6.1.1 Innleiing Offentleglova § 13 fyrste ledd slår fast at opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn. Til skilnad frå dei andre unntaka i lova, som berre gir ein rett til å nekte innsyn, inneber § 13 fyrste ledd at organa har ei plikt til å nekte innsyn i opplysningar som er underlagde teieplikt. Dette følgjer av orda «er unnatekne frå innsyn» i § 13 fyrste ledd. Det er såleis ikkje høve til å gi meirinnsyn i slike opplysningar.
Fulltekst
Opplysningar underlagde teieplikt - offentleglova § 13
6 Opplysningar underlagde teieplikt – offentleglova § 13
6.1 Offentleglova § 13 fyrste ledd
6.1.1 Innleiing Offentleglova § 13 fyrste ledd slår fast at opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn. Til skilnad frå dei andre unntaka i lova, som berre gir ein rett til å nekte innsyn, inneber § 13 fyrste ledd at organa har ei plikt til å nekte innsyn i opplysningar som er underlagde teieplikt. Dette følgjer av orda «er unnatekne frå innsyn» i § 13 fyrste ledd. Det er såleis ikkje høve til å gi meirinnsyn i slike opplysningar. Utlevering til utanforståande av opp lysningar som er underlagde teieplikt kan tvert imot vere straffbart etter straffelova 1902 § 121.
Etter § 13 fyrste ledd er det berre dei opplysningane i eit dokument som er underlagde teieplikt som er unnatekne frå innsyn. Resten av dokumentet er i utgangspunktet offentleg, med mindre det er grunnlag for å gjere unntak for resten av dokumentet etter føresegnene i § 12, sjå punkt 5.2 framfor.
Tilsvarande reglar om teieplikt fanst i offentlegheitslova 1970.
6.1.2 Offentleglova § 13 stiller ikkje opp reglar om teieplikt Offentleglova § 13 fyrste ledd inneheld ikkje sjølv reglar om kva typar opplysningar som er underlagde teieplikt. Føresegna slår berre fast at dersom opplysningane er underlagde teieplikt etter lov eller forskrift, så er det forbode å gi andre innsyn i dei. Reglane om teieplikt i andre lover og forskrifter er ikkje endra ved den nye offentleglova.
6.1.3 Teieplikta må følgje av lov eller forskrift Teieplikt for personar som utfører teneste for forvaltninga, kan ha ulike grunnlag:
• Teieplikt kan følgje av lov eller forskrift
• Teieplikt kan følgje av instruks
• Hemmeleghald kan vere avtala
Det er berre i dei tilfella der teieplikta følgjer av lov – eller av forskrift eller instruks fastsett i medhald av lov – at ein kan nekte innsyn etter offentleglova § 13 fyrste ledd. Det same gjaldt etter offentlegheitslova 1970.
For at teieplikta skal kunne seiast å ha heimel i lov, er det eit vilkår anten at lova sjølv fastset teieplikt, eller at ho gir heimel til å fastsetje dette. Dersom dette er sagt uttrykkjeleg i lova, er svaret klart. I dei tilfella der lova inneheld ein generell heimel til å gi forskrifter til «gjennomføring og utfylling» av lova eller liknande formuleringar, må spørsmålet om det kan fastsetjast reglar om teieplikt som innskrenkar innsynsretten etter offentleglova, avgjerast på grunnlag av ei konkret tolking. Ved denne tolkinga må det mellom anna leggjast vekt på føremålet til lova, verkeområdet og førearbeida til lova. I mangel av konkrete haldepunkt, må ein leggje til grunn at ein generell forskriftsheimel ikkje gir rett til å innskrenke den innsynsretten som elles følgjer av offentleglova.
På grunnlag av alminneleg instruksjonsrett i forvaltninga har både organet sjølv og overordna organ eit visst høve til å påleggje tenestemenn ei meir omfattande teieplikt enn det som følgjer av generelle lover og forskrifter. Instruksen kan gjelde ein bestemt opplysning eller ei bestemt sak, eller han kan gjelde meir generelt for ein bestemt type opplysningar. Ein slik instruks om teieplikt som er fastsett utan heimel i lov (eller forskrift gitt i medhald av lov), gir likevel ikkje grunnlag for å gjere unntak frå innsyn etter offentleglova § 13 fyrste ledd eller andre føresegner i lova.
Ei avgjerd etter kommunelova om å halde eit møte i eit kommunalt organ for lukka dører vil ikkje føre til at møtedokumenta skal haldast utanom innsyn etter offentleglova § 13 fyrste ledd (eller at dei kan haldast utanom innsyn etter andre reglar i lova).
At avsendaren av eit dokument ber om at opplysningane blir handsama konfidensielt, fører ikkje til at ein kan nekte innsyn i opplysningar som elles er offentlege. Det vil heller ikkje vere høve til å avtale konfidensiell handsaming. Eit forvaltningsorgan eller ein tenestemann i eit organ kan ikkje gjennom avtalar innskrenke den lovbestemte innsynsretten etter offentleglova.
6.1.4 Særleg om graderte dokument Dersom informasjon må vernast av tryggleiksgrunnar skal han graderast etter lov 20. mars 1998 nr. 10 § 11 om tryggleiksgradering (tryggleikslova). Dette er tilfelle dersom det kan medføre skadefølgjer for
tryggleiken til Noreg eller våre allierte, tilhøvet til framande makter eller andre vitale nasjonale tryggleiksinteresser dersom informasjonen blir kjent for uvedkomande. Det følgjer av tryggleikslova § 12 at slik informasjon er underlagt teieplikt, og det skal dermed òg gjerast unntak frå innsyn etter offentleglova § 13 fyrste ledd for informasjonen når han er gyldig gradert.
