Sandnes, uten differensiering for avstand under 20 kilometer [KOFA 2025/0159].
Klagenemnda konstaterte at oppdragene under rammeavtalen skulle utføres på ulike adresser i kommunen – hos private husholdninger og næringsaktører – og at rådhuset ikke var et reelt arbeidssted. Kjøreavstand til rådhuset hadde «dermed ikke sammenheng med hvor oppdragene faktisk skal utføres», slik at evalueringen «kan … få tilfeldige og vilkårlige utslag». Kriteriet manglet saklig tilknytning til anskaffelsen og vurderte ikke det reelle klimaavtrykket. Nemnda uttalte at dette stred mot formålet bak forsyningsforskriften § 7-9, som krever at miljøkriterier skal ha som mål å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk eller miljøbelastning [KOFA 2025/0159].
Saken viser at et miljøkriterium som måler noe annet enn den faktiske miljøbelastningen av leveransen – her kjøreavstand til et punkt som ikke er arbeidsstedet – mangler den nødvendige tilknytningen. Miljøhensyn er et anerkjent og viktig grunnlag for kontraktsvilkår, men tilknytningen må være reell: kriteriet må sikte mot å redusere den faktiske miljøbelastningen av de tjenestene som skal leveres [KOFA 2025/0159; KOFA 2025/159].
En sentral grensesone er skillet mellom et kontraktsvilkår, som først skal oppfylles under kontraktsgjennomføringen, og et kvalifikasjonskrav, som må være oppfylt allerede ved kvalifiseringen av leverandørene. Utgangspunktet er at kontraktsvilkår skal holdes adskilt fra kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, og at et krav som først skal oppfylles ved kontraktsstart eller under gjennomføringen, typisk er et kontraktsvilkår og ikke et kvalifikasjonskrav. Plassering, ordlyd og dokumentasjonskrav er sentrale momenter ved klassifiseringen [KOFA 2024/1762; EU-domstolen Case C-295/20; EU-domstolen Case C-403/21; KOFA 2021/1457; KOFA 2008/110; KOFA 2023/993; KOFA 2023/42].
Spørsmålet er bare delvis avklart. Praksis viser at tidspunktet for dokumentasjon er et viktig, men ikke avgjørende, moment. Den avgjørende vurderingen er en helhetlig bedømmelse av kravets plassering, ordlyd, funksjon og dokumentasjonskrav.
EU-domstolens dom i sak C-295/20 (Sanresa) er illustrerende for grensen mellom kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår, og for de praktiske konsekvensene av klassifiseringen. Saken oppsto i en litauisk anskaffelse av tjenester for håndtering av farlig avfall. Kontraktsutførelsen forutsatte grenseoverskridende overføring av avfall, noe som etter forordning nr. 1013/2006 krever forhåndssamtykke fra kompetente myndigheter i de berørte statene. Sanresa ble utelukket fra konkurransen, og den litauiske høyesteretten stilte spørsmål til EU-domstolen om samtykket var et kvalifikasjonskrav etter direktivets artikkel 58 eller et kontraktsvilkår etter artikkel 70 [EU-domstolen Case C-295/20].
Domstolen tok metodisk utgangspunkt i de kvalifikasjonskravskategoriene som følger av artikkel 58: egnethet til å utøve det aktuelle yrket, økonomisk og finansiell stilling, og tekniske og faglige kvalifikasjoner. Den vurderte om samtykket etter avfallsforordningen kunne passe inn i noen av disse kategoriene. Svaret var nei på alle punkter. Samtykket kunne ikke likestilles med registrering i yrkes- eller handelsregister, det gjaldt ikke leverandørens økonomi, og det var heller ikke uttrykk for teknisk eller faglig kapasitet – det dreide seg i stedet om en tillatelse knyttet til den konkrete, fremtidige gjennomføringen av kontrakten [EU-domstolen Case C-295/20].
Domstolen klassifiserte derfor kravet som en betingelse for kontraktens gjennomføring etter artikkel 70. Den fremhevet at samtykkeordningen etter avfallsforordningen ivaretar miljøhensyn ved eksport av avfall, og at et slikt krav nettopp kan være et kontraktsvilkår med miljømessig tilknytning til kontraktens gjenstand. Domstolen pekte også på sammenhengen med artikkel 18 nr. 2, som pålegger medlemsstatene å sikre at leverandører ved kontraktsgjennomføring overholder gjeldende miljørettslige forpliktelser [EU-domstolen Case C-295/20].
Det mest praktisk viktige i dommen er imidlertid hva domstolen uttalte om tidspunktet for dokumentasjon. Kvalifikasjonskrav må være oppfylt ved tilbudstidspunktet, mens kontraktsvilkår gjelder oppfyllelsen av kontrakten. Domstolen uttalte at det å kreve at alle gjennomføringsbetingelser allerede er oppfylt ved tilbudsinnleveringen «kan være uforholdsmessig og avskrekkende for konkurransen». Artikkel 70, sammenholdt med artikkel 18 nr. 1, er dermed til hinder for å avvise et tilbud utelukkende fordi tilbyderen ved tilbudsfristens utløp ikke hadde fremlagt bevis for oppfyllelse av et kontraktsvilkår [EU-domstolen Case C-295/20].
Konsekvensen er at oppdragsgivere som feilaktig krever at et kontraktsvilkår skal dokumenteres allerede ved tilbudsfristen, i realiteten gjør vilkåret om til et skjult kvalifikasjonskrav. Dette avskjærer leverandører som ellers ville kunnet skaffe seg det nødvendige samtykket – eller oppfylle det aktuelle vilkåret – i tide til kontraktsoppstart.
Saken gir også veiledning for norske anskaffelser der kontraktsutførelsen forutsetter tillatelser, samtykker eller andre myndighetsavgjørelser. Slike krav bør som hovedregel plasseres som kontraktsvilkår, med oppfyllelsestidspunkt ved kontraktsstart – ikke som kvalifikasjonskrav med dokumentasjonsplikt ved tilbudsfristen – med mindre det foreligger særskilte grunner som begrunner et tidligere tidspunkt.
Den samme sondringen går igjen i norsk praksis om lærlingekrav. I KOFA-sak 2024/1762 (Solør Hus) la klagenemnda til grunn at et krav om lærlingordning er et kontraktsvilkår når dokumentasjon skal gis ved oppstart av kontraktsarbeidet, ikke på tilbudstidspunktet. Nemnda skilte kontraktsvilkåret fra kvalifikasjonskrav, og la til grunn at dokumentasjonstidspunktet – oppstart, ikke tilbud – innebar at kravet ikke kunne kreves oppfylt eller dokumentert ved tilbudsinngivelse slik et kvalifikasjonskrav ellers kunne vært [KOFA 2024/1762].
Tidspunktet for dokumentasjon er likevel bare ett av flere momenter, ikke det eneste. I KOFA-sak 2023/42 (Romarheim Entreprenør) presiserte klagenemnda at oppdragsgiveren er bundet av det dokumentasjonskravet den faktisk har stilt for et kontraktskrav, og at et upresist utformet dokumentasjonskrav kan tolkes innskrenkende slik at det kun omfatter de deler av arbeidet der kravet er nødvendig, sett i lys av arbeidets omfang og karakter [KOFA 2023/42]. Dette viser at klassifiseringen beror på en helhetsvurdering av plassering, ordlyd og dokumentasjonskrav samlet, ikke på et enkeltstående formelt kjennetegn.
Miljøkrav i ytelsesbeskrivelsen reiser samme spørsmål fra en annen vinkel. I KOFA-sak 2023/993 (Forsvarsbygg) la klagenemnda til grunn at et miljøkrav som bare er plassert i ytelsesbeskrivelsen, ikke uten videre er et kvalifikasjonskrav, og at kravets plassering, formuleringsstil og fravær av dokumentasjonskrav er sentrale momenter ved fastleggelsen av dets rettslige karakter [KOFA 2023/993; KOFA 2023/0993].
Det er særlig interessant å se Sanresa-dommen i sammenheng med den norske praksisen om miljøstyringssystemer. I Borgarting lagmannsretts kjennelse i LB-2018-147988 (Presis Vegdrift) gjaldt saken en åpen anbudskonkurranse om driftskontrakt for veier, med anslått verdi på om lag 305 millioner kroner. Statens vegvesen hadde stilt kvalifikasjonskrav om at leverandøren skulle ha et «godt og velfungerende miljøstyringssystem» basert på ISO 14001:2015, EMAS eller tilsvarende, og åpnet for annen dokumentasjon dersom attest ikke kunne skaffes innen fristen. Presis Vegdrift AS, som hadde lavest pris av to tilbydere, fremla en oppdragsbekreftelse fra et sertifiseringsorgan som viste at sertifiseringsprosessen var bestilt og igangsatt, men ikke at selskapet faktisk hadde et miljøstyringssystem som oppfylte standarden. Tilbudet ble avvist [LB-2018-147988].
