§ 13 – taushetsplikt 0

Paragrafkommentar

Kommentar til § 13 - taushetsplikt

§ 13 – Paragrafnivåkommentar (note 0)

Bestemmelsens funksjon og systematiske plassering

Forvaltningsloven § 13 er den alminnelige hovedregelen om lovbestemt taushetsplikt i forvaltningen. Bestemmelsen retter seg mot opplysninger som den enkelte får vite «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet», og plikten er å «hindre at andre får adgang eller kjennskap» til slike opplysninger. Taushetsplikten er dermed opplysningsbasert, ikke dokumentbasert: det er de konkrete opplysningene som er vernet, ikke dokumentet, sakstypen eller etiketten som sådan.

Denne systematikken fremheves i Sivilombudets Innsynsguide 2026 – Taushetsplikten, som forklarer at offentleglova § 13 ikke selv definerer hva som er taushetsbelagt, men viser til taushetsplikt fastsatt i annen lov – typisk fvl. § 13. Justisdepartementets rettleiar til offentleglova § 13 (G-2009-419) presiserer det samme: organet har plikt til å unnta taushetsbelagte opplysninger fra innsyn, det er ikke adgang til meroffentlighet i slike opplysninger, og vurderingen skjer på opplysningsnivå. Begge kilder har først og fremst systematisk verdi: de viser at § 13 fungerer som den underliggende materielle taushetspliktshjemmelen, og at vurderingen alltid må knyttes til de konkrete opplysningene.

Krav om konkret og opplysningsnær vurdering

Et gjennomgående metodisk poeng i praksis er at § 13 ikke kan anvendes skjematisk ut fra dokumenttype, sakstype eller generelle karakteristikker av materialet. Sivilombudet har gjentatt dette i en rekke saker:

I SOM-2020-2197 (valutaregisteret) ble det understreket at det ikke er nok å vise generelt til at opplysninger «kan» gjelde personlige eller forretningsmessige forhold; det må vurderes konkret om de aktuelle opplysningene faktisk røper slike forhold. Uttalelsen er sentral fordi den uttrykkelig krevde vurdering av om opplysninger alene eller sammenholdt med andre tilgjengelige opplysninger kunne identifisere den opplysningen gjelder.

Tilsvarende kritikk av dokumentvise eller standardiserte unntak finnes i SOM-2024-3596 (varslingsrapport), SOM-2023-2295 (tilbudsdokumenter i anbudskonkurranse), SOM-2019-108 (anskaffelse av sak- og arkivsystem), SOM-2019-1297 (avslutning av arbeidsforhold), SOM-2015-2474 (upublisert kronikk), SOM-2022-1400 (varslingssak) og SOM-2014-3131 (telefonregninger til statsrådene). Disse uttalelsene har betydelig tolkningsverdi som nyere og nokså samstemte metodeuttalelser: taushetsplikten må avgrenses opplysning for opplysning, og det er ikke tilstrekkelig å vise til at et dokument gjelder en personalsak, en varslingssak, et tilbud eller et upublisert dokument.

Samme innholdsbaserte tilnærming ligger i Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2009-3172 om utenrettslige forliksavtaler: det er ikke dokumenttypen «forliksavtale» som avgjør, men om avtalen faktisk inneholder opplysninger som faller inn under nr. 1 eller nr. 2.

Indirekte røping, identifikasjon og koblingsfare

Ordlyden «hindre at andre får adgang eller kjennskap» tilsier at bestemmelsen ikke bare rammer direkte utlevering av klart sensitive opplysninger, men også indirekte røping gjennom identifisering, sammenstilling eller kontekst.

Lovavdelingen har formulert dette prinsipielt i uttalelsen JDLOV-2001-3181: anonymisering er ikke tilstrekkelig bare fordi navn og andre direkte identifikatorer er fjernet; det avgjørende er om opplysningene reelt kan knyttes til personen, også sett i lys av opplysninger utenfor dokumentet. Uttalelsen har fremdeles klar metodisk verdi fordi den konkretiserer selve beskyttelsesformålet bak § 13.

I ombudspraksis er den samme koblings- og identifikasjonstanken fulgt opp i blant annet SOM-2023-4384 (foresattes kontaktinformasjon, der ellers nøytrale opplysninger kunne identifisere involverte barn), SOM-2022-1089 (sammenstilling av asylopplysninger), SOM-2020-1572 (små covid-19-tall), SOM-2009-544 (straffbare forhold og bilder) og SOM-2011-2414 (offentliggjøring i varslingssak). Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2009-02-20 om bompengeselskaper trekker i samme retning ved å fremheve at ellers nøytrale opplysninger kan bli taushetsbelagte dersom de i den konkrete sammenhengen røper noe særskilt personlig.

KOFA 2020/666 illustrerer det samme for næringsopplysninger: oppdragsgiver brøt taushetsplikten ved å gi opplysninger som gjorde det mulig å regne seg frem til leverandørenes timerater. Avgjørelsen viser at § 13 også rammer indirekte og beregnbar røping av vernede opplysninger, selv om den som KOFA-avgjørelse har mer begrenset prejudikatverdi enn lovforarbeider og Høyesterett.

Nærmere om «noens personlige forhold» (nr. 1)

Kildene viser at «noens personlige forhold» ikke omfatter alle personrelaterte opplysninger. Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2005-03-04 (flodbølgekatastrofen) er en sentral generell tolkningskilde: det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, vurdert objektivt. Lovavdelingen fremhever i JDLOV-2007-03-23 (pionerdykkersaken) at «personlige forhold» er et vidt, men ubestemt begrep som ikke sammenfaller med personopplysningsbegrepet; opplysninger om offentlig godtgjørelse fra staten falt der utenfor. Tilsvarende presiserer JDLOV-2005-07-08 og JDLOV-2005-11-30 at spørsmålet er om opplysningen gjelder forhold folk vanligvis ønsker å holde for seg selv, ikke bare om den kan knyttes til en bestemt person.

I nyere ombudspraksis er dette fulgt opp: SOM-2022-1333 legger til grunn at opplysninger om offentlig ansattes arbeid og ansettelsesforhold, herunder ansiennitet, som utgangspunkt ikke er «personlige forhold». SOM-2023-2552 viser at heller ikke enhver opplysning i en personsensitiv sakstype er taushetsbelagt. SOM-2017-1856 presiserer at § 13 ikke er et generelt kommunikasjonsforbud, siden organet ofte kan gi en generell og forsvarlig orientering uten å røpe vernede opplysninger.

Samtidig er vurderingen kontekstavhengig: SOM-2022-5891 skilte mellom aktivitetsforbud i privat dyrehold (personlig forhold) og aktivitetsforbud i næringsvirksomhet (som utgangspunkt utenfor nr. 1). JDLOV-2003-05-12 om karakterer viser at prestasjons- og vurderingsopplysninger kan omfattes; særlig grunnskolekarakterer ble ansett som normalt taushetsbelagte. JDLOV-2011-01-25 om helsepersonell viser at selve opplysningen om suspensjon eller tilbakekall av autorisasjon ikke i seg selv er et «personlig forhold», mens bakgrunnsforholdene kan være det.

SOM-2018-3722 om forliksavtale i offentlig arbeidsforhold er relevant som et kontekstuelt korrektiv: i saker om offentlige arbeidsforhold kan hensynet til åpenhet og kontroll trekke i retning av en noe snevrere anvendelse av «personlige forhold». Uttalelsen bør likevel brukes med forsiktighet utenfor denne særlige offentlighetskonteksten.

Nærmere om næringsopplysninger (nr. 2)

For nr. 2 viser kildene at ikke enhver virksomhetsrelatert opplysning er taushetsbelagt. Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2003-10-14 (Kværner-faksen) er viktig fordi den leser nr. 2 som en toleddet og kumulativ norm: opplysningen må for det første gjelde «tekniske innretninger og fremgangsmåter» eller «drifts- eller forretningsforhold», og det må for det andre være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde den. Den samme strukturen er lagt til grunn i JDLOV-1998-456192 (Naturvernforbundets økonomiske situasjon), i LE-2022-77517 og i flere ombudssaker.

I SOM-2019-3993 ble leieprisopplysninger i en anbudskonkurranse ansett taushetsbelagte fordi de kunne gi innsikt i prisstrategi og utnyttes i senere konkurranser. I SOM-2023-2295 kritiserte Ombudet derimot forvaltningen for for generell sladding av tilbudsdokumenter. I SOM-2014-1865 om SkatteFUNN ble det fremhevet at konkurransesensitiviteten kan avta over tid. JDLOV-2013-11-07 om kundelister illustrerer sondringen mellom nr. 1 og nr. 2: opplysninger om tidligere kunder er normalt ikke «personlige forhold», men kan etter omstendighetene være konkurransesensitive drifts- eller forretningsopplysninger.

Disse kildene peker samlet mot en markedsnær og fremtidsrettet vurdering: spørsmålet er om offentliggjøring reelt kan utnyttes av konkurrenter slik at den opplysningen gjelder kan lide økonomisk tap eller redusert gevinst. SOM-2020-4702 understreker at bransjens egen oppfatning av at kundelister er forretningshemmeligheter ikke er avgjørende; det må påvises reell konkurransemessig skade. SOM-2008-571 om klimakvoteprosjekter viser at forhåndsløfter om konfidensialitet ikke kan utvide den lovbestemte taushetsplikten.

Taushetsplikten er ikke absolutt – samspillet med §§ 13 a og 13 b

At § 13 er hovedregelen, betyr ikke at taushetsplikten er absolutt. Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B om opplysnings- og varslingsplikter fremhever særlig at avvergingsplikt etter straffeloven § 196, varslingsplikt etter straffeloven § 226 og meldeplikt til barnevernstjenesten etter barnevernsloven § 13-2 gjelder uten hensyn til taushetsplikten.

SOM-2023-287 illustrerer dette i praksis: Nav-ansatte hadde taushetsplikt om klientens personlige forhold, men opplysninger kunne likevel gis til barnevernet dersom lovens vilkår var oppfylt. Uttalelsen er viktig også fordi Ombudet samtidig presiserte at selv lovlig deling må begrenses til det som er nødvendig for formålet.

Den samme begrensningstanken er tydelig i SOM-2025-751 om statsforvalterens deling av opplysninger i tilsynssak, der Ombudet innfortolket et nødvendighetsvilkår i § 13 b første ledd nr. 2, og i SOM-2015-943, SOM-2013-2792, SOM-2023-4731 og SOM-2014-3510, som alle viser at videreformidling krever særskilt hjemmel, må holdes innenfor hjemmelens formål, og lett kan innebære brudd dersom forvaltningen deler for mye eller til feil mottaker.

Veilederen G-0454-B om varsleres identitet viser at særlov kan etablere strengere vern enn de alminnelige reglene i fvl. § 13, og at slike særregler går foran de generelle unntakene i § 13 a og § 13 b. JDLOV-2000-8596 viser på den annen side at selv klart taushetsbelagte pasientopplysninger kan brukes videre når et uttrykkelig unntak i § 13 b første ledd nr. 4 om revisjon eller kontroll kommer til anvendelse.

Virkeområde og personkrets

JDLOV-2007-493732 om vekstbedrifter minner om at § 13 bare gjelder der virksomheten er et forvaltningsorgan etter § 1, men at bestemmelsen også kan få anvendelse i selskapsorganiserte mellomformer dersom tilknytningen til det offentlige er sterk nok. Når virksomheten først anses som forvaltningsorgan, vil ansatte og andre funksjonærer som utfører oppgaver for organet, omfattes av taushetsplikten.

Praktiske vurderingstema

Samlet trekker kildene i retning av en fast vurderingsrekkefølge ved anvendelsen av § 13:

1. Identifiser den konkrete opplysningen. Taushetsplikten knytter seg til bestemte opplysninger, ikke til dokumenter, sakstyper eller etiketter. Forvaltningen må angi hvilke opplysninger som er taushetsbelagte og hvorfor.

1. Vurder hva opplysningen røper i den aktuelle konteksten. Også ellers nøytrale opplysninger kan være taushetsbelagte når de – alene eller sammenholdt med andre tilgjengelige opplysninger – identifiserer en person og dermed røper et personlig forhold, eller gjør det mulig å utlede konkurransesensitive forretningsopplysninger.

1. Skille mellom nr. 1 og nr. 2. For nr. 1 er spørsmålet om opplysningen gjelder forhold det er vanlig å ville holde for seg selv, vurdert objektivt. For nr. 2 er vurderingen toleddet: opplysningen må gjelde drifts- eller forretningsforhold, og hemmelighold må være av konkurransemessig betydning.

1. Vurder om det finnes unntak eller annet rettsgrunnlag for deling. Taushetsplikten må alltid suppleres med en vurdering av om §§ 13 a eller 13 b, partsinnsynsreglene eller annen lov åpner for bruk eller videreformidling. Selv der deling er lovlig, må den begrenses til det som er nødvendig for formålet.

1. Begrens eventuell skjerming til de vernede opplysningene. Resten av dokumentet skal som utgangspunkt vurderes for delvis innsyn.

Mange av kildene er gitt i innsynssaker etter offentleglova § 13. Tolkningsverdien ligger derfor først og fremst i den opplysningsnære anvendelsen av forvaltningsloven § 13, ikke i mer generelle utsagn om offentlighet utenfor denne rammen.

«Andre forhold som må anses som personlige» – sikkerhetsventilen i negativlisten

Systematisk plassering og funksjon

Uttrykket «andre forhold som må anses som personlige» er en reservasjon til negativlisten i § 13 annet ledd første punktum. Negativlisten angir at fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som utgangspunkt ikke regnes som «personlige forhold». Reservasjonen innebærer at dette utgangspunktet ikke er absolutt: selv en opplysning som normalt er nøytral, kan være taushetsbelagt dersom den i den konkrete sammenhengen røper et underliggende forhold av personlig karakter.

Ordlyden «må anses som» viser at vurderingen er objektiv – det avgjørende er ikke hva den enkelte opplever som privat, men om opplysningen etter en alminnelig vurdering har en slik karakter at den bør beskyttes. Formuleringen «andre forhold» viser at kategorien er åpen og ikke begrenset til bestemte opplysningstyper. Reservasjonen fungerer dermed som en sikkerhetsventil som fanger opp tilfeller hvor en opplysning som isolert sett faller utenfor taushetsplikten, i realiteten fungerer som nøkkel til et mer fortrolig personlig forhold.

Den kontekstuelle vurderingsnormen

Kildene trekker entydig i retning av at vurderingen er kontekstuell og knyttet til opplysningens reelle avsløringseffekt, ikke til opplysningstypen isolert sett.