Informasjon kan òg bli gradert etter den såkalla beskyttelsesinstruksen, instruks 17. mars 1972 nr. 3352. Denne instruksen har derimot ikkje heimel i formell lov, og utgjer difor ikkje nokon sjølvstendig heimel for unntak frå innsyn etter offentleglova. Dette inneber at gradering etter beskyttelsesinstruksen berre kan påførast dokument eller opplysningar som det kan gjerast unntak for etter ein av unntaksreglane i offentleglova, noko som òg følgjer av § 3 i instruksen.
Ved krav om innsyn i gradert informasjon skal det vurderast om informasjonen kan avgraderast. Den nærare framgangsmåten for handsaming av slike innsynskrav er regulert i forskrift om informasjonstryggleik § 2-13, beskyttelsesinstruksen § 5 og offentlegforskrifta § 10. Dersom krav om innsyn blir fremja for eit anna forvaltningsorgan enn det som har gradert informasjonen, skal spørsmålet om å revurdere graderinga leggjast fram for det organet som har stått for graderinga. Dette gjeld òg der ein meiner at graderinga ikkje er rett. Sjå punkt 9.2 nedanfor for ei nærare skildring av handsaminga av slike innsynskrav.
6.2 Lovføresegner om teieplikt
6.2.1 Innleiing Det finst ei rekkje ulike lovføresegner om teieplikt. Desse er vidareførde uendra under den nye offentleglova.
For det fyrste har vi reglar om teieplikt som skal verne om offentlege interesser, til dømes forsvaret av landet og relasjonar til andre statar.
For det andre har fleire yrkesgrupper teieplikt etter profesjonslovgivinga (yrkesrelatert teieplikt). Dette gjeld til dømes helsepersonell, prestar og advokatar.
For det tredje er det lovføresegner som fastset teieplikt for tilsette i offentleg forvaltning (forvaltningsrelatert teieplikt), og som vernar
private interesser. Dei viktigaste reglane i denne gruppa er føresegnene i forvaltningslova §§ 13 til 13 e.
Føresegnene i forvaltningslova §§ 13 til 13 e gjeld for alle som utfører teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan, med mindre det er gitt særreglar i lov eller forskrift. Det finst mange slike særreglar. Til dømes oppstiller sosialtenestelova § 8-8 og barnevernlova § 6-7 ei strengare teieplikt enn forvaltningslova § 13. Reglane gjeld dei som utfører arbeid eller teneste høvesvis for sosialtenesta og barnevernsetaten. Likningslova § 3-13 inneheld særreglar om teieplikt for likningsetaten.
Når særlovgivinga fastset føresegner om teieplikt som skil seg frå reglane i forvaltningslova, gjeld forvaltningslova §§ 13 til 13 e likevel som utfyllande føresegner, om ikkje anna er særskilt bestemt (sjå forvaltningslova § 13 f). Praksis rundt teiepliktsføresegnene i forvaltningslova vil i alle tilfelle ofte vere til nytte ved tolkinga av særlovgivinga.
Verdipapirhandellova § 3-4 representerer ein fjerde kategori av teiepliktføresegner. Denne føresegna oppstiller teieplikt for alle som har innsideinformasjon. Innsideinformasjon er nærare definert i verdipapirhandellova § 3-2. Forvaltninga vil i mange samanhengar ha informasjon som er omfatta av denne definisjonen, til dømes i samband med budsjetthandsaminga og andre tiltak som har noko å seie for næringslivet.
Når eit dokument blir sendt frå eit forvaltningsorgan til eit anna, kan det vere at avsendaren har ei strengare teieplikt enn mottakaren. Dette vil til dømes vere aktuelt når helsepersonell, som har ei streng teieplikt etter helsepersonellova § 21, sender opplysningar til tilsette i helsetilsynet, som har teieplikt etter den alminnelege føresegna i forvaltningslova § 13. Dersom nokon ber om innsyn hos mottakaren av dokumentet, er det rekkjevidda av teieplikta til mottakaren som er avgjerande for om opplysningane er unnatekne frå innsyn etter offentleglova § 13 fyrste ledd. For at den strenge teieplikta som gjeld for avsendaren skal «følgje med» når dokumentet blir oversendt, må det være særskilt fastsett i dei aktuelle føresegnene om teieplikt.
6.2.2 Generelt om teieplikta etter forvaltningslova § 13 Forvaltningslova § 13 inneheld reglar om teieplikt for opplysningar om personlige tilhøve og visse næringsopplysningar. Reglane i §§ 13 b til 13 e gjer unntak frå eller utfyller hovudføresegnene i § 13.
Teieplikta etter § 13 gjeld ikkje berre for dei som er tilsette i eit forvaltningsorgan, men for alle som utfører teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan, både faste og mellombels tilsette tenestemenn, folkevalde og dei som utfører enkeltståande oppdrag for forvaltninga, som til dømes private sakkunnige eller konsulentar. Til dømes vil ein ekstern IT-konsulent som har fått i oppdrag å utarbeide eit elektronisk arkiv for eit forvaltningsorgan, ha teieplikt etter forvaltningslova § 13 for opplysningar om personlege tilhøve m.m. som vedkomande blir kjent med i samband med dette arbeidet. Organet skal gjere slike eksterne oppdragstakarar kjende med teieplikta, sjå her forvaltningslova § 13 c fyrste ledd.
Teieplikta omfattar berre opplysningar ein blir kjent med i samband med tenesta eller arbeidet. Opplysningar ein får kjennskap til som privatperson, til dømes i ein privat telefonsamtale i arbeidstida, er ikkje underlagde teieplikt.
