Noter
Note 1: Inngangs- og partsvilkåret Inngangs- og partsvilkåret
Krav til partskretsen
Ordlyden krever at kontrakten er inngått utelukkende mellom parter som alle kvalifiserer som oppdragsgivere etter FOA § 1-2. Vilkåret er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for unntaket – de materielle samarbeidsvilkårene i bokstav a–c må i tillegg være oppfylt. At begge parter er offentlige, er altså ikke nok i seg selv. Dette ble uttrykkelig slått fast av EU-domstolen i C-220/05 (Roanne ), der domstolen fastslo at det ikke finnes noe generelt anskaffelsesrettslig unntak bare fordi medkontrahenten er et offentlig organ.
Private parter utelukker unntaket
En privat aktør kan ikke være kontraktspart i den avtalen som påberopes unntatt etter § 3-3. I C-606/17 (IBA Molecular Italy ) presiserte EU-domstolen at unntakene må tolkes snevert og kumulativt, og at nasjonal klassifisering som del av offentlig tjeneste, offentlig finansiering eller integrasjon i en offentlig tjenesteordning ikke er tilstrekkelig til å gjøre en privat aktør til oppdragsgiver.
KOFA 2012/113 (Lenvik kommune ) er den klareste norske avgjørelsen. Saken gjaldt en «samarbeidsavtale» mellom kommunen, Kunnskapsparken Nord AS og Finnfjord AS om næringsutvikling. Nemnda avviste at unntaket for interkommunalt samarbeid kunne brukes når private parter deltok i avtalen. Det er altså ikke nok at avtalen har et offentlig formål eller betegnes som «samarbeid».
Oppdragsgiverbegrepet er funksjonelt
Hvem som er «oppdragsgiver», beror på en konkret vurdering etter det funksjonelle EU-rettslige begrepet (FOA § 1-2). Organisasjonsform – AS, IKS, stiftelse – er ikke avgjørende. C-283/00 (Kommisjonen mot Spania ) fastslo at spørsmålet om en enhet er et offentligrettslig organ er autonomt og funksjonelt. Offentlig eide selskaper som opererer kommersielt i markedet, vil normalt ikke kvalifisere som samarbeidende «oppdragsgiver» etter § 3-3 – dette illustreres av KOFA 2011/64 (Samnanger ) og KOFA 2011/65 (Kvam ) om BIR Bedrift AS.
Avgrensning mot intern organisering
Ordlyden «to eller flere» markerer at § 3-3 gjelder samarbeid mellom atskilte rettssubjekter. Avtaler mellom underenheter i samme juridiske person faller utenfor regelverket som egentlig egenregi og omfattes ikke av bestemmelsen.
Praktiske spørsmål
Er alle avtaleparter oppdragsgivere etter § 1-2? Vurder status konkret, ikke etter etikett. Deltar private som kontraktspart? Da er § 3-3 utelukket. Opptrer et offentlig eid selskap kommersielt i markedet? Det taler mot at det fungerer som samarbeidspartner i § 3-3s forstand. Er det reelt sett atskilte rettssubjekter? Interne disposisjoner faller utenfor på annet grunnlag. Relaterte rettskilder 2012/113 - 2012/113 Lenvik kommune - KOFA - 2013-12-09 Case C-606/17 - EU C-606/17 - EU-domstolen - 2018-10-18 2011/65 - 2011/65 Kvam herad - KOFA - 2012-01-01 2011/64 - 2011/64 Samnanger kommune - KOFA - 2012-01-01 Case C-283/00 - EU C-283/00 - EU-domstolen - 2003-10-16 Case C-220/05 - EU C-220/05 - EU-domstolen - 2007-01-18 Note 2: Kravet om reelt samarbeid Kravet om reelt samarbeid
Samarbeid i materiell forstand
Ordlyden «etablerer eller gjennomfører et samarbeid» innebærer et selvstendig kvalifikasjonskrav. «Etablerer» dekker kontrakter som oppretter samarbeidet – den opprinnelige samarbeidsavtalen, rammeavtalen eller organisasjonsbeslutningen. «Gjennomfører» dekker kontrakter som realiserer eller konkretiserer et allerede etablert samarbeid, for eksempel implementeringsavtaler, oppdragsbrev eller delavtaler. I begge tilfeller må det foreligge et reelt samarbeid – det er ikke tilstrekkelig at kontrakten er inngått mellom oppdragsgivere.
