Kontraktsretten i offentlige anskaffelser har lenge vært et redskap ikke bare for å sikre riktig ytelse til riktig pris, men også for å fremme politiske og samfunnsmessige mål. Der forrige kapittel behandlet de kontraktsvilkårene lovgiver har gjort obligatoriske – typisk lærlingklausulen i visse bygge- og anleggs- og tjenestekontrakter – handler dette kapitlet om den brede, valgfrie adgangen oppdragsgiveren har til selv å bestemme om, og i så fall hvordan, samfunnshensyn skal ivaretas gjennom kontraktsvilkår.
Denne adgangen er ikke ny, men den er blitt tydeligere forskriftsfestet. Praksis har de siste årene presisert både hvor langt adgangen rekker, og hvor grensene mot andre anskaffelsesrettslige verktøy – kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kravspesifikasjoner – går. Kapitlet tar også opp utformingen og oppfølgingen av slike vilkår, herunder endringsklausuler og opsjoner, bruk av standardkontrakter, og de første sporene av en praksis om kontraktsvilkår for seriøsitet og menneskerettigheter.
Hovedbestemmelsen er FOA § 19-1 første ledd. Første punktum lyder:
«Oppdragsgiveren kan fastsette kontraktsvilkår, for eksempel om økonomi, innovasjon, miljø, sysselsetting og sosiale hensyn.»
Ordlyden er en fullmaktsbestemmelse: oppdragsgiveren kan, ikke skal. Dette skiller kontraktsvilkårene som behandles i dette kapitlet, fra pliktbestemte vilkår som lærlingklausulen etter LOA § 5h, hvor lovgiveren har bestemt at bestemte samfunnshensyn skal gjøres gjeldende når nærmere angitte vilkår er oppfylt. De valgfrie kontraktsvilkårene er derimot overlatt til oppdragsgiverens eget skjønn, innenfor rammene ordlyden selv trekker opp.
Eksemplifiseringen – «økonomi, innovasjon, miljø, sysselsetting og sosiale hensyn» – er ikke uttømmende. Ordet «for eksempel» viser at oppregningen bare skal illustrere bredden i hva slags hensyn som kan ivaretas. Dette harmonerer med direktivgrunnlaget i direktiv 2014/24/EU artikkel 70, som har en tilsvarende åpen kategori av samfunnsmessige hensyn som kan gjøres til kontraktsvilkår. Det sentrale er ikke hvilken merkelapp vilkåret gis, men om det oppfyller de to vilkårene loven selv stiller opp i de påfølgende punktumene: vilkåret skal ha tilknytning til leveransen, og det skal fremgå av anskaffelsesdokumentene.
Tilknytningskravet er den materielle skranken for hvilke hensyn som kan gjøres til kontraktsvilkår. Ordlyden i FOA § 19-1 første ledd annet punktum krever at «kontraktsvilkårene skal ha tilknytning til leveransen». Dette er ikke et krav om at vilkåret skal være strengt nødvendig for å frembringe ytelsen – et slikt krav ville gjort bestemmelsen nærmest overflødig, ettersom det som er strengt nødvendig, som regel uansett vil følge av kravspesifikasjonen. Kravet er snarere at det skal finnes en reell forbindelse mellom vilkåret og de varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene kontrakten gjelder [veileder: Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshen].
Denne forståelsen har støtte i veiledningslitteraturen, som peker på at vilkårene ikke trenger å være direkte nødvendige for gjennomføringen av kontrakten, så lenge tilknytningen til leveransen er reell [veileder: Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshen]. Det er verdt å presisere at det ikke finnes noen samlet, autoritativ fremstilling i de tilgjengelige kildene av alt tilknytningskravet omfatter. Det som kan sies med sikkerhet, må i stor grad bygges opp gjennom analogier fra praksis om tildelingskriterier, som har et tilsvarende tilknytningskrav, og gjennom de typetilfellene klagenemnda og domstolene har tatt stilling til. Denne praksisen behandles nærmere i avsnitt 4.3.
Adgangen til å stille kontraktsvilkår om samfunnshensyn er dermed romslig i utgangspunktet, men ikke grenseløs. Loven krever en reell forbindelse til leveransen – ikke bare en generell interesse oppdragsgiveren måtte ha i at leverandøren opptrer samfunnsansvarlig på et helt annet felt enn det kontrakten gjelder.
Det andre vilkåret i ordlyden er at kontraktsvilkårene skal «fremgå av anskaffelsesdokumentene». Dette er et forutberegnelighetskrav: leverandørene skal vite, allerede når de vurderer om de skal delta i konkurransen og hvordan de skal prise tilbudet, hvilke forpliktelser de påtar seg dersom de tildeles kontrakten.
Departementets veiledning bekrefter at kontraktsvilkårene er en del av anskaffelsesdokumentene – herunder kunngjøring, konkurransegrunnlag og ESPD – og at de skal enten fremgå av kunngjøringen eller av konkurransegrunnlaget, som normalt publiseres sammen med kunngjøringen [veileder: DFØ Veileder – 27.6 Kontraktsvilkårene skal f]. Konsekvensen er at et vilkår som ikke er kunngjort, ikke kan gjøres gjeldende overfor leverandøren etter kontraktsinngåelse. Det ville i realiteten være en ensidig etterfølgende innskjerping av kontraktsforpliktelsene, i strid med både forutberegnelighet og likebehandling. Denne konsekvensen utdypes nærmere i avsnitt 4.4, hvor også dokumentasjonstidspunktet for kontraktsvilkår behandles.
EU-domstolens dom i sak C-115/14 (RegioPost) gir en viktig illustrasjon av kunngjøringskravets praktiske innhold. Saken gjaldt en tysk offentlig anskaffelse av posttjenester der oppdragsgiveren krevde at leverandører og underleverandører skriftlig forpliktet seg til å betale en lovfastsatt minstelønn til ansatte som deltok i kontraktsarbeidet. EU-domstolen la uttrykkelig vekt på at kravet var angitt i både kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, slik at gjennomsiktighetskravet var oppfylt [EU-domstolen Case C-115/14]. Avgjørelsen viser at kunngjøringskravet ikke bare er en formalitet, men en materiell forutsetning for at et kontraktsvilkår i det hele tatt kan gjøres gjeldende: et kontraktsvilkår om sosiale hensyn som ikke er gjort kjent gjennom anskaffelsesdokumentene, mangler det gjennomsiktighetsgrunnlaget direktivet forutsetter.
Kontraktsvilkårenes ytre ramme følger ikke bare av FOA § 19-1, men også av de grunnleggende prinsippene i loven om offentlige anskaffelser. LOA § 4 krever at oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Disse prinsippene virker som en ytre skranke for hvor langt oppdragsgiveren kan gå i å bruke kontraktsvilkår til å ivareta politiske mål, uavhengig av om vilkåret isolert sett har tilknytning til leveransen [veileder: DFØ Veileder – 27.6 Kontraktsvilkårene skal f].
Forholdet mellom FOA § 19-1 og disse grunnleggende prinsippene er ikke uttømmende avklart. Det er et åpent spørsmål om § 19-1 har et selvstendig forholdsmessighetskrav innebygd i tilknytningsvilkåret, eller om forholdsmessigheten utelukkende følger av de grunnleggende prinsippene som en ekstern skranke. Denne sondringen har liten praktisk betydning for utfallet i den enkelte sak, men er av betydning for hvordan man systematisk begrunner en innsigelse mot et konkret vilkår. Spørsmålet behandles nærmere i avsnitt 4.3.
Allerede her må det understrekes at kontraktsvilkår er noe annet enn kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. Kvalifikasjonskrav retter seg mot leverandørens egnethet og skal som hovedregel være oppfylt før eller ved tilbudsfristens utløp. Tildelingskriterier brukes til å skille mellom tilbudene og gi uttelling for kvalitet utover minstekravene. Kontraktsvilkår derimot er forpliktelser knyttet til gjennomføringen av kontrakten, og skal normalt først oppfylles etter tildeling, gjerne ved kontraktsoppstart eller løpende gjennom kontraktsperioden.
Praksis har vist at grensen mellom disse kategoriene ikke alltid er skarp i konkurransedokumentene, og at plassering, ordlyd og dokumentasjonskrav er sentrale momenter når man skal avgjøre hvilken funksjon et krav egentlig har i konkurransen [KOFA 2024/1762; EU-domstolen Case C-295/20; EU-domstolen Case C-403/21; KOFA 2023/42; KOFA 2008/110; KOFA 2023/993]. Denne grensedragningen har stor praktisk betydning, fordi et krav som feilaktig behandles som kvalifikasjonskrav, kan avskjære leverandører fra konkurransen på et tidspunkt der de etter loven skulle vært tillatt å delta og først dokumentere oppfyllelse senere. Grensen får en egen, grundig behandling i avsnitt 4.3.
Et like viktig poeng er at et kontraktsvilkår ikke kan brukes som evalueringsgrunnlag under tildelingskriteriene med mindre det også uttrykkelig er angitt som tildelingskriterium. Feilplassering innebærer brudd på forutberegnelighet og likebehandling [KOFA 2021/1457]. Også denne grensen behandles grundig i avsnitt 4.3.
Det klareste og mest gjennomprøvde eksempelet på et lovlig kontraktsvilkår om sosiale hensyn er kravet om at leverandøren – og eventuelt dennes underleverandører – skal betale sine ansatte en lovfastsatt minstelønn ved utførelsen av kontrakten.
EU-domstolen behandlet spørsmålet inngående i sak C-115/14 (RegioPost GmbH & Co. KG mot Stadt Landau in der Pfalz). Stadt Landau i delstaten Rheinland-Pfalz kunngjorde i 2013 en EU-anskaffelse av posttjenester, organisert som en rammeavtale. Etter delstatsloven (LTTG) måtte tilbudsgivere og underleverandører avgi en skriftlig erklæring om at de ville betale de ansatte som utførte kontraktsarbeidet, minst den minstelønnen delstatsloven fastsatte. På tidspunktet for konkurransen fantes det verken en bindende sektorminstelønn for posttjenester eller en generell tysk minstelønn som ennå var trådt i kraft [EU-domstolen Case C-115/14].
RegioPost leverte tilbud og avga erklæringer for sine underleverandører, men nektet å avgi erklæring om minstelønn for egne ansatte. Etter at oppdragsgiveren ga selskapet anledning til å ettersende erklæringen, fastholdt RegioPost standpunktet. Tilbudet ble derfor ikke tatt i betraktning, og kontrakt ble varslet tildelt andre leverandører [EU-domstolen Case C-115/14].
EU-domstolen slo fast at kravet om at tilbudsgivere og underleverandører skal forplikte seg til å betale en lovfastsatt minstelønn til ansatte som utfører kontrakten, er en «særlig betingelse vedrørende kontraktens utførelse» om sosiale hensyn etter artikkel 26 i direktiv 2004/18 – den bestemmelsen som er videreført og utvidet i artikkel 70 i direktiv 2014/24 og i norsk rett i FOA § 19-1. Domstolen la avgjørende vekt på at vilkåret var klart angitt i kunngjøring og konkurransegrunnlag, og at det ikke var direkte eller indirekte diskriminerende [EU-domstolen Case C-115/14].
