Rettslig kjerne
Dommens rettslige kjerne er at ikke ethvert skriftlig, gjensidig bebyrdende forhold mellom offentlige myndigheter automatisk skal behandles som en offentlig tjenestekontrakt etter anskaffelsesdirektivene. EU-domstolen aksepterte at offentlige myndigheter kan organisere oppfyllelsen av sine lovpålagte oppgaver gjennom samarbeid med andre offentlige myndigheter, uten å opprette et eget felles organ og uten å gjennomføre anbud, når samarbeidet faktisk gjelder felles utførelse av en offentlig tjenesteoppgave. Avgjørende var at samarbeidet utelukkende var mellom offentlige myndigheter, at det var begrunnet i hensyn av allmenn interesse, at ingen privat aktør ble gitt konkurransefordel, og at avtalen ikke fremsto som en omgåelse av anskaffelsesreglene. Dommen står derfor som et sentralt grunnlag for læren om horisontalt offentlig-offentlig samarbeid. Samtidig bygger den ikke på in house-unntaket, fordi de deltakende Landkreise ikke utøvde kontroll over Hamburgs renovasjonstjeneste tilsvarende kontroll over egne enheter.
Faktum
Kommisjonen anla traktatbruddssak mot Tyskland etter at fire Landkreise i Niedersachsen i 1995 inngikk en avtale direkte med Hamburg kommunes gaterenholdstjeneste om bortskaffelse av avfall i et nytt avfallsforbrenningsanlegg på Rugenberger Damm. Avtalen gjaldt 20 år og sikret de fire Landkreisene behandlingskapasitet på 120 000 tonn årlig mot betaling beregnet etter en felles metode. Anlegget skulle oppføres og drives slik at også Hamburgs behov ble ivaretatt, og oppføringen ble besluttet etter at avtalen med Landkreisene var inngått. Avtalen inneholdt også bestemmelser om gjensidig bistand, prioritering av Hamburgs avfall ved driftsforstyrrelser, begrensning av leveranser i visse situasjoner og plikt for Landkreisene til å stille ubrukt kapasitet til rådighet. Kommisjonen mente dette var en offentlig tjenestekontrakt som skulle vært kunngjort og konkurranseutsatt etter direktiv 92/50.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok utgangspunkt i at de aktuelle Landkreisene var oppdragsgivere etter direktiv 92/50, og at en tjenesteyter også kan være et offentlig organ. At motparten var Hamburgs renovasjonstjeneste, utelukket derfor ikke i seg selv at direktivet kunne komme til anvendelse. Domstolen presiserte videre den etablerte in house-rettspraksisen fra Teckal og senere avgjørelser, men konstaterte at vilkårene ikke var oppfylt, fordi de fire Landkreisene ikke utøvde kontroll over Hamburgs renovasjonstjeneste eller over driftsoperatøren tilsvarende kontroll over egne enheter.
Det avgjørende ble derfor om den omtvistede avtalen likevel måtte forstås som et offentlig-offentlig samarbeid utenfor direktivets anvendelsesområde. Domstolen fremhevet at avtalen etablerte et samarbeid mellom lokale myndigheter for å sikre felles gjennomføring av en offentlig tjenesteoppgave, nemlig avfallsbehandling. Denne oppgaven var knyttet til gjennomføringen av avfallsregelverket, herunder hensynet til rasjonell innsamling, behandling og behandling ved nærliggende anlegg.
Domstolen la vekt på avtalens innhold. Den gjaldt ikke bare kjøp av en isolert tjeneste. Den fungerte som grunnlag og rammeverk for oppføring og drift av et anlegg nødvendig for å utføre den offentlige tjenesteoppgaven. Hamburg påtok seg å stille behandlingskapasitet til rådighet, men hadde ikke et ubetinget driftsansvar for anlegget. Landkreisene hadde på sin side egne forpliktelser: de skulle stille ubrukt kapasitet til rådighet, akseptere visse restprodukter, og ved behov begrense avfallsleveranser. Partene skulle også yte hverandre bistand innenfor rammen av sine lovpålagte plikter.
Videre fremhevet Domstolen at samarbeidet utelukkende var inngått mellom offentlige myndigheter, uten privat deltakelse, og at avtalen ikke fastsatte eller foregrep tildeling av eventuelle offentlige kontrakter for bygging eller drift til private. Fellesskapsretten pålegger heller ikke offentlige myndigheter å benytte en bestemt organisasjonsform for samarbeid om offentlige oppgaver. Slike samarbeidsformer er akseptable så lenge de bare er styrt av hensyn og krav knyttet til allmenn interesse, likebehandling ivaretas, og ingen privat virksomhet oppnår konkurransefordel. Domstolen fant heller ingen holdepunkter for at modellen var valgt for å omgå anbudsreglene. På dette grunnlaget frifant den Tyskland uten å behandle statens øvrige anførsler.
Konklusjon
EU-domstolen avviste Kommisjonens traktatbruddsanførsel og frifant Tyskland. Selv om avtalen hadde elementer som kunne ligne en gjensidig bebyrdende tjenesteavtale, vurderte Domstolen den som et reelt samarbeid mellom offentlige myndigheter om felles utførelse av en lovpålagt offentlig tjenesteoppgave. Fordi samarbeidet var begrunnet i allmenn interesse, utelukkende involverte offentlige myndigheter, ikke ga private aktører fordeler og ikke fremsto som omgåelse av anskaffelsesreglene, falt det utenfor direktiv 92/50 i denne situasjonen.
Praktisk betydning
Dommen er sentral for forståelsen av offentlig-offentlig samarbeid i anskaffelsesretten. Den viser at oppdragsgivere i visse tilfeller kan samarbeide direkte om utførelsen av felles offentlige oppgaver uten konkurranse, selv om Teckal-kriteriene for in house ikke er oppfylt. Samtidig er rekkevidden begrenset: samarbeidet må være reelt, gjelde en offentlig tjenesteoppgave, være styrt av allmenninteressehensyn og ikke gi private leverandører fordeler eller brukes for å omgå regelverket. For anskaffelsesrettslig praksis er dommen et grunnleggende utgangspunkt ved vurderingen av horisontalt samarbeid mellom kommuner og andre offentlige organer, særlig i renovasjon, infrastruktur og andre lovpålagte tjenester.