Rettslig kjerne
Dommen avklarer at unntaket i direktiv 2014/24 artikkel 12 nr. 4 for kontrakter mellom oppdragsgivere forutsetter et reelt og genuint samarbeid. Det er ikke tilstrekkelig at begge avtalepartene er offentlige oppdragsgivere, at de opererer innen samme sektor, eller at den ene parten mottar betaling som bare dekker kostnader. Etter Domstolens tolkning må avtalen bygge på en samarbeidsmetode der partene i fellesskap bidrar til å sikre leveringen av offentlige tjenester med sikte på mål de har felles. Samarbeidet må hvile på en felles strategi og en felles fastlegging av behov og løsninger. En ordning som i realiteten består i at én oppdragsgiver kjøper en ytelse fra en annen oppdragsgiver mot vederlag, faller ikke inn under unntaket. Dommen trekker dermed et tydelig skille mellom lovlig offentlig-offentlig samarbeid og en anskaffelsespliktig offentlig kontrakt.
Faktum
En tysk avfallssammenslutning hadde ansvar for behandling og bortskaffelse av avfall fra medlemskommunene, men manglet eget biomekanisk behandlingsanlegg. Ved avtale med Landkreis Neuwied skulle distriktet behandle om lag 10 000 Mg avfall per år i sitt anlegg mot et vederlag som skulle dekke kostnader uten fortjenestemargin. Sammenslutningen skulle blant annet overta deponeringsrester etter behandlingen, og avtalen inneholdt også bestemmelser om mulig mottak av mineralsk avfall og om midlertidig lagring ved driftsforstyrrelser. Det private avfallsselskapet Remondis anførte at dette var en ulovlig direkteanskaffelse. Den første nasjonale klageinstansen mente derimot at avtalen var omfattet av unntaket for samarbeid mellom oppdragsgivere. Ankedomstolen i Koblenz ba derfor EU-domstolen tolke artikkel 12 nr. 4 bokstav a).
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i at begrepet «samarbeid» i artikkel 12 nr. 4 ikke er definert i direktivet og derfor må gis en selvstendig og ensartet EU-rettslig tolkning ut fra ordlyd, sammenheng og formål. Etter ordlyden har begrepet en sentral plass i unntaksbestemmelsen. Domstolen la videre vekt på betraktning 31 og 33, særlig at samarbeid må bygge på en «samarbeidsmetode». Dette ble forstått som et krav om at samarbeidet må være reelt eller genuint.
Domstolen uttalte at det er absolutt påkrevet at alle partene i samarbeidsavtalen deltar i fellesskap for å sikre leveringen av de offentlige tjenestene. Vilkåret er ikke oppfylt dersom enkelte avtaleparters eneste bidrag bare er å godtgjøre utgifter. Dersom ren kostnadsdekning var nok, ville skillet mellom offentlig-offentlig samarbeid og en vanlig offentlig kontrakt i praksis forsvinne. Også det forhold at begge parter er offentlige myndigheter, er i seg selv utilstrekkelig til å bringe avtalen utenfor anskaffelsesregelverket.
Domstolen fremhevet videre at en samarbeidsavtale må være resultat av en faktisk iverksetting av samarbeid mellom partene. Dette innebærer en felles strategi, en felles identifisering av behov og en samordning av bestrebelser for å levere offentlige tjenester. I motsetning til dette vil en vanlig offentlig kontrakt typisk være preget av at én oppdragsgiver ensidig fastsetter sitt behov og deretter anskaffer den nødvendige ytelsen.
Anvendt på saken uttalte Domstolen at de forhold som var fremhevet i foreleggelsesavgjørelsen, ikke var tilstrekkelige til å påvise et genuint samarbeid. Verken sammenslutningens overtakelse av restavfall til deponering, bestemmelsen om mulig mottak av mineralsk avfall, eller det at vederlaget bare dekket kostnader uten fortjeneste, var nok. På grunnlag av de opplysninger Domstolen hadde, fremstod avtalen i stedet som et erverv av en tjeneste mot vederlag. Med forbehold for den nasjonale rettens etterprøving konkluderte Domstolen derfor med at unntaket i artikkel 12 nr. 4 ikke kom til anvendelse.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at artikkel 12 nr. 4 bokstav a) ikke omfatter en avtale der én oppdragsgiver mot vederlag lar en annen oppdragsgiver utføre én nødvendig del av en allmenn oppgave som førstnevnte selv har ansvar for. For at unntaket for samarbeid mellom oppdragsgivere skal gjelde, kreves et reelt samarbeid basert på felles deltakelse, felles strategi og felles mål knyttet til leveringen av offentlige tjenester. En avtale som i realiteten er kjøp av en ytelse, er ikke unntatt.
Praktisk betydning
Dommen er sentral ved vurderingen av når avtaler mellom offentlige organer kan inngås uten konkurranse etter artikkel 12 nr. 4 og tilsvarende nasjonale regler. Den viser at oppdragsgivere ikke kan bygge på unntaket bare fordi begge parter er offentlige, fordi oppgaven gjelder allmenninteresser, eller fordi betalingen er basert på kostnadsdekning. Det må kunne påvises et faktisk, gjensidig samarbeid om den offentlige tjenesten. For offentlige anskaffelser betyr dette at samarbeidsavtaler bør dokumentere felles behov, felles mål, partenes konkrete bidrag og den samarbeidsmessige strukturen. Ellers er det nærliggende at avtalen klassifiseres som en offentlig kontrakt som må konkurranseutsettes.