Noter
Note 1: Statlige myndigheter Statlige myndigheter
Uttrykket «statlige myndigheter» angir den første oppdragsgiverkategorien. Etter ordlyden omfattes organer som må anses som en del av staten som organisasjon. Systematisk må bokstav a leses i sammenheng med bokstav c: dersom en enhet er en integrert del av staten, faller den inn under bokstav a; dersom den er skilt ut som eget rettssubjekt, må den vurderes etter bokstav c og annet ledd.
Det sentrale tolkningspunktet er at statsbegrepet er et autonomt EU/EØS-rettslig begrep som må tolkes funksjonsbestemt, ikke utelukkende etter nasjonal statsrettslig terminologi. I KOFA 2018/165 (Det kongelige hoff) la nemnda til grunn at Hoffet var en «statlig myndighet», selv om det hadde en særpreget konstitusjonell stilling og ikke sto under regjeringens alminnelige instruksjonsmyndighet. Relevante momenter var finansiering over statsbudsjettet, rapportering til Stortingets presidentskap og Riksrevisjonen, og utførelse av oppgaver av statlig karakter.
DFØs veileder (punkt 2.1.1) angir at bokstav a omfatter etater, organer, institusjoner og virksomheter som inngår som en organisatorisk del av staten og ikke er skilt ut som eget rettssubjekt – typisk departementer, direktorater og domstoler. KOFA 2016/134 (NTNU) bekrefter skillet: NTNU var en statlig myndighet nettopp fordi et offentligrettslig organ forutsetter et selvstendig rettssubjekt, noe NTNU ikke var.
Klassifiseringen har konkrete rettsvirkninger. Statlige myndigheter har en egen, lavere terskelverdi for vare- og tjenestekontrakter i del III, og adgangen til forhåndskunngjøring etter del III er forbeholdt ikke-statlige oppdragsgivere.
Relaterte rettskilder 2018/165 - KOFA 2018/165 Det kongelige hoff dfo-veileder-2.1.1-1 - DFØ Veileder – 2.1.1 Stat, fylkeskommuner og kommuner - DFØ - 2026-04-26 2016/134 - 2016/134 Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet - KOFA - 2017-03-07 Note 2: Fylkeskommunale og kommunale myndigheter Fylkeskommunale og kommunale myndigheter
Uttrykket angir en egen oppdragsgiverkategori. Kommuner og fylkeskommuner er direkte omfattet av forskriften uten at det må foretas noen særskilt vurdering av formål, finansiering eller kontroll. Bestemmelsen er statusbasert: oppdragsgiverstatusen faller ikke bort fordi kontrakten gjelder kommersiell virksomhet, arbeidsgiverfunksjoner eller andre særlige formål, jf. C-126/03 (Stadt München) og C-271/08 (Kommisjonen mot Tyskland).
Det er kommunen som rettssubjekt – den juridiske personen – som er oppdragsgiver. Intern organisering i etater, skoler, sykehjem og andre enheter etablerer normalt ikke nye oppdragsgivere, jf. KOFA 2011/58 (Bergen kommune). Kommunale enkeltenheter kan bare unntaksvis behandles som selvstendige innkjøpsenheter, og da bare dersom de har reell budsjettmessig og administrativ selvstendighet, jf. KOFA 2011/59 (Os kommune).
Dersom virksomheten er organisert som et eget rettssubjekt – aksjeselskap, interkommunalt selskap, stiftelse e.l. – kan den ikke plasseres i bokstav b bare fordi kommunen står bak. Enheten må da vurderes etter bokstav c (offentligrettslig organ) eller eventuelt bokstav d (sammenslutning). Denne avgrensningen sikrer at kommunalt tilknyttede virksomheter som er egne rettssubjekter, vurderes etter de materielle vilkårene i annet ledd.