Lovavdelingens uttalelse 4. mars 2005 om flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia gir en generell tolkningsnorm. Uttalelsen gjaldt innsynskrav fra pressen i Utenriksdepartementets materiale etter tsunamien, og presiserer at § 13 første ledd nr. 1 ikke omfatter enhver opplysning om en person, men bare opplysninger som det er vanlig å ønske å holde for seg selv. Lovavdelingen anvender dette på opplysninger om oppholdssted, tilstand, skader og dødsfall, og viser at også ellers nøytrale opplysninger – som navn, adresse eller oppholdssted – kan være taushetsbelagte når de i situasjonen røper mer ømtålige forhold. Tolkningsverdien for noteankeret ligger særlig i presiseringen av at vurderingen må rette seg mot hva opplysningen sier i den aktuelle sammenhengen, ikke bare hvordan den språklig fremstår. Uttalelsen er gitt i offentlighetsrettslig kontekst, men den anvender § 13 direkte og har derfor klar overføringsverdi.

Lovavdelingens uttalelse 26. juni 2009 om elevlister ved offentlige skoler konkretiserer den samme normen. Uttalelsen gjaldt innsyn i elevlister og la til grunn at navn, adresse, telefonnummer og eventuelt fødselsnummer i utgangspunktet ikke er taushetsbelagte. Lovavdelingen fremhevet imidlertid et viktig forbehold: opplysningene kan være vernet dersom de røper noe mer – for eksempel at en elev har sperret adresse, bor på barneverninstitusjon, eller tilhører en klasseordning som avslører særskilt tilrettelagt undervisning på grunn av handikap eller atferdsproblemer. Uttalelsen treffer noteankeret direkte fordi den viser mekanismen i sikkerhetsventilen: ellers nøytrale basisopplysninger glir inn under § 13 når sammenhengen gjør dem avslørende for et underliggende personlig forhold.

Lovavdelingens uttalelse 20. februar 2009 om innsyn hos bompengeselskaper illustrerer det samme fra en annen vinkel. AutoPass-avtaler og passeringsopplysninger ble i utgangspunktet ikke ansett som opplysninger om «personlige forhold», men Lovavdelingen fremhevet at en ordinær adresseopplysning likevel kan være taushetsbelagt dersom den viser at vedkommende sitter i fengsel. Eksemplet er viktig fordi det viser at restkategorien ikke er begrenset til klassiske helse- eller sosialopplysninger. Også andre livsforhold kan være «personlige» når opplysningen faktisk røper et belastende eller fortrolig forhold. Uttalelsen har også en side til identifiserbarhet og anonymisering, men den delen hører mer naturlig hjemme i en egen note om vilkåret om at opplysningen må kunne knyttes til en bestemt person.

Opplysningstypen er aldri absolutt avgjørende

Lovavdelingens uttalelse 4. mars 2010 om høyeste fullførte utdanning trekker opp grensen fra motsatt side. Uttalelsen konkluderer med at utdanningsopplysninger på høyskole-/universitetsnivå som utgangspunkt ikke er taushetsbelagte, men presiserer uttrykkelig at også slike opplysninger kan omfattes dersom de i den konkrete sammenhengen røper andre personlige forhold. Relevansen for noteankeret er ikke først og fremst resultatet i utdanningsspørsmålet, men den generelle forutsetningen om at klassifiseringen av en opplysningstype aldri er absolutt – det er alltid rom for den kontekstuelle vurderingen som sikkerhetsventilen forutsetter.

Lovavdelingens uttalelse 12. august 1997 om opplysninger som knytter en person til arbeidsmarkedsetaten er en eldre, men fortsatt relevant formulering av samme grunnidé. Uttalelsen drøfter om et klientforhold til arbeidsmarkedsetaten i seg selv er et personlig forhold, og viser til forarbeidene om at nøytrale opplysninger kan være taushetsbelagte når de gjør det mulig å slutte seg til et mer sensitivt underliggende forhold. Kilden kobler reservasjonen i annet ledd til et mer generelt vurderingstema om hva opplysningen reelt sett avslører. Uttalelsen er eldre og faktumpreget, og bør brukes med en viss varsomhet som støtte for konkrete grensetilfeller i dag, men den bekrefter den kontekstuelle tilnærmingen som de nyere kildene bygger videre på.

Nyere praksis fra Sivilombudet

Sivilombudets uttalelse 31. mai 2024 (sak 2023/4384) om utlevering av foresattes kontaktinformasjon illustrerer vurderingstemaet i nyere praksis. Saken gjaldt en skole som utleverte foresattes kontaktinformasjon til en nabos advokat. Ombudet la til grunn at kontaktinformasjon ikke i seg selv er taushetsbelagt, men at den i den konkrete saken kunne identifisere hvilke barn som var knyttet til en bestemt hendelse. Uttalelsen har klar verdi for noteankeret: det avgjørende er om den tilsynelatende nøytrale opplysningen, alene eller sammenholdt med omgivelsene, avslører et underliggende forhold som etter sin art er personlig. Ombudets kritikk av forvaltningens vurdering viser også et viktig praktisk poeng: organet må begrunne hvorfor akkurat den aktuelle opplysningen røper noe personlig; en generell henvisning til sakstypen er ikke tilstrekkelig.

Sivilombudets uttalelse 29. juli 2019 (sak 2019/1297) om innsyn i dokumenter ved avslutning av arbeidsforhold underbygger det samme kravet om konkretisering. Ombudet avviste i realiteten en udifferensiert tilnærming hvor det ble vist generelt til at dokumentene gjaldt en arbeidstaker. Relevansen for noteankeret er at også opplysninger i personal- og arbeidsforhold må deles opp: bare de opplysningene som etter innhold og sammenheng røper noe personlig, er omfattet. Restkategorien i § 13 annet ledd åpner ikke for dokument- eller saksområdevise sjablonger.

Sivilombudets uttalelse 3. desember 2013 (sak 2012/2950) om Tilsynsrådet for advokatvirksomhet viser at også opplysninger som ikke fremstår private i seg selv, kan være taushetsbelagte når de viderefører eller avslører et fortrolig klientforhold. Uttalelsen har mer begrenset selvstendig vekt for dette noteankeret enn de øvrige kildene, fordi den er nært knyttet til at opplysningene allerede var underlagt advokatens særlige taushetsplikt. Den støtter likevel det alminnelige poenget om at kontekst og underliggende beskyttelsesbehov er avgjørende for om en opplysning «må anses som» personlig.

Begrensninger i kildematerialet

Flere av kildene er avgitt i saker om innsyn etter offentleglova. Deres relevans for noteankeret ligger i den underliggende tolkningen av forvaltningsloven § 13, men faktum og hjemmelskjede er delvis indirekte. Kildene gir heller ikke grunnlag for å tøye uttrykket slik at enhver opplysning som kan inngå i en slutningskjede, blir taushetsbelagt. Sikkerhetsventilen er snever: den krever at opplysningen i den konkrete sammenhengen faktisk røper et forhold som etter en objektiv vurdering er personlig.

Praktiske vurderingstema

Ved anvendelsen av «andre forhold som må anses som personlige» bør forvaltningen vurdere:

• Reell avsløringseffekt: Det avgjørende er ikke opplysningstypen isolert sett, men hva opplysningen faktisk røper i den konkrete sammenhengen.
• Indirekte avsløring: Adresse, klassetilknytning, kontaktinformasjon eller lignende kan identifisere et underliggende helse-, sosial-, klient-, institusjons- eller kriseforhold. Vurderingen må ta høyde for slik indirekte avsløringseffekt.
• Konkretiseringskrav: Det er ikke tilstrekkelig å vise generelt til at saken gjelder skole, arbeidsforhold, transportdata eller lignende. Forvaltningen må peke på hvilket personlig forhold den aktuelle opplysningen avslører.
• Mottakerens forhåndskunnskap: Dersom opplysningen bare blir sensitiv fordi mottakeren allerede kjenner deler av faktum, må dette inngå i den konkrete kontekstvurderingen.
• Sikkerhetsventil, ikke hovedregel: Reservasjonen er ment å fange opp tilfeller hvor en normalt åpen opplysning i realiteten fungerer som nøkkel til et mer fortrolig personlig forhold. Den gir ikke grunnlag for å behandle hele dokumenter eller sakstyper som taushetsbelagte uten konkret vurdering av den enkelte opplysning.

Plikten til å «hindre at andre får adgang» – en aktiv sikringsplikt

Oversikt

Uttrykket «plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap» angir en aktiv sikringsplikt som går lenger enn et forbud mot bevisst videreformidling. Ordlyden retter seg mot resultatet: uvedkommende skal faktisk ikke få tilgang til eller kunnskap om taushetsbelagt innhold. At bestemmelsen også nevner «kjennskap», viser at § 13 rammer både direkte tilgang til dokumenter og systemer og mer indirekte røping – for eksempel gjennom muntlige opplysninger, videresending av brev, utilstrekkelig sladding eller sammenstilling av ellers åpne opplysninger.

Plikten hviler på den enkelte som utfører tjeneste eller arbeid for organet, men forutsetter også at organet selv etablerer rutiner og systemer som gjør det mulig å etterleve den. Bestemmelsen er utgangspunktet før vurderingen av unntak og delingshjemler i §§ 13 a og 13 b.

Hvem er «andre»?

Et sentralt tolkningspunkt er at «andre» ikke bare sikter til personer utenfor forvaltningen. I SOM-2010-2411 understreket Sivilombudet at taushetsbelagte opplysninger ikke kan sirkulere fritt internt i organet. Saken gjaldt en Nav-ansatt som hentet ut opplysninger uten tilstrekkelig tjenstlig behov. Ombudets poeng var at organet må begrense intern tilgjengelighet til det som er nødvendig for de aktuelle arbeidsoppgavene. Uttalelsen har klar tolkningsverdi for selve uttrykket «hindre at andre får adgang»: også medarbeidere er «andre» når de ikke har saklig og tjenstlig behov for tilgang.

I samme retning peker SOM-2013-2792, der Sivilombudet la til grunn at kriminalomsorgens taushetsplikt også gjelder overfor andre forvaltningsorganer, herunder politiet og påtalemyndigheten. Før opplysninger gis videre, må det vurderes konkret om unntakshjemmel foreligger og hvor langt den rekker. Uttalelsen illustrerer at andre forvaltningsorganer i utgangspunktet også er «andre» etter § 13, selv om deling kan være lovlig når den har særskilt hjemmel.

Tilsvarende viser SOM-2017-2322 at det å gi en helsesøster opplysninger om en elevs personlige forhold er en form for å la «andre få adgang» til opplysningene. Taushetsplikten er derfor også et spørsmål om intern og tverrfaglig informasjonsflyt i forvaltningen, ikke bare om utlevering til utenforstående. Uttalelsen gjaldt skolens videreformidling til skolehelsetjenesten, og ombudet la til grunn at slik deling krever en konkret nødvendighetsvurdering og ikke kan bygge på et generelt samarbeid alene.

Plikten til å hindre tilgang er imidlertid ikke absolutt. I SOM-2010-2557 fant Sivilombudet at et departement som klageinstans ikke kunne nektes oversendt relevante, usladdede saksdokumenter under henvisning til taushetsplikt. Poenget er at en kompetent klageinstans ikke uten videre er «andre» som det skal hindres adgang for, når tilgangen skjer som ledd i lovlig og nødvendig behandling av samme sak. Uttrykket «andre» må derfor leses i lys av regler om organinterne og saklige delinger av opplysninger.

Adressatkontroll og utlevering til tredjepersoner

Bestemmelsen omfatter ordinær utsending og adressatkontroll. I SOM-2014-3510 gjaldt saken en kommune som oversendte Skatteetatens uttalelse i en salgsbevillingssak til en butikkjede som ikke var part. Sivilombudet la til grunn at kommunen dermed hadde gitt en uvedkommende adgang til taushetsbelagte opplysninger, og at kommunikasjon måtte ha skjedd med parten selv eller på grunnlag av fullmakt. Kilden viser at § 13 ikke bare rammer «lekkasjer», men også feil i vanlig saksbehandling. Det praktiske vurderingstemaet er om mottakeren faktisk er part, gyldig fullmektig eller ellers har hjemmel for å motta opplysningene.

I samme retning peker SOM-2007-1796, der Nav utleverte en uredigert trygdemappe til et forsikringsselskap med støtte i en nær åtte år gammel fullmakt. Ombudet fremhevet at organet har et selvstendig ansvar for å kontrollere om fullmakten faktisk og fortsatt dekker den konkrete utleveringen. Uttalelsen er eldre, men er fortsatt relevant som illustrasjon av at forvaltningen ikke kan bygge mekanisk på et gammelt samtykke – det må foretas en selvstendig vurdering av fullmaktens aktualitet, rekkevidde og om den kan begrunne utlevering av dokumentene i sin helhet.

SOM-2025-751 bekrefter det samme utgangspunktet i nyere praksis. Saken gjaldt Statsforvalterens deling av taushetsbelagte opplysninger om en lege med feil arbeidsgiver. Ombudet la til grunn at deling med feil mottaker uansett var et brudd på taushetsplikten, og at unntaket i § 13 b første ledd nr. 2 bare åpner for deling i den utstrekning det er nødvendig for forsvarlig saksbehandling. Uttalelsen understreker at feil adressat representerer et klart brudd, uavhengig av om det finnes en generell delingshjemmel.

Teknisk og praktisk sikring – sladding, filformat og publisering

Plikten til å hindre adgang gjelder også dokumentenes form og den tekniske håndteringen av dem. Tre KOFA-avgjørelser illustrerer dette i anskaffelsessammenheng:

I KOFA 2016/84 ble taushetsplikten ansett brutt da en kommune sendte en utilstrekkelig sladdet Excel-fil til en konkurrent. Sladdingen bestod bare av svart cellefyll, og de underliggende prisopplysningene lot seg fortsatt hente frem. Nemnda la vekt på at oppdragsgiver burde ha forstått at metoden ikke var sikker. Avgjørelsen viser at «hindre» betyr reell, ikke bare formell, sikring.

KOFA 2022/802 gjaldt utilsiktet publisering i Mercell av filer med taushetsbelagte enhetspriser, som konkurrenter faktisk kunne laste ned. Nemnda knyttet ikke vurderingen til subjektiv skyld; det avgjørende var at opplysningene ble gjort tilgjengelige for uvedkommende. Avgjørelsen viser at også utilsiktet deling eller feilpublisering omfattes av bestemmelsen.

I KOFA 2024/1936 ble det ansett som brudd at tilbudte timepriser ble gjort tilgjengelige for øvrige leverandører gjennom åpningsprotokoll og anskaffelsesprotokoll.