Domstolen vurderte deretter om kravet var forenlig med den frie bevegeligheten for tjenester. Den erkjente at et minstelønnskrav kan innebære en restriksjon for utenlandske leverandører ved å påføre dem en ekstra kostnad, men at restriksjonen i prinsippet kunne begrunnes i arbeidstakervern. Saken ble uttrykkelig skilt fra den eldre avgjørelsen i Rüffert-saken: der bygget minstelønnsordningen på en tariffavtale som ikke hadde generell anvendelse og bare gjaldt byggesektoren, mens minstelønnen i RegioPost fulgte av lov og i prinsippet gjaldt alle offentlige kontrakter i delstaten, uavhengig av sektor [EU-domstolen Case C-115/14].
Domstolen godtok også at manglende erklæring kunne føre til utelukkelse fra konkurransen. Den la vekt på at utelukkelsen ikke var en straff, men en følge av at et klart og på forhånd opplyst krav ikke var oppfylt, etter at tilbudsgiver først hadde fått anledning til å ettersende dokumentasjonen [EU-domstolen Case C-115/14].
RegioPost-dommen viser tre sentrale poenger. For det første at «sosiale hensyn» i FOA § 19-1 ikke bare er en formell kategorioverskrift, men reelt sett åpner for at oppdragsgiveren gjennom kontrakten kan sikre at arbeidstakerne som utfører oppdraget, får en lønn oppdragsgiveren anser rimelig. For det andre at et slikt vilkår riktignok kan begrense hvilke leverandører som finner det lønnsomt å delta, men at denne begrensningen er akseptabel så lenge kravet er kunngjort, saklig begrunnet og bygger på rettslig bindende nasjonale regler. For det tredje at formkrav knyttet til kontraktsvilkår – her den skriftlige erklæringen – kan håndheves ved utelukkelse fra konkurransen, forutsatt at leverandøren har fått anledning til å rette mangelen.
Det er samtidig viktig å understreke at dette utgangspunktet har en grense mot EØS-rettens regler om fri bevegelighet for tjenester. Minstelønnskravet illustrerer hvordan et i utgangspunktet lovlig kontraktsvilkår om sosiale hensyn kan bli ulovlig dersom det anvendes i en sammenheng der tilknytningskravet og proporsjonalitetsprinsippet ikke lenger er oppfylt. Denne grensen behandles i avsnitt 4.3.
Lærlingekrav er et annet praktisk viktig eksempel på et kontraktsvilkår rettet mot sysselsetting og kompetanseutvikling. I norsk rett er lærlingekravet i dag delvis lovfestet som en pliktregel gjennom LOA § 5h. Bestemmelsens ordlyd er klar:
«I tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider skal oppdragsgiver stille kontraktsvilkår om at leverandør er tilknyttet en lærlingordning. Oppdragsgiver skal også stille kontraktsvilkår om at minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling.»
Plikten inntrer bare når fire kumulative vilkår er oppfylt. For det første må kontraktsverdien være lik eller overstige terskelen for kunngjøringsplikt. For det andre må kontraktens varighet overstige tre måneder. For det tredje må kontraktens hovedelement omfatte arbeid der det er relevant å bruke arbeidskraft med fag- eller svennebrev. For det fjerde må det foreligge et «særlig behov for læreplasser» – definert som en underdekning på mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor det aktuelle utdanningsprogrammet.
Selv om lærlingklausulen dermed i mange tilfeller er obligatorisk og ikke et «valgfritt» kontraktsvilkår i streng forstand, illustrerer den godt hvordan sysselsettings- og sosiale hensyn kan gjennomføres som kontraktsvilkår. Den er dessuten et nyttig eksempel fordi grensedragningen mot kvalifikasjonskrav har vært prøvd flere ganger nettopp for lærlingklausulen.
KOFA behandlet spørsmålet om klassifiseringen av et lærlingekrav i sak 2017/120 [KOFA 2024/1762]. Saken gjaldt en bygge- og anleggskontrakt der oppdragsgiveren hadde stilt krav om lærlingebruk, og spørsmålet var om kravet i realiteten fungerte som et kvalifikasjonskrav fordi leverandøren måtte vise til en konkret lærling allerede i tilbudet.
Klagenemnda skilte kontraktsvilkåret fra kvalifikasjonskravet ved å se hen til dokumentasjonstidspunktet: fordi oppfyllelse først skulle dokumenteres ved oppstart av kontraktsarbeidet, ikke på tilbudstidspunktet, kunne ikke kravet klassifiseres som et kvalifikasjonskrav [KOFA 2024/1762]. Denne saken illustrerer et gjennomgående poeng: det er ikke selve kravets innhold som avgjør klassifiseringen, men når og hvordan oppfyllelse skal dokumenteres.
Vilkårene for plikten til å stille lærlingekrav har senere vært prøvd ytterligere, og KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) er den sentrale avgjørelsen om relevanskravets rekkevidde. Saken gjaldt en rammeavtale om kontroll og rengjøring av høydebasseng i Øygarden kommune, der hovedelementet var utvendig og innvendig inspeksjon av høydebasseng, herunder inspeksjon under vann ved bruk av fjernstyrt undervannsrobot (ROV). Rammeavtalens estimerte verdi var fire millioner kroner, og varigheten var inntil fire år. Klager, Remote Inspection AS, som selv var godkjent lærebedrift i fagbrevet «Fjernstyrte undervannsoperasjoner» (FU-operatørfaget), mente oppdragsgiver hadde plikt til å stille lærlingekrav [KOFA 2025/1874].
Klagenemnda gikk gjennom vilkårene steg for steg. Det var ikke omtvistet at terskelverdiene var nådd og varigheten var over tre måneder. Nemnda konstaterte videre at det aktuelle utdanningsprogrammet, Elektro og datateknologi, hadde en underdekning på læreplasser på 15,9 prosent, altså klart over tiprosentgrensen. Vilkåret om særlig behov for læreplasser var dermed oppfylt [KOFA 2025/1874].
Det avgjørende spørsmålet ble om kontraktens hovedelement «omfatter arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev», slik LOA § 5h annet ledd bokstav c krever. Klagenemnda anerkjente at oppgavene i kontrakten falt inn under kompetansemålene for FU-operatørfaget. Det var altså en saklig sammenheng mellom fagbrevet og arbeidet. Likevel var dette ikke nok: det avgjørende var om arbeidene normalt utføres av personell med fagbrev [KOFA 2025/1874].
Nemnda fant at slik saken var opplyst, benyttet tre av fire kjente leverandører i markedet ikke personell med fagbrev til de aktuelle oppgavene. Ut fra dette konkluderte klagenemnda med at det «ikke kan legges til grunn at de aktuelle arbeidene 'normalt' utføres av personell med fagbrev», og at relevanskravet i lovens forstand dermed ikke var oppfylt. Oppdragsgiver hadde ikke brutt regelverket ved å unnlate å stille lærlingekrav [KOFA 2025/1874].
Avgjørelsen klargjør at relevansvurderingen under LOA § 5h bokstav c ikke bare er en abstrakt vurdering av om et fagbrev kan passe til oppgavene. Det kreves at bransjens faktiske praksis viser at arbeidet normalt utføres av faglært arbeidskraft. For oppdragsgivere innebærer dette at en kartlegging av bransjens faktiske bruk av fagbrev er sentral for vurderingen av om lærlingekrav skal stilles. Saken står i kontrast til typetilfeller der fagbrevrelevansen er uomtvistet – for eksempel rørleggerarbeid, elektrikerarbeid eller tømrerarbeid – og der plikten til å stille lærlingekrav følger uten videre når de øvrige vilkårene er oppfylt.
LOA § 5h fjerde ledd bestemmer at lærlingekravet ikke gjelder «når et slikt kontraktsvilkår er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Dette er en lovfestet sikkerhetsventil som åpner for at lærlingekrav kan unntas eller modereres i den konkrete anskaffelsen [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.4 Unn; KOFA 2025/1874].
Bestemmelsens praktiske betydning viser seg særlig i tilfeller der kontraktens hovedelement riktignok omfatter arbeid med fag- eller svennebrevrelevans, men der den faktiske andelen av slikt arbeid er beskjeden i forhold til kontraktens samlede omfang. I slike tilfeller vil et krav om at minst ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger, kunne være uforholdsmessig, fordi det i praksis vil kreve at en urimelig stor andel av det fagbrevsrelevante arbeidet utføres av lærlinger.
I KOFA-sak 2025/1874 fant nemnda at relevanskravet ikke var oppfylt, slik at den ikke behøvde å ta stilling til forholdsmessighetsunntaket. Utfallet kunne likevel tenkes å ha blitt det samme under forholdsmessighetsvurderingen: en rammeavtale der hovedelementet er fjernstyrte undervannsoperasjoner utført av et svært begrenset antall spesialister, gir lite rom for å stille krav om at ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger. Unntaket er ment for nettopp slike situasjoner [KOFA 2025/1874].
LOA § 5h tredje ledd regulerer hvordan utenlandske leverandører kan oppfylle kontraktsvilkåret: de kan benytte lærling fra en lærlingordning i opprinnelseslandet, og dersom opprinnelseslandet ikke har en lærlingordning, kan vilkåret oppfylles ved å benytte praksiselev fra en opplæringsordning i opprinnelseslandet. Bestemmelsen sikrer at lærlingekravet ikke blir en skjult diskriminering av utenlandske leverandører i strid med EØS-rettens krav til likebehandling.
Femte ledd inneholder dessuten en medvirkningsregel: kontraktsvilkåret er oppfylt dersom leverandøren kan dokumentere at reelle forsøk på å inngå kontrakt med lærling ikke har lykkes, eller at en lærling ikke kan benyttes i kontraktsarbeidet på grunn av forhold med lærlingen og nye forsøk heller ikke har ført frem. Denne regelen er praktisk viktig fordi den forhindrer at leverandører sanksjoneres for forhold de ikke rår over – eksempelvis knapphet på tilgjengelige lærlinger i det aktuelle fagområdet.
Et beslektet, men atskilt spørsmål er om lærlingebruk i stedet kan brukes som tildelingskriterium, altså gi uttelling i konkurransen om beste tilbud, fremfor å stilles som et rent gjennomføringsvilkår. Her har klagenemnda vist at grensen for hva som er lovlig, er streng.
KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) er illustrerende. Saken gjaldt en rammeavtale for utskiftning og installasjon av kommunalt eide vannmålere i Sandnes, med estimert verdi på åtte millioner kroner. Konkurransen ble gjennomført etter forsyningsforskriften del I, og tildelingskriteriene var «Service» (60 prosent) og «Miljø» (40 prosent). Under «Service» var ett av tre vurderingskrav knyttet til lærlingandel. Kravet angav et intervall på mellom 7,5 og 10 prosent av arbeidstimene, men det fremgikk ikke klart hvordan evalueringen skulle skje innenfor dette intervallet [KOFA 2025/0159].
Klagenemnda konstaterte at intervallet mellom 7,5 og 10 prosent var «så lite at det ikke ville vært et egnet krav for å skille tilbudene», og at det «ikke er mulig for alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører å tolke innholdet på samme måte». Vurderingskravet var dermed ulovlig utformet, noe som smittet over på tildelingskriteriet «Service» som helhet [KOFA 2025/0159; KOFA 2025/159].
Saken illustrerer at lærlingebruk kan inngå som en parameter i tildelingsevalueringen, men at utformingen må gi leverandørene et klart bilde av hva som skaper merverdi – det er ikke tilstrekkelig å oppgi et snevert intervall uten å forklare evalueringsskalaen. I mange tilfeller vil det være tryggere og mer effektivt å plassere lærlingekravet som et rent kontraktsvilkår, fremfor å forsøke å la det konkurrere som tildelingskriterium med marginal differensieringsevne.