Relaterte rettskilder dfo-veileder-2.1.1-1 - DFØ Veileder – 2.1.1 Stat, fylkeskommuner og kommuner - DFØ - 2026-04-26 Case C-271/08 - EU C-271/08 - EU-domstolen - 2010-07-15 Case C-126/03 - EU C-126/03 - EU-domstolen - 2004-11-18 Note 3: Offentligrettslige organer – kategoriens funksjon Offentligrettslige organer – kategoriens funksjon
Bokstav c peker ut «offentligrettslige organer» som en egen oppdragsgiverkategori. Det nærmere innholdet følger av annet ledd, som definerer hva et offentligrettslig organ er gjennom tre kumulative vilkår. Første ledd bokstav c må derfor leses i nær sammenheng med annet ledd.
«Offentligrettslig organ» er et selvstendig EU/EØS-rettslig begrep, ikke en henvisning til norske organisasjonskategorier. EU-domstolen har i C-84/03 (Kommisjonen mot Spania) understreket at begrepet skal tolkes ensartet og funksjonelt. At en enhet er organisert som aksjeselskap, stiftelse eller annen privatrettslig person, utelukker ikke i seg selv at den omfattes. C-393/06 (Fernwärme Wien) fastslår at statusvurderingen er institusjonell: den kan ikke gjøres avhengig av intern sektoroppdeling eller separate regnskaper.
Hvert selskap i en konsernstruktur må vurderes selvstendig; statusen «smitter» ikke mellom mor- og datterselskap, jf. KOFA 2020/733 (BKK AS) og KOFA 2011/262 (Agder Renovasjon Næring AS). Ikke enhver privat eller ideell aktør som mottar offentlige midler eller samarbeider med det offentlige, er dermed omfattet – klassifikasjonen krever at vilkårene i annet ledd faktisk er oppfylt, jf. KOFA 2017/78 (Christiania Roklubb) som negativ avgrensning.
Relaterte rettskilder Case C-84/03 - EU C-84/03 - EU-domstolen - 2005-01-13 Case C-393/06 - EU C-393/06 - EU-domstolen - 2008-04-10 2020/733 - KOFA 2020/733 – Fujitsu Norway AS - KOFA - 2021-09-02 Note 4: Sammenslutninger (bokstav d) Sammenslutninger (bokstav d)
Bokstav d utvider forskriftens virkeområde til sammenslutninger der minst én deltaker er oppdragsgiver etter bokstav a til c. Bestemmelsen er en selvstendig oppdragsgiverkategori: det er ikke nødvendig å vurdere sammenslutningen etter vilkårene for offentligrettslig organ i annet ledd.
DFØs veileder (punkt 2.1.3) presiserer at bokstav d er ment å fange opp samarbeids- eller organisasjonsformer uten at det er etablert en selvstendig juridisk person . Dersom deltakerne har organisert seg i et eget rettssubjekt, må enheten i stedet vurderes etter definisjonen av offentligrettslig organ. Bokstav d fungerer dermed som en oppsamlingsbestemmelse for interkommunale samarbeid uten selskapsform, avtalebaserte innkjøpssamarbeid og lignende.
Ordlyden «en eller flere» innebærer at det ikke kreves at sammenslutningen utelukkende består av offentlige oppdragsgivere. Veilederen fremhever uttrykkelig at også sammenslutninger der private virksomheter inngår, kan omfattes. EU-domstolens avgjørelse i C-3/19 (Irgita) gir likevel støtte for at nasjonal rett kan legge vekt på om enheten er organisert i rent offentlige former, og at det sentrale er om sammenslutningen som sådan har den nødvendige offentlige forankringen.