Disse avgjørelsene gjelder anskaffelsessituasjoner og har ikke samme generelle rettskildemessige vekt som domstolspraksis, men de bygger direkte på forvaltningsloven § 13 og er gode illustrasjoner av at organet må bruke sladdings- og publiseringsløsninger som faktisk virker, og at det ikke er tilstrekkelig at røpingen var utilsiktet.

Indirekte røping – journalføring og koblingsfare

Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2011-636480 om skjerming av navn på offentlige postjournaler tydeliggjør at plikten også omfatter risikoen for indirekte røping. Uttalelsen gjaldt ikke bare om én bestemt opplysning isolert sett var taushetsbelagt, men om navn, emnefelt eller andre journalopplysninger – alene eller sammenholdt med andre tilgjengelige opplysninger – kunne gjøre et personlig forhold kjent. Tolkningsverdien ligger i at § 13 ikke bare forbyr eksplisitt utlevering; organet må også ta høyde for identifikasjons- og koblingsfare ved journalføring og publisering. I slike tilfeller kan skjerming eller bruk av nøytrale kjennetegn være nødvendig.

Taushetsplikten er ikke et generelt kommunikasjonsforbud

Sivilombudets praksis viser samtidig at § 13 ikke er et absolutt taushetsregime. I SOM-2015-3400 godtok ombudet at faren til en voksen pasient kunne orienteres om utfallet av en tilsynssak, men ikke at han fikk kopi av et vedtaksbrev som inneholdt helseopplysninger fra journalen. Uttalelsen viser at forvaltningen kan velge en kommunikasjonsform som gir begrenset informasjon uten å røpe det beskyttede innholdet.

I SOM-2017-1856 kritiserte ombudet at taushetsplikten ble brukt som begrunnelse for å unnlate enhver forklaring på hvorfor tilsyn ikke ble åpnet. Ombudet la til grunn at det måtte vurderes om det kunne gis et generelt og forsvarlig svar uten å røpe skjermede opplysninger. Uttalelsen er viktig fordi den markerer at § 13 verner de konkrete opplysningene, men ikke gir grunnlag for å nekte enhver kommunikasjon i saken.

I SOM-2024-71 sluttet ombudet seg til at selv videreformidling av en mediehenvendelse til pårørende kunne komme i konflikt med § 13, fordi handlingen i seg selv kunne avsløre eller bekrefte taushetsbelagte forhold. Uttalelsen viser at også aktiv videreformidling fra forvaltningens side kan rammes, selv om det ikke utleveres dokumenter eller eksplisitte opplysninger.

Kildene samlet peker mot et praktisk hovedskille: Forvaltningen skal ikke tie mer enn taushetsplikten krever, men den må velge en kommunikasjonsform som ikke røper det beskyttede innholdet.

Avgrensning mot «for et forvaltningsorgan»

Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2007-493732 om vekstbedrifter organisert som aksjeselskap belyser den innledende avgrensningen i samme frase. Uttalelsen fremhever at spørsmålet om virksomheten er et «forvaltningsorgan» må avgjøres konkret ut fra organisatorisk og økonomisk tilknytning til det offentlige, virksomhetens art, eventuelt faktisk eller rettslig monopol og graden av politisk styring. Først dersom virksomheten er et forvaltningsorgan, kommer § 13 til anvendelse. Denne avgrensningen er imidlertid primært et spørsmål om bestemmelsens personelle virkeområde, og behandles nærmere i kommentaren til «tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan».

Praktiske vurderingstemaer

• Mottakerkontroll: Har mottakeren et reelt tjenstlig behov eller et gyldig rettsgrunnlag for tilgang? Er mottakeren part, gyldig fullmektig, eller har vedkommende hjemmel for å motta opplysningene?
• Kommunikasjonsform: Kan opplysningene formidles i mindre inngripende form, for eksempel som generell orientering i stedet for dokumentkopi?
• Teknisk sikring: Hindrer sladding, filformat, publiseringsløsning og adressatkontroll faktisk tilgang? Er sladdingsmetoden teknisk forsvarlig?
• Indirekte røping: Kan navn, metadata, journalopplysninger eller kombinasjon med andre kilder indirekte røpe det taushetsbelagte forholdet?
• Intern tilgang: Er tilgangen til taushetsbelagte opplysninger begrenset til ansatte med saklig og tjenstlig behov?

Reservasjonen «med mindre slike opplysninger røper et klientforhold»

Oversikt – unntak fra unntaket

Forvaltningsloven § 13 annet ledd første punktum fastslår at visse basisopplysninger – fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted – som utgangspunkt ikke regnes som «personlige forhold». Reservasjonen «med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige» innebærer at klassifikasjonen ikke kan gjøres mekanisk etter opplysningstype. Også en ellers nøytral opplysning kan være taushetsbelagt dersom den i den konkrete sammenhengen avslører at en bestemt person står i et klient- eller brukerforhold til et offentlig organ.

Reservasjonen fungerer dermed som et unntak fra unntaket: opplysninger som normalt faller utenfor taushetsplikten, trekkes tilbake inn under den når de faktisk røper noe beskyttelsesverdig.

Ordlyden «røper»

Ordlyden «røper» peker på hva opplysningen faktisk avslører, ikke bare på hvordan den er formulert. Det er ikke nødvendig at klientforholdet sies uttrykkelig. Det er tilstrekkelig at koblingen mellom personen og opplysningen gjør klientforholdet gjenkjennelig – også indirekte eller ved sammenstilling med annen kjent informasjon. Samtidig er det ikke nok at saken gjelder et sensitivt forvaltningsområde; vurderingen må knyttes til om den aktuelle opplysningen faktisk identifiserer eller avslører et beskyttelsesverdig forhold.

Lovavdelingens uttalelse 12. august 1997 (JDLOV-1998-5049 E) – hovedkilden

Den mest direkte kilden er Lovavdelingens uttalelse 12. august 1997 (JDLOV-1998-5049 E), som gjaldt opplysninger som knyttet en person til arbeidsmarkedsetaten. Lovavdelingen tok uttrykkelig utgangspunkt i skillet mellom «personlige forhold» i § 13 første ledd nr. 1 og katalogen i annet ledd over opplysninger som normalt faller utenfor. Poenget var at en opplysning som ellers kunne fremstå som nøytral – for eksempel opplysning om yrke eller arbeidssted – likevel ble taushetsbelagt når koblingen til etaten røpet et klientforhold.

Uttalelsen har høy tolkningsverdi for dette noteankeret fordi den gjelder akkurat den mekanismen lovteksten beskriver: standardopplysninger er ikke lenger nøytrale når de i realiteten sier at vedkommende er klient eller bruker hos et offentlig organ. Samtidig må uttalelsen leses konkret. Det er ikke enhver opplysning om tilknytning til et organ som er taushetsbelagt, men den opplysningen som gjør klientrollen synlig. Det må derfor skilles mellom opplysninger som viser ansettelse eller annen nøytral tilknytning, og opplysninger som viser at personen mottar tjenester eller bistand.

Sivilombudets uttalelse SOM-2012-2950 – klientforhold hos forvaltningsorgan

Sivilombudets uttalelse i SOM-2012-2950 om Tilsynsrådet for advokatvirksomhet underbygger forståelsen. Ombudet la til grunn at klientopplysninger som er underlagt advokatens lovbestemte taushetsplikt, også er underlagt taushetsplikt hos Tilsynsrådet etter forvaltningsloven § 13, og da med samme rekkevidde. Saken gjaldt ikke annet ledd direkte og gjaldt heller ikke «arbeidssted» som sådan, men den har klar relevans fordi den viser at selve identifikasjonen av noen som klient er et beskyttelsesverdig personlig forhold også når opplysningen befinner seg hos et forvaltningsorgan. Kilden styrker dermed forståelsen av lovens reservasjon: dersom en ellers nøytral opplysning avslører at en person er klient, er det ikke den nøytrale formen, men det avslørte klientforholdet som er det rettslig avgjørende.

Lovavdelingens uttalelse 20. februar 2009 – «røper»-vurderingen i praksis

Lovavdelingens uttalelse 20. februar 2009 om innsyn hos bompengeselskaper illustrerer den samme vurderingsmåten fra en annen vinkel. Utgangspunktet var at ordinære AutoPASS- og passeringsopplysninger ikke uten videre var taushetsbelagte, men Lovavdelingen presiserte at ellers nøytrale opplysninger kan være omfattet dersom de i konteksten røper et personlig forhold. Eksempelet var at en adresseopplysning kan være taushetsbelagt dersom adressen er et fengsel.

Uttalelsen gjelder ikke klientforhold og treffer derfor ankeret mer indirekte. Tolkningsverdien ligger særlig i forståelsen av ordet «røper»: vurderingen stanser ikke ved om opplysningen språklig sett er en adresse, et arbeidssted eller en kontaktopplysning, men må rette seg mot hva opplysningen forteller i den konkrete sammenhengen. Fengselseksempelet er pedagogisk verdifullt fordi det viser at en opplysning som normalt er helt nøytral (bopel), kan bli taushetsbelagt utelukkende på grunn av konteksten.

Nyere ombudspraksis som praktiske korrektiver

De nyere ombudsuttalelsene SOM-2023-4384 og SOM-2024-615 fungerer som praktiske korrektiver til en for vid forståelse av reservasjonen.

I SOM-2023-4384 om utlevering av foresattes kontaktinformasjon la Ombudet til grunn at kontaktinformasjon ikke i seg selv er taushetsbelagt, men at slike opplysninger etter en konkret vurdering kan bli det dersom de identifiserer hvem som er knyttet til en bestemt hendelse eller et personlig forhold. Saken gjaldt ikke klientforhold uttrykkelig, men den illustrerer den samme vurderingsmodellen som ligger bak reservasjonen: det avgjørende er hva opplysningen avslører i den konkrete sammenhengen.

I SOM-2024-615, som gjaldt innsyn etter barnevernsloven, fremhevet Ombudet tilsvarende at heller ikke telefonnummer, avsenderopplysninger eller bakgrunnen for innhenting av opplysninger uten videre er taushetsbelagte. Uttalelsen bygger ikke direkte på forvaltningsloven § 13, men den er relevant som uttrykk for det samme metodiske poenget: taushetsplikten kan ikke bygges på sakstype alene; spørsmålet er hva den konkrete opplysningen faktisk avslører.

Begge kildene er svakere enn Lovavdelingens uttalelse fra 1997 og SOM-2012-2950, men de gir nyttig veiledning for den praktiske grensedragningen.

Veilederen G-0454-B

Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B nevner «klientforhold til det offentlige» som et typisk eksempel på personlige forhold. Dette bekrefter at klientforhold hører til kjernen av det § 13 verner. Som veileder har kilden begrenset selvstendig rettskildemessig vekt sammenlignet med lovtekst, Lovavdelingens uttalelser og ombudspraksis, men den støtter den forståelsen som de sterkere kildene bygger på.

Praktiske vurderingstema

Ved anvendelsen av reservasjonen bør det særlig spørres:

1. Beskriver opplysningen bare et arbeidssted eller annen basisopplysning på et generelt plan? I så fall er den som utgangspunkt ikke taushetsbelagt.
2. Avslører koblingen til en bestemt institusjon at vedkommende mottar bistand, oppfølging eller representasjon? Dersom opplysningen gjør det mulig å forstå at personen er klient eller bruker – alene eller sammenholdt med konteksten – faller den inn under taushetsplikten.
3. Kan tilknytningen like gjerne forklares ved ansettelse eller annen nøytral rolle? Hvis ja, er det normalt ikke grunnlag for taushetsplikt etter reservasjonen.
4. Er det den konkrete opplysningen som røper klientforholdet, eller er det bare sakens generelle karakter? At saken gjelder et sensitivt forvaltningsområde, er ikke tilstrekkelig; det er den aktuelle opplysningens avsløringspotensial som er avgjørende.

Først når opplysningen faktisk røper klientforholdet, faller den inn under taushetsplikten etter § 13.

«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» – personkretsen i § 13 første ledd

Oversikt

Ordlyden avgrenser hvem som er bundet av taushetsplikten. Uttrykket «enhver» trekker i retning av en vid personkrets, mens formuleringen «utfører tjeneste eller arbeid» viser at vurderingen er funksjonell: Det avgjørende er ikke formell stillingstittel eller organisatorisk plassering, men om vedkommende faktisk utfører oppgaver for organet. Samtidig setter ordene «for et forvaltningsorgan» en klar ytre ramme. Personkretsen må knyttes til et organ som faller inn under forvaltningsloven § 1; tilknytning til offentlig virksomhet mer generelt er ikke tilstrekkelig.

Den funksjonelle personkretsen – organets egne ansatte og støttefunksjoner

Lovavdelingens uttalelse 29. april 2002 om felles post- og arkivtjeneste i kommunene bygger på en funksjonell forståelse av personkretsen. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om en kommune kunne organisere felles post- og arkivtjeneste uten å krenke taushetsplikten. Lovavdelingen la til grunn at ansatte i slike støttefunksjoner kan omfattes av taushetsplikten fordi de faktisk utfører arbeid for organet – taushetsplikten er ikke begrenset til formell stilling i den enheten opplysningene gjelder for. Tolkningspoenget er todelt: støttefunksjoner faller ikke utenfor § 13 bare fordi de ikke tilhører den saksbehandlende enheten, men selve tilgjengeliggjøringen av opplysningene måtte forankres i § 13 b første ledd nr. 3 om hensiktsmessig arbeids- og arkivordning. Uttalelsen illustrerer dermed det viktige skillet mellom hvem som er pliktsubjekt etter § 13, og hvem som kan gis tilgang etter unntaksreglene.

Lovavdelingens uttalelse 15. august 1996 om forskeres taushetsplikt underbygger det samme. Lovavdelingen la til grunn at forskere ved Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning var omfattet av § 13 fordi instituttet var et forvaltningsorgan og forskerne utførte tjeneste eller arbeid for organet. Uttalelsen har begrenset rekkevidde utover sitt faktum, men den bekrefter at personkretsen er funksjonsbestemt og ikke knyttet til bestemte stillingskategorier. Også forskere, arkivmedarbeidere og andre som ikke driver klassisk saksbehandling, kan være pliktsubjekter.

Den ytre avgrensningen – private aktører og selvstendige rettssubjekter

Private asylmottak (JDLOV 2005-08-04)

Lovavdelingens uttalelse 4. august 2005 om private asylmottak er den mest direkte kilden til den ytre avgrensningen av personkretsen. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om ansatte ved private asylmottak var omfattet av taushetsplikten i § 13. Lovavdelingen tok uttrykkelig utgangspunkt i § 13s formulering om «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» og holdt dette opp mot § 1s organbegrep. Uttalelsen la til grunn at private asylmottak normalt er selvstendige/private rettssubjekter, og at de derfor i utgangspunktet faller utenfor forvaltningsloven. Det sentrale tolkningspoenget er at det ikke er tilstrekkelig at en privat virksomhet løser oppgaver etter avtale med staten eller i nær tilknytning til offentlig oppgaveutførelse. Det må vurderes mer konkret om den aktuelle personen eller virksomheten faktisk utfører tjeneste eller arbeid for organet i lovens forstand. Uttalelsen har betydelig tolkningsverdi fordi den retter seg direkte mot personkretsen i § 13 og uttrykkelig kobler spørsmålet til § 1.