Lovteksten i FOA § 19-1 nevner «sysselsetting» som en selvstendig kategori ved siden av «sosiale hensyn». Dette åpner i prinsippet for kontraktsvilkår som pålegger leverandøren å sysselsette bestemte grupper som står utenfor arbeidsmarkedet – typisk langtidsledige, personer med nedsatt funksjonsevne eller unge som ikke er i utdanning eller arbeid.
De tilgjengelige kildene inneholder ingen norsk klagenemndspraksis eller domstolsavgjørelse som direkte har prøvd lovligheten av et slikt vilkår. Adgangen følger likevel av selve ordlyden i FOA § 19-1, som eksplisitt nevner sysselsetting som et av de hensynene et kontraktsvilkår kan ivareta. Hjemmelen finnes altså, mens den konkrete grensedragningen for hvor krevende et sysselsettingsvilkår kan gjøres – for eksempel hvor mange langtidsledige som må ansettes, og hvordan dette skal dokumenteres og følges opp – må vurderes etter de alminnelige prinsippene om tilknytning og forholdsmessighet, slik disse er utviklet i praksis om andre typer kontraktsvilkår.
Et beslektet spørsmål gjelder såkalte seriøsitetsvilkår – krav om lønns- og arbeidsvilkår for ansatte hos leverandøren og dennes underleverandører utover selve minstelønnen – og krav knyttet til aktsomhetsvurderinger etter åpenhetsloven eller til grunnleggende menneskerettigheter i leverandørkjeden. Dette er hensyn som i økende grad er aktuelle i praksis.
De tilgjengelige kildene gir imidlertid ikke grunnlag for å angi en presis rettslig norm for hvor langt slike vilkår kan strekkes som kontraktsvilkår etter gjeldende norsk rett, utover det som følger av kvalifikasjonsfasen. Rettstilstanden er lite avklart, og oppdragsgivere som ønsker å bruke slike vilkår, må bygge på de alminnelige prinsippene om tilknytning og forholdsmessighet som er utviklet for andre typer samfunnshensyn. Ordlyden i FOA § 19-1 er rommelig nok til å favne slike vilkår, men praksis har ennå ikke trukket grensene.
FOA § 19-1 nevner «miljø» som et av de hensynene som kan ivaretas gjennom kontraktsvilkår. Et miljøhensyn kan dermed ivaretas både som kontraktsvilkår – et minstekrav alle leverandører må oppfylle – og som tildelingskriterium, der leverandørene konkurrerer om den beste miljøløsningen. Valget mellom disse to plasseringene er en av de mest debatterte grensesonene i nyere praksis.
KOFA har i flere saker akseptert at et miljøkrav plasseres som minstekrav i kravspesifikasjonen – og dermed som kontraktsvilkår for gjennomføringen – fremfor som tildelingskriterium, når oppdragsgiveren kan sannsynliggjøre at dette gir bedre miljøeffekt i et modent marked der de fleste leverandører uansett vil oppfylle kravet [KOFA 2024/1387; 25-088304TVI-TOSL]. Tanken er at i et marked der alle eller nær sagt alle leverandører kan oppfylle et bestemt miljøkrav, gir det liten miljøgevinst å gjøre kravet til et tildelingskriterium, fordi differansen mellom tilbudene vil bli minimal. Derimot sikrer et absolutt minstekrav at ingen leverandør kan vinne konkurransen uten å oppfylle kravet, noe som kan gi en bedre miljøeffekt enn en gradert poengskala.
Oslo tingrett tok stilling til dette spørsmålet i kjennelsen i sak 25-088304TVI-TOSL (Globalconnect mot DFØ). Saken gjaldt en begrenset anbudskonkurranse om levering av internett, datalinjer og tilhørende tjenester til om lag hundre statlige virksomheter, med en anslått verdi på 900 millioner kroner. Globalconnect anførte blant annet at oppdragsgiverens plassering av klima- og miljøkrav som kravspesifikasjon fremfor tildelingskriterium var ulovlig. Tingretten uttalte at domstolskontrollen med oppdragsgivers konkrete vurdering av dette valget bør være tilbakeholden, og la til grunn at det rettslige utgangspunktet åpnet for å bruke krav i kravspesifikasjonen fremfor tildelingskriterium når dette var begrunnet og kunne gi bedre effekt [25-088304TVI-TOSL].
Terskelen for når kontraktsvilkår gir «klart bedre» effekt enn et tildelingskriterium, er imidlertid ikke presist fastsatt i praksis, og vurderingen er i stor grad overlatt til oppdragsgiverens skjønn. Det er derfor grunn til å understreke at oppdragsgivere som velger kontraktsvilkår fremfor tildelingskriterium for miljøhensyn, bør kunne dokumentere vurderingen som ligger bak valget.
Et spesielt typetilfelle er krav om at anskaffelsen skal gjelde brukt eller demokjørt utstyr. KOFA-sak 2024/2005 (Hadeland og Ringerike Avfallsselskap AS) belyser grenseflaten mellom kravspesifikasjon og kontraktsvilkår i dette tilfellet. Anskaffelsen gjaldt en sorteringsgraver og en hjullaster, der kravspesifikasjonen stilte krav om maskin med under 2 000 driftstimer og 2022-modell eller nyere. Pon Equipment AS tilbød å levere maskiner som ville bli demokjørt til ca. 100 timer før overtakelse, men opplyste under avklaringen at maskinene på tilbudstidspunktet var nye. Oppdragsgiver avviste tilbudet under henvisning til at nye maskiner var et vesentlig avvik fra kravet om brukt/demokjørt [KOFA 2024/2005].
Klagenemnda vurderte først om selve kravet om brukt eller demokjørt maskin var lovlig. Nemnda fant at kravet var saklig og objektivt begrunnet i miljøhensyn, økonomi og ønske om kort leveringstid, og dermed innenfor oppdragsgiverens adgang til å definere hva som skal anskaffes [KOFA 2024/2005].
Det avgjørende spørsmålet var om kravet måtte være oppfylt allerede ved tilbudsinnleveringen, eller om det var tilstrekkelig at kravet ville være oppfylt ved kontraktsoppstart. Her uttalte klagenemnda at kravspesifikasjonskrav «som utgangspunkt må oppfylles ved gjennomføringen av kontrakten», med mindre anskaffelsesdokumentene eksplisitt fastsetter et tidligere tidspunkt. Ordlyden i kravspesifikasjonen angav ikke at maskinene måtte være demokjørt på tilbudstidspunktet. Pon Equipment hadde tilbudt å levere demokjørte maskiner med ca. 100 timer ved overtakelse, og oppfylte dermed kravet. Avvisningen var ulovlig [KOFA 2024/2005].
Saken er viktig av to grunner. For det første bekrefter den at oppdragsgivere kan stille krav om brukt utstyr som et lovlig kontraktsvilkår med miljø- og økonomibegrunnelse. For det andre understreker den det sentrale poenget om oppfyllelsestidspunkt: et krav i kravspesifikasjonen er i utgangspunktet et kontraktsvilkår som først kreves oppfylt ved levering, ikke ved tilbudsinnlevering. Ønsker oppdragsgiver at utstyret allerede skal eksistere i en bestemt tilstand når tilbudet avgis, må dette formuleres uttrykkelig.
Et motstykke til de lovlige miljøkravene er situasjonen der et miljøkriterium er konstruert på en måte som mangler reell forbindelse til anskaffelsens faktiske miljøbelastning. KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) illustrerer dette godt, slik saken også er omtalt ovenfor under lærlingekrav.
Tildelingskriteriet «Miljø» i den saken målte tilbudt personells kjøreavstand fra startpunktet for arbeidsdagen til rådhuset i Sandnes. Arbeidene under rammeavtalen skulle imidlertid utføres på ulike adresser i kommunen – hos private husholdninger og næringsaktører – og rådhuset var ikke et reelt arbeidssted. Klagenemnda konstaterte at kriteriet «dermed ikke har sammenheng med hvor oppdragene faktisk skal utføres», og at evalueringen kunne «få tilfeldige og vilkårlige utslag». Kriteriet manglet saklig tilknytning til anskaffelsen og vurderte ikke det reelle klimaavtrykket [KOFA 2025/0159; KOFA 2025/159].
Nemnda pekte særlig på at miljøkriterier etter forsyningsforskriften § 7-9 skal ha som mål å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk eller miljøbelastning. En proxy-parameter som kjøreavstand til et fast punkt uten sammenheng med der arbeidet faktisk skal utføres, oppfyller ikke dette kravet. Feilen medførte avlysningsplikt, ettersom begge tildelingskriteriene – som til sammen utgjorde hele evalueringen – var ulovlig utformet [KOFA 2025/0159; KOFA 2025/159].
Saken tegner en viktig kontrast til de lovlige miljøkravene: det er ikke tilstrekkelig at et kriterium har en miljømessig overskrift – det må ha en faktisk, reell forbindelse til de miljøkonsekvensene anskaffelsen genererer. Kjøreavstand kan godt være et relevant miljøparameter, men bare dersom det måles til et punkt som gjenspeiler der arbeidet faktisk utføres.
Kontraktsvilkår som ikke har tilstrekkelig tilknytning til leveransen, er ulovlige. Dette følger direkte av ordlyden i FOA § 19-1 første ledd annet punktum, men innholdet i grensen er i stor grad utviklet gjennom praksis om det tilsvarende tilknytningskravet for tildelingskriterier, som anvendes analogisk.
KOFA har lagt til grunn at et kriterium som bare premierer leverandørens generelle egenskaper, uten en vurdering av hvordan disse egenskapene faktisk påvirker den konkrete ytelsen, mangler tilstrekkelig tilknytning til leveransen [KOFA 2024/1373; KOFA 2024/1373]. En sak om et arkitektoppdrag illustrerer dette. Oppdragsgiveren hadde lagt vekt på leverandørens bruk av et bestemt digitalt planleggingsverktøy, uten å legge opp til noen reell vurdering av hvordan verktøyet konkret skulle brukes i det aktuelle oppdraget. Klagenemnda kom til at dette var et brudd, fordi kriteriet i realiteten premierte en generell egenskap ved leverandøren, ikke noe som var egnet til å skille tilbudene på grunnlag av oppdragets faktiske behov [KOFA 2024/1373].
Samtidig presiserte klagenemnda at det kan være lovlig å vektlegge bruken av et system i det konkrete oppdraget, dersom det legges opp til en reell vurdering av hvordan systemet konkret benyttes og dette er egnet til å skille sterke og svake tilbud fra hverandre [KOFA 2024/1373]. Grensen går altså ikke ved selve temaet for kriteriet – bruk av et bestemt verktøy kan være relevant – men ved om utformingen faktisk knytter vurderingen til den konkrete leveransen, fremfor til leverandørens generelle kompetanse eller renommé.
Selv om denne saken formelt gjaldt et tildelingskriterium, er rettssetningen direkte overførbar til kontraktsvilkår: et vilkår som er formulert slik at det i realiteten bare er et krav til leverandørens generelle organisasjon eller policy, uten reell forbindelse til hvordan den aktuelle kontrakten skal gjennomføres, vil trolig lide av samme mangel på tilknytning.