Relaterte rettskilder dfo-veileder-2.1.3-1 - DFØ Veileder – 2.1.3 Sammenslutninger med statlige myndigheter, fylkeskommunale og kommunale myndigheter eller offentligrettslige organer - DFØ - 2026-04-26 Case C-3/19 - EU C-3/19 - EU-domstolen - 2020-06-04 Note 5: Definisjonen av offentligrettslig organ – struktur og metode Definisjonen av offentligrettslig organ – struktur og metode
Innledningsfrasen markerer at annet ledd er en legaldefinisjon , ikke en momentliste. Definisjonen svarer til direktiv 2014/24/EU artikkel 2 nr. 1 nr. 4 om «body governed by public law». Vilkårene i bokstav a, b og c er kumulative , mens tilknytningsformene i bokstav c nr. 1 til 3 er alternative innbyrdes. Dette er ikke en fri helhetsvurdering der svak oppfyllelse av ett vilkår kan kompenseres av sterk oppfyllelse av et annet.
Denne strukturen er lagt til grunn i C-84/03 (Kommisjonen mot Spania), C-237/99 (Kommisjonen mot Frankrike) og C-18/01 (Korhonen). KOFA 2009/229 (Tilsynsrådet for advokatvirksomhet) uttrykker det samme klart: tre kumulative vilkår, alternative tilknytningsformer.
Vurderingen gjelder det konkrete rettssubjektet som inngår kontrakten, ikke konsernet eller eieren som helhet, jf. KOFA 2011/126 og KOFA 2011/262. Definisjonen er funksjonell : organisasjonsform er ikke avgjørende. Blandet virksomhet utelukker ikke status dersom organet fortsatt ivaretar de allmennbehov det er satt til å dekke, jf. KOFA 2012/169 og C-393/06. Offentlig eierskap eller formål alene er heller ikke tilstrekkelig dersom virksomheten faktisk drives på forretningsmessige vilkår, jf. KOFA 2006/12. Når et organ først er klassifisert, gjelder forskriften for alle organets kontrakter, også kommersielle.
Relaterte rettskilder Case C-84/03 - EU C-84/03 - EU-domstolen - 2005-01-13 2009/229 - 2009/229 Tilsynsrådet for advokatvirksomhet - KOFA - 2010-02-23 Case C-237/99 - EU C-237/99 - EU-domstolen - 2001-02-01 Note 6: Opprettet for å tjene allmennhetens behov Opprettet for å tjene allmennhetens behov
Ordlyden utgjør første del av det sammensatte vilkåret i bokstav a. «Allmennhetens behov» er et selvstendig EU-rettslig begrep, jf. C-373/00 (Truley). Vurderingen bygger på en funksjonell bedømmelse av hvilke samfunnsinteresser virksomheten faktisk ivaretar, og er ikke begrenset til tradisjonell myndighetsutøvelse.
C-360/96 (BFI Holding) fastslår at vurderingen er objektiv: at private aktører også kan dekke behovet, utelukker ikke i seg selv at vilkåret er oppfylt. Det avgjørende er om behovet er av en slik karakter at det offentlige normalt vil ivareta det selv eller bevare avgjørende innflytelse over løsningen. C-470/99 (Universale-Bau) viser at uttrykket «opprettet for» må forstås funksjonelt, ikke rent historisk: også en enhet som senere har overtatt oppgaver av offentlig interesse, kan omfattes.
Kjernepunktet i den praktiske vurderingen er sondringen mellom allmennhetens behov og medlemmenes eller private interessenters behov . KOFA 2017/131 (NIF) er illustrerende: NIF var i hovedsak offentlig finansiert, men falt utenfor fordi organisasjonens primære formål var å ivareta medlemmenes interesser. Motsetningsvis viser KOFA 2021/861 (Friluftsrådet) at formål nært knyttet til kommunenes lovpålagte oppgaver trekker klart i retning av at vilkåret er oppfylt.
Vilkåret må holdes analytisk atskilt fra den etterfølgende vurderingen av om behovet er av «industriell eller forretningsmessig karakter» – oppfyllelse av formålsvilkåret avgjør ikke alene hele bokstav a, jf. KOFA 2012/95 (VEFAS Retur AS).