Hovedavgrensningen: samarbeid mot tjenestekjøp
Den sentrale tolkningskilden er C-429/19 (Remondis II ). Saken gjaldt en avtale mellom en avfallssammenslutning og et annet offentlig distrikt om behandling av restavfall etter en selvkostmodell. EU-domstolen kom til at dette ikke var et samarbeid etter artikkel 12 nr. 4. Domstolen krevde et genuint samarbeid der partene i fellesskap bidrar til utførelsen av offentlige tjenester ut fra felles strategi, felles identifisering av behov og koordinert innsats . Ren kostnadsdekning fra den ene parten er ikke tilstrekkelig. DFØ veileder 4.4 (del 3) bygger uttrykkelig på denne dommen og oppsummerer kravet om en «samarbeidsmetode».
C-386/11 (Piepenbrock ) bekrefter avgrensningen: Ren oppgaveoverføring – at én offentlig enhet utfører rengjøring for en annen mot kompensasjon – er ikke samarbeid, men en ordinær tjenestekontrakt.
I C-316/25 (Regione Umbria ), en kjennelse av 3. februar 2026, bekreftet EU-domstolens syvende avdeling det samme utgangspunktet. Saken gjaldt en italiensk regions direkte tildeling av forvaltning av motorvognavgiftsregistre til en offentlig ikke-økonomisk enhet. Domstolen fastslo at artikkel 12 nr. 4 er til hinder for slik direkte tildeling når kontrakten «udelukkende har til formål at erhverve en tjenesteydelse mod betaling af et vederlag». Kjennelsen ble avsagt etter art. 99 i prosessreglementet (svar som klart kan utledes av eksisterende rettspraksis), og tilfører dermed ikke nye materielle kriterier, men bekrefter tydelig at det grunnleggende skillet mellom samarbeid og tjenestekjøp er fast etablert.
Komplementære og asymmetriske bidrag er tillatt
C-796/18 (ISE/Stadt Köln ) nyanserer: Samarbeid kan foreligge også når bidragene er ulike og komplementære – det kreves ikke identiske ytelser. Forutsetningen er at bidragene reelt tjener gjennomføringen av offentlige oppgaver for et felles mål, og at partene er bundet av gjensidige rettslige forpliktelser. KOFA 2017/107 (Ruter m.fl. , forsyningsforskriften § 3-3) aksepterte at én part bidro med en eksisterende billettløsningsapplikasjon som skulle videreutvikles, mens andre bidro med personell og fagressurser.
Norsk hovedavgjørelse: KOFA 2019/382
KOFA 2019/382 (Røst kommune ) er den klareste norske avgrensningen. Avtalen mellom Røst og Bodø kommune om IKT-drift ble ikke godtatt som samarbeid fordi Røst i realiteten bare betalte kostnadsdekning, mens hovedytelsen ble levert gjennom Bodøs rammeavtale med den private leverandøren Atea. Røst ble ilagt overtredelsesgebyr på 10 prosent.
KOFA 2017/18 (Riksantikvaren ) illustrerer det motsatte: Stornemnda godtok avtalene mellom Riksantikvaren og NIKU som del av et langvarig, institusjonalisert samarbeid om kulturminnevernet. Nemnda understreket at vurderingen kan rette seg mot hele samarbeidsordningen, ikke bare enkeltkontrakten isolert.
Praktiske momenter
Taler for samarbeid: Felles definert formål og strategi; reelle bidrag fra alle parter; samordning og felles styring; fordeling av risiko og ansvar; kontrakten operasjonaliserer en etablert samarbeidsordning.
Taler mot: Én part bare bestiller og betaler; den andre ensidig leverer en avgrenset tjeneste; en privat underleverandør sitter med den reelle leveransen; behovet er ensidig definert av den kjøpende parten; avtalen er benevnt «samarbeidsavtale» men innholdet er et ordinært kjøp.