Teieplikta inneber for det fyrste eit forbod mot å gjere opplysningar som er omfatta av teieplikt kjende for utanforståande ved å fortelje om dei eller levere dokument som inneheld slike opplysningar til utanforståande. Men det er ikkje nok at ein let vere å bringe slike opplysningar vidare, ein må aktivt hindre at andre får kjennskap til opplysningane. Dette inneber mellom anna plikt til å ta vare på opplysningar som er underlagde teieplikt på ein trygg måte, slik at utanforståande ikkje har tilgang til dei. Til dømes bør ein i mange situasjonar ikkje la dokument liggje framme på pulten med kontordøra open, eller ta dei med heim og la dei vere tilgjengelege for uvedkomande.
Vidare inneber teieplikta eit forbod mot at tenestemannen sjølv bruker opplysningane i andre samanhengar enn dei er innhenta for. Til dømes kan ein tenestemann som driv næringsverksemd på fritida, ikkje bruke opplysningar underlagde teieplikt som han eller ho har fått i arbeidet for forvaltninga, i si private verksemd, sjå § 13 tredje ledd andre punktum.
I utgangspunktet gjeld teieplikta overfor alle, òg kollegaer på arbeidsplassen. Det er likevel høve til å gjere opplysningane kjende for andre tenestemenn i organet eller etaten i den grad det er naudsynt for å løyse arbeidsoppgåvene på ein god måte, sjå § 13 b fyrste ledd nr. 2 og 3.
Føresegnene i §§ 13 a flg. inneheld avgrensingar av teieplikta, sjå nærare om dette i punkt 6.2.5. Mellom anna fell teieplikta bort dersom den som har krav på hemmeleghald, samtykkjer i at opplysningane blir gitte
ut, jf. § 13 a nr. 1. Men eit samtykke til å gi opplysningane til person A, inneber ikkje at dei utan vidare òg kan givast ut til person B.
Forvaltningsorganet skal sørgje for at teieplikta blir gjort kjent for dei ho gjeld for, og organet kan krevje ei skriftleg erklæring om teieplikt frå desse, sjå § 13 c fyrste ledd.
6.2.3 Teieplikt for opplysningar om personlege tilhøve etter forvaltningslova § 13
6.2.3.1 Generelt Forvaltningslova § 13 fyrste ledd nr. 1 oppstiller teieplikt for opplysningar om nokon sine personlege tilhøve.
Føresegna gjeld berre opplysningar om fysiske personar. Teieplikta for opplysningar om føretak mv. er regulert i § 13 fyrste ledd nr. 2 om næringsopplysningar.
Føresegna omfattar ikkje alle opplysningar om enkeltpersonar. Det må dreie seg om opplysningar som det med god grunn er vanleg å ynskje å halde for seg sjølv. Opplysningane kan gjelde eigenskapar ved ein person, eller dei kan gjelde noko personen har gjort som kan vere egna til å karakterisere han, til dømes ei straffbar handling.
At opplysningane er rekna som personopplysningar etter personopplysningslova, fører i seg sjølv ikkje til at dei er underlagde teieplikt etter forvaltningslova. Det ligg ulike grunnar og omsyn bak desse to kategoriseringane av opplysningar.
Ein føresetnad for teieplikt er dessutan at opplysningane kan knytast til bestemte enkeltpersonar. Opplysningar som er gjorde anonyme eller oppgitte i statistisk form, slik at dei ikkje kan knytast til bestemte personar, er ikkje underlagde teieplikt, sjølv om dei gjeld til dømes helsetilhøve, straffbare tilhøve eller annan sensitiv informasjon.
Teieplikta for personlege tilhøve gjeld òg opplysningar om døde personar og deira minne og om forsvunne personar.
Spørsmålet om opplysningar er underlagde teieplikt kan ofte vere tvilsamt. Til rettleiing er det sagt uttrykkjeleg i forvaltningslova § 13 andre ledd fyrste punktum at opplysningar om «fødested, fødselsdato og per-
sonnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted» i utgangspunktet ikkje er underlagde teieplikt. Desse opplysningane blir ikkje rekna som så ømtolige at det skal gjelde teieplikt for dei. Dette inneber vidare at dersom andre opplysningar ikkje er meir ømtolige enn dei som er nemnde i § 13 andre ledd, vil dei aktuelle opplysningane normalt ikkje vere underlagde teieplikt.
Forvaltningslova § 13 andre ledd fyrste punktum presiserer at slike opplysningar likevel vil vere underlagde teieplikt dersom dei røper andre tilhøve som må reknast som personlege. Til dømes kan informasjon om adressa til ein person vise at personen sit i fengsel eller er innlagt på ein psykiatrisk institusjon. I slike tilfelle vil det vere teieplikt òg om adressa til personen.
I vurderinga av om opplysningar er omfatta av teieplikt eller ikkje, må ein mellom anna leggje vekt på om opplysningane – åleine eller saman med andre tilgjengelege opplysningar – kan skade eller utlevere ein person, om opplysningane er gitt i trumål, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltninga, slik at det blir vanskeleg å hente inn naudsynte opplysningar i framtidige saker. Vidare må ein leggje vekt på kva interesse ålmenta har i å gjere seg kjent med opplysningane.
Som typiske eksempel på personlege tilhøve kan nemnast opplysningar om fysisk og psykisk helse, seksuell legning, kjensleliv og personleg karakter elles, samt visse opplysningar knytte til familie og heim. Dersom ein person sjølv står offentleg fram med sin seksuelle legning, sjukdom eller andre strengt personlege opplysningar vil derimot ikkje opplysningane, så langt dei ikkje seier meir enn kva vedkomande har stått fram med offentleg, lenger vere underlagde teieplikt.