Lagmannsretten fant at avvisningen var lovlig. Retten la vekt på at leverandøren bærer risikoen for at tilbudet dokumenterer oppfyllelse av kvalifikasjonskravet, og at FOA § 23-5 gir en adgang til avklaring og ettersending, men ikke en generell plikt. At konkurransegrunnlaget åpnet for «annen dokumentasjon» dersom attest ikke kunne fremskaffes, gjorde ikke kravet uklart – det innebar bare en alternativ dokumentasjonsform, ikke en lemping av innholdet i kvalifikasjonskravet. Retten fremhevet videre at det å be om supplerende dokumentasjon i realiteten ville kunne forbedre tilbudet, og at dette ikke kunne brukes til å omgå avvisningsreglene [LB-2018-147988].
Det er grunn til å merke seg forskjellen mellom denne saken og Sanresa-dommen. I Sanresa gjaldt det et krav som domstolen klassifiserte som et kontraktsvilkår – med den konsekvens at det ikke kunne kreves oppfylt ved tilbudstidspunktet. I Presis Vegdrift-saken gjaldt det et uttrykkelig kvalifikasjonskrav, der dokumentasjonsplikten ved tilbudsfristens utløp var hjemlet direkte i kvalifikasjonskravets natur. Skillet mellom de to situasjonene illustrerer den praktiske betydningen av korrekt klassifisering: et krav som feilaktig behandles som kvalifikasjonskrav når det i realiteten er et kontraktsvilkår, risikerer å avskjære leverandører som ellers kunne oppfylt kravet i tide.
Et kontraktsvilkår kan heller ikke uten videre gjøres til gjenstand for evaluering under tildelingskriteriene. Ordlyden i FOA § 19-1 bruker betegnelsen «kontraktsvilkår» – det vil si betingelser for kontraktsgjennomføringen – og plasserer dem dermed konseptuelt adskilt fra tildelingskriterier, som er de parametrene tilbudene rangeres etter. Sammenblanding av disse to funksjonene innebærer brudd på forutberegnelighet og likebehandling.
I KOFA-sak 2021/1457 (Rambøll Norge) hadde oppdragsgiveren stilt et språkkrav i avtalevilkårene, men praktiserte deretter kravet slik at det ga uttelling i kvalitetsevalueringen under tildelingskriteriene. Klagenemnda konstaterte at når et forhold som er et kontraktsvilkår, og ikke en del av tildelingskriteriene, likevel tillegges vekt ved poengsettingen under et tildelingskriterium, foreligger det et brudd på regelverket ved selve tildelingsevalueringen, fordi oppdragsgiveren ikke har forholdt seg til de kunngjorte tildelingskriteriene [KOFA 2021/1457].
Poenget er ikke at kravet i seg selv var ulovlig, men at det ble brukt i feil funksjon: leverandørene hadde ikke grunn til å forvente at oppfyllelse av kontraktsvilkåret ville påvirke rangeringen, og evalueringen ble derfor uforutberegnelig.
En beslektet, men speilvendt, problemstilling forelå i KOFA-sak 2021/1664 (Transponder), der spørsmålet var om minstekrav – som etter sin art ikke skal evalueres, men bare kontrolleres som en ja/nei-terskel – likevel var blitt gjenstand for gradert evaluering under kvalitetskriteriet. Klagenemnda fant at dersom minimumskravene skulle vært gjenstand for evaluering, måtte dette ha fremgått av kravspesifikasjonen, som viste at bare bør-kravene skulle evalueres [KOFA 2021/1664].
Et kunngjort tildelingskriterium må også faktisk evalueres og kan ikke i praksis gjøres om til et rent kontraktsvilkår uten konsekvenser for forutberegneligheten [KOFA 2008/53]. Motstykket er situasjoner der plasseringen av et forhold som kontraktsvilkår er lovlig og entydig. I KOFA-sak 2008/48 (Helse Nord RHF) ble oppstartstidspunktet for kontrakten regulert i kontraktsforslaget, og ikke oppstilt som et absolutt krav andre steder i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda kom til at oppstartstidspunktet i denne konkrete konteksten kunne behandles som et forhandlingsbart kontraktsvilkår, ikke som en del av tildelingsvurderingen [KOFA 2008/110; KOFA 2008/48]. Avgjørelsen illustrerer at det samme forholdet – for eksempel et tidspunkt eller en betingelse – kan plasseres lovlig på flere ulike måter i konkurransegrunnlaget, så lenge plasseringen er tydelig og konsekvent gjennomført.
Nært beslektet med tilknytningskravet for kontraktsvilkår er kravet til kravspesifikasjonen etter FOA § 15-1: krav i kravspesifikasjonen skal ha tilknytning til leveransen og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi, og krav som virker konkurransebegrensende, må kunne begrunnes saklig og objektivt [KOFA 2024/2005; KOFA 2025/0103; KOFA 2021/120; KOFA 2021/431; KOFA 2022/171].
Klagenemnda har lagt til grunn at kravspesifikasjoner er del av kontraktsforpliktelsene, med den følge at utgangspunktet er oppfyllelse ved kontraktsgjennomføringen, med mindre annet fremgår [KOFA 2024/2005].
KOFA-sak 2024/2005 (Hadeland og Ringerike Avfallsselskap, Pon Equipment) illustrerer denne hovedregelen med stor tydelighet. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av brukt eller demokjørt sorteringsgraver og hjullaster, med estimert verdi på 4,5 millioner kroner. Kravspesifikasjonen stilte krav om maskin med under 2 000 driftstimer og 2022-modell eller nyere. Pon Equipment AS besvarte oppfyllelseskravet med «Ja» og opplyste i tilbudet at de ville levere demokjørte maskiner med ca. 100 timer ved overtakelse [KOFA 2024/2005].
Etter tilbudsfristen etterspurte oppdragsgiver bilder av maskinene for å bekrefte at de faktisk fantes i markedet. Pon Equipment presiserte da at maskinene var nye, men ville bli demokjørt til ca. 100 timer før levering. Oppdragsgiver avviste tilbudet med den begrunnelse at nye maskiner utgjorde et vesentlig avvik fra det etterspurte, og at å akseptere tilbudet ville innebære forskjellsbehandling [KOFA 2024/2005].
Klagenemnda vurderte først om selve kravet om brukt eller demokjørt maskin var lovlig. Nemnda fant at kravet var begrunnet i miljøhensyn, økonomi og ønske om kort leveringstid, og at det dermed var saklig og objektivt begrunnet. Det dreide seg om et krav som oppdragsgiver legitimt kunne stille innenfor det innkjøpsfaglige skjønnet [KOFA 2024/2005].
Det avgjørende spørsmålet var imidlertid når kravet skulle oppfylles. Nemnda tok utgangspunkt i at kravspesifikasjonskrav er del av kontraktsforpliktelsene, og at «utgangspunktet er at kravene må oppfylles ved gjennomføringen av kontrakten», med mindre annet fremgår av anskaffelsesdokumentene. Ordlyden i kravspesifikasjonen angav ikke på hvilket tidspunkt kravet om demokjøring måtte være oppfylt. Pon Equipment hadde forpliktet seg til å levere demokjørte maskiner med ca. 100 timer ved overtakelse – altså ved gjennomføringen, ikke ved tilbudet. Nemnda konkluderte med at det ikke forelå noe avvik fra anskaffelsesdokumentene, og at avvisningen var ulovlig [KOFA 2024/2005].
Saken illustrerer den samme regelen som Sanresa-dommen fastsetter på EU-nivå, men i en annen kontekst: kravspesifikasjonskrav skal som hovedregel oppfylles ved kontraktsgjennomføringen, ikke ved tilbudstidspunktet. Oppdragsgivere som ønsker at bestemte egenskaper skal foreligge allerede når tilbudet avgis, må formulere dette uttrykkelig i konkurransegrunnlaget.
Samtidig er det klart at oppdragsgiveren kan stille strengere krav enn det som strengt tatt er nødvendig for lovlig levering, dersom kravet er forholdsmessig og saklig begrunnet [KOFA 2021/120; KOFA 2022/171; KOFA 2021/781]. I KOFA-sak 2021/120 (Olaf Johansens Eftf) fant klagenemnda at krav i kravspesifikasjonen må ha tilknytning til leveransen og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi [KOFA 2021/120].
I KOFA-sak 2021/431 (Johan Isaksen) ble det presisert at en objektivt utformet spesifikasjon kan være lovlig selv om enkelte leverandører har et faktisk fortrinn, så lenge kravet er saklig begrunnet [KOFA 2021/431; KOFA 2010/167]. Et krav blir ikke ulovlig bare fordi det passer noen leverandører bedre enn andre.
Det er grunn til å fremheve et ytterligere skille som i praksis kan skape usikkerhet, nemlig grensen mellom et krav i kravspesifikasjonen (en teknisk spesifikasjon) og et kontraktsvilkår. Begge er del av kontraktsforpliktelsene og begge skal ha tilknytning til leveransen, men de reguleres av ulike bestemmelser i forskriften – kravspesifikasjoner etter FOA § 15-1, kontraktsvilkår etter FOA § 19-1 – og reglene for hvordan de kan utformes er ulike.