Relaterte rettskilder 2019/382 - KOFA 2019/382 – Braathe Gruppen AS (tidligere iTet AS) - KOFA - 2017-08-30 Case C-796/18 - EU C-796/18 - EU-domstolen - 2020-05-28 dfo-veileder-4.4-1 - DFØ Veileder – 4.4 Samarbeidsavtaler (del 1/5) - DFØ - 2026-04-26 Case C-429/19 - EU C-429/19 - Generaladvokat - 2020-06-04 2017/18 - 2017/18 Riksantikvaren - KOFA - 2017-11-22 dfo-veileder-4.4-3 - DFØ Veileder – 4.4 Samarbeidsavtaler (del 3/5) - DFØ - 2026-04-26 Case C-386/11 - EU C-386/11 - EU-domstolen - 2013-06-13 2017/107 - 2017/107 Ruter AS, Agder kollektivtrafikk AS, Brakar AS, Kolumbus AS og Østfold kollektivtrafikk - KOFA - 2018-01-30 Case C-316/25 - EU C-316/25 - EU-domstolen - 2026-02-03 Note 3: Formålskravet: offentlige oppgaver og felles mål Formålskravet: offentlige oppgaver og felles mål
Vilkårets tre elementer
Bokstav a oppstiller et selvstendig formåls- og innholdskrav med tre sammenhengende elementer: (i) det må dreie seg om offentlige oppgaver , (ii) samarbeidet må sikre at oppgavene blir utført , og (iii) utførelsen må skje for å oppnå et felles mål . Vurderingen bygger på avtalens objektive innretning og funksjon, ikke bare partenes benevnelse.
«Offentlige oppgaver» – funksjonell forståelse
Uttrykket favner ikke bare lovpålagte kjerneytelser. C-796/18 (ISE ) godtok at også komplementære oppgaver og støtteaktiviteter – som programvareutvikling for brannvesenets innsatsledelse – kan omfattes, forutsatt at de er funksjonelt knyttet til utførelsen av partenes offentlige oppgaver og rettet mot et felles mål. KOFA 2017/107 (Ruter m.fl. ) la tilsvarende til grunn at utvikling av betalingsløsninger og billettkontroll var del av den offentlige kollektivtransportoppgaven. Rent kommersielle aktiviteter uten tilknytning til partenes offentlige oppgaveportefølje faller derimot utenfor.
«Felles mål» – mer enn parallelle interesser
C-429/19 (Remondis II ) er sentral: «Felles mål» kan ikke reduseres til parallelle interesser eller et sammenfallende ønske om effektiv drift. Det må foreligge en felles samarbeidsinnretning om den konkrete oppgaveutførelsen – felles strategi, felles behovsdefinering og koordinert innsats. Når den ene parten bare betaler for at den andre skal utføre oppgaven, foreligger det ikke et felles mål, men et kjøpsforhold.
C-159/11 (Lecce ) skjerper den negative avgrensningen: En avtale mellom et sykehus og et universitet om ingeniørfaglige undersøkelser var i realiteten en ordinær tjenestekontrakt, selv om begge parter var offentlige og vederlaget bare dekket kostnader. At tjenesten er av en art som normalt kan leveres av private i markedet, trekker klart mot at vilkåret er oppfylt.
KOFA 2017/18 (Riksantikvaren ) illustrerer det positive ytterpunktet: Stornemnda godtok at Riksantikvaren og NIKU løste en felles offentlig oppgave med komplementære roller – forvaltningsansvar og praktisk konserveringsarbeid – som del av et langvarig og institusjonalisert samarbeid om kulturminnevernet.