Relaterte rettskilder 2017/131 - 2017/131 Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité - KOFA - 2018-06-19 Case C-373/00 - EU C-373/00 - EU-domstolen - 2003-02-27 Case C-360/96 - EU C-360/96 - EU-domstolen - 1998-11-10 2021/861 - KOFA 2021/861 – Anvent AS - KOFA - 2021-09-20 Case C-470/99 - EU C-470/99 - EU-domstolen - 2002-12-12 Note 7: Ikke av industriell eller forretningsmessig karakter Ikke av industriell eller forretningsmessig karakter
Den negative avgrensningen krever at behovet organet skal dekke, ikke i realiteten drives på kommersielle premisser. Vurderingen er en samlet helhetsvurdering av alle relevante rettslige og faktiske omstendigheter.
C-373/00 (Truley) er den sentrale EU-kilden: utviklet konkurranse utelukker ikke i seg selv at vilkåret er oppfylt. Konkurranse er bare ett moment. C-18/01 (Korhonen) konkretiserer vurderingstemaene: (i) om organet primært søker fortjeneste, (ii) om det bærer den økonomiske risikoen, og (iii) om det mottar offentlig finansiering. C-155/19 (FIGC) presiserer at kommersielle sideaktiviteter ikke uten videre endrer karakteren av de offentlige interesseoppgavene.
I norsk praksis viser KOFA 2011/262 (Agder Renovasjon Næring AS) og KOFA 2022/165 (Tangenheia AS) at virksomhet som drives i reell konkurranse, med profittformål og egen kommersiell risikobæring, er av forretningsmessig karakter – selv ved offentlig eierskap. Motsetningsvis viser KOFA 2012/169 (BIR AS) og KOFA 2011/126 (Remiks) at lovpålagt virksomhet til selvkost, med begrenset risiko og offentlig sikkerhetsnett, trekker klart mot at virksomheten ikke er forretningsmessig.
Sentrale momenter er: konkurranseeksponering, profitt- eller utbytteformål, kommersiell risikobæring, offentlig sikkerhetsnett, selvkostfinansiering, vedtektsbestemmelser om forretningsmessig drift, og kjerneoppgavens karakter. Vurderingen må foretas på selskapsnivå – morselskapets status er ikke avgjørende.
Relaterte rettskilder 2011/262 - 2011/262 Agder Renovasjon Næring AS - KOFA - 2012-04-30 2011/126 - 2011/126 Karlsøy kommune - KOFA - 2012-01-23 Case C-18/01 - EU C-18/01 - EU-domstolen - 2003-05-22 Case C-373/00 - EU C-373/00 - EU-domstolen - 2003-02-27 2022/165 - 2022/165 Tangenheia AS - KOFA Note 9: Tilknytning til det offentlige – innledningsfrasen Tilknytning til det offentlige – innledningsfrasen
Innledningsfrasen angir det tredje kumulative hovedvilkåret. Tilknytningen skal konstateres gjennom minst ett av de tre alternative grunnlagene i nr. 1 til 3. Det overordnede vurderingstemaet er om tilknytningen gir det offentlige mulighet til å utøve innflytelse på virksomhetens beslutninger.
C-526/11 (IVD) er den sentrale tolkningskilden. Dommen fastslår at de tre kriteriene uttrykker en nær tilknytning som skal tolkes formålsbestemt: formålet er å fange opp organer der anskaffelsesbeslutninger kan påvirkes av andre hensyn enn rent økonomiske. Vurderingen er materiell – ikke enhver lovregulering, budsjettmessig berøring eller offentligrettslig rammesetting er tilstrekkelig.
Offentlig tilknytning kan foreligge også ved indirekte eierskap gjennom konsern- eller holdingsstruktur, jf. KOFA 2011/126 og KOFA 2012/164. Vurderingen skal likevel foretas for det konkrete selskapet, ikke for konsernet som helhet. Alle tre hovedvilkårene i annet ledd er kumulative: tilknytningsvilkåret er nødvendig, men ikke tilstrekkelig alene.