Opplysningar om arbeidsstad, arbeidstid, yrke og stilling er derimot normalt ikkje underlagde teieplikt, og det tilsvarande vil gjelde for opplysningar om tidlegare arbeidsstader og yrke. Meir konkrete opplysningar om kva arbeidet går ut på m.m. kan i særlege tilfelle likevel vere omfatta av teieplikta. Dette gjeld til dømes visse opplysningar knytte til bestemt personell innanfor Forsvaret og etterretninga, som utfører arbeid av ein slik karakter at dette ikkje kan gjerast kjent. Det er til dømes ikkje offentleg kva for norske soldatar som tek del i spesielle militære utanlandsoperasjonar eller som tidlegare har gjort dette.
Opplysningar om løn og godtgjering motteke frå offentlege instansar er ikkje underlagde teieplikt, med unntak for tilfelle der opplysningane
kan røpe noko om hemmelege oppdrag eller anna sensitivt arbeid. Heller ikkje ordinære opplysningar om løn og inntekt som går fram av offentlege skattelister eller følgjer offentleg kjende tariffsatsar eller standardløner elles for den aktuelle profesjonen, er å rekne som personlege tilhøve, og slike opplysningar er såleis ikkje underlagde teieplikt. Tilsvarande gjeld for opplysningar om kven som eig eller har bruksrett til ein eigedom eller om eigardelar i selskap. Andre opplysningar som gjeld økonomien til privatpersonar, til dømes om gjeld eller bidragsplikt, må stort sett reknast som personlege tilhøve med mindre opplysningane er gjorde tilgjengelege gjennom dei offentlege skattelistene. Lite sensitive opplysningar om økonomiske tilhøve vil derimot falle utanfor teieplikta. Til dømes vil opplysningar om at ein person er kunde i Statens Lånekasse ikkje vere å rekne som eit personleg tilhøve. Opplysningar om at personen har misleghalde gjelda til Lånekassa, vil derimot vere personlege og underlagde teieplikt. Tilsvarande gjeld for misleghald av husleige og liknande. Opplysningar om at ein person mottek eller har søkt ei form for sosial stønad, vil òg vere underlagde teieplikt, men at ein person er klient av arbeids- og velferdsetaten (NAV) vil i seg sjølv ikkje vere underlagt teieplikt. Nærare informasjon om kva tiltaket inneber vil derimot vere omfatta av teieplikt.
Opplysningar om økonomiske tilhøve knytte til næringsverksemda til enkeltpersonar fell normalt utanfor uttrykket personlege tilhøve. Dette gjeld til dømes opplysningar i ein søknad om tilskot til næringsdrifta. I tvilstilfelle må ein leggje vekt på om det aktuelle tilhøvet kunne oppstått òg for eit selskap, og dersom det er tilfelle taler dette for at tilhøvet ikkje er underlagt teieplikt.
Opplysningar om kva utdanning ein person har – særleg om avlagte eksamenar og gjennomførde kurs – er ikkje underlagde teieplikt. Karakterar frå høgare utdanning er heller ikkje underlagde teieplikt. For karakterar frå grunnskulen eller vidaregåande skule er dette meir usikkert. Det er likevel langt til grunn at potensielle arbeidsgivarar kan få stadfesta at eit vitnemål er korrekt. Sidan det har vore ei viss usikkerheit rundt spørsmålet om innsyn i karakterar, er det dessutan no fastsett i offentleglova § 26 fyrste ledd at det er høve til å nekte innsyn i karakterar og vitnemål. Denne føresegna gjeld karakterar og vitnemål både frå grunnskule, vidaregåande skule og høgare utdanning, sjå punkt 8.16 nedanfor.
Opplysningar om religiøs eller politisk haldning er som hovudregel underlagde teieplikt, sjølv om dei ikkje avdekkjer at personen er med-
lem i eller tilhøyrer eit konkret politisk parti eller eit bestemt religiøst trussamfunn eller annan type livssynssamfunn. Slike opplysningar vil derimot ikkje kunne reknast som personlege dersom personen opplysningane gjeld har gitt til kjenne haldningane sine offentleg, til dømes som talsmann for eit politisk parti eller ein religiøs organisasjon, eller gitt eit intervju der religiøst eller politisk syn kjem til uttrykk.
Kor vidt opplysningar om medlemskap i fagforeiningar og andre friviljuge organisasjonar er underlagde teieplikt, må avgjerast ut frå kva slags organisasjon det er tale om. Medlemskap i store fagorganisasjonar som LO, UNIO, Akademikerne og dei yrkesrelaterte foreiningane, som at ein bonde er medlem i Norges Bondelag, ein lærar i UNIO eller ein jurist i Norges Juristforbund, vil vere ukontroversielt, og opplysningar om dette er difor ikkje underlagde teieplikt. Dersom ein derimot er medlem av ei fagforeining som har markert seg med eit bestemt politisk syn, og der medlemsmassen er liten eller markerer seg med ei samstemt haldning, kan opplysningar om medlemskapen i seg sjølv opplyse om medlemmane si politiske haldning, og då vil opplysningar om dette vere underlagde teieplikt. Dersom ein person har stått fram som talsmann for ei fagforeining eller elles gitt til kjenne at han er medlem eller ikkje lenger medlem der, blir vurderinga den same som ovanfor for religiøse og politiske syn.
Private skriv til offentlege organ der avsendaren gir uttrykk for prinsipielle synspunkt på saker eller tilhøve i forvaltninga som ikkje direkte gjeld avsendaren sjølv eller nokon som har tilknyting til han, vil som utgangspunkt ikkje vere underlagde teieplikt. Det kan likevel vere at skrivet inneheld opplysningar av privat karakter, som vil vere å rekne som personlege tilhøve etter forvaltningslova § 13 fyrste ledd nr. 1.