Spørsmålet har praktisk betydning: kravspesifikasjoner er underlagt regler om likeverdig spesifikasjon (for eksempel «eller tilsvarende»-kravet ved bruk av standarder), mens kontraktsvilkår ikke er det. Omvendt kan kontraktsvilkår omfatte forhold som går utover selve ytelsens tekniske egenskaper, for eksempel krav til arbeidsforhold under gjennomføringen.
Det finnes ingen systematisk behandling av denne grensen i norsk praksis. Vurderingen må derfor bygge på kravets plassering, formuleringsstil og faktiske innhold i den konkrete saken [KOFA 2023/993; KOFA 2023/0993; KOFA 2024/2005].
Et særskilt spørsmål som har fått økt praktisk betydning, er om oppdragsgiveren kan plassere miljøkrav som kontraktsvilkår – altså som absolutte betingelser for kontraktsgjennomføringen – i stedet for som tildelingskriterium. Spørsmålet har sammenheng med bestemmelsene om vekting av klima- og miljøhensyn i tildelingskriteriene.
Praksis viser at oppdragsgiveren i noen tilfeller kan argumentere for at plassering av et miljøkrav som minstekrav i kravspesifikasjonen gir en klart bedre klima- eller miljøeffekt enn bruk av tildelingskriterium, typisk i markeder der alle leverandører uansett oppfyller kravet slik at et tildelingskriterium ikke ville gitt reell differensiering [KOFA 2024/1387; 25-088304TVI-TOSL]. Men terskelen for når dette gir «klart bedre» effekt, er ikke presist fastlagt, og spørsmålet må regnes som bare delvis avklart.
Det er et åpent spørsmål om FOA § 19-1 har et selvstendig forholdsmessighetskrav for det enkelte kontraktsvilkåret, eller om forholdsmessigheten utelukkende følger av LOA § 4 og de grunnleggende prinsippene. Uansett hvilken forankring man velger, er realiteten i praksis den samme: jo mer konkurransebegrensende et vilkår er, desto sterkere er kravet til saklig begrunnelse. Vilkår som i praksis bare en eksisterende leverandør kan oppfylle, krever en særskilt dokumentert begrunnelse [KOFA 2022/1096; KOFA 2019/231; EU-domstolen Case C-295/20].
Et tilknyttet, men i prinsippet selvstendig, spørsmål er om det gjelder en ulovfestet proporsjonalitetstest for hvert enkelt kontraktsvilkår, eller om det er tilstrekkelig med en overordnet saklighetsvurdering. Verken lovtekst eller foreliggende praksis gir et entydig svar, men hovedtyngden av avgjørelsene synes å legge en helhetlig vurdering til grunn der vilkårets karakter, anskaffelsens formål og den konkrete virkningen på konkurransen veies mot hverandre – ikke en isolert, mekanisk proporsjonalitetstest.
Prinsippet om at konkurransebegrensende vilkår krever saklig begrunnelse ble tydelig anvendt i KOFA-sak 2022/1096 (Bergen kommune). Saken gjaldt implementeringstiden i en konkurranse om en tjeneste hvor oppstart måtte skje kort tid etter kontraktsinngåelse. Klagenemnda uttalte at oppdragsgiveren må sikre konkurranse og likebehandling ved å starte prosessen i så god tid at leverandørene får tilstrekkelig tid fra konkurransen avsluttes til oppdraget starter, og at implementeringstiden ikke kan være så kort at konkurransen begrenses unødvendig [KOFA 2022/1096].
Nemnda presiserte at en konkurransebegrensende implementeringstid bare kan aksepteres dersom den er saklig begrunnet, at det kreves at oppdragsgiveren sannsynliggjør at begrensningen faktisk er nødvendig, og at en anført begrunnelse som ligger utenfor oppdragsgiverens kontroll over egen fremdrift – for eksempel venting på en tredjeparts vedtak – ikke er tilstrekkelig saklig når oppdragsgiveren selv har ansvaret for å sette av nok tid [KOFA 2022/1096]. Realiteten var at bare den sittende leverandøren i praksis kunne være operativ innen fristen, og dette gjorde kravet til dokumentert nødvendighet skjerpet.
Tilsvarende betraktninger lå til grunn i KOFA-sak 2019/231 (Hero Norge), der en frist i praksis bare kunne oppfylles av tilbydere som allerede hadde nødvendige tillatelser. Klagenemnda fant at oppdragsgiveren i en slik situasjon må kunne begrunne konkurransebegrensningen saklig [KOFA 2019/231].
Hvorvidt det finnes en generell norm for hvor lang implementeringstid oppdragsgiveren må gi nye leverandører i komplekse kontrakter, eller om dette er rent kasuistisk, er ikke avklart. De foreliggende avgjørelsene tyder på at vurderingen er konkret, men at det gjelder en forventning om at oppdragsgiveren planlegger prosessen slik at nye leverandører reelt kan delta.
Også andre typer absolutte krav enn implementeringstid kan være uforholdsmessige. I KOFA-sak 2025/0103 (Alver kommune) la klagenemnda til grunn at ved vurderingen av om et avvik fra et absolutt krav er vesentlig, må det blant annet ses hen til karakteren av kravet det avvikes fra, hvor stort avviket er, viktigheten av bestemmelsene det gjøres avvik fra, kravets betydning for oppdragsgiver, om avviket vil forrykke konkurransen, og i hvilken grad avviket kan prissettes [KOFA 2025/0103].
Et absolutt krav – for eksempel om miljøsertifisering, responstid eller en bestemt teknisk spesifikasjon – kan være uforholdsmessig dersom kravet ikke står i rimelig forhold til kontraktens formål og gjennomføring [16-199812TVI-OBYF; KOFA 2025/0103]. Men det er viktig å holde fast ved motstykket: et lovlig og forholdsmessig minstekrav mister ikke nødvendigvis sin lovlighet selv om det avskjærer enkelte leverandører fra å delta. I KOFA-sak 2010/167 (Nesodden kommune) la klagenemnda til grunn at krav som er saklig begrunnet i anskaffelsens behov, ikke er i strid med konkurransekravet selv om de er krevende å oppfylle, og at et vilkår som kan oppfylles ved bruk av underleverandør, taler mot at kravet faktisk avholder leverandører fra å delta [KOFA 2010/167].
Når en oppdragsgiver gjennomfører en ny konkurranse for å erstatte en eksisterende kontrakt, oppstår spørsmålet om den sittende leverandørens faktiske fortrinn. En sittende leverandør kjenner oppdraget, personalet og systemene, og dette gir typisk et kostnads- og tidsfortrinn som nye tilbydere ikke har.
Klagenemnda har i KOFA-sak 2021/2177 (Atea) lagt til grunn at oppdragsgiveren må søke å nøytralisere fordeler ved tidligere involvering i den utstrekning det er teknisk enkelt, økonomisk akseptabelt og ikke krenker berørte rettigheter [Underretten T-345/03]. Men det kreves ikke total eliminering av sittende leverandørs iboende faktiske fordel – en eksisterende leverandørs fordel er ikke nødvendigvis et brudd på likebehandlingsprinsippet. Tiltak som en ulønnet innkjøringsperiode ved overtakelse av en eksisterende løsning, gjeldende alle tilbydere, er i utgangspunktet ikke diskriminerende [Underretten T-345/03].
FOA § 19-2 gir oppdragsgiveren en rekke virkemidler for å regulere bruken av underleverandører. Etter første ledd kan oppdragsgiveren kreve at leverandøren angir hvilke deler av kontrakten som skal utføres av underleverandører og hvem disse er. Bruk av underleverandør endrer ikke leverandørens kontraktsansvar overfor oppdragsgiveren.
Etter annet ledd kan oppdragsgiveren ved anskaffelser av varer som inkluderer monterings- og installasjonsarbeid, tjenester og bygge- og anleggsarbeider, stille krav om at «bestemte kritiske oppgaver» skal utføres av leverandøren selv. Bestemmelsens tredje og fjerde ledd regulerer oppdragsgiverens rett – og i noen tilfeller plikt – til å kreve opplysninger om underleverandørene.
Denne fullmakten er likevel ikke ubegrenset. EU-domstolens praksis har lagt klare føringer på hvor langt oppdragsgiveren kan gå i å begrense underleverandørbruk uten at det blir en ulovlig konkurransebegrensning. Utgangspunktet er at bruk av underleverandører er tillatt og at dette tjener direktivenes formål om bred konkurranse, herunder å lette små og mellomstore virksomheters deltakelse i offentlige kontrakter.
EU-domstolens dom i sak C-402/18 (Tedeschi og Consorzio Stabile Istant Service) er en nøkkelavgjørelse. Saken oppsto i en åpen anbudskonkurranse om renholdstjenester ved Roma-universitetet La Sapienza, med anslått verdi på over 46 millioner euro. Kontrakten ble tildelt Tedeschi-sammenslutningen, men C.M. Service – som kom på andreplass – angrep tildelingen for italiensk forvaltningsdomstol. C.M. Service anførte at det vinnende tilbudet bygde på underleverandørbruk utover en nasjonal grense på 30 prosent av kontraktsverdien, og at oppdragsgiver hadde akseptert underleverandørgodtgjørelse som lå mer enn 20 prosent under kontraktsprisene – i strid med italiensk lov [EU-domstolen Case C-402/18].