Hjelpetelefoner (JDLOV 2010-11-01)

Den samme avgrensningen kommer til uttrykk i Lovavdelingens uttalelse 1. november 2010 om hjelpetelefoner. Lovavdelingen antok at ansatte ved slike tjenester ikke var omfattet av § 13 når de ikke kunne sies å utføre tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Uttalelsen er relevant som negativ avgrensning: Heller ikke samfunnsnyttig funksjon, offentlig finansiering eller nær kontakt med offentlige myndigheter er i seg selv nok til å bringe en virksomhet inn under § 13. Dersom virksomheten står utenfor bestemmelsen, må eventuell taushetsplikt forankres i annet regelverk, for eksempel helsepersonelloven. Kilden gir imidlertid mindre veiledning om hvilke momenter som positivt er tilstrekkelige for å anse noen som pliktsubjekt.

Eksterne oppdragstakere – KOFA 2013/55

KOFA 2013/55 (Fredrikstad kommune) gjaldt en privat grossist som utførte distribusjon og fakturaadministrasjon for kommunen. KOFA la til grunn at pliktsubjektet etter § 13 er videre enn organets egne ansatte, og at også en slik privat tredjepart kunne anses å «utføre tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Saken illustrerer at outsourcing ikke uten videre plasserer opplysningene utenfor § 13s personelle virkeområde. Adgangen til å la grossisten få tilgang til opplysningene ble forankret i § 13 b nr. 2. Kilden må brukes med en viss varsomhet: KOFA er ikke et alminnelig overprøvingsorgan for forvaltningslovens taushetsplikt, og avgjørelsen har størst verdi som praktisk illustrasjon av at private kontraktsmedhjelpere kan omfattes når de reelt utfører oppgaver på vegne av organet.

Taushetsplikten følger tjenesteforholdet, ikke sakstypen

Lovavdelingens uttalelse 16. juni 1998 om et departements behandling av dokumenter i et konkursbo har mer indirekte betydning. Hovedspørsmålet gjaldt forholdet til forvaltningsloven § 4, men uttalelsen forutsetter at departementets ansatte er bundet av § 13 flg. også når organet mottar opplysninger i en mer sideordnet rolle, som kreditor. Relevansen for personkretsen er at taushetsplikten knytter seg til tjenesteforholdet til forvaltningsorganet, ikke bare til klassisk enkeltvedtaksbehandling. Kilden er imidlertid indirekte og bør ikke tillegges stor selvstendig vekt ved avgrensningen.

Systematisk parallell – veilederen om varsleres identitet

Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B (2024) om varsleres identitet gjelder en særregel i arbeidsmiljøloven, men bygger på en tilsvarende funksjonell personkrets: plikten påhviler enhver som utfører arbeid eller tjeneste for mottakerorganet. Veilederen kan tjene som en systematisk påminnelse om at taushetsplikt etter forvaltningsrettslig mønster ofte knyttes til faktisk oppgaveutførelse for organet. Som tolkningsgrunnlag for § 13 isolert sett er den derimot svak, fordi den ikke analyserer forvaltningsloven § 13 direkte.

Samlet vurdering

Kildene peker samlet mot at uttrykket «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» må forstås vidt, men ikke grenseløst. Det omfatter klart organets egne ansatte og andre som faktisk utfører oppgaver for organet, også i støttefunksjoner og utenfor den konkrete fagenheten. Det kan også omfatte eksterne oppdragstakere når de reelt utfører oppgaver på vegne av organet. Men bestemmelsen omfatter ikke automatisk enhver privat virksomhet som samarbeider med, finansieres av eller utfører oppgaver i nær tilknytning til det offentlige. Den ytre grensen trekkes av § 1s organbegrep: vedkommende må utføre tjeneste eller arbeid for et organ som faller inn under forvaltningsloven.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om en person er pliktsubjekt etter § 13 første ledd, bør følgende momenter vektlegges:

1. Utfører vedkommende oppgaver som ledd i organets virksomhet? Det avgjørende er om oppgavene reelt utføres for organet, ikke om vedkommende har en bestemt stillingstittel eller tilhører en bestemt enhet.
2. Er tilknytningen til organet så nær at arbeidet skjer for organet, og ikke bare etter avtale med det? Rene kontraktsforhold med selvstendige private rettssubjekter faller i utgangspunktet utenfor, jf. uttalelsen om private asylmottak.
3. Er virksomheten et selvstendig privat rettssubjekt som i utgangspunktet faller utenfor forvaltningsloven § 1? I så fall kreves det en nærmere vurdering av om den konkrete oppgaveutførelsen likevel bringer vedkommende inn under § 13.
4. Offentlig finansiering, samfunnsnyttig funksjon eller nær kontakt med offentlige myndigheter er ikke i seg selv tilstrekkelig, jf. uttalelsen om hjelpetelefoner.
5. Når svaret er ja – at personen omfattes av § 13 – må man i neste omgang vurdere særskilt om vedkommende lovlig kan gis tilgang til de aktuelle opplysningene etter § 13 b eller annen hjemmel. Personkretsen i § 13 og tilgangsadgangen etter § 13 b er to adskilte spørsmål.

«Forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår»

Oversikt – to kumulative vilkår

Ordlyden i § 13 første ledd nr. 2 oppstiller to kumulative vilkår for taushetsplikt om næringsopplysninger. For det første må opplysningen gjelde et «drifts- eller forretningsforhold». For det andre må det være «av konkurransemessig betydning å hemmeligholde» opplysningen «av hensyn til den som opplysningen angår». Lovavdelingen har fremhevet denne doble strukturen uttrykkelig i uttalelsen 14. oktober 2003 om Kværner-faksen (JDLOV-2003-7631), hvor poenget nettopp var at ikke enhver opplysning om avtaler, økonomi eller kontakt med myndighetene er taushetsbelagt. Samme doble vurdering ligger til grunn i Lovavdelingens uttalelse 27. februar 2020 om tidsfrister i forvaltningsvedtak: at opplysningen gjelder et foretak eller står i et vedtak, er ikke nok; det må påvises at offentliggjøring kan medføre økonomisk tap eller redusert gevinst.

Formuleringen «vil være» peker mot en fremoverskuende prognose om skadevirkninger, mens «av hensyn til den som opplysningen angår» viser at vurderingen skal knyttes til vern av virksomhetens egne konkurranseinteresser, ikke til organets behov for arbeidsro eller en generell antakelse om fortrolighet. DFØs veileder punkt 8.4.6.4 sammenfatter dette slik at vurderingstemaet er om offentliggjøring kan svekke leverandørens markedsmuligheter, ikke om hemmelighold generelt fremmer konkurransen i markedet. Veilederen er en sekundærkilde med begrenset rettskildevekt, men den ligger tett på den praksisen som er utviklet i Sivilombudet, Lovavdelingen og domstolene.

Kravet om konkret, opplysningsnær og begrunnet vurdering

Et gjennomgående trekk i praksis er at vurderingen må være konkret, opplysningsnær og begrunnet. Sivilombudet har gjentatte ganger avvist sjablongmessige begrunnelser:

• I SOM-2018-4937 (ambulanseflyanskaffelsen) kom ombudet til at departementet ikke hadde foretatt en tilstrekkelig selvstendig og konkret vurdering av om de aktuelle opplysningene faktisk var taushetsbelagte, og at en skjematisk antakelse om at flere tilbud var «sammenlignbare» ikke var nok.
• I SOM-2018-3891 ble det fremhevet at en generell henvisning til at opplysningene gjaldt «leveransen, interne rutiner eller prosesser» ikke var tilstrekkelig; organet måtte forklare hvorfor nettopp disse opplysningene kunne utnyttes av konkurrenter.
• I SOM-2023-2295 kritiserte ombudet at store deler av et tilbud var sladdet uten tilstrekkelig konkret begrunnelse, og pekte på at opplysninger som allerede var offentlig tilgjengelige vanskelig kunne behandles som taushetsbelagte.
• I SOM-2020-2197 (valutaregisteropplysninger) ble det lagt vekt på at forvaltningen måtte forklare konkret hvorfor den aktuelle opplysningen gjaldt et forretningsforhold og hvorfor offentliggjøring kunne ha konkurransemessig betydning.
• I SOM-2016-1349 (filmproduksjonen «Snømannen») uttrykte ombudet tvil om det var grunnlag for å unnta opplysninger i rolleliste, nasjonalitetsoversikt og finansieringsplan, og understreket at generelle henvisninger til konkurransehensyn ikke var tilstrekkelige.
• I SOM-2008-1154 (allmenngjøringsbegjæring) ble departementets begrunnelse kritisert som ufullstendig, og det ble ansett å foreligge begrunnet tvil om dokumentene faktisk inneholdt næringsopplysninger underlagt taushetsplikt.

Felles for disse sakene er at det ikke er tilstrekkelig å vise generelt til at dokumentet gjelder «næringsopplysninger», «interne rutiner», «leveransen» eller «forretningshemmeligheter». Organet må identifisere hvilke konkrete opplysninger som påstås vernet, og forklare hvorfor nettopp disse kan utnyttes av konkurrenter eller på annen måte skade virksomhetens konkurranseposisjon.

SOM-2015-2474 (upublisert kronikk) illustrerer den samme terskelen fra motsatt side: ombudet fant det vanskelig å se at dokumentet faktisk inneholdt næringsopplysninger av en slik karakter at hemmelighold var konkurransemessig begrunnet.

Opplysningen må ha karakter av reell hemmelighet

Det følger av praksis at opplysningen må ha karakter av en reell hemmelighet. Borgarting lagmannsrett uttalte i LB-2016-69346 at § 13 første ledd nr. 2 bare verner sensitive næringsopplysninger, og at generelle anførsler om at konkurrenter kan ha nytte av tilbudets helhet, oppbygning eller formuleringer, ikke er nok. Opplysninger som allerede er offentlig tilgjengelige eller kan utledes av anbudsdokumenter og annen åpen informasjon, faller utenfor. Lovavdelingen har tilsvarende i uttalelsen 16. juni 1998 (JDLOV-1998-456192) understreket at opplysninger som allerede er alminnelig kjent eller tilgjengelige andre steder, ikke oppfyller vilkåret. SOM-2023-2295 og SOM-2020-4702 bygger på det samme: opplysninger som fremgår av offentlige anskaffelsesdokumenter eller annen offentlig informasjon, kan vanskelig behandles som taushetsbelagte.

SOM-2020-2197 viser dessuten at vurderingen må ta høyde for om opplysningen alene, eller sammenholdt med andre tilgjengelige opplysninger, faktisk røper det beskyttede forretningsforholdet. Et lignende resonnement ligger til grunn i KOFA 2020/666, hvor tilsynelatende nøytrale evalueringsdata gjorde det mulig å regne seg frem til timerater, og utleveringen derfor ble ansett som brudd på taushetsplikten.

Prisopplysninger – ingen kategorisk regel

Prisopplysninger er et hovedområde for nr. 2-vurderingen, men praksis oppstiller ingen kategorisk regel om at prisopplysninger er taushetsbelagte.

Prisopplysninger som er ansett vernet: I SOM-2019-3993 ble minimumsleie og omsetningsbasert leie i en anbudskonkurranse ansett vernet fordi opplysningene ga innsikt i tilbydernes prisstrategi og kunne utnyttes i senere konkurranser. SOM-2009-1960 viser samme tilnærming: enhetspris på pandemivaksine kunne hemmeligholdes, mens grunnlaget for å unnta enhetspris på sesongvaksiner var utilstrekkelig og måtte vurderes på nytt. Hålogaland lagmannsrett kom i LH-2020-169984 til at enhetspriser og påslagsprosent fortsatt hadde kommersiell verdi og kunne røpe pris- og konkurransestrategi. KOFA 2024/1936 gjaldt timepriser per fagområde i en konsulentanskaffelse og bygget på at disse kunne gi konkurrenter innsikt i prissettingsstrategi. KOFA 2022/802 og KOFA 2022/902 gjaldt enhetspriser i legemiddelanskaffelser, og KOFA 2011/326 anså enhetspriser som særlig sensitive fordi avlysning og ny konkurranse var påregnelig.

Prisopplysninger som ikke er ansett vernet: KOFA 2008/148 la til grunn at totalpris som hovedregel ikke er en opplysning det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, med mindre det konkret kan påvises at innsyn røper sensitive kalkyler eller prisstrategier. KOFA 2008/62 og KOFA 2010/294 bygger på en sondring hvor enhetspriser, timepriser og prisingsmekanismer lettere kan være konkurransesensitive, mens totalpriser eller sammensatte kapitteltotaler ofte faller utenfor dersom de ikke gjør det mulig å utlede kalkyler. KOFA 2025/0650 nyanserer ytterligere: en tilbudspris uttrykt som én gjennomsnittlig timepris ble ikke ansett taushetsbelagt fordi den ikke avslørte reelle timepriser per ressurs, rabatter eller ressurssammensetning, og fordi prosjektets særpreg begrenset overføringsverdien til senere konkurranser. LE-2022-77517 trekker den samme grensen for responstid: isolerte resultatopplysninger kan falle utenfor dersom de er løsrevet fra den underliggende organiseringen, logistikken eller ressursbruken som ville hatt reell konkurranseverdi. SOM-2010-65 fant det tvilsomt om pristilbud i en særpreget forlagskontrakt var taushetsbelagt, og la vekt på avtalens særegenhet, at slike avtaler inngås sjelden, tidsaspektet og hensynet til åpenhet om bruk av offentlige midler.