Praktiske momenter
Har partene definert et felles behov og en felles strategi for oppgaveløsningen? Bidrar alle parter reelt til utforming eller gjennomføring – ikke bare med kostnadsdekning? Ligger aktivitetene innenfor deltakernes offentlige ansvarsområde, eventuelt som funksjonelt integrerte støtteaktiviteter? Er samarbeidet rettet mot et konkret felles oppgavemål, eller har partene bare sammenfallende interesser? Relaterte rettskilder Case C-796/18 - EU C-796/18 - EU-domstolen - 2020-05-28 Case C-429/19 - EU C-429/19 - Generaladvokat - 2020-06-04 2017/18 - 2017/18 Riksantikvaren - KOFA - 2017-11-22 Case C-480/06 - EU C-480/06 - Generaladvokat - 2009-06-09 2017/107 - 2017/107 Ruter AS, Agder kollektivtrafikk AS, Brakar AS, Kolumbus AS og Østfold kollektivtrafikk - KOFA - 2018-01-30 Case C-159/11 - EU C-159/11 - EU-domstolen - 2012-12-19 Note 4: Vilkåret om offentlige interesser Vilkåret om offentlige interesser
Formåls- og gjennomføringsorientert krav
Bokstav b krever at samarbeidet faktisk blir utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser. Vurderingen er derfor ikke begrenset til hva partene sier at samarbeidet skal gjelde, men retter seg mot hvordan det reelt er organisert og gjennomført. Vilkåret har en dobbelt funksjon: et positivt krav om at samarbeidet reelt tjener offentlige oppgaver, og en negativ avgrensning mot ordninger som begunstiger private aktører.
Grunnforankring i EU-praksis
I C-480/06 (Hamburg ) la EU-domstolen avgjørende vekt på at samarbeidet gjaldt en felles offentlig tjenesteoppgave, bare involverte offentlige myndigheter, ikke ga private virksomheter konkurransefordeler og ikke var en omgåelse. C-796/18 (ISE ) presiserte at vilkåret også har en konkurranseside: Samarbeidet kan ikke organiseres slik at en privat virksomhet stilles gunstigere enn sine konkurrenter. C-429/19 (Remondis II ) understreket at offentlige interesser er nødvendig, men ikke tilstrekkelig – det må i tillegg foreligge et reelt samarbeid.
Negativ avgrensning: kommersielle formål og privat begunstigelse
KOFA 2019/382 (Røst ) er den klareste norske avgrensningen: Selv om avtalen formelt var mellom to oppdragsgivere, var samarbeidet ikke utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser når hovedytelsen i realiteten ble levert gjennom en rammeavtale med den private leverandøren Atea. Eldre BIR-praksis (KOFA 2011/60, 2011/63, 2009/246) illustrerer det samme grunnpoenget fra tiden før kodifiseringen: Når en samarbeidsdeltaker opptrer i markedsmessig konkurranse med private, trekker det klart bort fra at vilkåret er oppfylt.
Sammenhengen med bokstav c og forholdet til overkapasitet
Bokstav b kan ikke leses isolert fra bokstav c. Forskriften aksepterer uttrykkelig at under 20 prosent av aktivitetene kan utføres for andre enn oppdragsgiverne, og «utelukkende» betyr derfor ikke at enhver sideeffekt i markedet diskvalifiserer samarbeidet. Systematisk betyr det at markedshensyn ikke kan være et reelt formål eller selvstendig styrende trekk ved ordningen. DFØ veileder 4.4 (del 5) illustrerer: Et avfallsforbrenningsanlegg bygget med overkapasitet for å selge kapasitet i markedet oppfyller ikke vilkåret, mens tilfeldig avsetning av overkapasitet kan være forenlig.
Betaling og kostnadsfordeling
Bokstav b utelukker ikke betaling eller kostnadsfordeling – samarbeid kan etter EU-praksis (C-796/18) være gjensidig bebyrdende. Men hvis samarbeidet er innrettet som forretningsvirksomhet, eller en deltaker skal oppnå fortjeneste som selvstendig formål, taler det klart mot at vilkåret er oppfylt.