Domstolen tok utgangspunkt i at direktiv 2004/18 åpner for bruk av underleverandører, og at dette tjener formålet om å åpne markedet for konkurranse, særlig til fordel for små og mellomstore bedrifter. Den italienske 30 prosent-grensen var en generell og abstrakt begrensning som gjaldt uten hensyn til kontraktens art, sektor, oppgavenes karakter eller underleverandørenes identitet, og som ikke ga rom for en konkret vurdering fra oppdragsgiverens side [EU-domstolen Case C-402/18].
Domstolen anerkjente at formål som bekjempelse av organisert kriminalitet, arbeidstakervern og sikker kontraktsgjennomføring i prinsippet kan begrunne restriksjoner. Men den fremhevet at den italienske regelen gikk lenger enn nødvendig, og pekte på mindre restriktive alternativer – som krav om opplysninger om underleverandørene, kontroll av deres pålitelighet, og eksisterende nasjonale tiltak for å utelukke foretak med tilknytning til mafiaen [EU-domstolen Case C-402/18].
Tilsvarende fant domstolen at den italienske regelen om et generelt forbud mot mer enn 20 prosent prisreduksjon overfor underleverandører var uforenlig med direktivet. Også dette var en bindende, generell og abstrakt begrensning som kom til anvendelse uten konkret vurdering av nødvendigheten i den enkelte kontrakt. Domstolen uttalte at lavere kostnader oppnådd gjennom forhandlinger med underleverandører i seg selv er et utslag av konkurranse, ikke et brudd på likebehandling [EU-domstolen Case C-402/18].
EU-domstolens dom i sak C-406/14 (Wrocław) bekrefter det samme prinsippet. Saken gjaldt en begrenset anbudskonkurranse om delvis etablering av en ringvei i Polen, med en samlet kostnad på om lag 65 millioner euro, medfinansiert av EU-midler. Konkurransegrunnlaget inneholdt en klausul om at leverandøren måtte utføre minst 25 prosent av bygge- og anleggsarbeidene med egne midler [EU-domstolen Case C-406/14].
Domstolen tok utgangspunkt i artikkel 25 i direktiv 2004/18, som forutsetter at tilbyder kan benytte underleverandører, og i artikkel 48 nr. 3, som åpner for at økonomiske aktører kan støtte seg på andre enheters kapasitet for å oppfylle tekniske og faglige kvalifikasjonskrav. Den omtvistede klausulen fastsatte abstrakt at minst 25 prosent av arbeidene måtte utføres av den valgte entreprenøren selv, uten å identifisere hvilke oppgaver dette gjaldt, uten å knytte begrensningen til oppgavenes særlige karakter og uten sammenheng med om oppdragsgiver kunne kontrollere underleverandørenes kompetanse. En slik generell prosentgrense var derfor uforenlig med direktivet [EU-domstolen Case C-406/14].
Domstolen vurderte også om klausulen kunne opprettholdes som et utførelsesvilkår etter artikkel 26 – direktivets bestemmelse om kontraktsvilkår for gjennomføringen. Den avviste dette: artikkel 26 tillater bare utførelsesvilkår som er forenlige med EU-retten, og et vilkår som strider mot direktivets regler om underleverandørbruk og kapasitetsstøtte, kan ikke hjemles der. Oppdragsgiveren kan med andre ord ikke kle et ulovlig prosenttak i drakten av et «kontraktsvilkår om gjennomføring» for å unngå forbudet [EU-domstolen Case C-406/14].
Saken hadde også en side mot EU-finansiering: domstolen fastslo at et anskaffelsesrettslig brudd i et EU-medfinansiert prosjekt kan utgjøre en «uregelmessighet» etter forordning nr. 1083/2006 dersom det ikke kan utelukkes at bruddet kan påvirke EU-budsjettet, og at dette kan begrunne finansiell korreksjon. Størrelsen på korreksjonen må imidlertid fastsettes konkret etter overtredelsens art, betydning og økonomiske konsekvenser [EU-domstolen Case C-406/14].
Samlet gir disse avgjørelsene en klar regel: generelle prosenttak for underleverandørbruk er ulovlige – en begrensning fastsatt abstrakt til en prosentandel, uten konkret vurdering av oppgavene eller underleverandørenes kapasitet, er uforenlig med regelverket [EU-domstolen Case C-406/14; EU-domstolen Case C-402/18; EU-domstolen Case C-63/18]. Denne konklusjonen er godt forankret i EU-domstolens praksis, men det finnes ingen norsk avgjørelse som presist fastsetter overføringsverdien til FOA § 19-2 – dette må derfor regnes som en grensesone der EU-retten gir klare føringer, men der en norsk presisering ennå mangler.
Motstykket til det generelle forbudet er at et konkret og saklig begrunnet forbud mot underleverandørbruk kan være tillatt. Et forbud kan aksepteres dersom oppdragsgiveren ikke kan oppnå formålet med kontrakten ved å tillate underleverandører, og forbudet har sammenheng med kontraktsgjenstanden og er forholdsmessig – vurderingen er konkret [15-098943TVI-OBYF; EU-domstolen Case C-314/01].
Oslo byfogdembete behandlet dette i en sak om en midlertidig forføyning knyttet til en avfallsinnsamlingskontrakt, der oppdragsgiveren hadde forbudt bruk av underleverandører for selve kjerneytelsen. Retten fant at vurderingen måtte være konkret og knyttet til den aktuelle kontrakten – herunder om det forelå et dokumentert eller sannsynliggjort behov for å unngå underleverandørbruk, om forbudet hadde sammenheng med kontraktsgjenstanden, om det var forholdsmessig, og om mindre inngripende alternativer – som felleskonsortier eller andre samarbeidsformer – kunne ivareta oppdragsgiverens behov [15-098943TVI-OBYF]. Fordi avfallsinnsamling var identifisert som en oppgave der kontinuitet og kontroll med utførelsen var spesielt viktig, og oppdragsgiveren hadde et konkret og dokumentert grunnlag for forbudet, ble det opprettholdt.
Kontrasten til de generelle prosent-sakene er tydelig: i Wrocław og Tedeschi gjaldt begrensningen abstrakt og uten tilknytning til konkrete oppgaver, mens byfogdembetets sak gjaldt et forbud rettet mot en konkret og identifisert kjerneoppgave med dokumentert begrunnelse. Denne forskjellen er avgjørende for lovligheten.
Spørsmålet om når – om noen gang – oppdragsgiveren kan stille krav om egengjennomføring for hele kontrakten uten å rammes av EU-forbudet mot abstrakte tak, er ikke avklart. EU-domstolens praksis synes å forutsette at også et fullstendig forbud mot underleverandører må begrunnes konkret og forholdsmessig, men det finnes ingen avgjørelse som uttrykkelig behandler et totalforbud for en hel kontrakt.
En tredje variant av samme spørsmål gjelder krav om egengjennomføring av kvalifikasjonskravene selv, uten adgang til å støtte seg på andre virksomheters kapasitet. I KOFA-sak 2020/356 (Renovasjon i Grenland IKS) fant klagenemnda at et generelt krav om at kvalifikasjonskravene måtte oppfylles av leverandøren alene, var en ulovlig konkurransebegrensning. Det forelå ikke kritiske oppgaver i anskaffelsen som kunne begrunne et slikt krav [KOFA 2022/373; KOFA 2022/37].
FOA § 19-2 annet ledd åpner for at oppdragsgiveren kan kreve at «bestemte kritiske oppgaver» utføres av leverandøren selv. Unntaket forutsetter nettopp at oppdragsgiveren konkret har identifisert hvilke oppgaver som er kritiske [KOFA 2022/373]. Et generelt og ubegrunnet krav om egengjennomføring er ikke tilstrekkelig.
Samlet viser disse sakene at legitime hensyn – som bekjempelse av organisert kriminalitet, arbeidstakervern og sikker kontraktsgjennomføring – i prinsippet kan begrunne begrensninger i underleverandørbruk, men bare dersom tiltakene er konkrete og forholdsmessige, ikke abstrakte og generelle [EU-domstolen Case C-402/18; EU-domstolen Case C-406/14].
Kontraktsvilkår om sosiale hensyn er uttrykkelig nevnt som eksempel i FOA § 19-1 første ledd, og reiser en egen, EU-rettslig forankret grense knyttet til fri bevegelighet av tjenester.
EU-domstolens dom i sak C-115/14 (RegioPost) la som nevnt til grunn at et krav om skriftlig forpliktelse til å betale en lovfastsatt minstelønn kan være et lovlig kontraktsvilkår. Det sentrale i dommen er avgrensningen mot Rüffert: der minstelønnskravet bygde på en tariffavtale som ikke hadde generell anvendelse og bare gjaldt byggesektoren, var tilknytningen til et bindende rettsgrunnlag for svak. I RegioPost-saken var minstelønnen derimot fastsatt i lov, og den gjaldt alle offentlige kontrakter i delstaten uavhengig av sektor. Domstolen la også vekt på at vilkåret ikke var direkte eller indirekte diskriminerende, og at det var forenlig med utsendingsdirektivet artikkel 3 nr. 1 bokstav c) som en bindende minimumsbeskyttelsesregel [EU-domstolen Case C-115/14].
