Lovavdelingen slo fast at utenrettslige forliksavtaler som en kommune inngår, som utgangspunkt er omfattet av innsynsretten. Etter at forhandlingene er avsluttet, vil § 23 første ledd normalt ikke gi grunnlag for varig unntak, med mindre avtalen avslører opplysninger eller forhold som fortsatt krever vern.
Hva saken gjaldt
Fylkesmannen i Troms ba om en vurdering av om en kommune kunne unnta utenrettslige forliksavtaler fra innsyn etter offentleglova. Spørsmålet gjaldt særlig om selve avtalen, eller opplysninger i den, kunne skjermes med hjemmel i unntaksreglene.
Lovavdelingen tok utgangspunkt i at forliksavtalene er saksdokumenter og derfor omfattet av innsynsretten. Det ble også reist spørsmål om opplysninger om økonomisk kompensasjon og andre økonomiske forpliktelser kunne regnes som personlige forhold eller på annen måte være taushetsbelagt.
Videre vurderte Lovavdelingen om avtaler om fortrolighet kunne begrense innsynet, og om utenrettslige forlik burde behandles annerledes enn andre dokumenter. Det ble også kort kommentert hvordan rettsforlik og rettsbøker står i et annet spor.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen uttalte at opplysninger om økonomiske forpliktelser i en forliksavtale ikke i seg selv er «personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Dersom avtalen likevel inneholder taushetsbelagte opplysninger, må det gjøres unntak for disse, og i visse tilfeller kan hele dokumentet unntas etter offentleglova § 12.
Etter offentleglova § 23 første ledd kan det gjøres unntak når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av organets økonomiforvaltning. Lovavdelingen presiserte at bestemmelsen verner kommunens forhandlingsposisjon under pågående forhandlinger, men at den normalt ikke gir grunnlag for å holde inngåtte avtaler hemmelige etter at saken er avgjort. Varige unntak kan bare tenkes i særtilfeller, for eksempel hvis avtalen røper forhandlingsstrategier som kan bli aktuelle igjen.
Lovavdelingen understreket at en kommune ikke kan begrense innsynsretten gjennom avtale; unntak må ha grunnlag i lov. Den viste også til at det ikke uten videre er adgang til å unnta hele avtaler fordi de inneholder enighet om økonomisk kompensasjon. Uten andre særskilte forhold vil dette normalt være innsynsbelagt.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev 28. april 2009 fra Fylkesmannen i Troms, hvor det stilles spørsmål om adgangen til å unnta utenrettslige forliksavtaler som en kommune har inngått, fra innsyn etter offentleglova.
Utenrettslige forliksavtaler inngått av kommunen er saksdokumenter i lovens forstand, og således omfattet av innsynsretten etter offentleglova, jf. § 3 og § 4 første og andre ledd, slik også fylkesmannen har lagt til grunn. Opplysninger i en slik avtale om økonomiske forpliktelser for partene, herunder om betaling av økonomisk kompensasjon, er ikke i seg selv å anse som ”personlige forhold” i forvaltningslovens forstand, og således heller ikke underlagt taushetsplikt etter samme lov § 13 første ledd nr. 1.
Som fylkesmannen påpeker, kan det være opplysninger i bakgrunnen for et forlik som er underlagt taushetsplikt (eksempelvis om andre sider ved en persons økonomi av en art som de fleste ikke ønsker å fortelle andre om, og som ligger utenfor det som fremgår av offentlige registre mv.). Dette setter imidlertid ikke forliksavtaler i særstilling når det gjelder innsynsreglene. Dersom selve forliksavtalen inneholder informasjon som er underlagt taushetsplikt – det være seg om personlige forhold eller driftshemmeligheter eller andre forhold nevnt i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 – må det alltid gjøres unntak fra innsyn for dem, på samme måte som ved behandling av begjæringer om innsyn i andre typer dokumenter. Etter offentleglova § 12 kan det i visse tilfeller gjøres unntak for innsyn i hele dokumenter på grunn av taushetsbelagte opplysninger.
Etter offentleglova § 23 første ledd kan det gjøres unntak for opplysninger når dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av et organs økonomi¬forvalting. Dette unntaket verner organers (herunder kommuners) privatøkonomiske interesser i forhandlingssituasjoner. Situasjonen kan for eksempel være at kommunen forhandler samtidig med flere, og må holde opplysninger unna innsyn for ikke å ødelegge sin forhandlingsposisjon. Da kan § 23 tenkes å gi grunnlag for unntak inntil saken er avgjort. Når forhandlingene er avsluttet, vil det vanligvis ikke være påkrevd å unnta opplysningene fra innsyn. Bestemmelsen åpner da normalt heller ikke for å gjøre varige unntak, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 145 første spalte. Det kan tenkes behov for varige unntak, for eksempel der avtalen røper forhandlingsstrategier eller andre forhold som vil aktualiseres også i senere forhandlinger. Vi har ikke tilstrekkelige opplysninger til å konkludere for den saken som fylkesmannen viser til, men understreker utgangspunktet om innsyn i inngåtte avtaler så langt de ikke inneholder taushetsbelagt informasjon. Uten andre særskilte forhold vil ikke det faktum at en person skal motta økonomisk kompensasjon av en gitt størrelse i anledning kommunens behandling av en byggesak, kunne unntas fra innsyn.
Et forvaltningsorgan kan ikke begrense innsynsretten etter offentleglova gjennom avtale. Unntak fra innsynsretten må ha grunnlag i lov eller regler gitt i medhold av lov. Eventuelle avtaler om fortrolighet som ikke har grunnlag i lov, vil således ikke påvirke retten til innsyn. Det samme gjaldt etter offentlighetsloven 1970.
Når det gjelder rettsforlik, er det ikke riktig at innholdet i disse alltid kan unntas fra offentlighet. Den klare hovedregelen vil være det motsatte, siden et rettsforlik skal føres inn i rettsboken, jf tvisteloven § 19-11 første ledd. Rettsboken har allmennheten som hovedregel rett til innsyn i, jf. tvisteloven § 14-2 første ledd. Dersom et rettsforlik inngås under rettsmekling, skal det føres inn i rettsmeklingsprotokollen, jf. tvisteloven § 8-5 sjette ledd. Også denne protokollen er underlagt alminnelig innsynsrett etter tvisteloven § 14-2 første ledd. Rettsforlik er således underlagt offentlighet på lik linje med retts-avgjørelser. Verken rettsavgjørelser eller rettsforlik er omfattet av unntaket for rettssaksdokumenter i offentleglova § 18. Vi ser ikke noen stor fare for at retten til innsyn i utenrettslige forlik vil medføre at flere tvister bringes inn for domstolene.
Avslutningsvis nevner vi at utenrettslige forlik med det offentlige i prinsippet dreier seg om både disponeringen av offentlige midler og om grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål for den enkelte. Dette er blant de sentrale elementene som ligger til grunn for utgangspunktet om allmennhetens rett til dokumentinnsyn.