Praktiske momenter
Er samarbeidet reelt forankret i offentlig oppgaveutførelse, eller er det i realiteten en ordinær leveranse? Gir ordningen noen privat leverandør en konkurransefordel? Opptrer samarbeidsdeltakere i markedsmessig konkurranse med private? Er betalingsmodellen kostnadsfordeling knyttet til felles oppgave, eller vederlag for en kommersiell ytelse? Relaterte rettskilder dfo-veileder-4.4-5 - DFØ Veileder – 4.4 Samarbeidsavtaler (del 5/5) - DFØ - 2026-04-26 Case C-429/19 - EU C-429/19 - Generaladvokat - 2020-06-04 Case C-796/18 - EU C-796/18 - EU-domstolen - 2020-05-28 2019/382 - KOFA 2019/382 – Braathe Gruppen AS (tidligere iTet AS) - KOFA - 2017-08-30 Case C-386/11 - EU C-386/11 - EU-domstolen - 2013-06-13 Case C-159/11 - EU C-159/11 - EU-domstolen - 2012-12-19 Case C-480/06 - EU C-480/06 - Generaladvokat - 2009-06-09 Note 5: Aktivitetsvilkåret – 20-prosentgrensen Aktivitetsvilkåret – 20-prosentgrensen
Terskel og ordlyd
Bokstav c oppstiller et selvstendig, kvantitativt vilkår: Mindre enn 20 prosent av aktivitetene som samarbeidet omfatter, kan utføres for andre enn oppdragsgiverne. At forskriften bruker «mindre enn», innebærer at nøyaktig 20 prosent ikke er tilstrekkelig – andelen må ligge under dette nivået. Vilkåret er kumulativt med bokstav a og b.
Beregningsgrunnlaget – samarbeidsaktivitetene
Uttrykket «aktivitetene som samarbeidet omfatter» avgrenser beregningsgrunnlaget til den delen av virksomheten som faller innenfor det konkrete samarbeidet. DFØ veileder 4.4 (del 5) presiserer: «Bare aktiviteten som det konkrete samarbeidet gjelder kommer i betraktning. Det skal derfor ikke sees hen til andre type aktiviteter som deltakerne eventuelt utfører i det åpne markedet innenfor andre områder.» Presiseringen er praktisk viktig: Vurderingen kan ellers bli for vid – ved at en deltakers øvrige markedsaktiviteter trekkes inn – eller for snever, ved at bare deler av samarbeidsaktiviteten medregnes.
Beregningsmåten for prosentandelen er regulert i § 3-4. Bokstav c fastsetter altså terskelen, mens § 3-4 regulerer hvordan andelen konkret beregnes (omsetning eller andre størrelser). De to bestemmelsene må leses i sammenheng.
«For andre enn oppdragsgiverne» – avgrensning utad
Formuleringen avgrenser mot aktivitet rettet mot tredjeparter utenfor kretsen av oppdragsgivere som deltar i samarbeidet. Aktivitet som utføres internt mellom deltakerne, teller ikke som ekstern aktivitet. Bestemmelsen sikrer dermed at samarbeidsunntaket bare omfatter samarbeid som i det vesentlige er internt offentlig-offentlig.
Samspillet med bokstav b
Bokstav c og b overlapper ikke fullt ut, men trekker i samme retning. DFØ illustrerer: Salg av overkapasitet som er et reelt formål med samarbeidet, kan rammes av bokstav b (ikke utelukkende offentlige interesser), mens det kvantitative omfanget av slikt salg vurderes etter bokstav c. Tilfeldig avsetning av overkapasitet kan derimot være forenlig med begge vilkårene.
Praktiske momenter
Identifiser samarbeidsaktivitetene: Bare konkrete aktiviteter innenfor det aktuelle samarbeidet inngår i beregningsgrunnlaget.Kartlegg ekstern aktivitet: Avklar om ytelser faktisk leveres innenfor samarbeidskretsen, eller om de helt eller delvis leveres til eksterne mottakere.Beregn etter § 3-4: Hold den eksterne aktiviteten opp mot den samlede samarbeidsaktiviteten etter § 3-4s beregningsregler. Andelen må ligge under 20 prosent.Vurder formålet med overkapasitet: Er eksternt salg tilfeldig og underordnet, eller utgjør det et reelt formål? I sistnevnte tilfelle kan også bokstav b hindre unntaket.Dokumenter vurderingen: I grensetilfeller bør oppdragsgiver dokumentere avgrensningen av samarbeidsaktiviteten og grunnlaget for beregningen.Relaterte rettskilder Forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) - Regjeringen - 2026-04-05 dfo-veileder-4.4-5 - DFØ Veileder – 4.4 Samarbeidsavtaler (del 5/5) - DFØ - 2026-04-26
Paragrafkommentar
Kommentar til FOA § 3-3 - Samarbeidsavtaler
Bestemmelsens funksjon og oppbygning
§ 3-3 er anskaffelsesforskriftens bestemmelse om horisontalt offentlig-offentlig samarbeid. Den etablerer ikke et generelt unntak for avtaler mellom offentlige organer, men et avgrenset og vilkårsbundet unntak for kontrakter som inngås utelukkende mellom to eller flere oppdragsgivere, og som etablerer eller gjennomfører et samarbeid som oppfyller de kumulative vilkårene i bokstav a–c.