Domstolen erkjente at kravet kunne innebære en restriksjon på den frie bevegeligheten for tjenester ved å påføre utenlandske leverandører en ekstra kostnad, men fant at restriksjonen i prinsippet kunne begrunnes i arbeidstakervern. Et viktig aspekt er også at domstolen godtok at manglende erklæring kunne føre til utelukkelse fra konkurransen – ikke som en straff, men som en konsekvens av at et klart oppstilt konkurransekrav ikke var oppfylt, etter at tilbudsgiveren først hadde fått anledning til å ettersende erklæringen [EU-domstolen Case C-115/14].
Grensen for dette går der ytelsen fullt ut skal utføres i en annen medlemsstat med andre levekostnader. I sak C-549/13 (Bundesdruckerei) fant domstolen at et nasjonalt minstelønnskrav som pålegges en utenlandsk underleverandør som utfører hele kontrakten i sin hjemstat, kan utgjøre en restriksjon på den frie bevegeligheten for tjenester. Direktivet om utstasjonerte arbeidstakere får ikke anvendelse når arbeidstakerne ikke utstasjoneres til oppdragsgiverens medlemsstat [EU-domstolen Case C-549/13]. Spørsmålet om hvor langt dette prinsippet gjelder under gjeldende norsk rett, er ikke avklart i norske kilder, og må regnes som uavklart.
Lærlingekrav er regulert positivt i LOA § 5h. Bestemmelsen pålegger oppdragsgiveren en plikt – ikke bare en adgang – til å stille kontraktsvilkår om tilknytning til lærlingordning i tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider, og om at minst ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger, med minst én lærling involvert i arbeidet.
Plikten er imidlertid ikke ubetinget. Ordlyden stiller fire kumulative vilkår: kontraktsverdien er lik eller overstiger kunngjøringsplikt, kontrakten har en varighet på over tre måneder, kontraktens hovedelement omfatter arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, og det foreligger et «særlig behov for læreplasser» – definert som en underdekning på mer enn ti prosent av søkertallet innenfor det aktuelle utdanningsprogrammet.
Loven åpner også for at utenlandske leverandører kan oppfylle kravet gjennom en tilsvarende lærling- eller praksiselevordning i opprinnelseslandet. Videre gjelder kravet ikke «når et slikt kontraktsvilkår er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Endelig anses kravet oppfylt dersom leverandøren kan dokumentere reelle, mislykkede forsøk på å inngå kontrakt med lærling, eller at en lærling ikke kan benyttes og nye forsøk heller ikke har lykkes.
Praksis har bekreftet at lærlingekravet i seg selv er et kontraktsvilkår, ikke et kvalifikasjonskrav, fordi dokumentasjon normalt skal gis ved oppstart av kontraktsarbeidet [KOFA 2024/1762; KOFA 2025/1874].
KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) er den sentrale avgjørelsen om grensen for når lærlingeplikten gjelder. Saken gjaldt en begrenset anbudskonkurranse om en rammeavtale for kontroll og rengjøring av høydebasseng i Øygarden kommune, med estimert verdi på fire millioner kroner og varighet på inntil fire år. Kontraktens hovedelement bestod av utvendig og innvendig inspeksjon av høydebasseng, herunder inspeksjon under vann ved bruk av fjernstyrt undervannsrobot (ROV), samt rengjøring ved behov. Klager, Remote Inspection AS, som var godkjent lærebedrift i FU-operatørfaget (fjernstyrte undervannsoperasjoner), anførte at oppdragsgiver hadde brutt regelverket ved ikke å stille krav om bruk av lærlinger [KOFA 2025/1874].
Klagenemnda gikk systematisk gjennom de kumulative vilkårene i loven. Kontraktens varighet og verdi oversteg tersklene, og vilkåret om «særlig behov for læreplasser» var oppfylt: underdekningen innenfor det relevante utdanningsprogrammet (Elektro og datateknologi) var på 15,9 prosent – godt over lovens terskel på ti prosent [KOFA 2025/1874].
Det avgjørende vilkåret var det tredje: om kontraktens hovedelement omfattet arbeider der det er «relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev». Nemnda anerkjente at oppgavene i kontrakten objektivt sett falt inn under kompetansemålene for FU-operatørfaget. Men den la avgjørende vekt på faktisk bransjepraksis: tre av fire kjente leverandører i markedet benyttet ikke personell med fagbrev til de aktuelle oppgavene. Med henvisning til departementets høringsnotat fra 2016 uttalte nemnda at det er den faktiske normalpraksis i bransjen som er avgjørende – det er ikke tilstrekkelig at oppgavene objektivt faller inn under et fagbrevs kompetansemål dersom bransjen viser at arbeidet normalt utføres uten slikt fagbrev. Nemnda konkluderte med at det «ikke kan legges til grunn at de aktuelle arbeidene 'normalt' utføres av personell med fagbrev», og at oppdragsgiver derfor ikke hadde plikt til å stille lærlingekrav [KOFA 2025/1874].
Saken er viktig av to grunner. For det første presiserer den innholdet i relevanskravet i LOA § 5h bokstav c: det er den faktiske bransjepraksis – hva som «normalt» gjøres – som avgjør om lærlingekrav skal stilles, ikke om oppgavene teoretisk sett kunne vært utført av personell med fagbrev. For det andre viser saken at oppdragsgiver bør kartlegge bransjens faktiske bruk av faglært arbeidskraft som ledd i vurderingen av om lærlingeplikten utløses – det er ikke nok å slå opp i utdanningskatalogene.
Lærlingekrav kan også unntas eller modereres dersom de er uforholdsmessige i den konkrete anskaffelsen [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.4 Unn; KOFA 2025/1874]. DFØs veileder omtaler denne unntaksvurderingen, men uten en presis konkretisering av grensen.
FOA § 19-1 første ledd tredje setning slår fast at oppdragsgiveren «som hovedregel» skal bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder der slike finnes. Ordlyden «hovedregel» viser i seg selv at bestemmelsen åpner for fravik, og spørsmålet er hvor sterk denne føringen er, og hva konsekvensen er dersom oppdragsgiveren fraviker en anerkjent standard.
Under den tidligere forskriften ble den tilsvarende bestemmelsen i FOA 2006 § 3-11 – som inneholdt en likelydende formulering – karakterisert som en ordensforskrift som ikke regulerer avtaleforholdet etter kontraktsinngåelsen, og ordlyden «hovedregel» ble ansett å åpne for fravikelse [KOFA 2009/279; KOFA 2009/126].
KOFA-sak 2009/279 (NAV Drift og utvikling) er en av de sentrale avgjørelsene om dette spørsmålet. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling om rammeavtale for landsdekkende arbeidsrettet rehabilitering, estimert til 240 millioner kroner over fire år. Klager, Fron Rehabiliteringssenter AS, anførte blant annet at oppdragsgivers kontraktsvilkår – herunder ensidig rett til oppsigelse med tre måneders varsel, strenge personellklausuler og adgang til kostnadsfri avbestilling – var urimelige og i strid med plikten til å benytte balanserte kontraktsstandarder etter FOA 2006 § 3-11 [KOFA 2009/279].
Klagenemnda fastholdt sin praksis og konstaterte at bestemmelsen var en «ordensforskrift» som ikke regulerer avtaleforholdet etter at kontrakt er inngått, og at ordlyden «hovedregel» åpner for unntak. Fravikelsen av standardvilkårene – herunder den ensidige oppsigelsesretten, personellklausulene og avbestillingsadgangen – ble ikke ansett å stride mot FOA 2006 § 3-11 første ledd. Anførselen førte dermed ikke frem [KOFA 2009/279].
Det skal bemerkes at den samme saken resulterte i konstatering av brudd på forutberegneligheten av en annen grunn: prisevalueringsmodellen ga konkurransen et vilkårlig resultat, idet prisforskjellen mellom laveste og høyeste pris blant valgte leverandører var ca. 55 prosent, mens poengdifferansen modellen produserte bare var 27,6 prosent. Dette ledet til at oppdragsgiver hadde plikt til å avlyse konkurransen. Men kontraktsvilkårene som sådanne ble altså ikke ansett ulovlige [KOFA 2009/279].
KOFA-sak 2009/126 (Gran kommune) utdyper denne forståelsen, men illustrerer at fravik fra standardkontrakter kan få konsekvenser andre steder i regelverket. Saken gjaldt en begrenset anbudskonkurranse om totalentreprise for bygging og oppgradering av Trintom skole, estimert til 60–70 millioner kroner. Konkurransegrunnlaget tok utgangspunkt i NS 3431, men fravek uttrykkelig punkt 37.5 om prosjekteringsansvar: totalentreprenøren skulle overta det fulle og hele ansvaret for kommunens detaljerte prosjekteringsgrunnlag, herunder tegninger og beskrivelser utarbeidet av kommunens rådgivere [KOFA 2009/126].