Tradisjonelt har ein lagt til grunn at opplysningar om at ein person eller ei verksemd har gjort seg skuldig i straffbare handlingar eller andre lovbrot, er underlagde teieplikt. Dette synet kan i mange tilfelle ikkje lenger stå ved lag. For lovbrot som er skjedd i næringsverksemd har det vorte stadig meir vanleg at brot på lover og forskrifter som blir oppdaga av offentlege kontrollinstansar, blir offentleggjorde. Dette gjeld til dømes Mattilsynet sine kontrollar av at restaurantar og serveringsstader følgjer næringsmiddelforskriftene. Opplysningar om at personar er mistenkte for økonomisk kriminalitet i næringsverksemd blir òg ofte offentleg kjende.
Det er vanskeleg å seie eksakt kva opplysningar om straffbare handlin-
gar eller andre lovbrot som er underlagde teieplikt. Ein må ta omsyn både til karakteren av lovbrotet og den offentlege interessa i at opplysningane blir kjende. Opplysningar om lovbrot som er gjorde i næringsverksemd eller i samband med utøving av eit yrke som det er knytt ei særleg tillit til, som til dømes helsepersonell, vil som utgangspunkt ikkje vere underlagde teieplikt. Det må likevel leggjast vekt på om opplysningane berre gjeld mistanke om lovbrot. I mange tilfelle kan det vere teieplikt på mistankestadiet, men ikkje når lovbrotet er konstatert, til dømes gjennom at nokon er domfelt eller har vedteke eit førelegg.
Opplysningar om lovbrot som ein person har gjort seg skuldig i som privatperson, vil derimot som utgangspunkt framleis vere underlagde teieplikt. Dersom opplysningar om slike lovbrot seier noko om kor eigna ein person er til å utøve eit yrke som det er knytt ein særleg tillit til, kan dette stille seg annleis.
Uavhengig av om lovbrotet er gjort i næringsverksemd, under yrkesutøving eller som privatperson vil opplysningar om bakgrunnen for eller årsakene til lovbrotet, til dømes sjukdom, rusmiddelproblem eller andre personlege problem, vere underlagde teieplikt. For personlege eigenskapar hos den som er skuldig i lovbrotet gjeld det same.
Opplysningar om kor vidt ein person fyller dei vilkåra lova set for å drive ei bestemt verksemd, til dømes om ein person har advokatløyve eller ikkje, er ikkje underlagde teieplikt. Også opplysningar om at ein person har mista retten til å drive ein bestemt type verksemd vil falle utanfor teieplikta. Til dømes vil opplysningar om at ein revisor har fått inndrege løyvet sitt normalt ikkje vere underlagde teieplikt. Det same gjeld informasjon om at ein person har eller ikkje har gyldig førarkort. Derimot vil opplysningar om at ein person har fått førarkortet inndrege eller beslaglagt vere underlagde teieplikt, fordi slike opplysningar normalt vil indikere at personen har gjort seg skuldig i ei straffbar handling, samtidig som det behovet andre kan ha for opplysningar vil vere tilstrekkeleg vareteke ved at det er høve til å informere om at personen har eller ikkje har gyldig førarkort.
6.2.3.2 Særleg om offentleg tilsette Teieplikta for opplysningar om personlege tilhøve gjeld òg i tenestemannssaker. Men fordi offentleg tilsette skal vareta allmenne interesser, er teieplikta for opplysningar knytte til arbeid for det offentlege snevrare enn det som elles gjeld.
Kor markert denne skilnaden blir, vil avhenge av kor høg stilling den aktuelle tenestemannen har, kor viktig tilliten frå ålmenta er for den aktuelle stillinga, og kor nært knytte til stillinga og arbeidet opplysningane er.
Utgangspunktet er at den snevrare teieplikta berre gjeld opplysningar knytte til utføringa av arbeid for det offentlege. Enkelte grupper offentleg tilsette utfører likevel samfunnsoppgåver av ein slik karakter at ålmenta òg kan ha ei legitim interesse i å gjere seg kjent med enkelte handlingar som har funne stad utanfor tenesta.
At ein person har søkt ei offentleg stilling, er ikkje omfatta av teieplikt. Etter offentleglova § 25 kan det likevel vere høve til å gjere unntak for slike opplysningar, sjå nærare i punkt 8.14 nedanfor. Det gjeld heller ikkje teieplikt for opplysningar om at nokon har fått eller ikkje fått ei offentleg stilling eller eit opprykk. Opplysningar om personlege tilhøve i sjølve søknaden vil derimot kunne vere underlagde teieplikt.
Opplysningar om løn og godtgjering til offentleg tilsette er ikkje underlagde teieplikt. Dette gjeld både der løna følgjer dei offentlege regulativa og der ho er individuelt fastsett etter eit leiarløningssystem eller liknande. Det er ikkje avgjerande om lønsfastsetjinga òg er uttrykk for ei konkret fagleg eller personleg vurdering av ein tilsett.
Reiserekningar med vedlegg frå tilsette i forvaltninga er i utgangspunktet offentlege dokument. Enkelte opplysningar i rekningane eller vedlegga kan likevel vere underlagde teieplikt, til dømes opplysningar om nummeret på ein privat bankkonto som pengar skal setjast inn på eller opplysningar om ei legerekning.
At ein offentleg tenestemann har fått ein tenesterelatert reaksjon, som til dømes avskil, blir ikkje rekna som eit personleg tilhøve. Det vil òg vere høve til å opplyse om den direkte årsaka til reaksjonen, til dømes at personen har utvist grov uforstand i tenesta, medan opplysningar om den nærare bakgrunnen for handlingane derimot vil vere omfatta av teieplikt dersom desse opplysningane seier noko om tenestemannens personlege karakter.
