Borgarting: Rederiene fikk medhold om CO2-avgift i fergekontrakter

Hovedspørsmålet var hvordan kontraktenes bestemmelser om direkteregulering og indeksregulering skulle anvendes etter innføring av CO2-avgift på LNG i fergekontrakter inngått etter offentlige anskaffelser. Særlig gjaldt det om staten kunne gjøre fradrag for utslag i nærsjøindeksen, om reguleringen skulle skje årlig, og om Lofoten-sambandet skulle bygge på budsjettert eller faktisk drivstofforbruk.

Fjord1 AS og Torghatten Nord AS hadde inngått tiårige kontrakter med staten ved Statens vegvesen om drift av fire riksfergesamband. Kontraktene var inngått etter reglene om offentlige anskaffelser og bygget på nettokontrakter, der rederiene bar ansvar for inntekter og kostnader i kontraktsperioden mot et årlig avtalt vederlag. Vederlaget skulle indeksreguleres etter Statistisk sentralbyrås kostnadsindeks for nærsjø- og innenriksfart, delindeks for ferjedrift. Kontraktene hadde også egne bestemmelser om direkteregulering ved vesentlige merkostnader eller mindreinntekter som følge av myndighetsutøvelse.

Rederiene brukte LNG som drivstoff. Ved kontraktsinngåelsen var LNG fritatt for CO2-avgift, men fra 1. januar 2018 ble det innført CO2-avgift på LNG. Partene var enige om at dette utløste rett til direkteregulering og at utgangspunktet var de faktiske kostnadene ved avgiften. Tvisten gjaldt tre spørsmål: om det skulle gjøres fradrag fordi CO2-avgift på MGO senere var tatt inn i nærsjøindeksen, om direkteregulering bare skulle skje første år eller hvert år, og om reguleringen for Lofoten-sambandet skulle bygge på budsjettert eller faktisk drivstofforbruk. Tingretten frifant staten, og rederiene anket.

Lagmannsretten tok utgangspunkt i at kontraktsbestemmelsene måtte tolkes objektivt, med vekt på ordlyd, formål og kontraktens system. Retten fremhevet også de anskaffelsesrettslige hensynene til likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet. Siden kontraktene var inngått etter åpne anbudskonkurranser, måtte uklarhet i utgangspunktet gå ut over oppdragsgiveren som hadde utformet kontraktsgrunnlaget.

Om fradragsspørsmålet vurderte retten om staten kunne redusere direktereguleringen for CO2-avgift på LNG fordi CO2-avgift på MGO etter avtaleinngåelsen var tatt inn i drivstoffkomponenten i nærsjøindeksen. Lagmannsretten mente ordlyden i punktene 5.4.9 og 5.4.4 ikke ga støtte for en nettoberegning der slike indeksutslag skulle trekkes inn. Henvisningen til «gjengs pris» talte i stedet for at de reelle kostnadene ved endringen skulle dekkes. Retten la også vekt på at nærsjøindeksen bygget på MGO, ikke LNG, og at innarbeidelsen av CO2-avgiften i indeksen ikke nødvendigvis ga høyere indeksregulering hvert år. Statens løsning ville dessuten skape uklare avgrensningsspørsmål og en komplisert reguleringsmekanisme uten klar forankring i kontrakten.

Om indekseringsspørsmålet fant lagmannsretten at kontrakten ikke ga grunnlag for statens syn om at det bare skulle skje direkteregulering i første år og deretter ordinær indeksregulering. Også her talte henvisningen til «gjengs pris» for dekning av reelle merkostnader. Retten understreket at direkteregulering og indeksregulering var to forskjellige mekanismer med ulik risikofordeling. CO2-avgiften på LNG var et forhold rederiene ikke kunne ta høyde for ved tilbudsavgivelsen. Statens løsning ville føre til vilkårlige resultater og forskyve den avtalte kontraktsbalansen ved at rederiene selv måtte bære en betydelig del av merkostnaden.

For Lofoten-sambandet tok retten stilling til om reguleringen skulle bygge på budsjettert eller faktisk drivstofforbruk. Kontrakten viste til justering ut fra kontraktens «prisnivå» slik det fremkom i skipsbudsjettet, og retten mente at dette språklig siktet til priser, ikke mengder. Strukturen i skipsbudsjettet og hensynet til den grunnleggende risikofordelingen tilsa at staten måtte bære merkostnader som faktisk oppsto som følge av myndighetsendringen. Direktereguleringen skulle derfor baseres på faktisk forbrukte mengder drivstoff.

Lagmannsretten tok anken til følge på alle tre spørsmål. Staten kunne ikke gjøre fradrag i direktereguleringen fordi CO2-avgift på MGO var tatt inn i nærsjøindeksen. CO2-avgiften på LNG skulle kompenseres ved direkteregulering hvert år, ikke bare første år. For Lofoten-sambandet skulle reguleringen beregnes ut fra faktisk drivstofforbruk. Staten ved Samferdselsdepartementet ble dømt til å betale 58 860 799 kroner til Fjord1 AS og 76 236 281 kroner til Torghatten Nord AS, begge med forsinkelsesrenter, samt sakskostnader for tingrett og lagmannsrett.

Dommen illustrerer at kontraktsbestemmelser i anskaffelsesbaserte langvarige driftskontrakter tolkes strengt og objektivt, med særlig vekt på klarhet i konkurransegrunnlaget. Der oppdragsgiver har etablert et tosporet system med både indeksregulering og direkteregulering, må skillet mellom mekanismene opprettholdes dersom ikke annet klart følger av kontrakten. Dommen viser også at uklarheter kan gå ut over oppdragsgiver, og at endringer i offentlig regulering som ikke kunne forutses ved tilbudsavgivelsen, kan gi krav på løpende dekning av faktiske merkostnader. For oppdragsgivere understreker avgjørelsen behovet for presis regulering av samspillet mellom indeksmekanismer og endringsklausuler.