NCC Construction AS, som hadde laveste tilbud på 59,2 millioner kroner, tok forbehold mot å overta dette prosjekteringsansvaret. NCC uttalte i tilbudet at selskapet «ikke har hatt anledning til å kontrollere riktigheten av dokumentene og de prosjekterte løsningene», at det «ikke er mulig å prise risikoen» og at selskapet «ikke kan ta den risikoen nå». Kommunen avviste tilbudet som vesentlig forbehold mot kontraktsvilkårene [KOFA 2009/126].
Klagenemnda prøvde først om fravikelsen av NS 3431 i seg selv var ulovlig, og konkluderte – i samsvar med KOFA-sak 2009/279 – med at FOA 2006 § 3-11 bare er en ordensforskrift og at formuleringen «hovedregel» åpner for fravik. Avviket var klart kommunisert i konkurransegrunnlaget, tilbyderne ble gitt ekstra gjennomgangstid, og ingen øvrige tilbydere protesterte [KOFA 2009/126].
Men fravikelsen fikk konsekvens for forbeholdsvurderingen. Ettersom ansvaret for prosjekterte løsninger var en absolutt grunnleggende kontraktsforutsetning som tilbyderne i tilbudsskjemaet eksplisitt skulle bekrefte, var NCCs forbehold – som tilbyderen selv erkjente at ikke kunne prissettes – et vesentlig forbehold som ga avvisningsplikt etter FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav d. Kommunen hadde altså rett til å fravike standardkontrakten, og leverandøren hadde rett til å la være å delta – men leverandøren hadde ikke rett til å delta med forbehold mot det fravikede vilkåret [KOFA 2009/126].
Saken illustrerer et viktig samspill: selve fravikelsen av standardkontrakten er ikke ulovlig, men den kan legge grunnlaget for at leverandørenes forbehold mot det fravikede vilkåret blir vesentlige og dermed avvisningsgrunnlag. Oppdragsgiveren som fraviker en balansert standard må derfor være forberedt på at noen leverandører ikke kan akseptere det fravikede vilkåret – og at avvisningsplikten da inntrer.
Gjeldende rett inneholder tilsvarende formulering i FOA § 19-1 første ledd tredje setning, men spørsmålet om bestemmelsen fortsatt har karakter av ordensforskrift – eller om den etter dagens LOA og FOA har fått en sterkere rettsvirkning – er ikke avklart i de tilgjengelige kildene. DFØs veileder omtaler kontraktsstandarder som et eget punkt under kontraktsvilkårsreguleringen [veileder: DFØ Veileder – 27.7 Kontraktsstandarder], men gir ikke i seg selv et klart svar på rettsvirkningen av fravik.
Konklusjonen er at selve fravikelsen av standardkontrakten ikke er ulovlig i seg selv, men at fravikelsen kan få konsekvenser andre steder i regelverket – typisk ved at leverandørenes forbehold mot et fraveket kontraktsgrunnlag blir vesentlige og dermed avvisningsgrunnlag, eller gjennom den alminnelige forholdsmessighetsvurderingen. Det er ingen norsk kilde som avklarer om en fravikelse av en anerkjent standardkontrakt (for eksempel NS 8405 eller NS 8407) til fordel for egenutviklede kontrakter i seg selv utgjør et brudd på anskaffelsesreglene. Oppdragsgiveren har en klar oppfordring til å bruke balanserte standardkontrakter, men rettsvirkningen av å la være, er ikke entydig fastlagt.
Når kontrakten er inngått, oppstår spørsmålet om hvordan kontraktsvilkårene skal tolkes – og om anskaffelsesrettslige prinsipper kan påvirke tolkningen.
Utgangspunktet er at kontrakter inngått etter offentlig anbudskonkurranse skal tolkes objektivt, med utgangspunkt i hvordan en normalt forstandig tilbyder ville forstå kontrakten ved kontraktsinngåelsen [LG-2022-45561; KOFA 2025/1227]. Dersom konkurransegrunnlaget gir en noenlunde klar løsning, er denne avgjørende; bare reelle uklarheter går ut over oppdragsgiver [LG-2022-45561].
Høyesterett har presisert at objektiv tolkning ikke bare omfatter ordlyd, men også formål, system og sammenheng mellom kontraktsdokumentene, og at subjektiv forståelse hos én part har liten vekt [HR-2014-01873-A; 23-148627ASD-BORG; LH-2018-153242]. En isolert ordlydsfeil kan ikke avgjøre tolkningen hvis den samlede kontrakten og konkurransegrunnlaget klart peker i én retning [LH-2018-153242].
Et spørsmål som ikke er fullt avklart, er i hvilken grad anskaffelsesrettslige prinsipper – likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet – kan ha normativ betydning ved tolkning av den inngåtte kontrakten, og ikke bare fungerer som tolkningsstøtte. Lagmannsretten har i enkelte avgjørelser vist til anskaffelsesrettslige hensyn som relevante ved kontraktstolkningen [23-148627ASD-BORG; LG-2013-98798], men det er uavklart om prinsippene kan brukes til å korrigere et tolkningsresultat som ellers følger av alminnelige kontraktsrettslige regler.
En kontraktsbestemmelse som fordeler risiko klart, står sterkt ved senere tvist. Terskelen for bristende forutsetninger er høy mellom profesjonelle parter, og dette gjelder særlig i kontrakter inngått etter offentlig anbud, der kontraktsvilkårene har vært allment tilgjengelige og konkurransen har vært åpen [HR-2014-01873-A; LB-2023-75473; 12-141055TVI-TSRO; 09-037753TVI-SENJ].
En generell henvisning til bristende forutsetninger gir ikke automatisk rett til kontraktsrevisjon når kontrakten selv regulerer risikoen [12-141055TVI-TSRO; 09-037753TVI-SENJ; LB-2023-75473]. Opplysninger i tilbudsorienteringen om fremtidige tiltak overfører ikke uten videre risiko til oppdragsgiveren dersom det er tatt forbehold om usikkerhet [12-141055TVI-TSRO; HR-2014-01873-A].
Når oppdragsgiver uttrykkelig presiserer at volum og mengder er anslåtte og ikke garanteres, bærer leverandøren normalt risikoen for egen prisberegning [LB-2023-75473; LH-2014-89409]. Etterfølgende fakturering, betaling, samarbeidsmøter eller krisemøter endrer ikke uten videre en klar avtaletolkning eller den opprinnelige kontraktsrisikoen [LB-2023-75473; LH-2014-89409].
Uklarhetsregelen – at uklarhet i konkurransegrunnlaget går ut over oppdragsgiver – kan fravikes dersom oppdragsgivers mening objektivt fremstår klar til tross for en uheldig formulering [12-205647ASD-BORG; LH-2018-153242]. En bestemmelse som åpner for revisjon av kontraktsbeløpet ved endrede forutsetninger kan gi grunnlag for forhandling om justering, men ordlyden «kan» etablerer ikke automatisk rett til revisjon [LG-2013-98798].
Et særskilt spørsmål er forholdet mellom kontraktsrettslig risikofordeling og offentligrettslige krav. I saker om dagmulktsanksjonerte delfrister i offentlige entreprisekontrakter har retten lagt til grunn at brudd på byggherreforskriften ikke automatisk fører til privatrettslig ugyldighet eller revisjon av kontraktsvilkår – spørsmålet avgjøres ved tolkning av den aktuelle regelen og dens formål [HR-2022-1120-A; LH-2016-93008]. Byggherreforskriftens formål er å verne arbeidstakernes sikkerhet og helse, ikke entreprenørens økonomiske interesse, og forskriften håndheves gjennom tilsynssystemet, ikke kontraktsrettslig [HR-2022-1120-A]. Brudd på byggherreforskriften gir derfor ikke i seg selv krav på økonomisk kompensasjon eller fristforlengelse [LH-2016-93008; HR-2022-1120-A].
Risikofordelingen i kontrakten kan også ha betydning for klassifiseringen av selve kontraktstypen. I EU-domstolens sak C-274/09 (Privater Rettungsdienst) slo domstolen fast at en tjenestekonsesjon forutsetter at leverandøren overtar en vesentlig del av driftsrisikoen knyttet til tjenesten, og at rett til å kreve betaling fra brukerne ikke er tilstrekkelig dersom oppdragsgiveren i hovedsak skjermer leverandøren mot økonomisk risiko [EU-domstolen Case C-348/10].
Det er det reelle innholdet som avgjør kontraktstype, ikke benevnelsen. Ved grensedragningen ses hen til kontraktens formål, risikofordelingen, oppdragsgivers innvirkning og omgåelsesfare [KOFA 2008/4; EU-domstolen Case C-348/10].
Et sentralt kontraktsvilkår eller prisformat i konkurransegrunnlaget må være tilstrekkelig klart for å fungere lovlig i konkurransen. En hybrid mellom fastpris og betaling etter medgått tid krever eksplisitt regulering av risikoen for å være egnet som kontraktsopplegg [KOFA 2025/0303].