Vurderingen skjer i to hovedtrinn: Først må det avklares at det foreligger en kontrakt mellom oppdragsgivere (inngangsvilkåret). Deretter må det vurderes om kontrakten har den samarbeidskarakter og det offentlige formålet som bokstav a–c krever. Alle vilkår er kumulative.
Systematisk plassering
Bestemmelsen må leses sammen med de øvrige reglene i kapittel 3. Gjensidig bebyrdende avtaler mellom selvstendige rettssubjekter omfattes som utgangspunkt av regelverket, også når begge parter er offentlige oppdragsgivere (DFØ veileder 4.1). § 3-3 er et særskilt unntak ved siden av egenregireglene i §§ 3-1 og 3-2. Dersom konstruksjonen bygger på at én eller flere oppdragsgivere kontrollerer den utførende enheten, er §§ 3-1 og 3-2 riktig vurderingsspor – ikke § 3-3.
EU-rettslig bakgrunn
Bestemmelsen bygger på EU-domstolens praksis, særlig C-480/06 (Stadtreinigung Hamburg), og er kodifisert i direktiv 2014/24/EU artikkel 12 nr. 4 (DFØ veileder 4.4, del 1). Hamburg-dommen forklarer bestemmelsens formål og kjerne: Fellesskapsretten pålegger ikke offentlige myndigheter å benytte en bestemt rettslig form for i fellesskap å sikre sine offentlige tjenesteoppgaver, men det kreves at samarbeidet gjelder allmenninteresser, bare involverer offentlige myndigheter, ikke begunstiger private aktører og ikke er en omgåelse.
Den praktiske hovedavgrensningen går mellom reelt samarbeid og ordinært tjenestekjøp. C-429/19 (Remondis II) er sentral: Det er ikke nok at begge parter er oppdragsgivere, at oppgaven gjelder allmenninteresser, eller at betalingen bare dekker kostnader. Hvis ordningen i realiteten består i at én oppdragsgiver kjøper en ytelse fra en annen, faller den utenfor unntaket. C-316/25 (Regione Umbria), en nyere kjennelse fra EU-domstolens syvende avdeling avsagt 3. februar 2026, bekrefter dette utgangspunktet uttrykkelig: Artikkel 12 nr. 4 er til hinder for direkte tildeling når kontrakten «udelukkende har til formål at erhverve en tjenesteydelse mod betaling af et vederlag».
Forutgående spørsmål: foreligger det en kontrakt?
§ 3-3 forutsetter at ordningen kvalifiserer som en gjensidig bebyrdende kontrakt. C-796/18 (ISE) presiserer at gjensidig bebyrdende karakter kan foreligge også uten ordinært prisvederlag, dersom partene har rettslig bindende motytelser av økonomisk interesse. Rene tilskuddsformidlinger (jf. KOFA 2024/0804), lovpålagte plikter uten selvstendige kontraktsforpliktelser (jf. KOFA 2011/293) og reelle kompetanseoverføringer (jf. C-51/15 Remondis I, C-328/19 Porin kaupunki) faller utenfor allerede på dette trinnet.
Samlet vurderingsskjema
De nærmere tolkningsspørsmålene knyttet til inngangsvilkåret og hvert enkelt vilkår i bokstav a–c behandles i de respektive inntekstnotene nedenfor.
Klar for publisering 2026-06-20. Generert og redaksjonelt implementert fra claude-opus-4-6 (foa_kap3_7_opus46_v2_pass2_klar_2026-06-20).