Et annet typetilfelle er kontraktsvilkår som i realiteten bare premierer leverandørens sertifiseringsstatus, uten at sertifiseringen har en reell forbindelse til den aktuelle leveransen [KOFA 2023/259]. Her er det avgjørende om vilkåret retter seg mot den konkrete ytelsen – for eksempel at arbeidet skal utføres i samsvar med en bestemt standard – eller bare mot leverandørens generelle organisasjonsform.
Selv om et kontraktsvilkår har tilstrekkelig tilknytning til leveransen, må det også være forholdsmessig. FOA § 19-1 bruker ikke selv ordet «forholdsmessig», men LOA § 4 krever at oppdragsgiveren opptrer i samsvar med grunnleggende prinsipper om blant annet forholdsmessighet. Klagenemnda har flere ganger lagt til grunn at oppdragsgiveren kan stille kontraktsvilkår som begrenser konkurransen noe, forutsatt at vilkåret er saklig begrunnet og proporsjonalt [KOFA 2013/106; KOFA 2013/151].
Det er samtidig presisert at oppdragsgiveren ved utformingen av kontraktsvilkår utøver et innkjøpsfaglig skjønn som i begrenset grad kan overprøves. KOFA uttalte i sak 2003/195 at klagenemnda kan vurdere om skjønnsutøvelsen er i samsvar med de grunnleggende kravene i loven og øvrige rammer i regelverket, men at den ikke prøver om det enkelte vilkåret er det mest hensiktsmessige [KOFA 2013/106].
En sak om en transportkontrakt illustrerer hvor grensen for et akseptabelt vilkår kan trekkes. I KOFA-sak 2003/195 ble krav om bankgaranti tilsvarende en forholdsmessig andel av årlig kontraktsverdi ansett lovlig, fordi kravet var saklig begrunnet i oppdragsgiverens behov for økonomisk sikkerhet og stod i et rimelig forhold til den økonomiske risikoen kontrakten representerte [KOFA 2013/106].
KOFA-sak 2013/151 (Vadsø kommune) er en annen viktig sak om risikofordelende kontraktsvilkår. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for vikartjenester innen helsesektoren. Anskaffelsens anslåtte verdi var to til tre millioner kroner per år, med en varighet på fire år med opsjon på forlengelse. Kravspesifikasjonen inneholdt en klausul om at dersom leverandøren ikke kunne stille vikar for en forespurt periode, kunne oppdragsgiver hente inn vikar fra annen leverandør for hele perioden, og at den opprinnelige leverandøren pliktet å dekke merkostnaden oppdragsgiver hadde hatt [KOFA 2013/151].
Ambio Helse AS, som ikke hadde levert tilbud i konkurransen, klaget på vilkåret. Selskapet anførte at merkostnadskravet var usaklig konkurransebegrensende og uforholdsmessig. Klagenemnda vurderte først klageinteressen og fant at en potensiell tilbyder som lot være å inngi tilbud nettopp på grunn av det omtvistede vilkåret, hadde tilstrekkelig klageinteresse [KOFA 2013/151].
I realiteten la klagenemnda vekt på at Vadsø kommune hadde dokumentert erfaring fra tidligere anskaffelser om at leverandører ikke klarte å stille med kvalifisert helsepersonell i kritiske perioder – noe som var særlig alvorlig for en liten Finnmark-kommune med rekrutteringsproblemer. Selve prinsippet om å pålegge leverandøren risikoen for merkostnader ved svikt ble ansett «forsvarlig og saklig isolert sett». Videre hadde seks leverandører faktisk levert tilbud innen fristen, noe klagenemnda la vesentlig vekt på: den faktiske konkurransen var «ikke tvilsom». Klagenemnda konkluderte med at kravet om risikofordeling var forsvarlig og i et rimelig forhold til kontrakten, og at det ikke begrenset konkurransen unødig [KOFA 2013/151].
Saken viser at et kontraktsvilkår som overfører merkostnadsrisiko til leverandøren, kan stå seg når tre forutsetninger er oppfylt: vilkåret er saklig begrunnet i et konkret og dokumentert behov hos oppdragsgiver, vilkåret er proporsjonalt med kontraktens verdi og risiko, og det foreligger faktisk konkurranse om kontrakten. Det siste momentet er verdt å understreke: den faktiske konkurransen fungerer som en lakmustest på om vilkåret i praksis har avskrekket leverandørene. Har tilstrekkelig mange levert tilbud, taler det sterkt for at vilkåret ikke unødig har begrenset konkurransen.
Fellesnevneren i begge sakene er at vilkåret var tydelig knyttet til et konkret og dokumentert behov hos oppdragsgiveren, og at den konkurransebegrensende effekten stod i et rimelig forhold til behovet.
Et illustrerende motstykke er KOFA-sak 2019/287, som gjaldt implementeringstid i en større kontrakt. Klagenemnda kom til brudd fordi implementeringstiden var så kort at konkurransen ble unødvendig begrenset [KOFA 2022/1096].
Sakens faktum var at oppdragsgiveren hadde satt en implementeringstid på tre måneder, noe som i praksis bare den eksisterende leverandøren kunne oppfylle. Klagenemnda la til grunn at en konkurransebegrensende implementeringstid bare kan aksepteres dersom den er saklig begrunnet, og det kreves at oppdragsgiveren sannsynliggjør at begrensningen faktisk er nødvendig. En anført begrunnelse som ligger utenfor oppdragsgiverens kontroll over egen fremdrift – for eksempel venting på en tredjeparts vedtak – er ikke tilstrekkelig saklig når oppdragsgiveren selv har ansvaret for å sette av nok tid [KOFA 2022/1096].
Saken illustrerer en viktig glideskala: jo mer konkurransebegrensende et vilkår er, desto strengere er kravet til dokumentert og saklig begrunnelse. Et vilkår som i praksis bare eksisterende leverandør kan oppfylle, krever særskilt dokumentert begrunnelse [KOFA 2022/1096; KOFA 2019/231; EU-domstolen Case C-295/20].
Kontrasten mellom Vadsø-saken og implementeringstidssaken er instruktiv: i Vadsø-saken var vilkåret krevende, men det hadde seks tilbydere – konkurransen fungerte. I implementeringstidssaken var vilkåret i praksis bare oppfyllbart for én leverandør, uten dokumentert begrunnelse for hvorfor nettopp denne fristen var nødvendig. Det er denne forskjellen som skiller et lovlig, krevende vilkår fra et uforholdsmessig, konkurransebegrensende vilkår.
KOFA har også vist at et krevende vilkår ikke i seg selv er ulovlig, selv om det er byrdefullt å oppfylle. I sak 2001/81 uttalte klagenemnda at krav som er saklig begrunnet, ikke er i strid med konkurransekravet selv om de er krevende å oppfylle, og at det forhold at et vilkår kan oppfylles ved bruk av underleverandør, taler mot at kravet i realiteten avholder leverandører fra å delta [KOFA 2010/167].
Forholdsmessighetsvurderingen er altså ikke en ren vurdering av hvor byrdefullt kravet er isolert sett, men av forholdet mellom byrden og den legitime interessen oppdragsgiveren søker å ivareta, sammenholdt med om det finnes praktiske veier til å oppfylle kravet. Et lovlig og forholdsmessig minstekrav mister ikke nødvendigvis lovligheten selv om det avskjærer enkelte leverandører fra å delta [KOFA 2010/167].
Et særskilt forholdsmessighetsspørsmål oppstår ved absolutte krav – for eksempel krav om at leverandøren skal ha en bestemt miljøsertifisering. KOFA uttalte i sak 2023/0102 at et absolutt krav kan være uforholdsmessig dersom det ikke står i rimelig forhold til kontraktens formål og gjennomføring [16-199812TVI-OBYF]. Absolutte krav med dokumentasjonskrav allerede på tilbudstidspunktet kan dessuten reise spørsmålet om kravet i realiteten er et kvalifikasjonskrav, noe som behandles nærmere nedenfor.
Borgarting lagmannsrett i LB-2018-147988 belyser den praktiske håndhevelsen av slike krav. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om driftskontrakt for Søre Sunnmøre, med anslått verdi på om lag 305 millioner kroner. Det var stilt kvalifikasjonskrav om at leverandøren skulle ha et godt og velfungerende miljøstyringssystem basert på ISO 14001:2015, EMAS eller tilsvarende. Anskaffelsesdokumentene åpnet for annen dokumentasjon dersom attest ikke kunne skaffes innen fristen. Presis Vegdrift AS, som hadde lavest pris, leverte bare en oppdragsbekreftelse fra et sertifiseringsorgan som viste at sertifiseringsprosessen var bestilt og igangsatt, men ikke at PVD faktisk hadde et miljøstyringssystem som tilsvarte de etterspurte standardene [LB-2018-147988].
Lagmannsretten kom til at oppdragsgiver ikke hadde plikt til å avklare eller be om ettersending av dokumentasjonen. Retten la vekt på at leverandøren selv bærer risikoen for at tilbudet dokumenterer oppfyllelse av et klart kvalifikasjonskrav. Videre fant retten at åpning for «annen dokumentasjon» ikke i seg selv gjør kravet uklart eller etablerer en plikt til individuell veiledning. At en annen leverandør hadde fremlagt mer utfyllende dokumentasjon som underbygget at systemet tilfredsstilte standarden, gjorde heller ikke kravet diskriminerende [LB-2018-147988].
Dommen er relevant for kontraktsvilkår om miljøsertifisering fordi den bekrefter at et absolutt dokumentasjonskrav kan håndheves strengt: der kravspesifikasjonen er tilstrekkelig klar, bærer leverandøren risikoen for manglende dokumentasjon. Samtidig illustrerer saken at kravet var formulert som et kvalifikasjonskrav – det skulle være oppfylt på tilbudstidspunktet. Hadde kravet i stedet vært formulert som et kontraktsvilkår, der oppfyllelse først ble krevd ved kontraktsoppstart, ville resultatet trolig blitt annerledes. Grensen mellom kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår for sertifiseringskrav beror nettopp på når oppfyllelse kreves.
Minstelønnskravet, som ble presentert som et positivt eksempel i avsnitt 4.2, har en klar yttergrense i EØS-retten. EU-domstolen behandlet spørsmålet i sak C-549/13 (Bundesdruckerei) [EU-domstolen Case C-549/13]. Saken gjaldt en situasjon der arbeidstakerne aldri ble utstasjonert til oppdragsgiverens stat, men utførte hele oppdraget i underleverandørens hjemland – Polen – med et helt annet kostnads- og lønnsnivå.
Domstolen la til grunn at utstasjoneringsdirektivet ikke får anvendelse i en slik situasjon, fordi arbeidstakerne ikke midlertidig utfører arbeid i en annen medlemsstat enn den de vanligvis arbeider i. Et nasjonalt minstelønnskrav pålagt utenlandske underleverandører som utfører hele kontrakten i sin hjemstat, kan dermed utgjøre en uforholdsmessig restriksjon på den frie bevegeligheten for tjenester [EU-domstolen Case C-549/13].
Sett i sammenheng med RegioPost-saken fra avsnitt 4.2 tegnes en viktig grense: et kontraktsvilkår om lovfastsatt minstelønn er trygt der arbeidet faktisk utføres i oppdragsgiverens stat, eller der arbeidstakerne utstasjoneres dit for å utføre kontrakten [EU-domstolen Case C-115/14]. Anvendes derimot det samme kravet ubetinget på underleverandører som utfører hele ytelsen i en annen medlemsstat med et annet kostnadsnivå, risikerer oppdragsgiveren å komme i konflikt med reglene om fri bevegelighet for tjenester [EU-domstolen Case C-549/13].