Ulovlig uklar risikofordeling kan utgjøre saklig grunn til avlysning. Terskelen for saklig grunn til avlysning etter FOA § 25-4 er relativt lav, også etter kontraktstildeling, men avlysningen må bygge på en forsvarlig vurdering [KOFA 2025/0303]. Uklarheter i tilbudsskjemaet går normalt ut over oppdragsgiver som har utformet skjemaet – oppdragsgiver kan ikke under evalueringen ensidig innfortolke en prisfordelingsplikt som ikke følger av skjemaet [KOFA 2009/34].
Til slutt i kapittelet er det nyttig å samle de typetilfellene som er behandlet ovenfor, og noen tilleggseksempler, i en oversikt over hva som ligger innenfor og hva som ligger utenfor grensene for kontraktsvilkår.
Et krav om lovfastsatt minstelønn stilt som kontraktsvilkår for arbeidstakere som utfører kontrakten i oppdragsgiverens egen stat, er klart innenfor. EU-domstolens dom i sak C-115/14 (RegioPost) fastslår dette – forutsatt at minstelønnen er forankret i lov, at kravet er kunngjort i anskaffelsesdokumentene, og at det er forenlig med utsendingsdirektivet [EU-domstolen Case C-115/14].
Et lærlingekrav som kontraktsvilkår med dokumentasjon ved kontraktsoppstart i en bransje med tilstrekkelig underdekning av læreplasser er innenfor, jf. LOA § 5h og KOFA-sak 2024/1762 (Solør Hus) [KOFA 2024/1762; KOFA 2025/1874]. Men som KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) viser, gjelder plikten bare når kontraktens hovedelement faktisk omfatter arbeider som normalt utføres av personell med fagbrev [KOFA 2025/1874].
En bankgaranti som utgjør en forholdsmessig andel av årlig kontraktsverdi er lovlig [KOFA 2013/106], og det samme gjelder et vilkår om merkostnadserstatning ved leveringssvikt der leveringssikkerhet er kritisk for anskaffelsen, slik KOFA-sak 2013/151 (Vadsø kommune) illustrerer [KOFA 2013/151]. Et responstidskrav begrunnet i sikkerhetsbehov, selv om det avskjærer enkelte leverandører, er lovlig når det har et dokumentert funksjonelt grunnlag.
Et krav om myndighetssamtykke plassert som kontraktsvilkår som først skal oppfylles ved gjennomføringen, ikke som skjult kvalifikasjonskrav, er innenfor, jf. EU-domstolens dom i sak C-295/20 (Sanresa) [EU-domstolen Case C-295/20]. Et krav om brukt eller demonstrert maskin behandlet som miljø- og økonomivilkår med oppfyllelse ved levering er tilsvarende innenfor, jf. KOFA-sak 2024/2005 (Pon Equipment) [KOFA 2024/2005].
Et forbud mot bruk av underleverandør for en identifisert kjerneoppgave, konkret begrunnet i kontraktens art, er lovlig [15-098943TVI-OBYF; EU-domstolen Case C-314/01]. En rammeavtale med varighet utover fire år er lovlig dersom lengden er dokumentert begrunnet i investeringskostnader, implementeringstid og markedsforhold [25-088304TVI-TOSL; KOFA 2023/1196].
En ulønnet innkjøringsperiode ved overtakelse av en eksisterende løsning, når den gjelder alle tilbydere likt, er ikke diskriminerende [Underretten T-345/03]. En ensidig oppsigelsesklausul i en rammeavtale som gjelder alle leverandører og ikke kan påvises å ha avskrekkende virkning, er innenfor [KOFA 2023/1196]. Strenge dagmulktklausuler i en varekontrakt er lovlige når de er konsistente med anskaffelsens formål og kjent på forhånd, jf. KOFA-sak 2013/96 (Politiets data- og materielltjeneste) [KOFA 2013/96].
En endringsklausul som klart angir hva som kan endres, i hvilket omfang og på hvilke vilkår – for eksempel brukt til volumjustering innenfor klausulen – er lovlig [KOFA 2023/862; KOFA 2021/54]. Miljøkrav plassert som minstekrav i kravspesifikasjonen fordi dette gir en klart bedre miljøeffekt enn tildelingskriterium i et modent marked, er innenfor [KOFA 2024/1387; 25-088304TVI-TOSL].
Et tilbud med forutsetninger om tilgang til anleggsområde, vannforsyning og grunnforhold som samsvarer med NS 8406, utgjør ikke et vesentlig forbehold [KOFA 2014/8]. Forbehold som gjentar standardkontraktens indeksregulering eller fristforlengelsesadgang, er heller ikke vesentlige avvik, slik KOFA-sak 2022/174 (Folldal kommune) bekrefter [KOFA 2022/174]. En formulering i tilbudet under «forbehold» som viser til pris- eller avregningsmekanismer som allerede følger av konkurransegrunnlaget, er innenfor [KOFA 2021/2100]. Avvikende prising av forhåndsprisede prosesser som ikke påvirker rangeringen, er tilsvarende akseptabelt [KOFA 2010/94].
KOFA-sak 2022/174 (Folldal kommune) er her et godt eksempel på forbeholdsvurderingens konkrete karakter. Saken gjaldt en generalentreprise for rehabilitering og tilbygg på Folldal bo- og servicesenter, estimert til 90 millioner kroner. Valgte leverandørs tilbudsbrev inneholdt flere forbehold om blant annet unormale prisstigninger, leveringssituasjonen for varer, kjøkkenløsning og garantier. Klagenemnda tolket hvert forbehold konkret og i lys av de kontraktsvilkår som gjaldt for anskaffelsen. Forbeholdet om prisstigninger ble lest i sammenheng med en eksplisitt henvisning til SSB-indeksen «Boliger i alt», og ble ansett å ligge innenfor det som allerede følger av NS 8405 punkt 27.1 jf. NS 3405 punkt 3.1. Forbeholdet om leveringssituasjonen ble tolket som et krav om fristforlengelse i tråd med NS 8405 punkt 24.3, som gir rett til fristforlengelse ved hindringer utenfor partens kontroll – fristforlengelse gir ikke krav på økt vederlag, og fremdrift var ikke tildelingskriterium [KOFA 2022/174].
Nemnda presiserte at det er uten betydning om leverandøren kaller forholdet et «forbehold» – det avgjørende er innholdet. Forbehold som i realiteten bare presiserer eller gjentar rettigheter leverandøren allerede har etter standardvilkårene, er ikke vesentlige avvik. Saken viser at det kreves en konkret innholdsvurdering, ikke en mekanisk avvisning av enhver formulering som bruker ordet «forbehold» [KOFA 2022/174].
En nettokontrakt der leverandøren bærer kostnads- og inntektsrisiko, og fremtidige tiltak er omtalt som usikre forventninger, er innenfor [HR-2014-01873-A; 12-141055TVI-TSRO]. To alternative tilbudstyper med ulik risikofordeling, der oppdragsgiver ikke har plikt til å utjevne forskjellen, er lovlige [KOFA 2023/545].
Et minstelønnskrav pålagt en utenlandsk underleverandør som utfører hele ytelsen i sin hjemstat med andre levekostnader, er utenfor [EU-domstolen Case C-549/13]. Et lærlingekrav i en bransje der arbeidet normalt ikke utføres av personell med fag- eller svennebrev, faller utenfor lovens anvendelsesområde, jf. KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) [KOFA 2025/1874].
Et generelt prosenttak for underleverandørbruk uten konkret vurdering av oppgavene er ulovlig. EU-domstolens dom i sak C-406/14 (Wrocław) fastslår at en klausul som pålegger leverandøren å utføre minst 25 prosent med egne midler er uforenlig med direktivet [EU-domstolen Case C-406/14], og EU-domstolens dom i sak C-402/18 (Tedeschi) bekrefter at heller ikke en 30 prosent-grense er lovlig [EU-domstolen Case C-402/18]. Et generelt krav om at kvalifikasjonskrav må oppfylles av leverandøren alene, uten identifisering av kritiske oppgaver, er tilsvarende ulovlig [KOFA 2022/373; KOFA 2022/37].
En implementeringstid som i praksis bare kan oppfylles av den sittende leverandøren, uten dokumentert begrunnelse for den korte fristen, er utenfor [KOFA 2022/1096]. Et krav om at et myndighetssamtykke allerede skal være dokumentert ved tilbudsfristens utløp, slik at et kontraktsvilkår i realiteten gjøres om til et skjult kvalifikasjonskrav, er utenfor, jf. EU-domstolens dom i sak C-295/20 (Sanresa) [EU-domstolen Case C-295/20; EU-domstolen Case C-403/21].