Det vil heller ikkje vere teieplikt for opplysningar om at ein tenestemann har gjort seg skuldig i straffbare handlingar i tenesta og kva reaksjon dette har ført til, anten det gjeld administrative eller strafferettslege reaksjonar. Nærare opplysningar om personlege eigenskapar hos gjer-
ningsmannen vil derimot falle inn under teieplikta. Det same gjeld nærare skildringar av handlingane og bakgrunnen for desse, i den grad slike opplysningar vil vere eigna til å karakterisere vedkomande som person, jf. førre avsnitt. Dette må vurderast konkret i den enkelte saka.
Dei vurderingane som er omtala i dette punktet vil òg gjelde for tilsette i rettssubjekt som er omfatta av offentleglova etter § 2 fyrste ledd bokstav c og d. Etter offentleglova § 13 andre ledd har rettssubjekt som er omfatta av offentleglova etter føresegnene i § 2 fyrste ledd bokstav c eller d høve til å gjere unntak for opplysningar som er omfatta av forvaltningslova § 13.
6.2.4 Teieplikt for næringsopplysningar etter forvaltningslova § 13 Forvaltningslova § 13 fyrste ledd nr. 2 oppstiller teieplikt for opplysningar om
«tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»
Føresegna stiller med andre ord krav både til arten av opplysningar – det skal dreie seg om næringsopplysningar – og til den eventuelle verknaden for konkurransen av at opplysningane blir gitte ut.
Opplysningar om drifts- eller forretningstilhøve vil omfatte opplysningar som direkte gjeld utøving av næringsverksemd, slik som informasjon om produksjonsmetodar, produkt, kontraktsvilkår, marknadsføringsstrategiar, analyser, prognosar eller strategiar knytte til verksemda.
Den sentrale avgrensinga av teieplikta ligg i vilkåret om at det må vere av «konkurransemessig betydning» for verksemda at opplysningane blir haldne hemmelege. For at opplysningane skal vere underlagde teieplikt, må det med andre ord kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for verksemda dersom dei blir kjende, anten direkte eller ved at konkurrentar kan utnytte dei.
Det avgjerande er om opplysningane etter sin art kan ha slike skadeverknader, og ikkje om den konkrete mottakaren av opplysningane sjølv kan ha nytte av dei. Teieplikta er med andre ord til hinder for at næringsopplysningar som kan ha verknader for konkurransen blir gitt ut til andre, uavhengig av om mottakaren vil eller kan bruke dei i eiga
verksemd, gje dei vidare til andre eller gjere noko anna som faktisk medfører fare for tap.
Det vil ikkje ha verknader for konkurransen å halde hemmeleg opplysningar som er allment kjende eller tilgjengelege andre stader. Dersom opplysningane til dømes har vore omtala i media eller tekne inn i offentleg tilgjengelege rapportar som verksemda har utarbeidd, eller dei er kjende elles i bransjen, vil opplysningane ikkje vere underlagde teieplikt, og den vanlege innsynsretten etter offentleglova vil gjelde.
Som hovudregel vil det heller ikkje gjelde teieplikt for opplysningar som gjeld verksemder som har ei monopolstilling, fordi det då normalt ikkje vil ha verknad for nokon konkurranse å offentleggjere opplysningane. Dette kan derimot stille seg annleis for opplysningar om tekniske innretningar, forretningsføringsstrategiar og liknande som kan nyttast utanfor den aktuelle bransjen.
Teieplikta omfattar vidare ikkje alle opplysningar om drifts- eller forretningstilhøve som vil kunne føre til økonomisk tap for verksemda. For det fyrste er det lagt til grunn at mindre sensitive næringsopplysningar fell utanfor teieplikta, på same måte som lite sensitive personopplysningar. For det andre kan behovet for å halde opplysningane hemmelege vere meir eller mindre aktverdig. På den eine sida kan det dreie seg om produksjonsmetodar eller liknande som ei verksemd har utvikla, medan det på den andre sida kan vere tale om disposisjonar eller tilhøve som ein ynskjer å halde løynde fordi dei er omdiskuterte eller kritikkverdige frå eit samfunnsfagleg synspunkt. I dei siste tilfella kan allmenne omsyn tale for at opplysningane må kunne givast ut. Rekkjevidda av teieplikta vil såleis variere etter kva type næringsopplysningar det er tale om.
Kjerneområdet for teieplikta er næringsopplysningar som andre kan nytte på tilsvarande måte i eiga næringsverksemd, dvs. forretningsløyndomar i meir tradisjonell forstand. Her står grunngivinga for teieplikta særleg sterkt. Typiske eksempel vil vere opplysningar om produksjonsmetodar og om nye produkt som er under utvikling. Dersom verksemda har fått eller søkt om patent for metoden, vil opplysningar om han ikkje vere underlagde teieplikt, sidan ein då alt har oppnådd eller er i posisjon til å oppnå vern mot konkurranse.
Marknadsanalysar, økonomiske utrekningar og prognosar og meir konkrete forretningsstrategiar og liknande kan òg vere av ein slik karakter at konkurrentar kan utnytte dei. Det same gjeld informasjon som det
ikkje ligg nokon skapande eller original tanke bak, som til dømes kundelister. Dersom utlevering av slike forretningsløyndomar kan ha skadelege verknader for konkurranseevna til verksemda, og desse skadeverknadene ikkje er uvesentlege, vil opplysningane normalt vere underlagde teieplikt. Men ein kan tenkje seg at allmenne omsyn tilseier at opplysningane likevel bør kunne givast ut, til dømes dersom dei avdekkjer kritikkverdige forretningsmetodar. Jf. òg forvaltningslova § 13 a nr. 3.
