Rettslig kjerne
Dommen klargjør at direktiv 2004/18 ikke harmoniserer medlemsstatenes valg av organisasjonsmodell for innkjøpssentraler utover ett grunnvilkår: En innkjøpssentral må være en «oppdragsgiver» etter direktivets artikkel 1 nr. 9 og 1 nr. 10. Artikkel 11 gir medlemsstatene adgang til å åpne for bruk av innkjøpssentraler, men pålegger ikke at alle mulige organisasjonsformer skal tillates. Medlemsstatene har derfor en vid skjønnsmargin ved gjennomføringen av reglene om innkjøpssentraler, herunder til å forbeholde ordningen for rent offentlige strukturer og til å utelukke private personer eller virksomheter fra deltakelse. Domstolen understreker at en innkjøpssentral, når den opptrer som oppdragsgiver, ikke skal forstås som en privat tjenesteyter i et marked som må holdes åpent for konkurranse. Av samme grunn kan nasjonal rett også avgrense innkjøpssentralens geografiske virkeområde til området til de lokale myndighetene som har opprettet den, dersom dette støtter dens offentlige formål og understreker at den handler i allmennhetens interesse og ikke i egen kommersiell interesse.
Faktum
Saken oppstod etter at italienske ANAC forbød Asmel å drive virksomhet som formidler av offentlige anskaffelser og anså selskapets igangsatte konkurranser som ulovlige. Asmel var et konsortieselskap med begrenset ansvar hvor én kommune eide 51 %, mens øvrige eierandeler var knyttet til en privatrettslig sammenslutning og et konsortium med private virksomheter og kommuner. Selskapet hadde organisert en rekke anskaffelsesprosedyrer for lokale myndigheter, blant annet rammeavtaler og elektroniske konkurranser, og ble betalt via en elektronisk plattform med om lag 1,5 % av kontraktsverdien som tilfalt valgt leverandør. Etter italiensk rett var små kommuner forpliktet til å benytte bestemte former for felles innkjøp gjennom kommuneforening eller kommunekonsortium. ANAC mente Asmel ikke oppfylte disse organisatoriske kravene, at privat deltakelse var uforenlig med ordningen, og at virksomheten heller ikke oppfylte krav til offentlig kontroll eller geografisk tilknytning.
Domstolens vurdering
Domstolen avviste først formalitetsinnsigelsen om at spørsmålene var hypotetiske. Den la til grunn at den nasjonale tvisten faktisk gjaldt lovligheten av å utelukke Asmel fra kretsen av enheter som kan opptre som innkjøpssentral for små lokale myndigheter, og at de forelagte spørsmålene derfor hadde klar sammenheng med hovedsaken.
I realiteten tok Domstolen utgangspunkt i direktiv 2004/18 artikkel 1 nr. 10, som definerer «innkjøpssentral» som en oppdragsgiver som kjøper inn eller inngår kontrakter/rammeavtaler for andre oppdragsgivere. Siden definisjonen viser tilbake til begrepet «oppdragsgiver» i artikkel 1 nr. 9, er det avgjørende vilkåret at enheten faktisk har status som oppdragsgiver. Domstolen fremhevet at direktivet gir begrepet oppdragsgiver en vid og formålsorientert forståelse, men at direktivet ikke fastsetter noen plikt til å akseptere bestemte organisasjonsmodeller.
Deretter viste Domstolen til artikkel 11 og 16. betraktning. Disse bestemmelsene innebærer at medlemsstatene kan gi oppdragsgivere adgang til å bruke innkjøpssentraler, og at oppdragsgiveren anses å ha oppfylt direktivet når innkjøpssentralen har gjort det. Domstolen utledet av dette at direktivet bare oppstiller én grense for medlemsstatenes regulering: enheten som brukes som innkjøpssentral må være en oppdragsgiver. Utover dette har medlemsstatene vid skjønnsmargin til å organisere ordningen.
På denne bakgrunn fant Domstolen at direktivet ikke er til hinder for nasjonale regler som begrenser små kommuners valg til to rent offentlige organisasjonsformer og utelukker private personers eller virksomheters deltakelse. Domstolen la vekt på at en innkjøpssentral, nettopp fordi den opptrer som oppdragsgiver for å ivareta offentlige behov, ikke kan likestilles med en økonomisk aktør som tilbyr tjenester i et marked som må holdes åpent for private konkurrenter. En slik regulering favoriserer derfor ikke nasjonale tilbydere og krenker ikke prinsippene om fri utveksling av tjenester eller bredest mulig konkurranse. Tvert imot kan den motvirke risiko for sammenblanding av offentlige og private interesser.
For det tredje spørsmålet kom Domstolen til samme resultat. Siden direktivet ikke regulerer den geografiske utstrekningen av en innkjøpssentrals virkeområde uttrykkelig, omfattes også dette av medlemsstatenes skjønnsmargin. En regel som begrenser virkeområdet til territoriet til de lokale myndighetene som har opprettet sentralen, er forenlig med direktivet når den understøtter at sentralen handler i allmennhetens interesse og ikke i egen kommersiell interesse.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at artikkel 1 nr. 10 og artikkel 11 i direktiv 2004/18 ikke er til hinder for italienske regler som for små kommuner begrenser bruk av innkjøpssentraler til to offentligrettslige organisasjonsmodeller og utelukker privat deltakelse. Direktivet er heller ikke til hinder for regler som begrenser slike innkjøpssentralers geografiske kompetanse til området til de lokale myndighetene som har opprettet dem. Avgjørelsen bygger på at direktivet bare krever at innkjøpssentralen er en oppdragsgiver, og at medlemsstatene har vid skjønnsmargin i den organisatoriske utformingen.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for forståelsen av innkjøpssentraler etter 2004-regelverket, og har også generell verdi ved tolkningen av handlingsrommet medlemsstatene har til å organisere felles innkjøpsordninger. Den viser at EU-retten ikke krever at offentlige oppdragsgivere må kunne bruke privatrettslige eller blandede enheter som innkjøpssentraler. Den viser også at territorielle begrensninger for slike sentralers virkeområde kan være tillatt. For praksis innebærer dette at vurderingen først og fremst må knyttes til om enheten oppfyller vilkårene for å være oppdragsgiver, og deretter til om nasjonal lovgivning innenfor sitt skjønnsrom har valgt en snevrere organisering. Dommen gjelder ikke enhver form for innkjøpsbistand i markedet, men særskilt ordningen med innkjøpssentraler som oppdragsgivere.