Et generelt vilkår som ga andre offentlige virksomheter adgang til å tiltre avtalen uten klar avgrensning, oppfyller ikke klarhetskravet for endringsklausuler, jf. KOFA-sak 2015/65 (Innovasjon Norge) [KOFA 2015/65]. En klausul om «støttepersonell etter avtale med oppdragsgiver» er for vag til å utgjøre en lovlig endringsklausul [KOFA 2025/1227]. Overgang fra en lokalt installert løsning til en skybasert tjeneste uten forankring i rammeavtalens kontraktsvilkår er en vesentlig endring, jf. KOFA-sak 2018/7 (Steigen kommune) [KOFA 2018/7]. Bruk av alminnelig endringsklausul til å levere ytelser av en helt annen art etter at en særskilt opsjon er utløpt, er ulovlig [KOFA 2016/196].
Et miljøkriterium basert på kjøreavstand til et punkt som ikke er arbeidsstedet – og som derfor mangler reell tilknytning til leveransens miljøbelastning – er utenfor, jf. KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) [KOFA 2025/0159; KOFA 2025/159]. Et språkkrav i avtalevilkårene som feilaktig gis uttelling i kvalitetsevalueringen, er ulovlig evalueringspraksis [KOFA 2021/1457].
Nasjonale preferanseklausuler – krav om bruk av innenlandske materialer, arbeidskraft eller materiell – er uforenlige med likebehandlingsprinsippet og utenfor grensen [EU-domstolen Case C-243/89].
Et forlik etter tildeling som leder til markant nedskalering av kontrakten, kan utgjøre en vesentlig endring [EU-domstolen Case C-549/14]. Et prisformat som er en hybrid mellom fastpris og betaling etter medgått tid, uten eksplisitt regulering av risikofordelingen, gir oppdragsgiveren saklig grunn til avlysning [KOFA 2025/0303].
Vurderingen av kontraktsvilkårenes grenser har en viktig side mot leverandørenes forbehold. Et tilbud med vesentlig forbehold mot sentrale kontraktsvilkår – særlig vilkår som regulerer risikofordeling – skal avvises [15-072805ASD-BORG; LH-2020-178227; KOFA 2006/160; KOFA 2025/0662; KOFA 2018/142].
Vesentlighetsvurderingen beror særlig på kontraktsvilkårets karakter, betydningen for oppdragsgiver, betydningen i forhold til konkurrentene, og om forbeholdet kan prissettes [KOFA 2006/160]. Et forbehold er typisk vesentlig når det gir tilbyder lavere risiko enn konkurrentene, gjør tilbudene usammenlignbare, eller overfører risiko fra leverandør til oppdragsgiver i strid med kontraktsgrunnlaget [15-072805ASD-BORG; LH-2020-178227; KOFA 2018/142].
KOFA-sak 2009/126 (Gran kommune) er som beskrevet ovenfor den sentrale illustrasjonen: et generelt forbehold mot å overta prosjekteringsansvaret – som tilbyderen selv erkjente at det ikke var mulig å prissette – utgjorde et vesentlig forbehold som ga avvisningsplikt. Saken viser at det er den konkrete konsekvensen av forbeholdet for kontraktens risikofordeling og for sammenlignbarheten av tilbudene som er avgjørende [KOFA 2009/126].
Et forbehold med ukjent eller uprisbar økonomisk konsekvens kan gi leverandøren en urimelig konkurransefordel og utløse avvisningsplikt [KOFA 2021/106; KOFA 2020/595]. Et forbehold mot plikt til å levere ytelser i en IKT-kontrakt ble ansett vesentlig i KOFA-sak 2023/1703 (CGI), fordi det forrykket den risikofordelingen oppdragsgiver hadde lagt til grunn [15-072805ASD-BORG].
Leverandøren bærer risikoen for at tilbudets ordlyd klart viser hva som aksepteres og hva som forbeholdes. Etterfølgende anførsel om at klare forbehold var trykkfeil, er som hovedregel avskåret [15-072805ASD-BORG; KOFA 2020/595]. Når forbeholdet er vesentlig, inntrer avvisningsplikt – oppdragsgiver har ikke et fritt skjønn til å akseptere tilbudet.
Tvil om sammenlignbarhet er tilstrekkelig for avvisning; det kreves ikke at subjektiv tvil faktisk oppsto hos oppdragsgiver [KOFA 2006/160; KOFA 2015/80].
Oppdragsgiver har adgang til å prissette forbehold, men dette forutsetter et dokumenterbart forsvarlig grunnlag. Uforsvarlig eller udokumentert prissetting er et brudd [KOFA 2015/133; 09-059797ASD-BORG; KOFA 2010/377].
Forbehold som bare presiserer eller gjentar rettigheter leverandøren allerede har etter standardvilkårene – for eksempel NS 8406 eller NS 8407 – utgjør normalt ikke et vesentlig avvik, jf. KOFA-sak 2022/174 (Folldal kommune) [KOFA 2022/174; KOFA 2014/8; KOFA 2021/2100]. Forutsetninger som allerede følger av standardkontraktens risikofordeling eller av oppdragsgivers opplysninger er ikke nødvendigvis forbehold [KOFA 2014/8; KOFA 2022/174]. Et forbehold som kan prissettes forsvarlig og ikke påvirker rangeringen, er ikke nødvendigvis vesentlig [LH-2014-168975; KOFA 2010/94].
Standardkontraktens normalordning er likevel en relevant målestokk for vesentlighetsvurderingen av forbehold. Avvik som går lenger enn det bakgrunnsretten tilsier, er typisk vesentlige [KOFA 2018/142; KOFA 2020/595; KOFA 2022/174].
Et generelt koronaforbehold i et entreprisetilbud som overfører risiko for leveranser, fremdrift og valuta til oppdragsgiver, er vesentlig [KOFA 2020/595]. Et forbehold om grunnforhold i totalentreprise som fratar oppdragsgiver risiko kontraktsgrunnlaget legger til leverandøren, er vesentlig [LH-2020-178227; KOFA 2018/142]. Et forbehold om eiendoms- og disposisjonsrett til programvare utviklet i prosjektet, i strid med kontraktsgrunnlaget, er vesentlig [15-072805ASD-BORG].
Et valutaforbehold som forskyver prisrisiko fra leverandør til oppdragsgiver, er vesentlig [KOFA 2015/80]. Et forbehold om endring av prisformat fra rundsum til mengderegulering, der prissetting ikke eliminerer tvil om sammenlignbarhet, er vesentlig [KOFA 2015/133]. Et forbehold om garantert minstemengde som flytter volumrisiko fra leverandør til oppdragsgiver, er typisk vesentlig.
En funksjonskontrakt der leverandøren begrenser omfanget av funksjonsansvaret gjennom merknader om kalkulasjonsforutsetninger, befinner seg i en gråsone der vurderingen avhenger av merknadenes konkrete innhold og rekkevidde [KOFA 2006/160]. En helhetlig lesning av tilbudsdokumentene kan nøytralisere en isolert innskrenkende formulering når andre dokumenter tydelig dekker alle ytelsene.
Gjennomgangen viser at grensene for kontraktsvilkår i offentlige anskaffelser hviler på tre akser: tilknytning til leveransen, forholdsmessighet og forutberegnelighet. Et vilkår som ikke har reell forbindelse til det som skal leveres, er ulovlig uansett hvor saklig begrunnet det måtte fremstå. Et vilkår som begrenser konkurransen mer enn nødvendig for å oppnå et legitimt formål, kan settes til side. Og et vilkår som ikke er kjent for leverandørene i konkurransefasen – eller som brukes i en annen funksjon enn det er angitt som – strider mot forutberegnelighetskravet.
Innenfor disse rammene har oppdragsgiveren vid frihet. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer ikke et alminnelig krav om balanserte kontrakter, og strenghet i seg selv er ikke ulovlig. Det er først når vilkåret reelt avskrekker deltakelse, mangler saklig begrunnelse, eller virker diskriminerende, at grensen er overskredet. Hvor denne grensen ligger i det enkelte tilfellet, beror på en konkret vurdering der vilkårets karakter, anskaffelsens art og den faktiske virkningen på konkurransen veies mot hverandre.
Den praktiske konsekvensen av den gjennomgåtte praksisen kan sammenfattes i noen orienteringspunkter for oppdragsgiveren: Kontraktsvilkår må ha reell tilknytning til leveransen – abstrakte eller generelle krav uten forbindelse til det som skal leveres, faller utenfor. Vilkår som begrenser konkurransen, krever en dokumentert og saklig begrunnelse som står i forhold til begrensningens virkning. Endringsklausuler må formuleres med klarhet – de skal angi hva, hvor mye og på hvilke vilkår, og generelle formuleringer gir ikke fleksibilitet, bare risiko. Tidspunktet for oppfyllelse av kontraktsvilkår er normalt kontraktsstart, ikke tilbudsfristen – et kontraktsvilkår som kreves dokumentert ved tilbudsfristen, risikerer å bli et ulovlig skjult kvalifikasjonskrav. Fravikelse av balanserte kontraktsstandarder er ikke ulovlig i seg selv, men kan få konsekvenser for forbeholdsvurderingen og den alminnelige forholdsmessighetsvurderingen. Underleverandørbegrensninger må knyttes til konkrete, identifiserte oppgaver – generelle prosenttak er ulovlige. Og den faktiske deltakelsen i konkurransen er et viktig bevismessig moment ved vurderingen av om et vilkår er uforholdsmessig begrensende.