Tidspunktet og markedssituasjonen som selvstendig vurderingstema

Tidspunktet for utleveringen og markedssituasjonen er etter praksis et selvstendig praktisk vurderingstema. KOFA 2021/2153 og KOFA 2017/157 viser at tilbudspriser og evalueringspriser var vernet så lenge konkurransen pågikk og konkurrentene fortsatt kunne tilpasse egne tilbud. KOFA 2006/87 kom til brudd på taushetsplikten da samtlige tilbyderes prosedyrepriser ble distribuert kort før ny konkurranse om de samme tjenestene. KOFA 2015/68 viser at prisopplysninger kan være taushetsbelagte dersom oppdragsgiver på utleveringstidspunktet kjenner forhold som gjør hemmelighold konkurransemessig nødvendig, men ikke ellers. KOFA 2012/9 anså en gjennomsnittlig tilbudt timepris som taushetsbelagt fordi det forelå konkrete signaler om avlysning og mulig ny utlysning. Oslo tingretts dom 23-125503TVI-TOSL la vekt på at markedet var lite, kontrakt ennå ikke inngått, og at opplysninger om prisforutsetninger, mobiliseringstid, vedlikeholdssykluser, tekniske løsninger og forhandlingsstrategi derfor kunne utnyttes av en nær konkurrent. Borgarting lagmannsretts kjennelse 23-160071ASK-BORG bygger på at vurderingen må skje for de enkelte sladdede opplysningene og i lys av om innsyn kan gi konkurrenter et reelt strategisk fortrinn, og la vekt på at markedet var konsentrert og partene var nære konkurrenter.

Tre forhold går igjen i skadevurderingen: om konkurransen fortsatt pågår eller kan bli lyst ut på nytt, om markedet er lite eller konsentrert, og om opplysningen kan brukes til å tilpasse pris eller forhandlinger i senere konkurranser. Dette er ikke egne lovvilkår, men praktiske indikatorer på om hemmelighold faktisk har «konkurransemessig betydning».

Kunde- og relasjonsopplysninger

Kunde- og relasjonsopplysninger illustrerer godt at vurderingen ikke kan være kategorisk. I SOM-2013-2751 og SOM-2013-2776 godtok Sivilombudet som utgangspunkt at kundelister fra et privat kommunikasjonsbyrå kunne være opplysninger om forretningsforhold, fordi de ga innsyn i kundeporteføljen og virksomhetens markedsposisjon. Lovavdelingen la tilsvarende til grunn i uttalelsen 7. november 2013 (JDLOV-2013-745117), hvor poenget var at kundelister etter omstendighetene kan skade virksomhetens konkurranseposisjon eller forhandlingssituasjon.

Men disse kildene kan ikke leses som en regel om at kundeopplysninger alltid er taushetsbelagte. Nettopp dette ble presisert i SOM-2020-4702: opplysningen om at et offentlig organ er kunde hos en privat virksomhet er som hovedregel ikke vernet, særlig når kundeforholdet eller leveransens art allerede fremgår av offentlige anskaffelsesdokumenter eller annen offentlig informasjon. At en bransje selv betrakter kundelister som forretningshemmeligheter, er bare ett moment. Kildene må derfor leses samlet slik at kundelister kan være omfattet, men bare når den konkrete opplysningen faktisk har konkurransemessig verdi og ikke allerede er offentlig kjent.

Kontraktsvilkår, forhandlingsstrategi og andre forretningsopplysninger

Vernede «forretningsforhold» er ikke begrenset til rene prisopplysninger. SOM-2012-1782 aksepterte at enkelte punkter i en kommersiell reklameavtale kunne være taushetsbelagte fordi de var konkurransesensitive. Oslo byfogdembetes dom 18-097759TVI-OBYF la til grunn at opplysninger om forbehold, sluttforhandlinger, risikovurderinger, kostnadsterskler og fremforhandlede kontraktsvilkår kunne røpe leverandørens forhandlingsstrategi og dermed være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, særlig i et begrenset marked med forventede fremtidige konkurranser. SOM-2019-5141 peker i samme retning ved å akseptere at enkelte opplysninger om teknologi og pris i utgangspunktet kunne være taushetsbelagte, men samtidig kreve en konkret vurdering av hver enkelt sladding.

Lovavdelingens uttalelse 9. april 2003 om Skattefunn (JDLOV-2003-1934) presiserte at opplysning om at støtte er gitt og støttebeløpets størrelse normalt ikke er taushetsbelagt, og at en overordnet prosjektbeskrivelse heller ikke uten videre er vernet; avgjørende er om beskrivelsen røper et utviklingsprosjekt eller andre forhold konkurrenter kan utnytte. SOM-2014-1865 bygger på samme skille: budsjettert skattefradrag i SkatteFUNN-prosjekter kunne etter en konkret vurdering være taushetsbelagt, mens mer generelle virksomhetsopplysninger ble gitt ut.

Dokumenttype, kommersiell kontekst og avtalt konfidensialitet er ikke avgjørende

Like viktig er motstykket: vernet kan ikke begrunnes med dokumenttype, kommersiell kontekst eller avtalt konfidensialitet alene. SOM-2019-108 understreker at forvaltningen ikke kan nøye seg med generelle eller dokumentvise unntak i anskaffelsessaker; hjemmelen må passe for de konkrete opplysningene som skjermes. SOM-2008-571 kritiserte at spørsmålet om taushetsplikt var for dårlig opplyst, og slo fast at et forhåndsløfte om konfidensialitet ikke i seg selv etablerer taushetsplikt. SOM-2010-479 viser det samme i en kommersiell avtalesammenheng: det er ikke nok at et dokument er vedlegg til en aksjekjøpsavtale.

Forholdet til forretningshemmelighetsloven

DFØ-veilederen punkt 8.4.6.3 fremhever at forretningshemmelighetsloven, som trådte i kraft 1. januar 2021, har en annen språklig definisjon av forretningshemmeligheter, men at Justis- og beredskapsdepartementet har understreket at den nye loven ikke er ment å utvide taushetsplikten etter forvaltningsloven. Vurderingen etter fvl. § 13 første ledd nr. 2 må derfor fortsatt bygge på den etablerte praksisen.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om en opplysning er et «forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», bør følgende spørsmål stilles:

1. Gjelder opplysningen et drifts- eller forretningsforhold? Opplysningen må etter sitt innhold gjelde virksomhetens tekniske, driftsmessige eller forretningsmessige forhold – ikke bare ha tilknytning til næringsvirksomhet generelt.
2. Har opplysningen karakter av reell hemmelighet? Opplysninger som allerede er alminnelig kjent eller tilgjengelige fra andre kilder, faller utenfor.
3. Kan offentliggjøring skade virksomhetens konkurranseposisjon? Det avgjørende er om konkurrenter kan utnytte opplysningen til å påføre virksomheten økonomisk tap, redusert gevinst eller svekket markeds- eller forhandlingsposisjon.
4. Er vurderingen konkret og opplysningsnær? Det er ikke nok å vise til dokumenttype, kommersiell kontekst eller at virksomheten selv ønsker hemmelighold. Organet må identifisere de konkrete opplysningene og forklare skadepotensialet.
5. Er tidspunktet og markedssituasjonen vurdert? Samme opplysning kan være vernet mens en konkurranse pågår, men falle utenfor etter at kontrakt er inngått og markedssituasjonen har endret seg.
6. Kan opplysningen, alene eller sammenholdt med andre tilgjengelige opplysninger, røpe det beskyttede forretningsforholdet? Også indirekte avsløring kan være tilstrekkelig.

«Fremgangsmåter samt drifts-» – hva slags opplysninger som er vernet

Ordlydens rekkevidde

Uttrykket «fremgangsmåter samt drifts-» inngår i oppregningen i § 13 første ledd nr. 2 av hvilke typer nærings- og virksomhetsopplysninger som kan være taushetsbelagte. Ordlyden peker mot den konkrete måten en virksomhet løser, produserer, organiserer eller gjennomfører noe på: tekniske løsninger, metoder, oppskrifter, prosesser, driftsopplegg og andre virksomhetsinterne eller kommersielt utnyttbare arbeidsmåter.

Systematisk står uttrykket mellom «tekniske innretninger» og «forretningsforhold». Denne plasseringen trekker i retning av at «fremgangsmåter» og «drifts-[forhold]» sikter til den operative og metodiske siden av virksomheten – ikke bare til generelle opplysninger om at en virksomhet deltar i et marked eller har oppnådd et bestemt resultat. «Tekniske innretninger» dekker de fysiske eller teknologiske løsningene, mens «forretningsforhold» fanger opp den kommersielle og strategiske dimensjonen. «Fremgangsmåter samt drifts-» fyller rommet mellom disse: det er den prosessuelle og driftsmessige kunnskapen som vernes.

Skillet mellom metode og resultat

Et sentralt tolkningspunkt er skillet mellom den underliggende metoden eller løsningen på den ene siden og mer overordnede eller avledede opplysninger på den andre. At en opplysning har tilknytning til konkurranse, tilbud eller virksomhetsutøvelse, er ikke i seg selv tilstrekkelig til at den gjelder «fremgangsmåter» eller «drifts-[forhold]». Det avgjørende er om opplysningen røper noe om hvordan virksomheten faktisk har innrettet seg teknisk, metodisk eller driftsmessig.

Veiledning fra KOFA 2015/64

KOFA 2015/64 belyser dette skillet. Saken gjaldt en konkurranse om energisparekontrakt (EPC) for Stokke kommune og Re kommune. Spørsmålet var om oppdragsgiver hadde brutt taushetsplikten etter forskrift om offentlige anskaffelser (FOA 2006) § 3-6, jf. § 11-8 tredje ledd, ved å gi prosentvise tilbakemeldinger om evalueringsresultater under forhandlingene.

Ordlyden i anskaffelsesregelverket – «tekniske fremgangsmåter og drifts- og forretningsforhold» – ligger svært nær § 13 første ledd nr. 2, og nemnda bygget på den samme grensedragningen mellom vernede og ikke-vernede opplysninger. Nemnda aksepterte at oppdragsgiver ga prosentvise tilbakemeldinger, fordi dette ikke røpet innholdet i konkurrentenes tilbud – herunder hvilke tekniske tiltak eller løsningselementer som var foreslått. Det som var vernet, var den konkrete tekniske eller metodiske substansen i tilbudet, ikke enhver informasjon om vurderingsutfallet.

Kildens rettskildemessige vekt for tolkningen av fvl. § 13 er begrenset og indirekte, ettersom KOFA anvender anskaffelsesregelverket og ikke forvaltningsloven direkte. Relevansen ligger likevel i den nære ordlydsparallellen og i at nemnda trekker opp et prinsipielt skille mellom opplysninger om hva en leverandør har foreslått (vernet) og opplysninger om hvordan tilbudet er vurdert i prosent (ikke vernet). Denne grensedragningen har overføringsverdi til forståelsen av «fremgangsmåter samt drifts-» i § 13.

Opplysninger som typisk omfattes

Basert på ordlyden og den systematiske sammenhengen vil «fremgangsmåter samt drifts-[forhold]» typisk omfatte:

• Produksjonsmetoder og prosessbeskrivelser – hvordan en vare fremstilles eller en tjeneste leveres
• Driftsopplegg og organisatoriske løsninger – intern arbeidsflyt, logistikkløsninger, kapasitetsutnyttelse
• Tekniske metoder – algoritmer, beregningsmodeller, testprosedyrer
• Oppskrifter og resepturer – sammensetning og fremstillingsmåte for produkter

Motsatt vil mer nøytrale opplysninger om poeng, rangering, generelle vurderingsresultater eller det blotte faktum at en virksomhet opererer i et bestemt marked, lettere falle utenfor akkurat denne delen av taushetsplikten – så lenge de ikke indirekte avslører den vernede fremgangsmåten eller driftsløsningen.

Indirekte avsløring

Også opplysninger som isolert sett fremstår generelle, kan etter omstendighetene være vernet dersom de i realiteten gjør den underliggende løsningen gjenkjennelig. Dette kan særlig være tilfellet i små markeder med få aktører, eller der sammenhengen gjør det lett å slutte seg til hvilke tekniske eller driftsmessige grep virksomheten har valgt. Vurderingen må derfor ta hensyn til opplysningens kontekst, ikke bare dens form.

Praktiske vurderingstema

1. Gjelder opplysningen selve fremgangsmåten eller driftsopplegget? Skiller den seg fra et rent resultat, en karakteristikk eller en oppsummering?
2. Røper opplysningen noe om den tekniske, metodiske eller driftsmessige substansen – eller bare om utfallet av en vurdering eller prosess?
3. Kan opplysningen, alene eller sammenholdt med annen kjent informasjon, gjøre den underliggende løsningen gjenkjennelig – for eksempel fordi markedet er lite eller konteksten gir nok holdepunkter?
4. Avgrensning: Vilkåret om at opplysningen må være av «konkurransemessig betydning å hemmeligholde», er et selvstendig tilleggsvilkår som behandles i egen note.

Forbudet mot å utnytte taushetsbelagte opplysninger i egen virksomhet

Oversikt – et selvstendig misbruksforbud

Uttrykket «Han kan heller ikke utnytte opplysninger som nevnt i denne paragraf i egen virksomhet» oppstiller et selvstendig misbruksforbud ved siden av den alminnelige taushetsplikten i § 13 første ledd. Ordlyden «heller ikke» viser at forbudet kommer i tillegg til plikten til å hindre at andre får «adgang eller kjennskap» til opplysningene. Bestemmelsen rammer dermed ikke bare videreformidling, men også egen bruk av taushetsbelagte opplysninger til privat, økonomisk eller annen fordel.

At loven bruker verbet «utnytte», peker mot bruk av opplysningene som ressurs eller konkurransefortrinn – også der opplysningene ikke deles videre med andre. Forbudet dekker derfor mer enn klassiske lekkasjer; det retter seg også mot intern bruk av opplysningene som beslutningsgrunnlag, markedsfordel eller annet person- eller virksomhetsmessig utbytte.

Systematisk plassering – sammenhengen med taushetsplikten etter tjenestens opphør

Siste punktum i tredje ledd inneholder to elementer: Først fastslås det at taushetsplikten gjelder etter at tjenesten eller arbeidet er avsluttet. Deretter oppstilles forbudet mot å utnytte opplysningene «i egen virksomhet» eller «i tjeneste eller arbeid for andre». Sammenhengen mellom disse to elementene er viktig: Poenget er å hindre at tilgang til taushetsbelagt informasjon gjennom offentlig tjeneste konverteres til et privat gode – enten i egen næringsvirksomhet, i senere arbeidsforhold eller i annen virksomhet utenfor organet.

Forbudet gjelder både mens tjenesten pågår og etter at den er avsluttet. En tjenesteperson som slutter i forvaltningen og starter egen virksomhet, kan ikke bruke opplysninger vedkommende fikk kjennskap til i tjenesten som grunnlag for forretningsbeslutninger, kundekontakt eller lignende. Tilsvarende gjelder for den som går over i tjeneste hos en privat arbeidsgiver.

Pliktsubjektet – også eksterne oppdragstakere

Forbudet mot utnyttelse gjelder for «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf. § 13 første ledd. Pliktsubjektet er dermed videre enn organets egne ansatte og omfatter også private oppdragstakere som får tilgang til opplysninger som ledd i arbeid for forvaltningen.