Relaterte rettskilder dfo-veileder-2.1.2.3-1 - DFØ Veileder – 2.1.2.3 Organet må være tilstrekkelig tilknyttet til det offentlige - DFØ - 2026-04-26 Case C-526/11 - EU C-526/11 - EU-domstolen - 2013-09-12 Note 10: Hovedsakelig offentlig finansiert Hovedsakelig offentlig finansiert
Finansieringsalternativet er ett av tre alternative tilknytningsgrunnlag. C-380/98 (University of Cambridge) er hovedkilden: «hovedsakelig» er et kvantitativt krav om mer enn 50 % . Alle inntekter – også kommersielle – inngår i beregningsgrunnlaget. Finansieringsbegrepet avgrenses mot vederlag i gjensidig bebyrdende kontraktsforhold: tilskudd uten særskilt motytelse er offentlig finansiering, mens betaling for avtalte tjenester faller utenfor. Vurderingen skal foretas årlig, med utgangspunkt i regnskapsåret da anskaffelsen igangsettes.
Offentlig finansiering er ikke begrenset til direkte budsjettbevilgninger. C-337/06 (Bayerischer Rundfunk) fastslår at lovbestemte, obligatoriske avgifter er offentlig finansiering når ordningen har offentligrettslig preg og bærer virksomheten. C-300/07 (Oymanns) bekrefter at lovpålagte bidrag gjennom offentligrettslig regulerte systemer kan oppfylle vilkåret. C-526/11 (IVD) trekker en viktig yttergrense: lovhjemlede og obligatoriske medlemsbidrag er ikke offentlig finansiering dersom organet selv har betydelig frihet til å fastsette oppgavenes innhold, omfang og bidragsnivå.
At finansieringsvilkåret er oppfylt, er ikke alene tilstrekkelig – KOFA 2017/131 (NIF) viser at organisasjonen falt utenfor selv om den var hovedsakelig offentlig finansiert, fordi formålsvilkåret i bokstav a ikke var oppfylt.
Relaterte rettskilder Case C-526/11 - EU C-526/11 - EU-domstolen - 2013-09-12 dfo-veileder-2.1.2.3.1-1 - DFØ Veileder – 2.1.2.3.1 Organet er hovedsakelig finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer - DFØ - 2026-04-26 Case C-380/98 - EU C-380/98 - EU-domstolen - 2000-10-03 Case C-337/06 - EU C-337/06 - EU-domstolen - 2007-12-13 Note 12: Offentlig oppnevning av flertallet i styrende organer Offentlig oppnevning av flertallet i styrende organer
Oppnevningsalternativet er det tredje av tre alternative tilknytningsgrunnlag. Vilkåret er oppfylt dersom over halvparten av medlemmene i et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan er oppnevnt av offentlige myndigheter eller offentligrettslige organer. «Over halvparten» innebærer et strengt flertallskrav – nøyaktig 50 % er ikke tilstrekkelig.
Oppnevningen kan være fordelt på flere offentlige organer ; det avgjørende er den samlede offentlige oppnevningsmakten, jf. DFØs veileder (punkt 2.1.2.3.3). Uttrykket «administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan» er funksjonelt: det avgjørende er om organet har reell innflytelse over virksomhetens drift og anskaffelser. Styret vil typisk være omfattet. Generalforsamling eller representantskap kan også omfattes, men bare dersom det faktisk har slik innflytelse. Et organ uten reell styrings- eller kontrollfunksjon oppfyller ikke vilkåret.
KOFA 2009/229 (Tilsynsrådet for advokatvirksomhet) bekrefter at oppnevningsalternativet er selvstendig tilstrekkelig: Tilsynsrådets styre hadde over halvparten av medlemmene oppnevnt av statlige myndigheter, og dette alene oppfylte tilknytningsvilkåret. Offentlig eierskap vil ofte medføre at vilkåret er oppfylt, men vedtekter, aksjonæravtaler eller kompetanseregler kan begrense den reelle oppnevningsmakten.