Opplysningar som kan skade konkurranseevna til verksemda på andre måtar enn ved at andre brukar opplysningane i deira eiga verksemd, kan etter omstenda óg vere underlagde teieplikt. Det skal likevel ein del til for at ein vil seie at det gjeld teieplikt for slike opplysningar. Utgangspunktet vil vere at det ikkje gjer det. I desse tilfella må ein gjere ei konkret vurdering av i kva grad omsyna bak teieplikta gjer seg gjeldande, og behovet for hemmeleghald må vegast opp mot den offentlege interessa som er knytt til opplysningane. Mellom anna må ein i større grad enn ved dei klassiske forretningsløyndomane leggje vekt på omfanget av den eventuelle skadeverknaden for konkurranseevna til verksemda og risikoen for at skaden vil oppstå. Ein kan vidare leggje vekt på om det er vanleg praksis i bransjen å hemmeleghalde den typen opplysningar det er tale om, og i kva grad utlevering kan skade tilliten til forvaltninga.
Opplysningar om avtalar med forretningspartnarar og om innhaldet i avtalane kan etter omstenda vere underlagde teieplikt. Dette kan til dømes vere tilfellet dersom andre kan erobre ein forretningspartnar eller ta marknadsdelar frå verksemda med utgangspunkt i opplysningane, eller dersom utlevering av detaljerte opplysningar om prisar eller leveringsvilkår kan skade forhandlingsposisjonen til verksemda i framtidige forhandlingar.
Av liknande grunnar kan opplysningar om planlagde marknadsføringstiltak vere underlagde teieplikt. Sjølv om tiltaket ikkje utan vidare kan kopierast av konkurrentar, kan andre føretak ha nytte av opplysningane, til dømes ved at dei kan tilpasse sitt eige marknadsføringsopplegg.
Generelle opplysningar om den økonomiske stillinga til ei verksemd er normalt ikkje underlagde teieplikt. Det same gjeld opplysningar om administrative tilhøve i ei verksemd, til dømes opplysningar om organisasjonsmodell, kontortid og talet på tilsette. Derimot vil det lett kunne liggje føre teieplikt om organisatoriske tilhøve som berre er på planleggingsstadiet, til dømes opplysningar om ein planlagt fusjon eller ei nedskjering, fordi slike opplysningar ofte kan skade selskapet og utnyttast av konkurrentar.
Opplysningar om produksjonskapasitet og -kvantum fell òg utanfor teieplikta, med mindre dei indirekte avdekkjer produksjonsmetodar eller andre tilhøve som er underlagde teieplikt.
Opplysningar om helsetilstanden til dei tilsette eller sjukdomsrisiko i verksemda fell normalt utanfor teieplikta, dersom dei ikkje avdekkjer personlege tilhøve hos enkeltpersonar.
At opplysningar kan skade konkurranseevna til verksemda gjennom negative reaksjonar i marknaden, vil normalt ikkje vere tilstrekkeleg til at dei er underlagde teieplikt. Dette gjeld til dømes opplysningar om tilhøve som er kritikkverdige eller omstridde ut frå eit samfunnsfagleg synspunkt. Det vil til dømes ikkje vere teieplikt for opplysningar om kva norske verksemder som handlar med Burma eller andre land ein normalt ikkje vil bli assosiert med.
Som utgangspunkt vil teieplikta heller ikkje omfatte opplysningar om at ei verksemd har gjort seg skuldig i eit lovbrot, sjølv om opplysningane vil kunne skade konkurranseevna til verksemda.
Teieplikta vil vidare ikkje omfatte forvaltningsvedtak som gjeld verksemda, til dømes vedtak om konsesjon, import- eller eksportløyve eller økonomisk stønad. Dokumenta i slike saker er saksdokument for dei aktuelle forvaltningsorgana, og underlagde innsynsrett etter offentleglova. Ein søknad eller grunngivinga for eit vedtak kan likevel innehalde opplysningar som vil vere underlagde teieplikt, til dømes opplysiningar om produksjonsmetodar.
6.2.5 Avgrensingar av teieplikta
6.2.5.1 Innleiing I mange tilfelle der ein har å gjere med opplysningar som i utgangspunktet er underlagde teieplikt etter forvaltningslova, vil det vere omstende som tilseier at teieplikta skal avgrensast. Forvaltningslova §§ 13 til 13 f har føresegner om slike avgrensingar av teieplikta. Dei fleste av desse føresegnene gjeld forvaltninga sitt høve til å gi ut teiepliktige opplysningar i visse tilfelle, til dømes til forsking, til andre forvaltningsorgan mv., og desse vil ikkje ha noko å seie ved praktiseringa av offentleglova.
Etter forvaltningslova § 13 a er det tre situasjonar der det kan givast innsyn i elles teiepliktige opplysningar:
1) der det blir gitt samtykke frå vedkomande som har krav på tystnad 2) dersom opplysningane blir gitte i statistisk form eller blir anonymiserte 3) dersom ingen rimeleg interesse tilseier at dei blir haldne hemmelege, til dømes når opplysningane er alminneleg kjende eller alminneleg tilgjengelege andre stader
Desse avgrensingane av teieplikta gjeld også for teieplikt som forvaltninga er pålagd etter andre lover, med mindre noko anna går fram av anna lov, jf. forvaltningslova § 13 f.
Det følgjer elles av fyrste alternativ i forvaltningslova § 13 a nr. 1 at opplysningar som er omfatta av teieplikt kan gjerast kjende for dei personane opplysningane direkte gjeld.
6.2.5.2 Avgrensing av teieplikta på grunnlag av samtykke Etter forvaltningslova § 13 a nr. 1 er teieplikta ikkje til hinder for at opp lysningane blir gjorde kjende for andre så langt det kjem samtykke frå den som har krav på at teieplikta blir overhalde. Dette inneber at det berre er den som er verna etter § 13 nr. 1 om personlege tilhøve eller § 13 nr. 2 om forretningstilhøve som kan gi slikt samtykke. Når opplysningane gjeld fleire personar eller fleire verksemder, må alle samtykkje.