KOFA 2013/55 (Fredrikstad kommune) illustrerer dette i en praktisk viktig situasjon. Saken gjaldt om en privat grossist, som også var konkurrent i det aktuelle markedet, kunne brukes av kommunen til distribusjon og fakturaadministrasjon uten å krenke taushetsplikten. Klagenemnda la til grunn at den eksterne oppdragstakeren var bundet av forvaltningsloven § 13 fordi vedkommende utførte arbeid for forvaltningsorganet. På den bakgrunn ble grossisten ansett bundet også av forbudet mot å utnytte opplysningene i egen virksomhet. Adgangen til å la tredjeparten få tilgang til opplysningene ble forankret i § 13 b nr. 2, men det ble fremhevet at hele vernet etter § 13 da fulgte med – herunder utnyttelsesforbudet.

Kildens relevans ligger nettopp her: den konkretiserer at misbruksforbudet ikke bare gjelder interne tjenestepersoner, men også private oppdragstakere med egne kommersielle interesser som får tilgang til opplysningene som ledd i arbeid for forvaltningen. Når en privat aktør først omfattes av § 13, følger også forbudet mot å bruke opplysningene i egen forretningsvirksomhet.

Begrensninger i kilden

KOFA 2013/55 har begrenset rettskildemessig vekt ved tolkningen av forvaltningsloven. KOFA er ikke et domstolsorgan, og saken gjaldt primært en anskaffelsesrettslig innvending om kommunens bruk av ekstern leverandør. Tolkningsverdien ligger derfor først og fremst i den nære og praktiske anvendelsen av § 13s ordlyd på en ekstern tjenesteyter med egne kommersielle interesser, ikke i noen bred eller prinsipielt utviklet analyse av rekkevidden av «utnytte». Det foreligger ikke høyesterettspraksis som direkte behandler rekkevidden av utnyttelsesforbudet i § 13 tredje ledd siste punktum.

Praktiske vurderingstema

• Egen nyttiggjøring vs. teknisk håndtering: Det sentrale vurderingstemaet er om den aktuelle bruken av opplysningene representerer en egen nyttiggjøring, og ikke bare en teknisk håndtering på vegne av forvaltningsorganet. Forbudet rammer bruk som gir vedkommende et konkurransefortrinn, kundeinnsikt, beslutningsgrunnlag eller annet utbytte utenfor oppdraget.
• Eksterne oppdragstakere med egne kommersielle interesser: Der en ekstern leverandør eller annen oppdragstaker samtidig driver egen virksomhet i samme eller tilstøtende marked, skjerpes behovet for å vurdere om tilgang til opplysningene kan gi et konkurransefortrinn. KOFA 2013/55 viser at dette ikke bare er et spørsmål om adgang til å gi opplysningene videre etter § 13 b, men også om mottakeren faktisk er bundet av § 13s forbud mot egen utnyttelse mens oppdraget pågår og etterpå.
• Tidsmessig rekkevidde: Forbudet gjelder også etter at tjenesten eller arbeidet er avsluttet. En tidligere tjenesteperson eller oppdragstaker kan ikke utnytte opplysningene i ny virksomhet eller nytt arbeidsforhold.
• Avgrensning: Noten gjelder bare rekkevidden av forbudet mot utnyttelse «i egen virksomhet». Spørsmål om når eksterne kan få tilgang til opplysningene etter unntaksreglene, og hvilke organisatoriske eller kontraktsmessige tiltak som bør kreves for å motvirke misbruk, hører til § 13 b og eventuelt til pliktsubjektet i § 13 første ledd.

«Hindre at andre får … kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om»

Oversikt

Uttrykket «hindre at andre får adgang eller kjennskap til» retter oppmerksomheten mot den faktiske kunnskapsformidlingen, ikke bare mot formell utlevering av et dokument eller muntlig viderefortelling i direkte form. Ordlyden favner derfor også tilfeller der mottakeren kan slutte seg til den taushetsbelagte opplysningen indirekte, for eksempel ved sammenstilling med andre opplysninger. Systematisk understrekes dette av at § 13 verner både mot at andre får «adgang» og «kjennskap»: selv om et dokument er teknisk utilgjengelig i full form, kan taushetsplikten likevel krenkes dersom den formen opplysningene gis i, gjør at andre reelt sett forstår hvem eller hva de gjelder.

Indirekte kjennskap og koblingsfare – Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2001-3181

Lovavdelingens uttalelse 20. november 2001 (JDLOV-2001-3181) er sentral for forståelsen av hva det innebærer at andre får «kjennskap» etter § 13. Uttalelsen ble avgitt i en offentlighetslovkontekst – spørsmålet var om anonymisering av et dokument var tilstrekkelig til at taushetsplikten etter fvl. § 13 ikke lenger var til hinder for innsyn. Lovavdelingen bygget uttrykkelig på fvl. § 13 og § 13 a nr. 2 og fremholdt at taushetsplikten ikke faller bort bare fordi navn og andre direkte identifikatorer er fjernet. Avgjørende er om muligheten for å knytte opplysningen til den personen den gjelder, reelt sett er eliminert. Vurderingen må omfatte ikke bare dokumentets egne opplysninger, men også det som er kjent fra før, eller som senere lett kan bli kjent – det Lovavdelingen omtaler som koblingsfare.

Tolkningsverdien for noteankeret er at «kjennskap» etter § 13 ikke kan forstås dokumentteknisk eller formalistisk. Også reidentifikasjon gjennom sammenstilling av opplysninger fra ulike kilder er relevant. Kilden er likevel indirekte i den forstand at den ikke gjelder et selvstendig taushetspliktbrudd etter § 13, men rekkevidden av taushetsplikt som hinder for innsyn etter offentlighetsloven. Den må derfor brukes først og fremst som en presisering av ordlyden «kjennskap», ikke som uttømmende regulering av alle vurderingstemaer etter § 13.

Kjennskap gjennom dokumentoversendelse – Sivilombudets uttalelse SOM-2015-943

Sivilombudets uttalelse i SOM-2015-943 illustrerer den praktiske siden av samme utgangspunkt. Saken gjaldt Fylkesmannens varsling av en leges arbeidsgiver i forbindelse med en tilsynssak. Fylkesmannen hadde mottatt opplysninger fra politiet – strafferegisterutskrift, uttømmende bøteattest og ikke vedtatt forelegg – og brukte dem i sitt tilsynsarbeid. Sivilombudet aksepterte at arbeidsgiver kunne varsles om at tilsynssak var åpnet, men kritiserte at det samtidig ble oversendt detaljerte straffopplysninger. Oversendelsen gikk lenger enn begrunnelsen for varslingen tilsa og innebar etter ombudets syn brudd på taushetsplikten.

Uttalelsen viser at spørsmålet ikke bare er om mottakeren i og for seg kan få vite noe, men hvor langt kjennskapsspredningen går. Når forvaltningen først har mottatt opplysninger i tjenesten, kan de ikke bringes videre i mer detaljert eller dokumentert form enn det foreligger grunnlag for. Relevansen for ordlyden «får kjennskap til» er at taushetsplikten også rammer oversendelser til en konkret mottaker, ikke bare offentlig publisering. Sivilombudets uttalelser har ikke samme rettskildemessige vekt som lovforarbeider eller domstolspraksis, og saken gjaldt en konkret forholdsmessighets- og hjemmelsvurdering i tilsynssammenheng. Som illustrasjon av hvordan kjennskap faktisk kan gis videre gjennom dokumentoversendelse, er uttalelsen likevel treffende.

Tilknytningskravet «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet»

Den delen av lovteksten som knytter opplysningene til det vedkommende «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om», markerer at taushetsplikten gjelder kunnskap ervervet gjennom tjeneste- eller arbeidsforholdet. Formuleringen «i forbindelse med» er vid og omfatter ikke bare opplysninger som er nødvendige for saksbehandlingen, men også opplysninger som tilfeldig kommer til den ansattes kunnskap under utførelsen av arbeidet. Kildene i denne pakken belyser først og fremst hva det vil si at andre får «kjennskap», og gir mer begrenset veiledning om yttergrensene for tilknytningskravet. En egen temanote kan derfor være aktuell for spørsmålet om hva som ligger i «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet» dersom det foreligger særskilte kilder.

Praktiske vurderingstema

• Reidentifikasjonsfare: Det er ikke tilstrekkelig å spørre om navn er fjernet. Det må vurderes om kombinasjonen av opplysninger, mottakerens forkunnskaper eller sakens kontekst gjør identifikasjon nærliggende. Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2001-3181 understreker at koblingsfare mot opplysninger utenfor dokumentet må inngå i vurderingen.
• Omfanget av det som deles: Også der det finnes grunnlag for å gi en mottaker visse opplysninger, må det vurderes om det gis flere eller mer detaljerte opplysninger enn formålet tilsier. SOM-2015-943 viser at en begrenset krets av mottakere kan få «kjennskap» i § 13s forstand dersom oversendelsen går lenger enn det som er nødvendig.
• Formidlingsform: Taushetsplikten er ikke begrenset til aktiv publisering. Også intern eller ekstern oversendelse av dokumenter til en konkret mottaker kan innebære at andre får «kjennskap» til taushetsbelagte opplysninger.

«Noens personlige forhold»

Oversikt

Uttrykket «noens personlige forhold» avgrenser taushetsplikten etter § 13 første ledd nr. 1 kvalitativt. Bestemmelsen omfatter ikke alle opplysninger om enkeltpersoner, men bare opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, og som kan knyttes til bestemte personer. Denne grunnformelen er lagt til grunn i en rekke uttalelser fra Lovavdelingen og Sivilombudet og danner utgangspunktet for den konkrete vurderingen.

Lovavdelingens uttalelse 4. mars 2005 om flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia (JDLOV-2005-456211) gir en sentral formulering av dette utgangspunktet. Uttalelsen gjaldt innsynskrav fra pressen i opplysninger om nordmenn berørt av tsunamien, og Lovavdelingen presiserte at § 13 første ledd nr. 1 ikke gir taushetsplikt for alle personopplysninger – det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, og som gjelder bestemte personer. Uttalelsen illustrerer at grensen er materiell og kontekstavhengig: opplysninger om helsetilstand og skader ble ansett taushetsbelagte, mens navn og oppholdssted ikke uten videre var det. Den parallelle uttalelsen samme dag etter offentlighetsloven § 5 a bygger på samme forståelse.

Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2007 i pionerdykkersaken (JDLOV-2005-1166) presiserer at begrepet er vidt, men ikke sammenfallende med personopplysningsbegrepet. Uttalelsen gjaldt om opplysningen om at en artikkelforfatter hadde mottatt flere millioner kroner fra staten var taushetsbelagt, og konkluderte med at den ikke var det. Presiseringen er viktig fordi den markerer at ikke enhver opplysning som faller inn under personvernforordningens personopplysningsbegrep, dermed også er et «personlig forhold» etter § 13.

Lovavdelingens uttalelse 4. mars 2010 om høyeste fullførte utdanning utdyper den generelle vurderingsnormen: opplysningen må knytte seg til en bestemt person på en måte som karakteriserer vedkommende eller berører identiteten, og som man vanligvis ønsker å holde for seg selv. Uttalelsen konkluderte med at opplysninger om høyeste fullførte utdanning på universitets- og høyskolenivå normalt faller utenfor.

Sivilombudets Innsynsguide 2026 bygger på samme forståelse og er nyttig som sammenfatning av praksis, men har først og fremst veiledningsverdi og begrenset selvstendig rettskildemessig tyngde.

Kravet om konkret, opplysningsvis vurdering

Av grunnformelen følger at vurderingen må skje konkret, opplysningsvis og i lys av sammenhengen. Forvaltningen kan ikke ta utgangspunkt i at en hel dokumenttype, sakstype eller personalsak automatisk er taushetsbelagt.

Sivilombudet understreket dette i SOM-2024-3596 om innsyn i en varslingsrapport. Ombudet avviste en generell tilnærming og krevde vurdering av hver enkelt opplysning – både for den omvarslede og for andre omtalte personer. At dokumentet gjaldt en personalsak eller et varsel, var ikke tilstrekkelig.

Tilsvarende la Sivilombudet i SOM-2014-3131 til grunn at statsministerens og statsrådenes telefonregninger ikke kunne unntas generelt. Overordnet informasjon om telefonbruk var ikke uten videre «personlige forhold», selv om enkelte enkeltopplysninger kunne være det. Saken illustrerer at vurderingen må knyttes til hva den konkrete opplysningen faktisk sier om personen.

Samme krav om konkretisering går igjen i en rekke uttalelser: SOM-2022-1333 om ansiennitet for offentlig ansatte, SOM-2023-2552 om klagesaker knyttet til Sametingets valgmanntall, SOM-2024-1887 og SOM-2024-1956 om navn på arbeidstakere som hadde inngått sluttavtaler, SOM-2018-3722 om forliksavtale i offentlig arbeidsforhold, SOM-2011-1273 om arbeidsmiljørapport, SOM-2021-2527 om dokumenter etter dødsfall i fengsel, SOM-2022-1400 om varslingssak, SOM-2023-523 om arbeidsmiljøvarsel og SOM-2021-2532 om takst- og verdidokumenter. Fellesnevneren er at organet må peke på hvilke konkrete opplysninger som faktisk røper et personlig forhold, og hvorfor.

Kjerneområdet: helse, familie, privatliv og klientforhold

I kjernen av bestemmelsen ligger opplysninger om helse, familieforhold, privatliv og klientforhold til det offentlige. Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B nevner fysisk og psykisk helse, familie- og hjemforhold, boligforhold, økonomi og klientforhold som typetilfeller. Lovavdelingens uttalelse 26. januar 2006 (JDLOV-2005-7180) nevner tilsvarende helse, følelsesliv, politisk og religiøs overbevisning og visse familieforhold.

Helseopplysninger er det klareste typeeksempelet. I SOM-2023-4731 ble Nav kritisert for å ha sendt sensitive helseopplysninger til brukerens nye fastlege uten rettslig grunnlag. I SOM-2015-3400 la Sivilombudet til grunn at opplysninger fra en voksen pasients journal var taushetsbelagte, og kritiserte at faren fikk kopi av vedtaksbrev med slike opplysninger. Lovavdelingens uttalelse 6. juli 2000 om Bærumsaken (JDLOV-2000-8596) behandler pasientopplysninger som klart taushetsbelagte.

Rusopplysninger behandles på tilsvarende måte. Lovavdelingens uttalelse 6. september 2019 om UAG-rapporter (JDLOV-2019-2667915) legger til grunn at opplysninger om ruspåvirkning i trafikkulykke og om ulovlig rusmiddelbruk som utgangspunkt er personlige forhold, men understreker at vurderingen må være konkret og blant annet ta hensyn til sammenhengen og allmenninteressen. Lovavdelingens uttalelse 16. juli 2002 (JDLOV-2000-11729) behandler opplysninger om elevers rusproblemer som typisk vernet.