Relaterte rettskilder dfo-veileder-2.1.2.3.3-1 - DFØ Veileder – 2.1.2.3.3 Organet har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer - DFØ - 2026-04-26 2009/229 - 2009/229 Tilsynsrådet for advokatvirksomhet - KOFA - 2010-02-23
Paragrafkommentar
Kommentar til FOA § 1-2 - Hvem forskriften gjelder for
§ 1-2 – Hvem forskriften gjelder for
Bestemmelsens funksjon og oppbygning
§ 1-2 angir forskriftens personelle virkeområde på oppdragsgiversiden. Bestemmelsen er en klassifikasjonsregel som identifiserer hvilke enheter som er oppdragsgivere, og plasserer dem i én av fire kategorier. Klassifiseringen har selvstendig betydning for terskelverdier og prosedyrevalg, som beror på om oppdragsgiveren er statlig eller ikke-statlig.
Første ledd oppregner fire oppdragsgiverkategorier: statlige myndigheter (bokstav a), fylkeskommunale og kommunale myndigheter (bokstav b), offentligrettslige organer (bokstav c) og sammenslutninger med en eller flere slike oppdragsgivere (bokstav d). Oppregningen er uttømmende: en enhet må falle inn under minst én av kategoriene for at forskriften skal gjelde. Kategoriene er alternative.
Annet ledd er en definisjonsbestemmelse som utdyper innholdet i bokstav c. Systematisk får annet ledd særlig betydning for utskilte enheter som ikke uten videre kan klassifiseres som statlige, fylkeskommunale eller kommunale myndigheter. Definisjonen oppstiller tre kumulative vilkår – formål/karakter (bokstav a), selvstendig rettssubjekt (bokstav b) og offentlig tilknytning (bokstav c) – mens de tre tilknytningsformene i bokstav c nr. 1 til 3 er alternative.
EU/EØS-rettslig forankring og tolkningsmetode
Bestemmelsen gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 2 nr. 1 nr. 4 og må tolkes i lys av EU/EØS-retten. «Offentligrettslig organ» er et selvstendig unionsrettslig begrep som skal tolkes ensartet og funksjonelt, uavhengig av nasjonal organisasjonsform, jf. C-84/03 (Kommisjonen mot Spania). Oppdragsgiverstatus kan ikke avgjøres bare ved å se på om enheten er organisert som aksjeselskap, stiftelse eller forening, jf. C-214/00 (Kommisjonen mot Østerrike).
Forskriftens oppdragsgiverbegrep viderefører anskaffelsesloven § 2, som lister opp de samme fire hovedgruppene. Forskriftens begrep kan ikke tolkes videre enn lovens. Prop. 51 L (2015–2016) bekrefter denne systematikken.
Hovedskiller og praktiske vurderingstemaer
For bokstav a og b er hovedskillet om enheten er en organisatorisk del av staten, fylkeskommunen eller kommunen, eller om den er skilt ut som eget rettssubjekt. Utskilte enheter må vurderes etter bokstav c og annet ledd, jf. KOFA 2016/134 (NTNU). Klassifiseringen som statlig myndighet fremfor offentligrettslig organ kan ha konkrete rettsvirkninger for terskelverdier.
Vurderingen etter annet ledd er funksjonell og materiell, ikke formell. Hvert rettssubjekt i et konsern må vurderes selvstendig – oppdragsgiverstatus «smitter» ikke, jf. KOFA 2011/262 og KOFA 2012/95. Når et organ først er klassifisert som offentligrettslig organ, gjelder forskriften i utgangspunktet for alle organets kontrakter, også kommersielle, jf. C-393/06 (Fernwärme Wien).
I grensetilfeller kan det være nødvendig med en realitetsvurdering av hvem som faktisk initierer, kontrollerer og bærer anskaffelsen – ikke bare hvem som formelt står som kontraktspart, jf. KOFA 2003/226 og KOFA 2003/44.
Klar for publisering 2026-06-20. Generert og redaksjonelt implementert fra claude-opus-4-6 (foa_kap1_2_opus46_v2_klar_2026-06-20).