Denne grensesonen er ikke fullt ut avklart i norsk rett. Det gjenstår å se hvordan norske håndhevingsorganer vil anvende denne sondringen på konkrete norske anskaffelser med grenseoverskridende underleverandørkjeder.
Et beslektet sett av grensespørsmål oppstår når oppdragsgiveren – ofte med begrunnelse i seriøsitet, arbeidstakervern eller bekjempelse av arbeidslivskriminalitet – ønsker å begrense leverandørens adgang til å bruke underleverandører. FOA § 19-2 gir oppdragsgiveren adgang til å regulere bruken av underleverandører på flere måter. Ordlyden i første ledd åpner for at oppdragsgiveren kan kreve at leverandøren angir i tilbudet hvilke deler av kontrakten underleverandører skal utføre, og hvilke underleverandører som planlegges brukt. Annet ledd gir adgang til å stille krav om at «bestemte kritiske oppgaver» utføres av leverandøren selv.
Denne adgangen er imidlertid ikke ubegrenset, og EU-domstolens praksis har lagt klare føringer.
EU-domstolen har konsekvent slått ned på generelle og abstrakte begrensninger i underleverandørbruk. Tre saker danner til sammen det avgjørende mønsteret.
EU-domstolens dom i sak C-406/14 (Wrocław – Miasto na prawach powiatu mot Minister Infrastruktury i Rozwoju) er den første av disse. Byen Wrocław gjennomførte i 2007 en begrenset anbudskonkurranse om delvis etablering av en ringvei, et prosjekt med en samlet kostnad på om lag 65 millioner euro medfinansiert av EU-midler. I konkurransegrunnlaget var det tatt inn en klausul om at leverandøren måtte utføre minst 25 prosent av bygge- og anleggsarbeidene med egne midler. Etterfølgende kontroll fra nasjonale myndigheter avdekket at klausulen ulovlig begrenset bruk av underleverandører, og krevde finansiell korreksjon [EU-domstolen Case C-406/14].
EU-domstolen tok utgangspunkt i artikkel 25 i direktiv 2004/18, som forutsetter at tilbydere kan benytte underleverandører, og i artikkel 48 nr. 3, som åpner for å støtte seg på andre virksomheters kapasitet. Disse bestemmelsene viser at direktivet i prinsippet tillater bruk av underleverandører uten generelle begrensninger. Domstolen anerkjente at det i visse situasjoner kan være adgang til å nekte underleverandørbruk for vesentlige deler av kontrakten – særlig der oppdragsgiver ikke har hatt mulighet til å kontrollere de foreslåtte underleverandørenes kompetanse under tilbudsevalueringen. Men den omtvistede klausulen fastsatte abstrakt at minst 25 prosent av arbeidene måtte utføres av entreprenøren selv, uten å identifisere hvilke oppgaver dette gjaldt, uten å knytte begrensningen til oppgavenes karakter og uten sammenheng med kontroll av underleverandørenes kompetanse [EU-domstolen Case C-406/14].
Domstolen vurderte også om klausulen kunne opprettholdes som et utførelsesvilkår etter artikkel 26 (nå artikkel 70, tilsvarende FOA § 19-1). Det avviste den: et utførelsesvilkår etter artikkel 26 må være forenlig med EU-retten, og et vilkår som strider mot direktivets regler om underleverandørbruk og kapasitetsstøtte, kan ikke hjemles der. En slik generell prosentgrense var derfor uforenlig med direktiv 2004/18 [EU-domstolen Case C-406/14].
Dommen er også viktig i en annen kontekst: Domstolen fastslo at et anskaffelsesrettslig brudd i et EU-medfinansiert prosjekt kan utgjøre en «uregelmessighet» som kan utløse finansiell korreksjon, dersom det ikke kan utelukkes at bruddet kan påvirke EU-budsjettet. Korreksjonens størrelse måtte likevel fastsettes konkret etter overtredelsens art, betydning og økonomiske konsekvenser [EU-domstolen Case C-406/14].
EU-domstolens dom i sak C-402/18 (Tedeschi Srl og Consorzio Stabile Istant Service mot C.M. Service Srl og Università degli Studi di Roma La Sapienza) stadfestet og utdypet dette mønsteret. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om renholdstjenester for Roma-universitetet La Sapienza, med en anslått kontraktsverdi på om lag 46 millioner euro. Italiensk lov begrenset underleverandørbruk til 30 prosent av kontraktsverdien og forbød samtidig prisreduksjoner til underleverandører på mer enn 20 prosent sammenlignet med kontraktsprisene. C.M. Service, som ble nummer to, angrep tildelingen fordi det vinnende tilbudet bygget på underleverandørbruk utover 30-prosentgrensen [EU-domstolen Case C-402/18].
EU-domstolen vurderte 30-prosentgrensen opp mot direktiv 2004/18. Domstolen la til grunn at direktivet åpner for bruk av underleverandører og at dette tjener formålet om å åpne markedet for konkurranse, særlig til fordel for små og mellomstore bedrifter. Den italienske regelen etablerte et generelt og abstrakt forbud uten hensyn til kontraktens art, sektor, oppgavenes karakter eller underleverandørenes identitet. Selv om bekjempelse av organisert kriminalitet i prinsippet kan begrunne restriksjoner, gikk et slikt generelt tak lenger enn nødvendig [EU-domstolen Case C-402/18].
Domstolen pekte på mindre restriktive alternativer: krav om opplysninger om underleverandører, kontroll av deres pålitelighet og bruk av reglene om unormalt lave tilbud. En generell og abstrakt begrensning kan ikke begrunnes når oppdragsgiver kan benytte slike mindre inngripende kontrolltiltak [EU-domstolen Case C-402/18].
For 20-prosentgrensen var Domstolens resonnement tilsvarende. Regelen var bindende, generell og abstrakt, og kom til anvendelse uten konkret vurdering av om den var nødvendig i den enkelte kontrakt. Den gjorde underleverandørbruk mindre attraktivt og undergravde direktivets konkurranseformål. Domstolen understreket at arbeidstakervern og sikker kontraktsgjennomføring i prinsippet kan begrunne visse begrensninger, men bare dersom tiltakene er konkrete og forholdsmessige. Videre avviste Domstolen at likebehandlingsprinsippet kunne begrunne 20-prosentregelen: at en tilbyder oppnår lavere kostnader gjennom priser forhandlet med underleverandører, er i seg selv et utslag av konkurranse, ikke et brudd på likebehandling [EU-domstolen Case C-402/18].
Disse tre sakene danner til sammen et klart mønster: faste, generelle prosenttak for underleverandørbruk – uansett hvor legitimt formålet måtte være – er i strid med anskaffelsesdirektivet, fordi de ikke er knyttet til en konkret vurdering av den enkelte kontrakten. Selv hensynet til bekjempelse av organisert kriminalitet, arbeidstakervern og sikker kontraktsgjennomføring kan ikke begrunne en slik generell og abstrakt regel [EU-domstolen Case C-402/18; EU-domstolen Case C-406/14].
Dette betyr ikke at ethvert forbud mot underleverandører er ulovlig. Tingretten behandlet spørsmålet i en sak om en avfallsinnsamlingskontrakt (gjengitt i kilde [15-098943TVI-OBYF]), der oppdragsgiveren hadde forbudt bruk av underleverandører for selve kjerneytelsen – innsamling av husholdningsavfall. Retten kom til at et forbud kan være tillatt dersom oppdragsgiveren ikke kan oppnå formålet med kontrakten ved å tillate underleverandørbruk, og forbudet har sammenheng med kontraktsgjenstanden og er forholdsmessig.
Vurderingen var konkret: retten la vekt på kontraktens art, oppdragsgiverens dokumenterte og sannsynliggjorte behov – herunder partsvitnets forklaring om utfordringer med underleverandørkjeder i nettopp denne typen oppdrag – og om mindre inngripende alternativer, som kontroll- og rapporteringskrav eller felleskonsortier i stedet for et rent forbud, ville vært tilstrekkelig [15-098943TVI-OBYF]. Forskjellen mellom denne saken og de generelle prosenttakene EU-domstolen har underkjent, er nettopp at forbudet var konkret begrunnet i den aktuelle kontraktens egenart, ikke fastsatt som en generell regel uavhengig av sammenhengen.
Kontrasten er viktig å tydeliggjøre: der de italienske og polske reglene satte en fast prosentgrense som gjaldt automatisk for alle kontrakter, var avfallsinnsamlingssaken preget av en konkret og saklig vurdering av akkurat denne kontraktens behov. Det er nettopp denne saksspesifikke begrunnelsen EU-domstolen etterspør i de tre prejudikatene – og som var fraværende i de sakene som falt utenfor.
EU-domstolens dom i sak C-406/14 (Wrocław) slo som nevnt fast at et utførelsesvilkår etter artikkel 26 i direktivet (tilsvarende FOA § 19-1) ikke kan brukes til å opprettholde et vilkår som ellers strider mot direktivets regler om underleverandørbruk og kapasitetsstøtte [EU-domstolen Case C-406/14]. Denne presiseringen er viktig fordi den avgrenser den ellers brede adgangen til å stille kontraktsvilkår: adgangen i artikkel 70 er underordnet direktivets øvrige regler om konkurranse og underleverandørbruk.
Et beslektet spørsmål er om klausuler i konkurransegrunnlaget som begrenser underleverandørbruk, kan angripes gjennom de ordinære klageprosedyrene. EU-domstolen har i sak C-927/19 lagt til grunn at det må skilles mellom klausuler som påvirker selve tilbuds- og utvelgelsesfasen, og klausuler som utelukkende gjelder gjennomføringen av kontrakten [EU-domstolen Case C-314/01]. Dette har betydning for når en leverandør kan angripe et urimelig kontraktsvilkår: spørsmålet aktualiseres allerede i konkurransefasen, ikke først når kontraktsbruddet eventuelt inntreffer.
Hvor langt overføringsverdien av disse EU-avgjørelsene strekker seg til den norske reguleringen i FOA § 19-2, er ikke direkte avklart i norsk kildemateriale. Det er derfor grunn til å understreke at den konkrete grensedragningen mellom lovlige og ulovlige begrensninger i underleverandørbruk i norsk rett i stor grad må bygges på den EU-rettslige linjen, uten at det finnes en presis norsk presisering av hvor terskelen ligger for norske forhold.
Et tilstøtende spørsmål gjelder krav om at kvalifikasjonskravene i sin helhet skal oppfylles av leverandøren selv, uten adgang til å støtte seg på andre virksomheters kapasitet. KOFA har i sak 2018/279 lagt til grunn at et generelt krav om at kvalifikasjonskravene må oppfylles av leverandøren alene, uten at det er identifisert bestemte kritiske oppgaver, er en ulovlig konkurransebegrensning [KOFA 2022/373; KOFA 2022/37].
Unntaket for «bestemte kritiske oppgaver» etter FOA § 19-2 annet ledd forutsetter nettopp at oppdragsgiveren konkret har identifisert hvilke oppgaver som er kritiske for kontraktsgjennomføringen. I den nevnte saken forelå ingen slike identifiserte oppgaver, og kravet var derfor ulovlig [KOFA 2022/373]. En generell henvisning til at leverandøren skal stå for alt selv, er ikke tilstrekkelig.