Andre opplysninger med klar privat karakter faller normalt inn: planlagte kirkelige handlinger som vielse, dåp og konfirmasjon (JDLOV-2005-7180), karakteropplysninger på individnivå, særlig grunnskolekarakterer (Lovavdelingens uttalelse 12. mai 2003), opplysninger om dødsfall, pårørenderelasjon og forvaltningens kontakt med pårørende (SOM-2024-71), og opplysninger i barnevernssaker (Lovavdelingens uttalelse 22. januar 2004, JDLOV-2004-1208). I SOM-2023-287 ble Nav-ansattes bekymring for en klients omsorgsevne og en sensitiv personopplysning behandlet som taushetspliktige utgangspunkter.

Straffbare forhold og lovbrudd

Opplysninger om straffbare forhold og strafferettslige reaksjoner ligger normalt nær kjernen. Lovavdelingens uttalelse 27. august 2000 (JDLOV-2000-10411) legger til grunn at opplysninger som knytter mistanke om straffbar handling til en bestemt person, som hovedregel er taushetsbelagte. SOM-2015-943 illustrerer at strafferegisterutskrift, bøteattest og forelegg er taushetsbelagte. SOM-2009-544 behandler opplysninger om straffbare handlinger i en dyrevernsak som vernet.

Lovavdelingens uttalelse 10. august 2017 presiserer imidlertid at en slik hovedregel ikke kan opprettholdes generelt. Uttalelsen gjaldt opplysninger om at en advokat hadde gjort seg skyldig i et straffbart forhold, og Lovavdelingen la til grunn at lovbruddets karakter, tilknytningen til yrkesutøvelse eller næringsvirksomhet, offentlighetens interesse og opplysningenes betydning i saken må vurderes konkret. Lovbrudd begått som privatperson vil lettere omfattes, mens lovbrudd i næringsvirksomhet eller i yrker med særlig tillit lettere faller utenfor. Denne nyere uttalelsen har særlig betydning som korreksjon til eldre, mer kategoriske formuleringer.

SOM-2024-5638 om sluttavtaler inngått på bakgrunn av straffbare forhold trekker i samme retning: opplysningen om at avtalen bygger på et straffbart forhold kan si noe om personlige forhold, men taushetsplikt kan ikke begrunnes generelt uten konkret og helhetlig vurdering.

Tipser- og varsleridentitet

Et særskilt grensetilfelle er opplysninger om hvem som har tipset, varslet eller meldt fra til forvaltningen. Lovavdelingens uttalelse 23. april 2010 (JDLOV-2010-609511) bygger, med uttrykkelig henvisning til Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 25, på at det i utgangspunktet bør anses som et personlig forhold at noen har gitt opplysninger om en annen. Samtidig fremhever Lovavdelingen at slike opplysninger ligger nær grensen for begrepet, og at unntakene fra taushetsplikt derfor relativt lett kan komme inn. SOM-2017-1276 trekker i samme retning.

SOM-2009-956 går motsatt vei: opplysningen om at en navngitt søker hadde klaget til Likestillings- og diskrimineringsombudet, og om grunnlaget for klagen, ble ikke ansett taushetsbelagt. Kildene viser samlet at konfliktrelaterte og belastende opplysninger ikke automatisk er vernet; avgjørende er om de i den konkrete sammenhengen tilhører den private sfære.

Offentlig ansatte og tjenesteutøvelse

For offentlig ansatte er vurderingen gjennomgående mer restriktiv. Opplysninger om arbeid, tjenesteutøvelse og personaladministrative disposisjoner faller ikke uten videre inn under nr. 1.

SOM-2015-1210 slår fast at navn på ansatte som opptrer i kraft av sin stilling, normalt ikke er «personlige forhold». SOM-2011-1374 legger til grunn at opplysninger om en offentlig ansatts tjenesteutøvelse som utgangspunkt ikke er taushetsbelagte, men at beskrivelser som karakteriserer vedkommendes egenskaper eller opptreden etter omstendighetene kan omfattes. SOM-2019-1513 om avgang som HR-direktør, SOM-2015-2673 om tjenstlig reaksjon og SOM-2022-1333 om ansiennitet bygger alle på at terskelen er høy for å anse slike opplysninger som personlige.

Lovavdelingens uttalelse 25. januar 2011 om tilbakekall av autorisasjon som helsepersonell presiserer at selve opplysningen om suspensjon eller tilbakekall ikke i seg selv er et «personlig forhold», mens bakgrunnsopplysningene må vurderes konkret. Lovavdelingens uttalelse 8. juli 2005 (JDLOV-2005-3575) om tilsynssaker mot helsepersonell og uttalelsen 28. juli 1997 (JDLOV-1997-6044) om offentlige representanter til stede under henrettelser bygger på samme sondring. De to parallelle uttalelsene 30. november 2005 (JDLOV-2005-7675) om identifisering av ansatte som hadde deltatt i et foretaks overtredelse av konkurranseloven § 11 viser at identifisering av enkeltpersoner i tilknytning til et foretaks regelbrudd ikke uten videre er taushetsbelagt.

SOM-2024-1887 og SOM-2024-1956 bekrefter at opplysningen om at en arbeidstaker har inngått sluttavtale med det offentlige, og arbeidstakerens navn, ikke i seg selv er et personlig forhold. SOM-2018-3722 legger til grunn at taushetsplikten må trekkes noe snevrere for opplysninger om offentlige arbeidsforhold. SOM-2014-2514 og SOM-2019-1297 understreker at ordinære opplysninger om avtalevilkår, fratreden og økonomiske ytelser ikke automatisk er personlige.

Økonomiske opplysninger

Opplysninger om lønn og godtgjørelser fra offentlige organer er som utgangspunkt ikke taushetsbelagte, jf. Lovavdelingens uttalelse 16. mai 2008 (JDLOV-2008-511744) og uttalelsen 30. januar 2008 (JDLOV-2008-511747), samt pionerdykkersaken (JDLOV-2005-1166).

Lovavdelingens uttalelse 25. mai 2009 (JDLOV-2009-3172) og uttalelsen 18. mars 2011 legger til grunn at opplysninger om økonomiske forpliktelser og betaling av kompensasjon i utenrettslige forliksavtaler ikke i seg selv er «personlige forhold». Andre sider ved en persons økonomi kan likevel være taushetsbelagte dersom de er av en art som de fleste ikke ønsker å gjøre kjent.

SOM-2009-2220 trekker i samme retning for kompensasjonsbeløp i en offentlig frikjøpsordning.

Kontekstavhengighet: samme opplysningstype kan falle ulikt ut

Vurderingen er kontekstavhengig, slik at samme opplysningstype kan falle innenfor eller utenfor avhengig av sammenhengen.

SOM-2022-5891 viser at opplysning om aktivitetsforbud i privat dyrehold er et personlig forhold, mens samme type opplysning lettere faller utenfor når den gjelder næringsvirksomhet. SOM-2024-432 illustrerer at en opplysning om at en hund har vært utsatt for seksuelle overgrep, etter omstendighetene kan være taushetsbelagt fordi den reelt røper et privat og belastende forhold om nåværende eller tidligere eier. Lovavdelingens uttalelse 20. februar 2009 om AutoPass viser at vanlige avtale- og passeringsopplysninger normalt er for nøytrale til å omfattes, men at de kan bli personlige dersom konteksten røper noe mer, eksempelvis et oppholdssted med særlig sensitiv karakter.

Lovavdelingens uttalelse om elevlister (26. juni 2009, JDLOV-2009-570176) illustrerer det samme: navn og adresse er normalt ikke taushetsbelagte, men kan bli det når de avslører opphold på barneverninstitusjon eller tilrettelagt undervisning. Lovavdelingens uttalelse 12. august 1997 (JDLOV-1998-5049 E) om tilknytning til arbeidsmarkedsetaten bygger på samme sondring.

Sammensatte, indirekte og visuelle opplysninger

«Opplysninger» etter § 13 kan være sammensatte, indirekte eller visuelle. I SOM-2007-2159 la Sivilombudet til grunn at fotografier fra inspeksjon av hundehold i private hjem ga uttrykk for personlige forhold. I SOM-2021-469 ble to bilder fra Mattilsynets tilsyn ansett taushetsbelagte fordi de var egnet til å karakterisere en identifiserbar person mer belastende enn skriftlige beskrivelser.

SOM-2020-1572 viser at selv aggregerte covid-19-tall kan røpe helsetilstand når tallene er små og kobling er mulig. SOM-2010-1383 avviser imidlertid at et generelt skjermingsregime for små tallstørrelser uten videre kan begrunnes i taushetsplikt; vurderingen må være konkret.

Koblingsfare og anonymisering

Lovavdelingens uttalelse 20. november 2001 understreker at sladding av navn og stedsnavn ikke er nok hvis opplysningene fortsatt kan knyttes til personen ved kobling mot annen kjent informasjon. SOM-2022-1089 legger til grunn at en sammenstilling av data kan være taushetsbelagt dersom den, alene eller sammenholdt med andre opplysninger, røper at en identifiserbar person har søkt asyl – men krever en konkret begrunnelse for koblingsfaren. SOM-2022-1485 om internerte ved Trandum og SOM-2023-2524 om tilsynssaker mot lege bygger på samme tilnærming.

SOM-2023-5606 aksepterte at opplysninger som kunne bidra til å identifisere arbeidstakere i en kontrollsak om lønns- og arbeidsvilkår, i utgangspunktet var taushetsbelagte, nettopp fordi identifikasjonen samtidig avslørte en sensitiv relasjon til saken. SOM-2011-2414 om offentliggjøring i varslingssak og SOM-2015-949 om mistenkte lovbrudd ved fartøysalg illustrerer det samme: identifiserende opplysninger, eller kombinasjoner av opplysninger som gjør identifikasjon mulig, kan røpe taushetsbelagte personlige forhold selv om ikke alle enkeltdeler gjør det isolert.

Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2011 (JDLOV-2011-636480) om skjerming av navn i postjournaler viser at også journalopplysninger kan måtte skjermes når navnet, sammenholdt med sakstema, avslører taushetsbelagte forhold.

SOM-2019-4114 om flyginger viser at tilsynelatende nøytrale reiseopplysninger kan omfattes når de samlet muliggjør kartlegging av identifiserbare personers bevegelser og privatliv.

Klare yttergrenser nedad

Praksis markerer flere klare yttergrenser nedad. Opplysninger om høyeste fullførte utdanning på universitets- og høyskolenivå faller som utgangspunkt utenfor (Lovavdelingens uttalelse 4. mars 2010). Lønn og godtgjørelser fra offentlige organer er ikke taushetsbelagte (JDLOV-2008-511744, JDLOV-2005-1166). Ordinære AutoPass-opplysninger er normalt for nøytrale (Lovavdelingens uttalelse 20. februar 2009). Opplysninger om at en person står i et valgmanntall lagt ut til offentlig ettersyn, eller om antall og behandling av klagesaker, faller utenfor (SOM-2023-2552). Faglige uttalelser og profesjonelle tilknytningsforhold er normalt ikke personlige (SOM-2015-2474, SOM-2010-3137). SOM-2008-1581 viser at selv belastende opplysninger kan falle utenfor når forholdet skjedde åpent, allerede var kjent og ikke hadde typisk privat karakter.

SOM-2024-615, som gjelder barnevernsloven § 13-1, illustrerer at ikke enhver opplysning i en sensitiv sakstype er taushetsbelagt; bakgrunnen for et innhentingsbrev og saksbehandlers telefonnummer var ikke uten videre personlige forhold. Uttalelsen er bare indirekte relevant for fvl. § 13, men underbygger den generelle metoden.

Forholdet til § 13 annet ledd

Systematisk bekreftes avgrensningen av § 13 annet ledd, som bygger på at enkelte basisopplysninger – fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted – normalt faller utenfor, men likevel kan bli taushetsbelagte dersom de i sammenhengen røper et klientforhold eller andre klart personlige forhold. Denne sondringen er gjennomgående i praksis og understreker at vurderingen alltid må knyttes til hva opplysningen faktisk avslører i den konkrete konteksten.

Praktiske vurderingstema

1. Hva sier opplysningen om personen? Det avgjørende er om opplysningen etter innhold og kontekst røper privatliv, personlige egenskaper, helse, familieforhold, klientforhold eller andre forhold av personlig karakter. At opplysningen gjelder en bestemt person, er nødvendig, men ikke tilstrekkelig.

1. Er opplysningen av en art som det er vanlig å ville holde for seg selv? Vurderingen er objektiv, men kontekstavhengig. Samme opplysningstype kan falle ulikt ut avhengig av sammenhengen.

1. Kan personen identifiseres – direkte eller ved kobling? Også tilsynelatende nøytrale eller aggregerte opplysninger kan være taushetsbelagte dersom de, alene eller sammenholdt med andre tilgjengelige opplysninger, gjør en person identifiserbar og dermed røper et personlig forhold. Koblingsfaren må begrunnes konkret.

1. Gjelder opplysningen tjenesteutøvelse eller den private sfære? For offentlig ansatte er terskelen høyere: opplysninger om arbeid, stilling, tjenstlige reaksjoner og personaladministrative disposisjoner er ikke uten videre personlige. Bakgrunnsopplysninger som røper private forhold kan likevel være vernet.

1. Vurder opplysningsvis, ikke dokumentvis. At opplysningen inngår i en varslingssak, personalsak, barnevernssak eller tilsynssak, er bare et utgangspunkt – ikke svaret. Forvaltningen må identifisere hvilke konkrete opplysninger som faktisk faller innenfor nr. 1.

Opplysninger som ikke regnes som «personlige forhold» – den negative avgrensningen i § 13 annet ledd første punktum

Lovens utgangspunkt: en uttømmende oppregning av nøytrale statusopplysninger

Oppregningen av «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted» i § 13 annet ledd første punktum er en uttrykkelig negativ avgrensning av hva som normalt omfattes av «noens personlige forhold» i første ledd nr. 1. For disse opplysningstypene er lovens utgangspunkt at de ikke er taushetsbelagte bare fordi de gjelder en identifiserbar person. Systematisk er dette et viktig korrektiv til en for vid forståelse av «personlige forhold»: ikke enhver individuell opplysning er personlig i § 13s forstand.