Eit samtykke treng ikkje vere skriftleg. Men samtykket må givast under omstende som sikrar at det skjer friviljugt, etter ei forsvarleg vurdering og med best mogleg oversikt over konsekvensane. Normalt kan ein ikkje oppfatte det som eit samtykke at vedkomande som har krav på vern har gått til pressa med saka. Det må i så fall liggje føre særlege haldepunkt for at handlemåten til vedkomande kan tolkast som eit samtykke til at forvaltninga gir ut opplysningar som elles er omfatta av teieplikt.
Når teieplikta vernar eit barn eller ein annan umyndig person, må samtykket givast av verja, dersom ikkje den umyndige sjølv er så moden at vedkomande har evne til å forstå konsekvensane av eit samtykke. Psykotiske eller andre alvorleg psykisk sjuke, som ikkje er umyndiggjorde eller har verje, må kunne samtykkje så langt dei skjønar kva samtykket inneber.
Opplysningane kan ikkje nyttast i større grad enn kva samtykket omfattar. Om ein får samtykke til å lese gjennom opplysningar, inneber ikkje det at ein har rett på kopi.
Vedkomande som krev innsyn i eit dokument som inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt, kan krevje at forvaltninga legg spørsmålet om det skal givast innsyn fram for den som har krav på tystnad. Forvaltninga har i så fall ei plikt til å gjere dette, jf. offentleglova § 13 tredje ledd. Ein slik regel fanst også i offentlegheitslova 1970. Den nye lova inneber likevel ei utviding av føreleggingsplikta, ved at vedkomande som krev innsyn også kan krevje at ei eventuell grunngiving for innsynskravet skal leggjast fram for den som har krav på tystnad. Dersom innsynskravet blir lagt fram for den som har krav på tystnad skal det givast ein «høveleg frist» til å svare på førespurnaden. Om det skal gjerast unntak frå teieplikta krevst eit positivt samtykke frå den som har krav på tystnad. Dersom vedkomande ikkje svarar, skal dette reknast som nekting av samtykke.
6.2.5.3 Avgrensing av teieplikta når opplysningane er gitte i statistisk form eller er gjorde anonyme Forvaltningslova § 13 a nr. 2 opnar for at teieplikta ikkje skal gjelde for opplysningar som er gitte i statistisk form, eller der individualiserande kjenneteikn er fjerna på annan måte. Vilkåret er at behovet for vern er vareteke gjennom dette. Ved anonymisering må det stillast krav om at alle individualiserande kjenneteikn blir fjerna, og dette omfattar ofte meir enn reine personopplysningar.
Vidare kan det innebere problem å oppnå ei tilstrekkeleg individualisering der det er tale om opplysningar frå mindre miljø. Dette gjeld både for statistiske opplysningar, då grunnlaget for statistikken kan vere lite, og for opplysningar som er anonymiserte. Det kan oppstå særlege problem knytte til identifisering der anonymiserte opplysningar kan samanhaldast med allment tilgjengeleg informasjon, og opplysningar underlagde teieplikt dermed kan bli kjende. Dersom det er reell fare for at dette kan skje, kan ikkje opplysningar gjerast tilgjengelege på bakgrunn av denne regelen.
6.2.5.4 Avgrensing av teieplikta når inga verneverdig interesse tilseier at opplysningane skal vere hemmelege Forvaltningslova § 13 a nr. 3 seier at opplysningar underlagde teieplikt kan nyttast dersom det ikkje er nokon «berettiget interesse» som tilseier at dei skal vere hemmelege. Som døme er nemnt at dei kan vere alminneleg kjende eller alminneleg tilgjengelege andre stader. Desse døma er dei klart viktigaste tilfella der dette blir aktuelt. Opplysningar er alminneleg kjende dersom dei er offentleg publiserte, men derimot ikkje dersom dei berre er kjende i form av rykte eller berre er kjende i eit avgrensa miljø.
Når ein i denne samanhengen seier at opplysningane alt er alminneleg tilgjengelege andre stader, tenkjer ein på at dei er å finne i til dømes offentlege register, offentleg tilgjengelege dommar, opplysningar frå kredittopplysningsbyrå osv.
Når den som har krav på tystnad sjølv gjer kjent opplysningar som elles er omfatta av teieplikt, kan det etter ei konkret vurdering medføre at vedkomande ikkje lenger har krav på vern etter reglane om teieplikt. Det kan vere ynskjeleg av allmenne omsyn at forvaltninga kan svare på kritikk i pressa og korrigere feilaktige opplysningar der dette direkte har noko vesentleg å seie for forståinga av saka. I den konkrete vurderinga må det på den andre sida takast omsyn til kor ømtolige dei aktuelle opplysningane er.
6.2.6 Høvet til å gjere unntak etter forvaltningslova § 13 for aktørar som ikkje er forvaltningsorgan Etter offentleglova § 13 andre ledd har sjølvstendige rettssubjekt som er omfatta av offentleglova etter føresegnene i lova § 2 fyrste ledd bokstav c eller d høve til å gjere unntak for opplysningar som er omfatta av reglane i forvaltningslova om teieplikt. Bakgrunnen for dette er at forvaltningslova i hovudsak ikkje vil gjelde for slike sjølvstendige rettssubjekt. Utan føresegna i offentleglova § 13 andre ledd ville dei dermed i mange situasjonar ikkje hatt grunnlag for å gjere unntak for slike opplysningar som er omfatta av forvaltningslova § 13. Etter offentleglova § 13 andre ledd har sjølvstendige rettssubjekt eit høve, men inga plikt, til å gjere unntak for opplysningar som er omfatta av forvaltningslova § 13. Det gjeld altså ikkje teieplikt for opplysningane hos desse rettssubjekta. Det inneber at dei i prinsippet kan utøve meirinnsyn i slike opplysningar, men i praksis bør det ikkje gjerast i noko tilfelle.