Den kanskje mest praktisk viktige grensesonen for kontraktsvilkår om samfunnshensyn, er grensen mot kvalifikasjonskrav. Et krav som i realiteten fungerer som en forutsetning for å delta i konkurransen, kan ikke kles i kontraktsvilkårets drakt for å omgå de strengere kravene til dokumentasjon og tidspunkt som gjelder for kvalifikasjonskrav.
EU-domstolens dom i sak C-295/20 (Sanresa UAB mot Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos) er det sentrale prejudikatet. Saken oppsto i en litauisk anskaffelse av tjenester for håndtering av farlig avfall. Sanresa ble utelukket fra konkurransen, og tvisten gjaldt blant annet betydningen av et krav knyttet til grenseoverskridende overføring av avfall, som etter forordning nr. 1013/2006 forutsetter forhåndssamtykke fra kompetente myndigheter i berørte stater [EU-domstolen Case C-295/20].
EU-domstolen tok utgangspunkt i at oppdragsgivere etter direktiv 2014/24 bare kan oppstille kvalifikasjonskrav innenfor de kategoriene som følger av artikkel 58: egnethet til å utøve det aktuelle yrket, økonomisk og finansiell stilling og tekniske og faglige kvalifikasjoner. Domstolen vurderte deretter om samtykket etter avfallsforordningen kunne passe inn i noen av disse kategoriene [EU-domstolen Case C-295/20].
Konklusjonen var at samtykket ikke faller inn under noen av kategoriene. Det gjelder ikke leverandørens egnethet til å utøve yrket, og det kan ikke likestilles med tekniske og faglige kvalifikasjoner, som gjelder ressursgrunnlag og erfaring. Kravet er i stedet knyttet til den konkrete, fremtidige gjennomføringen av den aktuelle kontrakten, og må derfor behandles som en betingelse for kontraktens gjennomføring etter artikkel 70 (tilsvarende FOA § 19-1) [EU-domstolen Case C-295/20].
Det avgjørende spørsmålet for praktikeren fulgte av denne klassifiseringen: når kravet er et kontraktsvilkår, kan oppdragsgiver ikke avvise et tilbud bare fordi leverandøren ved tilbudsfristens utløp ikke hadde fremlagt bevis for oppfyllelse. Domstolen fremhevet at kvalifikasjonskrav må være oppfylt ved tilbudstidspunktet, mens kontraktsvilkår gjelder oppfyllelsen av kontrakten. Å kreve at alle gjennomføringsbetingelser allerede er oppfylt ved tilbudsinnleveringen ville være uforholdsmessig og kunne avskrekkende for konkurransen, i strid med artikkel 18 nr. 1 [EU-domstolen Case C-295/20].
Sanresa-dommen tydeliggjør at det avgjørende for klassifiseringen ikke er etiketten oppdragsgiveren setter på kravet, men når kravet reelt sett må være oppfylt, og hva slags konsekvens manglende oppfyllelse har for leverandørens mulighet til å delta i konkurransen. Dommen er praktisk viktig for anskaffelser der kontraktsutførelsen forutsetter tillatelser, samtykker eller andre myndighetsavgjørelser – for eksempel innen avfallshåndtering, miljøregulerte tjenester, farmasi eller andre tillatelsespliktige ytelser.
Dersom oppdragsgiver derimot eksplisitt krever at et slikt samtykke allerede skal foreligge ved tilbudsfristens utløp, er dette i realiteten et skjult kvalifikasjonskrav. Det kan avvises som uforholdsmessig med mindre det foreligger en konkret og dokumentert begrunnelse for at akkurat dette tidspunktet er nødvendig.
Rettssetningen fra Sanresa er direkte overførbar til andre situasjoner der oppfyllelse av et offentligrettslig krav, en tillatelse eller en sertifisering først gir mening etter tildeling. Det avgjørende er ikke etiketten oppdragsgiveren setter på kravet, men når kravet reelt sett må være oppfylt, og hva slags konsekvens manglende oppfyllelse har for leverandørens mulighet til å delta i konkurransen.
KOFA har lagt til grunn at et miljøkrav som bare er plassert i ytelsesbeskrivelsen, ikke uten videre er et kvalifikasjonskrav, selv om det har tilknytning til leveransen. Kravets plassering, formuleringsstil og fravær av et eksplisitt dokumentasjonskrav er sentrale momenter ved fastleggelsen av kravets rettslige karakter [KOFA 2023/993]. En beslektet sak understreker at et miljøkrav i ytelsesbeskrivelsen ikke uten videre kan innfortolkes som et kvalifikasjonskrav til leverandørens kapasitet [KOFA 2023/0993]; her er det igjen ordlyd, plassering og dokumentasjonskrav som avgjør.
KOFA har dessuten presisert at selv om dokumentasjon kreves ved tilbudsinnlevering, er ikke dette alene avgjørende for klassifiseringen. I en sak om tiltaksklassekrav (sak 2016/114) la klagenemnda til grunn at oppdragsgiveren er bundet av det dokumentasjonskravet som faktisk er stilt, og at et upresist dokumentasjonskrav kan tolkes innskrenkende slik at det kun omfatter de delene av arbeidet der kravet er nødvendig, sett i lys av arbeidets omfang og karakter [KOFA 2023/42]. Denne saken nyanserer Sanresa-poenget noe: dokumentasjonstidspunktet er et viktig, men ikke det eneste avgjørende momentet.
Et beslektet grensespørsmål gjelder forholdet mellom kontraktsvilkår og kravspesifikasjoner. Kravspesifikasjoner etter FOA § 15-1 er i prinsippet en del av kontraktsforpliktelsene og skal oppfylles ved kontraktsgjennomføringen med mindre annet fremgår [KOFA 2024/2005]. Et krav i ytelsesbeskrivelsen som retter seg mot ytelsens egenskaper – for eksempel at en maskin skal være brukt eller demokjørt – er typisk en teknisk spesifikasjon, mens et krav som retter seg mot måten kontrakten gjennomføres på – for eksempel krav om bruk av lærlinger – er et kontraktsvilkår.
Grensen er ikke skarp, og praksis peker mot at plassering, formuleringsstil og dokumentasjonskrav er avgjørende momenter [KOFA 2023/993; KOFA 2023/0993; KOFA 2024/2005]. Oppdragsgiveren kan stille strengere krav enn det som er nødvendig for lovlig levering, forutsatt at kravet er forholdsmessig og saklig begrunnet [KOFA 2021/120; KOFA 2022/171]. En objektivt utformet spesifikasjon kan også være lovlig selv om enkelte leverandører har et faktisk fortrinn, så lenge den er saklig begrunnet [KOFA 2021/431; KOFA 2010/167].
Ingen av de tilgjengelige kildene gir en systematisk behandling av skillet mellom kontraktsvilkår og tekniske spesifikasjoner; grensen må konstrueres fra enkeltsaker. For den praktiske utformingen av konkurransegrunnlag betyr dette at oppdragsgiveren bør være bevisst på hvor i dokumentene kravet plasseres, hvilken ordlyd som velges, og om det stilles dokumentasjonskrav – og i så fall når i prosessen.
En beslektet feilkilde oppstår når et forhold som reelt sett er et kontraktsvilkår, likevel tillegges vekt under evalueringen av tildelingskriteriene. KOFA slo fast i sak 2017/9 at når et forhold som er et kontraktsvilkår – og ikke en del av de kunngjorte tildelingskriteriene – likevel tillegges vekt ved poengsettingen under et tildelingskriterium, foreligger det brudd på regelverket ved tildelingsevalueringen, fordi oppdragsgiveren ikke har forholdt seg til de kunngjorte tildelingskriteriene [KOFA 2021/1457].
Saken gjaldt et forhold i avtalevilkårene – nærmere bestemt et språkkrav – som ble gitt uttelling i kvalitetsevalueringen uten at det var del av de kunngjorte tildelingskriteriene. Klagenemnda uttalte at dette utgjorde et brudd på forutberegnelighetsprinsippet.
I en beslektet sak (KOFA-sak 2017/12) behandlet klagenemnda spørsmålet om minstekrav hadde vært gjenstand for gradert evaluering under kvalitetskriteriet [KOFA 2021/1664]. Klagenemnda uttalte at dersom minimumskravene skulle vært gjenstand for evaluering, måtte dette ha fremgått av kravspesifikasjonen. I denne saken viste kravspesifikasjonen at bare bør-kravene – ikke minstekravene – skulle evalueres [KOFA 2021/1664].
Disse sakene illustrerer et gjennomgående prinsipp: kategoriseringen av krav har rettslige konsekvenser, og oppdragsgiveren kan ikke fritt bevege et krav mellom kategoriene etter hva som er praktisk i den enkelte evalueringssituasjon. Har oppdragsgiveren først plassert et krav som kontraktsvilkår, må det holdes utenfor tildelingsevalueringen, med mindre det samme forholdet også uttrykkelig er tatt inn som et selvstendig, kunngjort tildelingskriterium.
Kravet om at kontraktsvilkårene skal fremgå av anskaffelsesdokumentene, har direkte konsekvenser for hvordan oppdragsgiveren bør utforme konkurransegrunnlaget. Kontraktsvilkårene er en del av anskaffelsesdokumentene – kunngjøring, konkurransegrunnlag og ESPD – og skal enten fremgå av selve kunngjøringen eller av konkurransegrunnlaget som normalt publiseres sammen med denne [veileder: DFØ Veileder – 27.6 Kontraktsvilkårene skal f].
En praktisk konsekvens er at oppdragsgiveren ikke kan supplere eller skjerpe kontraktsvilkårene etter at tilbudsfristen har løpt ut, ettersom leverandørene da ikke lenger har hatt mulighet til å innrette tilbudet – herunder prisingen – etter de nye forpliktelsene.
Dette henger nøye sammen med diskusjonen i avsnitt 4.3 om grensen mot kvalifikasjonskrav: nettopp fordi kontraktsvilkår normalt først skal oppfylles etter tildeling, er det desto viktigere at selve innholdet i forpliktelsen er klart kommunisert på forhånd, selv om oppfyllelsen kan utsettes til kontraktsoppstart. EU-domstolens dom i sak C-295/20 (Sanresa) illustrerer dette balansepunktet: myndighetssamtykket kunne ikke kreves dokumentert før tilbudsfristen, men selve kravet om at et slikt samtykke måtte innhentes før kontraktsoppstart, måtte fremgå klart av konkurransegrunnlaget for at leverandørene skulle kunne innrette seg [EU-domstolen Case C-295/20].
For sosiale hensyn som minstelønnskrav og lærlingekrav gjelder det samme prinsippet. Kravet om skriftlig forpliktelse til å betale lovfastsatt minstelønn må angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget for å være et gyldig kontraktsvilkår [EU-domstolen Case C-115/14]. Tilsvarende har klagenemnda lagt til grunn at et lærlingekrav er et kontraktsvilkår når dokumentasjonstidspunktet er lagt til kontraktsoppstart – noe som igjen forutsetter at selve kravet, og tidspunktet for dokumentasjon, er tydelig angitt i konkurransegrunnlaget [KOFA 2024/1762].
Et viktig spørsmål om utforming gjelder bruken av fremforhandlede kontraktsstandarder. FOA § 19-1 første ledd tredje punktum bestemmer:
«Der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder, skal oppdragsgiveren som hovedregel bruke disse.»
Formuleringen «som hovedregel» viser at bestemmelsen ikke er absolutt, men åpner for begrunnede avvik.