Oppregningen omfatter opplysninger som typisk er allment tilgjengelige eller som har karakter av alminnelig identifikasjon og status. Personnummer brukes som identifikator i en rekke sammenhenger; statsborgerforhold og sivilstand er registrerte statusopplysninger; yrke, bopel og arbeidssted er opplysninger som normalt er kjent i personens omgangskrets og ofte offentlig tilgjengelige. Lovgiver har dermed trukket en grense mellom slike nøytrale basisopplysninger og opplysninger som sier noe om personens livssituasjon, helse, økonomi eller andre mer sensitive forhold.

Kontekstavhengig vurdering – reservasjonen i annet ledd

Den sentrale praktiske tolkningsregelen er likevel at vurderingen er kontekstavhengig. Dette følger direkte av lovtekstens reservasjon «med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige». En ellers nøytral opplysning om for eksempel bopel eller personnummer kan derfor bli taushetsbelagt dersom den i den konkrete sammenhengen avslører noe mer enn bare identitet eller alminnelig status.

Lovavdelingens uttalelse om elevlister (JDLOV-2009-570176)

Lovavdelingens uttalelse 26. juni 2009 om innsyn i elevlister ved offentlige skoler illustrerer samspillet mellom hovedregelen og reservasjonen på en praktisk viktig måte. Uttalelsen er gitt i en offentleglov-kontekst, men den rettslige kjernen er tolkningen av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 jf. annet ledd første punktum.

Lovavdelingen la til grunn at elevlister som bare inneholder navn, adresse, telefonnummer og eventuelt fødselsnummer, som utgangspunkt ikke er unntatt fra innsyn etter offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13. Begrunnelsen var at slike alminnelige identifikasjons- og kontaktopplysninger normalt ikke regnes som «personlige forhold». For dette noteankeret har uttalelsen klar tolkningsverdi: den bekrefter at opplysningstyper som ligger nær eller sammenfaller med lovens oppregning – herunder personnummer (fødselsnummer) og bopel (adresse) – normalt faller utenfor taushetsplikten.

Samtidig presiserte Lovavdelingen at taushetsplikt likevel kan inntre dersom opplysningene er sperret eller sammenhengen gjør at de røper underliggende personlige forhold. Som eksempler nevnes at adresse kan avsløre opphold på barneverninstitusjon, eller at klasselister kan røpe at en elev mottar særskilt tilrettelagt undervisning knyttet til bestemte handikap eller atferdsproblemer. Uttalelsen konkretiserer dermed nettopp det skillet loven bygger på: det er ikke opplysningstypen isolert sett som er avgjørende, men om opplysningen i den aktuelle konteksten fungerer som nøkkel til taushetsbelagt informasjon.

Kildens rekkevidde og begrensninger

Lovavdelingens uttalelse gjelder direkte personnummer/fødselsnummer og bopel/adresse, og styrken er at den gir et konkret eksempel på hvordan hovedregelen og reservasjonen i annet ledd skal anvendes i praksis. Kildens begrensning er at den ikke drøfter statsborgerforhold, sivilstand eller yrke særskilt. For disse opplysningene må lovtekstens uttrykkelige oppregning bære hovedvekten. Lovavdelingens resonnement gir likevel indirekte støtte også her, fordi det bygger på den felles lovfestede kategorien av alminnelige identitets- og statusopplysninger som normalt faller utenfor taushetsplikten. Det er grunn til å anta at den samme kontekstavhengige tilnærmingen gjelder: opplysning om statsborgerforhold er normalt nøytral, men kan bli taushetsbelagt dersom den i sammenhengen røper for eksempel asylsøkerstatus eller andre sensitive forhold.

Praktiske vurderingstema

Vurderingen bør skje i to trinn:

1. Er opplysningen av en type annet ledd uttrykkelig holder utenfor? Dersom opplysningen er personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel eller arbeidssted, er utgangspunktet at taushetsplikt ikke gjelder.
2. Røper opplysningen i den konkrete sammenhengen et klientforhold eller andre personlige forhold? Dette er særlig aktuelt der opplysningen knytter personen til et bestemt tiltak, institusjonstilbud, hjelpebehov eller lignende. Eksempler fra Lovavdelingens praksis er adresse som avslører institusjonsopphold, eller klassetilhørighet som røper spesialundervisning.

Spørsmålet om hva som nærmere ligger i reservasjonen «røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige», bør behandles i egen note til denne delen av annet ledd.

«Plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til»

Pliktens karakter – aktivt vern, ikke bare passivt forbud

Ordlyden «plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til» viser at taushetsplikten i § 13 ikke bare er et forbud mot bevisst videreformidling av opplysninger. Bestemmelsen pålegger den som utfører tjeneste eller arbeid for forvaltningen en aktiv plikt til å motvirke at taushetsbelagte opplysninger kommer uvedkommende i hende. Organet kan altså ikke nøye seg med å avstå fra aktiv publisering; det må også organisere sin informasjonsbehandling slik at uvedkommende ikke får faktisk tilgang eller kunnskap om opplysningene – for eksempel gjennom tilgangsstyring, forsvarlig oppbevaring og rutiner for håndtering av dokumenter.

Uttrykket «adgang eller kjennskap» dekker to ulike situasjoner: «Adgang» sikter til at noen får tilgang til dokumenter eller registre der opplysningene finnes, uten nødvendigvis å ha lest dem. «Kjennskap» sikter til at noen faktisk blir kjent med innholdet. Begge deler er omfattet av plikten. Brudd på taushetsplikten kan dermed foreligge allerede ved at organet lar dokumenter ligge tilgjengelig for uvedkommende, selv om ingen beviselig har lest dem.

Hvem er «andre»?

Uttrykket «andre» må leses funksjonelt. Det sikter ikke bare til allmennheten, men til enhver mottaker som ikke har rettslig grunnlag for å få opplysningene. Systematisk er § 13 utgangspunktet for hele regelsettet i §§ 13 flg.: Bestemmelsen fastsetter hovedforbudet, mens bl.a. § 13 a og § 13 b oppstiller særskilte unntak og videreformidlingshjemler. Vurderingen etter dette leddet blir derfor i praksis todelt: For det første om den aktuelle mottakeren er «andre» i relasjon til opplysningene, og for det andre om det finnes særskilt hjemmel eller plikt som likevel åpner for at mottakeren får adgang eller kjennskap.

Lovavdelingens uttalelse 10. mai 2006 (JDLOV-2006-3623)

Lovavdelingens uttalelse 10. mai 2006 (JDLOV-2006-3623) illustrerer den funksjonelle rekkevidden av «andre»-begrepet. Spørsmålet var om et departement kunne oversende taushetsbelagte opplysninger til Stortinget, stortingskomiteer, enkeltrepresentanter eller partigrupper. Lovavdelingen la til grunn at § 13 første ledd i utgangspunktet sperrer for at slike opplysninger gis videre til mottakere utenfor forvaltningen, også når mottakeren er et statsorgan med offentlig funksjon. Tolkningsverdien for dette noteankeret er klar: Uttalelsen bekrefter at forbudet mot at «andre» får «adgang eller kjennskap» er en videreformidlingsskranke av generell karakter. Også Stortinget og stortingsorganer faller innenfor «andre» dersom det ikke foreligger særskilt rettsgrunnlag for utlevering.

Samtidig viser uttalelsen en viktig begrensning ved å lese § 13 isolert. Lovavdelingen presiserer at bestemmelsen ikke kan brukes som selvstendig grunnlag for å nekte opplysninger som Stortinget har rettskrav på etter Grunnloven § 75 bokstav f. Plikten til å hindre spredning gjelder altså som utgangspunkt, men må vike eller modifiseres når annen hjemmel eller overordnet rettsregel gir adgang eller plikt til utlevering. For frivillig oversendelse – det vil si der Stortinget ikke har fremsatt et konstitusjonelt forankret krav – måtte spørsmålet derimot vurderes etter de alminnelige unntaksreglene, særlig § 13 b.

Uttalelsen har et avgrenset nedslagsfelt: Den gjelder det særskilte forholdet mellom taushetsplikt og Stortingets informasjonskrav. Dens sterkeste tolkningsbidrag er derfor ikke en full definisjon av «andre», men bekreftelsen av at § 13 oppstiller et reelt utgangspunkt mot utlevering også til eksterne offentlige mottakere. Som lovavdelingsuttalelse har den dessuten mindre rettskildemessig vekt enn lovforarbeider og høyesterettspraksis, men den er relevant fordi den direkte tolker den aktuelle ordlyden i et praktisk viktig grensesnitt mellom taushetsplikt og videreformidling.

Praktiske vurderingstema

• Aktiv hindringsplikt: Organet må vurdere om det har truffet tilstrekkelige tiltak for å hindre at uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger – herunder fysisk og digital tilgangsstyring, rutiner for dokumenthåndtering og opplæring av ansatte.
• Er mottakeren «andre»? Vurder om den aktuelle mottakeren har rettslig grunnlag for å motta opplysningene. Også offentlige organer og statsorganer er «andre» med mindre det foreligger særskilt hjemmel.
• Finnes det hjemmel for utlevering? Dersom mottakeren i utgangspunktet er «andre», må det undersøkes om unntak i § 13 a, § 13 b eller annen lov likevel åpner for utlevering. Overordnede konstitusjonelle regler kan også gi grunnlag.
• Adgang vs. kjennskap: Vurder om bruddet består i at noen har fått tilgang til opplysningene (f.eks. åpne dokumenter, feilsendte brev) eller faktisk kjennskap til innholdet. Begge deler er omfattet av plikten.

Negativ avgrensning av «personlige forhold» – fødested, fødselsdato mv.

Bestemmelsens funksjon

Oppregningen i § 13 annet ledd første punktum er en negativ avgrensning av uttrykket «personlige forhold» i første ledd nr. 1. Ordlyden «regnes ikke» innebærer at loven uttrykkelig tar bestemte, alminnelige identifikasjons- og statusopplysninger ut av taushetspliktens kjerneområde. Fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted er alle opplysninger som gjelder en person, men som etter lovens systematikk ikke i seg selv er av en slik privat karakter at de normalt skal skjermes etter § 13 første ledd nr. 1.

Bestemmelsen bygger på et grunnleggende skille mellom ømtålige og mindre ømtålige personopplysninger. Listen er ikke bare kasuistisk, men uttrykker et mer generelt prinsipp om at alminnelige basisopplysninger om en persons identitet og ytre status faller utenfor taushetsplikten.

Rettskilder – Lovavdelingens tolkningspraksis

JDLOV-2005-456211 – flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia

I uttalelse 4. mars 2005 vurderte Lovavdelingen pressens innsynskrav i opplysninger etter flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia. Spørsmålet var om ulike opplysninger om berørte personer var taushetsbelagte etter § 13 første ledd nr. 1. Lovavdelingen la til grunn at bestemmelsen ikke omfatter alle opplysninger om enkeltpersoner, men bare opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv, og som kan knyttes til bestemte personer. Uttalelsen brukte blant annet navn, adresse og telefonnummer som eksempler på opplysninger som ofte faller utenfor taushetsplikten.

For noteankeret er uttalelsen relevant fordi den understøtter den generelle forståelsen av annet ledd som en negativ avgrensning: Det finnes en kategori av personopplysninger som er så alminnelige og lite sensitive at de ikke utløser taushetsplikt. Fødested og fødselsdato hører til denne kategorien. Uttalelsen illustrerer også at vurderingen er kontekstuell – selv ellers nøytrale identifikasjonsopplysninger kan bli taushetsbelagte dersom de i den konkrete sammenhengen røper noe mer sensitivt. Tolkningsverdien er likevel begrenset til det generelle avgrensningsspørsmålet; uttalelsen gjaldt ikke særskilt fødested eller fødselsdato, men belyser funksjonen til den lovfestede negativlisten.

JDLOV-2005-7180 – kirkelige handlinger

I uttalelse 26. januar 2006 vurderte Lovavdelingen om opplysninger om planlagte og foretatte kirkelige handlinger var omfattet av taushetsplikten etter § 13. Uttalelsen går et skritt videre enn JDLOV-2005-456211 ved å bruke annet ledd første punktum som en uttrykkelig målestokk i den konkrete vurderingen. Lovavdelingen fremhevet at de opplysningene som er uttrykkelig nevnt i § 13 annet ledd første punktum, ikke er taushetsbelagte, og tilføyde at heller ikke andre opplysninger som ikke er mer ømtålige enn disse, vil være underlagt taushetsplikt.

Denne uttalelsen har direkte betydning for tolkningen av noteankeret. Den viser at listen over fødested, fødselsdato, personnummer osv. ikke bare er en uttømmende opplisting av unntak, men fungerer som et sammenligningsgrunnlag – en terskel – for å avgjøre om også andre opplysninger faller utenfor taushetsplikten. Fødested og fødselsdato står dermed som lovfestede referansepunkter for hvor grensen går nedad mot nøytrale basisopplysninger. I den konkrete saken brukte Lovavdelingen dette til å skille mellom planlagte kirkelige handlinger (som kunne være mer sensitive) og handlinger som allerede var gjennomført og offentlig kjent (som ikke var mer ømtålige enn de oppregnede opplysningene).

Kildenes vekt og begrensninger

Begge kildene er lovavdelingsuttalelser, altså forvaltningsinterne tolkningsuttalelser og ikke rettsavgjørelser. De har god veiledende vekt ved forståelsen av § 13, særlig fordi de drøfter nettopp grensen for «personlige forhold» og uttrykkelig forholder seg til annet ledd. Lovavdelingsuttalelser tillegges normalt betydelig vekt i forvaltningspraksis, men binder ikke domstolene. Det foreligger ikke høyesterettspraksis i kildegrunnlaget som direkte behandler rekkevidden av de enkelte eksemplene i annet ledd første punktum.

Praktiske vurderingstema

• Presumsjon for åpenhet: Fødested og fødselsdato faller normalt utenfor taushetsplikten. Forvaltningen trenger ikke særskilt hjemmel for å utlevere slike opplysninger isolert sett.
• Kontekstuell vurdering: Presumsjonen gjelder bare så lenge opplysningen ikke samtidig avslører noe mer sensitivt. Forbeholdet i samme punktum – «med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige» – innebærer at fødested eller fødselsdato likevel kan være taushetsbelagt dersom sammenhengen gjør at opplysningen avslører et klientforhold, helsetilknytning, sosialtjenestekontakt eller andre personlige forhold.
• Sammenligningsgrunnlag for andre opplysninger: Listen fungerer som målestokk. Opplysninger som ikke er mer ømtålige enn fødested, fødselsdato, sivilstand osv., faller normalt utenfor taushetsplikten, jf. JDLOV-2005-7180.
• Situasjonsavhengig vurdering: Både JDLOV-2005-456211 og JDLOV-2005-7180 viser at vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av den konkrete situasjonen – det avgjørende er om opplysningen i kontekst røper noe som loven vil beskytte.