Lovavdelingen uttalte at utenrettslige forliksavtaler inngått av en kommune som utgangspunkt er omfattet av innsyn etter offentleglova. Bare opplysninger som selv er taushetsbelagte, eller som kan unntas etter § 23, kan holdes tilbake.
Hva saken gjaldt
Fylkesmannen i Troms spurte om en kommune kunne unnta utenrettslige forliksavtaler fra innsyn etter offentleglova. Spørsmålet gjaldt særlig om selve avtalen, og opplysninger om økonomisk kompensasjon, kunne skjermes.
Lovavdelingen tok også opp om opplysninger i bakgrunnen for et forlik kunne være taushetsbelagt, og om en kommune kunne avtale fortrolighet på en måte som begrenser innsynsretten.
Uttalelsen berører i tillegg om det er grunnlag for unntak etter offentleglova § 23 første ledd når innsyn kan skade kommunens forhandlingsposisjon, og hvordan dette stiller seg når forhandlingene er avsluttet.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen la til grunn at utenrettslige forliksavtaler er saksdokumenter og derfor omfattet av innsynsretten etter offentleglova. Opplysninger om økonomiske forpliktelser og betaling av økonomisk kompensasjon er ikke i seg selv «personlige forhold» og er derfor ikke taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Dersom selve avtalen likevel inneholder taushetsbelagte opplysninger, for eksempel om personlige forhold eller driftshemmeligheter, skal det gjøres unntak for disse. Etter offentleglova § 12 kan det i noen tilfeller også gjøres unntak for hele dokumenter på grunn av slike opplysninger.
Etter § 23 første ledd kan det gjøres unntak når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig økonomiforvaltning, særlig for å verne kommunens forhandlingsposisjon. Lovavdelingen understreket likevel at dette normalt bare gjelder mens forhandlingene pågår, og at bestemmelsen som hovedregel ikke åpner for varige unntak når saken er avsluttet.
Kommunen kan ikke begrense innsynsretten gjennom avtale. Avtaler om fortrolighet uten lovgrunnlag påvirker ikke innsynsretten. Lovavdelingen presiserte også at det ikke er riktig at innholdet i rettsforlik alltid kan unntas; tvert imot er hovedregelen offentlighet.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev 28. april 2009 fra Fylkesmannen i Troms, hvor det stilles spørsmål om adgangen til å unnta utenrettslige forliksavtaler som en kommune har inngått, fra innsyn etter offentleglova.
Utenrettslige forliksavtaler inngått av kommunen er saksdokumenter i lovens forstand, og således omfattet av innsynsretten etter offentleglova, jf. § 3 og § 4 første og andre ledd, slik også fylkesmannen har lagt til grunn. Opplysninger i en slik avtale om økonomiske forpliktelser for partene, herunder om betaling av økonomisk kompensasjon, er ikke i seg selv å anse som ”personlige forhold” i forvaltningslovens forstand, og således heller ikke underlagt taushetsplikt etter samme lov § 13 første ledd nr. 1.
Som fylkesmannen påpeker, kan det være opplysninger i bakgrunnen for et forlik som er underlagt taushetsplikt (eksempelvis om andre sider ved en persons økonomi av en art som de fleste ikke ønsker å fortelle andre om, og som ligger utenfor det som fremgår av offentlige registre mv.). Dette setter imidlertid ikke forliksavtaler i særstilling når det gjelder innsynsreglene. Dersom selve forliksavtalen inneholder informasjon som er underlagt taushetsplikt – det være seg om personlige forhold eller driftshemmeligheter eller andre forhold nevnt i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 – må det alltid gjøres unntak fra innsyn for dem, på samme måte som ved behandling av begjæringer om innsyn i andre typer dokumenter. Etter offentleglova § 12 kan det i visse tilfeller gjøres unntak for innsyn i hele dokumenter på grunn av taushetsbelagte opplysninger.
Etter offentleglova § 23 første ledd kan det gjøres unntak for opplysninger når dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av et organs økonomi¬forvalting. Dette unntaket verner organers (herunder kommuners) privatøkonomiske interesser i forhandlingssituasjoner. Situasjonen kan for eksempel være at kommunen forhandler samtidig med flere, og må holde opplysninger unna innsyn for ikke å ødelegge sin forhandlingsposisjon. Da kan § 23 tenkes å gi grunnlag for unntak inntil saken er avgjort. Når forhandlingene er avsluttet, vil det vanligvis ikke være påkrevd å unnta opplysningene fra innsyn. Bestemmelsen åpner da normalt heller ikke for å gjøre varige unntak, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 145 første spalte. Det kan tenkes behov for varige unntak, for eksempel der avtalen røper forhandlingsstrategier eller andre forhold som vil aktualiseres også i senere forhandlinger. Vi har ikke tilstrekkelige opplysninger til å konkludere for den saken som fylkesmannen viser til, men understreker utgangspunktet om innsyn i inngåtte avtaler så langt de ikke inneholder taushetsbelagt informasjon. Uten andre særskilte forhold vil ikke det faktum at en person skal motta økonomisk kompensasjon av en gitt størrelse i anledning kommunens behandling av en byggesak, kunne unntas fra innsyn.
Et forvaltningsorgan kan ikke begrense innsynsretten etter offentleglova gjennom avtale. Unntak fra innsynsretten må ha grunnlag i lov eller regler gitt i medhold av lov. Eventuelle avtaler om fortrolighet som ikke har grunnlag i lov, vil således ikke påvirke retten til innsyn. Det samme gjaldt etter offentlighetsloven 1970.
Når det gjelder rettsforlik, er det ikke riktig at innholdet i disse alltid kan unntas fra offentlighet. Den klare hovedregelen vil være det motsatte, siden et rettsforlik skal føres inn i rettsboken, jf tvisteloven § 19-11 første ledd. Rettsboken har allmennheten som hovedregel rett til innsyn i, jf. tvisteloven § 14-2 første ledd. Dersom et rettsforlik inngås under rettsmekling, skal det føres inn i rettsmeklingsprotokollen, jf. tvisteloven § 8-5 sjette ledd. Også denne protokollen er underlagt alminnelig innsynsrett etter tvisteloven § 14-2 første ledd. Rettsforlik er således underlagt offentlighet på lik linje med retts-avgjørelser. Verken rettsavgjørelser eller rettsforlik er omfattet av unntaket for rettssaksdokumenter i offentleglova § 18. Vi ser ikke noen stor fare for at retten til innsyn i utenrettslige forlik vil medføre at flere tvister bringes inn for domstolene.
Avslutningsvis nevner vi at utenrettslige forlik med det offentlige i prinsippet dreier seg om både disponeringen av offentlige midler og om grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål for den enkelte. Dette er blant de sentrale elementene som ligger til grunn for utgangspunktet om allmennhetens rett til dokumentinnsyn.