Denne karakteristikken har historisk sammenheng med forgjengerbestemmelsen i FOA 2006 § 3-11. Den eldre bestemmelsen er nå opphevet, men KOFAs praksis om den kaster lys over gjeldende rett. I KOFA-sak 2009/279 (NAV Drift og utvikling) uttalte klagenemnda – med henvisning til sak 2003/138 og sak 2006/112 – at kravet om å bruke balanserte og fremforhandlede kontraktsstandarder er en ordensforskrift, altså en bestemmelse som regulerer selve anskaffelsesprosessen, men som ikke i seg selv regulerer avtaleforholdet etter at kontrakt er inngått [KOFA 2009/279]. Fravik fra en standardkontrakt er etter denne forståelsen ikke i seg selv ulovlig [KOFA 2009/279; KOFA 2009/126].
KOFA-sak 2009/279 (NAV Drift og utvikling) gjaldt en konkurranse med forhandling om en rammeavtale for landsdekkende arbeidsrettet rehabilitering, estimert til 240 millioner kroner over fire år. Klager, Fron Rehabiliteringssenter AS, anførte at innklagedes kontraktsvilkår – herunder tre måneders ensidig oppsigelsesrett, strenge personellklausuler og adgang til kostnadsfri avbestilling – var urimelige og i strid med plikten til å benytte balanserte kontraktsstandarder. Klagenemnda fastholdt ordensforskrift-karakteristikken og uttalte at ordlyden «hovedregel» eksplisitt åpner for unntak. Anførselen om urimelige kontraktsvilkår førte ikke frem [KOFA 2009/279].
Det skal bemerkes at hovedspørsmålet i KOFA-sak 2009/279 ikke gjaldt kontraktsvilkårene i seg selv, men en feilaktig prisevalueringsmodell som ga vilkårlige resultater. Klagenemnda fant brudd på forutberegnelighetskravet i LOA § 5 (nå § 4) fordi modellen ikke gjenspeiler relevante prisforskjeller mellom tilbudene, og påla avlysningsplikt. Kontraktsvilkårsspørsmålet ble behandlet som en subsidiær anførsel, men nemndas uttalelse om ordensforskrift-karakteristikken er likevel retningsgivende for forståelsen av dagens § 19-1 [KOFA 2009/279].
KOFA-sak 2009/126 (Gran kommune mot NCC Construction AS) viser konkret hvordan avvik fra standardkontrakten kan reise spørsmål om vesentlige forbehold og avvisningsplikt. Saken gjaldt en begrenset anbudskonkurranse om totalentreprise for bygging og oppgradering av Trintom skole, estimert til 60–70 millioner kroner. Konkurransegrunnlaget tok utgangspunkt i NS 3431, men fravek eksplisitt punkt 37.5 om prosjekteringsansvar: totalentreprenøren skulle overta det fulle ansvaret for kommunens detaljerte prosjekteringsgrunnlag [KOFA 2009/126].
NCC Construction AS leverte laveste tilbud på 59,2 millioner kroner, men tok i tilbudsbrevet forbehold mot å overta prosjekteringsansvaret. NCC uttalte eksplisitt at selskapet «ikke har hatt anledning til å kontrollere riktigheten av dokumentene og de prosjekterte løsningene», at det «ikke er mulig å prise risikoen» og at selskapet «ikke kan ta den risikoen nå». Kommunen avviste tilbudet [KOFA 2009/126].
Klagenemnda tok først stilling til om fravikelsen av NS 3431 punkt 37.5 var lovlig. Med henvisning til sin praksis om ordensforskrift-karakteristikken la nemnda til grunn at fravikelsen var lovlig: uttrykkelig og begrunnede fravik fra standardvilkår er tillatt, og alle tilbyderne var informert om entrepriseformen og gitt ekstra gjennomgangstid [KOFA 2009/126].
Dernest vurderte nemnda om NCCs forbehold utgjorde et vesentlig forbehold mot kontraktsvilkårene. Fordi prosjekteringsansvaret var en absolutt grunnleggende kontraktsforutsetning som tilbyderne eksplisitt skulle bekrefte i tilbudsskjemaet, og NCC selv erkjente at risikoen ikke lot seg prissette, var forbeholdet vesentlig. Kommunen hadde avvisningsplikt etter dagjeldende FOA 2006 § 20-13 første ledd bokstav d [KOFA 2009/126].
Saken illustrerer en viktig vekselvirkning mellom kontraktsutformingen og avvisningsreglene: dersom oppdragsgiveren fraviker standardvilkårene i en retning som gjør det vanskelig eller umulig å prise risikoen, kan dette tvinge tilbydere til å ta forbehold, som igjen kan utløse avvisningsplikt. Resultatet er at oppdragsgiverens frie utforming av kontraktsvilkårene kan slå tilbake ved å innsnevre konkurransen. Det betyr ikke at fraviket er ulovlig – nemnda fastslo at det ikke var det – men det er en konsekvens oppdragsgiver må være oppmerksom på.
Det er et åpent spørsmål om ordensforskrift-karakteristikken av den eldre regelen er videreført fullt ut under gjeldende FOA § 19-1, og hva de rettslige konsekvensene av ubalanserte kontraktsvilkår er i dag. De tilgjengelige kildene gir ikke et klart svar. Departementets veiledning omtaler spørsmålet, men gir ikke et avklarende, selvstendig rettslig svar utover å bekrefte hovedregelens karakter [veileder: DFØ Veileder – 27.7 Kontraktsstandarder].
I praksis bør oppdragsgiveren likevel være oppmerksom på at et markert fravik fra en anerkjent standardkontrakt – for eksempel gjennom en ensidig oppsigelsesadgang eller en uvanlig risikooverføring til leverandøren – kan svekke konkurransen ved å avskrekke seriøse tilbydere eller tvinge dem til å prise inn en risikopremie som gjør konkurransen mindre treffsikker. Dette er ikke nødvendigvis et selvstendig rettslig angrepspunkt, men et forhold som bør vurderes opp mot forholdsmessighetsprinsippet på samme måte som ethvert annet konkurransebegrensende kontraktsvilkår.
Et beslektet utformingsspørsmål gjelder kontraktsvilkår om risikofordeling, for eksempel klausuler om merkostnader ved leveringssvikt, krav om bankgaranti og oppsigelsesvilkår. Slike vilkår må vurderes konkret opp mot oppdragsgiverens legitime behov og den faktiske konkurransesituasjonen [KOFA 2013/151; KOFA 2013/106; KOFA 2023/1196; KOFA 2009/126].
Som vist i avsnitt 4.3 har klagenemnda akseptert krav om bankgaranti og merkostnadserstatning der disse var proporsjonale med kontraktens verdi og risiko. Motsatt kan en oppsigelsesklausul uten begrunnelsesplikt reise spørsmål om uforholdsmessig risikooverføring, men dette spørsmålet er berørt uten å være avklart i praksis [KOFA 2023/1196; KOFA 2009/279].
FOA § 19-1 annet ledd gir oppdragsgiveren adgang til å fastsette endringsklausuler, herunder prisindeksklausuler og opsjoner. Bestemmelsens ordlyd er klar:
«Endringsklausulene skal angis i anskaffelsesdokumentene, og det skal fremgå klart hvilke endringer oppdragsgiveren kan foreta, i hvilket omfang og på hvilke vilkår. Endringsklausulene kan ikke åpne for at anskaffelsens overordnede karakter blir endret.»
Klarhetskravet er kumulativt og strengt: det er ikke tilstrekkelig å angi at oppdragsgiveren kan foreta endringer – det skal fremgå hva som kan endres, hvor mye og under hvilke vilkår. En endringsklausul som oppfyller disse kravene, kan hjemle endringer uten ny konkurranse etter FOA § 28-1 første ledd bokstav a.
KOFA har i sak 2017/139 (om rammeavtale for konsulenttjenester) lagt til grunn at en klausul som bare regulerer prisberegningsmetoden ved volumjusteringer, uten å angi utløsende omstendigheter og tillatt omfang, ikke oppfyller klarhetskravet [KOFA 2025/1002]. Klausulen var for vag til å gi leverandørene tilstrekkelig forutberegnelighet om hvilke endringer de måtte akseptere.
Generelle og uforpliktende formuleringer om mulige teknologiske skifter eller fremtidig engasjement er heller ikke tilstrekkelige som endringsklausul. KOFA uttalte i sak 2017/128 at en slik klausul ikke oppfyller kravet om at det «klart» skal fremgå hva som kan endres [KOFA 2023/1223].
KOFA-sak 2015/65 (Innovasjon Norge) er den sentrale avgjørelsen om endringsklausuler som åpner for at andre offentlige virksomheter kan slutte seg til en eksisterende kontrakt. Saken gjaldt Statens lånekasses kontrakt med Signicat AS om en e-signaturløsning, inngått etter en kunngjort konkurranse i 2011. Både konkurransegrunnlaget og kontrakten inneholdt en klausul om at «[a]ndre offentlige virksomheter kan knytte seg til signeringsløsningen» på samme vilkår som lånekassen. Kretsen av mulige tilsluttede virksomheter var ikke avgrenset, og konkurransegrunnlaget erkjente at det totale omfanget ved en eventuell overdragelse eller tilslutning var «vanskelig å oppgi konkrete tall på» [KOFA 2015/65].
I april 2015 kunngjorde Innovasjon Norge at virksomheten hadde til hensikt å slutte seg til avtalen uten å gjennomføre ny konkurranse, med en estimert kontraktsverdi på 1 550 000 kroner over fire år. Maestro Soft AS klaget og anførte at tilslutningen var en ulovlig direkte anskaffelse [KOFA 2015/65].
Klagenemnda tok utgangspunkt i at endringsklausuler bare gir lovlig grunnlag for å unnlate ny kunngjøring dersom «omfanget og arten av eventuelle endringer samt betingelserne for deres anvendelse» er fastsatt på en klar, presis og entydig måte – et krav nemnda utledet fra EU-domstolens avgjørelse i sak C-340/02 (Kommisjonen mot Frankrike) og som nå er kodifisert i FOA § 19-1 annet ledd og § 28-1 første ledd bokstav a. Leverandørene ved utarbeidelse av tilbud må ha vært i stand til å bedømme det sannsynlige omfanget av kontrakten [KOFA 2015/65].
Den aktuelle klausulen oppfylte ikke dette kravet. Den åpnet for tilslutning fra enhver offentlig virksomhet uten noen begrensning i kretsen, og konkurransegrunnlaget erkjente selv at omfanget var ukjent. Leverandørene kunne ikke forutse kontraktens reelle omfang, og klausulen åpnet dessuten for en vesentlig utvidelse av det opprinnelige kontraktsomfanget. Klagenemnda konkluderte med at endringsklausulen ikke var klar, presis og entydig, og at Innovasjon Norges tilslutning derfor utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse [KOFA 2015/65].
Saken viser at en generell klausul om at «andre offentlige virksomheter» kan slutte seg til en eksisterende kontrakt, ikke uten videre fritar nye oppdragsgivere fra kunngjøringsplikten. For at en slik tilslutningsklausul skal gi lovlig grunnlag for å unnlate ny konkurranse, må den på tidspunktet for den opprinnelige kunngjøringen ha angitt omfanget, arten og betingelsene for tilslutning med tilstrekkelig presisjon – slik at leverandørene reelt sett kunne ta høyde for den utvidede etterspørselen i sine tilbud.
KOFA-sak 2018/7 (Steigen kommune) viser at også kvalitative endringer i leveransens karakter kan falle utenfor en endringsklausul, selv om partene subjektivt oppfatter endringen som en naturlig teknologisk utvikling.
Bodø kommune kunngjorde i 2015 en begrenset anbudskonkurranse om rammeavtale for IKT-driftstjenester på vegne av kommunene i Samordna Innkjøp i Nordland, herunder Steigen kommune. Anskaffelsesdokumentene beskrev gjennomgående en on-premise-leveranse: kommunen skulle eie servere og infrastruktur i egne datarom, og leverandøren skulle drifte disse. Prisskjemaene gjaldt utstyr og drift på stedet. Generelle, uforpliktende utsagn i dokumentene om at kommunen «muligens vil se en blanding av eget datasenter og skytjenester» ble også nevnt [KOFA 2018/7].
Etter at rammeavtale ble inngått med Atea AS i januar 2017, gjorde Steigen kommune avrop på avtalen. Men avropet gjaldt en skybasert PaaS-tjeneste (Platform as a Service) driftet fra leverandørens egne serverlokaler – en løsning der ansvar, risiko og kontroll over utstyret flyttes til leverandøren, og der prisfastsettelsen skjer på en fundamentalt annen måte enn for on-premise. Estimert verdi for avropet var minimum 16,8 millioner kroner over seks år [KOFA 2018/7].
Klagenemnda la til grunn at avropet ikke var «inngått på grunnlag av kontraktsvilkårene i rammeavtalen», slik FOA § 26-2 første ledd krever. De generelle og uforpliktende formuleringene om mulig fremtidig bruk av skytjenester oppfylte ikke kravene til endringsklausuler i FOA § 19-1 annet ledd. Klagenemnda viste til EU-domstolens avgjørelse i sak C-549/14 (Finn Frogne) om at oppdragsgiver plikter å «definere kontraktens gjenstand med omhu», og til sak C-160/08 (Kommisjonen mot Tyskland) om at endringer som kvalitativt endrer anskaffelsens karakter alltid er vesentlige. En PaaS-skyløsning innebærer at leverandøren oppnår stordriftsfordeler ved å plassere utstyret i egne lokaler, og prisfastsettelsen skjer på en fundamentalt annen måte. Avropet utgjorde en vesentlig endring og dermed en ulovlig direkte anskaffelse. Steigen kommune ble ilagt et overtredelsesgebyr på 800 000 kroner [KOFA 2018/7].
Saken understreker at overgangen fra on-premise til skybasert drift representerer en kvalitativ endring som ikke kan hjemles i vage fremtidsformuleringer i anskaffelsesdokumentene. Ønsker oppdragsgiver å holde denne muligheten åpen, må det formuleres som en presis endringsklausul som angir hva som kan endres, i hvilket omfang og på hvilke vilkår.
KOFA-sak 2021/54 (Troms og Finnmark fylkeskommune v/ Troms fylkestrafikk) illustrerer en mer nyansert situasjon der endringsklausulen ikke ga hjemmel for endringen, men der endringen likevel ikke var vesentlig. Saken gjaldt Midt-Tromskontrakten, en rammeavtale om kollektivtransport på buss med varighet fra 2019 til 2028. Under anbudsprosessen var busslinjene 404, 406 og 408 i Balsfjord kommune tatt ut av konkurransen, ettersom de var dekket av en separat kontrakt med Torghatten Buss AS. Da den separate kontrakten løp ut, vedtok fylkesrådet at linjene i stedet skulle inkluderes i Midt-Tromskontrakten – med begrunnelse i en estimert innsparing på tre millioner kroner per år [KOFA 2021/54].
Klagenemnda tolket kontraktens volumjusteringsklausul strengt. Klausulen knyttet seg til svingninger som er iboende i busstransport som tjeneste – endringer i befolkningsmønster, kjøremønster og bebyggelse. Inkluderingen av de tre busslinjene var derimot motivert av et ønske om å oppnå «besparelser ved å slå sammen områder som har vært omfattet av to ulike kontrakter», og hadde «ingen sammenheng med svingninger i oppdraget». Klausulen ga derfor ikke hjemmel for endringen [KOFA 2021/54].
Det avgjørende var likevel om endringen var vesentlig etter forsyningsforskriften 2016 § 24-2. Klagenemnda foretok en konkret vurdering og fant at endringen ikke var en «betydelig utvidelse av omfanget»: ruteområdet i Balsfjord var allerede delvis dekket av Midt-Tromskontrakten gjennom andre linjer, prisøkningen var anslått til 900 000 kroner per år, og volumøkningen utgjorde kun cirka én prosent av den totale ruteproduksjonen. Linje 404 og 405 kunne dessuten effektiviseres ved sammenslåing, noe som underbygget «den nære sammenhengen mellom endringene og de tjenestene som allerede var omfattet av rammeavtalen» [KOFA 2021/54].
Nemnda erkjente at innklagede «burde ha avklart på et tidligere tidspunkt» om linjene skulle inngå i Midt-Tromskontrakten eller lyses ut separat, men dette var ikke avgjørende. Endringen utgjorde ikke en vesentlig endring, og det forelå ingen ulovlig direkte anskaffelse [KOFA 2021/54].
Saken illustrerer at volumjusteringsklausuler tolkes strengt opp mot sitt formål: de gir typisk rom for å håndtere driftsrelaterte svingninger, men hjemler ikke strukturelle omorganiseringer motivert av kostnadsbesparelser. Samtidig viser saken at vesentlighetsvurderingen etter FOA § 28-2 er sammensatt: en relativt beskjeden verdiøkning i et geografisk område som allerede delvis var dekket av kontrakten, ble ikke ansett som en «betydelig utvidelse av omfanget». Hadde endringen vært av en helt annen størrelsesorden – for eksempel innlemmelse av et nytt regionalt transportområde – ville resultatet trolig blitt annerledes.
Motsetningsvis er en endringsklausul som klart angir hva som kan endres, tillatt omfang og vilkårene for endring, gyldig som grunnlag for volumjusteringer innenfor disse rammene [KOFA 2023/862; KOFA 2021/54]. Forskjellen mellom de lovlige og de ulovlige klausulene kan oppsummeres slik: en klausul som fastlegger de ytre rammene for endring slik at leverandørene kunne ta høyde for dem da de utarbeidet tilbudet, oppfyller klarhetskravet. En klausul som overlater til oppdragsgiver å bestemme hva som endres og i hvilket omfang, gjør det ikke.
Opsjoner kan ikke benyttes til å omgå plikten til å kunngjøre nye konkurranser. KOFA uttalte i sak 2017/128 at en opsjon kan utgjøre en ny anskaffelse dersom den i realiteten gjelder andre arbeidsoppgaver enn det den opprinnelige kontrakten omfattet [KOFA 2023/1223]. Tilsvarende uttalte klagenemnda i sak 2003/296 at bruk av en alminnelig endringsklausul til å levere kvalitativt andre ytelser etter at en særskilt opsjon er utløpt, kan utgjøre en ulovlig direkte anskaffelse [KOFA 2016/196].
Et beslektet spørsmål gjelder rammeavtalers varighet. Hovedregelen i FOA § 26-1 er at rammeavtaler ikke skal ha varighet utover fire år, med mindre det foreligger «særlige forhold». I praksis er dokumentert begrunnelse avgjørende.
Oslo tingrett vurderte dette spørsmålet i kjennelsen i sak 25-088304TVI-TOSL. Rammeavtalen om internett og datalinjer for om lag hundre statlige virksomheter hadde seks års varighet. Retten fant at det forelå særlige forhold som kunne begrunne den lengre varigheten, og la vekt på at oppdragsgiver hadde utarbeidet et internt notat før kunngjøring som drøftet investeringskostnader, implementeringstid, brukerbehov og markedsmessige forhold. At begrunnelsen ikke fremgikk av selve kunngjøringen, ble ikke avgjørende: det sentrale var at det forelå en dokumentert og forsvarlig vurdering [25-088304TVI-TOSL].
Saken viser at domstolene kan akseptere relativt lang avtalevarighet dersom oppdragsgiver kan dokumentere vurderingene. For endringsklausuler innebærer dette at klausuler som inngår i rammeavtaler med lang varighet, bør være enda klarere om omfanget av tillatte endringer, fordi den samlede usikkerheten øker med varigheten.
For kontraktsvilkår om risikofordeling ved gjennomføringen er det verdt å merke seg at forutsigbare gjennomføringsrisikoer – som vanlige værforhold eller lovbestemte arbeidsforbud i bestemte perioder – bør håndteres gjennom klare revisjonsklausuler, ikke gjennom etterfølgende påberopelse av uforutsette omstendigheter etter FOA § 28-1 første ledd bokstav d. KOFA uttalte i sak 2019/197 at slike forhold, som burde vært kjent og håndtert i kontrakten fra starten, ikke kvalifiserer som omstendigheter en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse [EU-domstolen Case C-441/22].
FOA § 28-1 første ledd bokstav b hjemler endringer som gir en prisøkning under både terskelverdiene i § 5-3 og ti prosent av opprinnelig kontraktsverdi for vare- og tjenestekontrakter (femten prosent for bygge- og anleggskontrakter), forutsatt at anskaffelsens overordnede karakter ikke endres [KOFA 2023/0254; KOFA 2023/0253; KOFA 2023/862]. Der kontrakten inneholder en prisindeksklausul, beregnes prisøkningen med utgangspunkt i den justerte prisen, jf. FOA § 28-1 annet ledd.
FOA § 28-1 første ledd bokstav d åpner for endringer som er nødvendige som følge av omstendigheter en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse, forutsatt at anskaffelsens overordnede karakter ikke endres og prisøkningen ikke overstiger femti prosent av opprinnelig kontraktsverdi [KOFA 2019/30; KOFA 2022/548].
FOA § 28-2 bestemmer at en endring ikke er tillatt etter § 28-1 første ledd bokstav f dersom den fører til at innholdet i kontrakten blir «vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kontrakten». Bestemmelsen angir fire situasjoner der en endring alltid er vesentlig: nye betingelser som ville ha ført til at andre leverandører potensielt kunne ha deltatt eller at kontrakten kunne vært tildelt en annen leverandør, endring av kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren, betydelig utvidelse av kontraktens omfang, og skifte av leverandør utenfor de tillatte tilfellene.
Vurderingen er objektiv og beror ikke på partenes subjektive formål. EU-domstolen uttalte i sak C-549/14 (Finn Frogne) at objektive gjennomføringsvanskeligheter eller ønsket om minnelig løsning ikke fritar oppdragsgiveren fra likebehandlings- og gjennomsiktighetskravene [EU-domstolen Case C-549/14]. Domstolen presiserte også at en betydelig reduksjon av kontraktens omfang kan være en vesentlig endring, på linje med en utvidelse [EU-domstolen Case C-549/14].
Dette er avklart i EU-retten, men det er usikkert om norsk praksis fullt ut har implementert regelen om at også reduksjoner er relevante ved vesentlighetsvurderingen. Et forlik etter tildeling som leder til markant nedskalering av leveransen, kan etter EU-domstolens linje utgjøre en vesentlig endring [EU-domstolen Case C-549/14].
FOA § 28-1 bestemmer at dersom det foretas flere endringer etter hverandre, skal prisøkningen beregnes på grunnlag av den samlede prisøkningen for de minimis-endringer, og at begrensningen for nødvendige tilleggsleveranser og uforutsette endringer gjelder for hver enkelt endring. KOFA har presisert at flere påfølgende endringer skal vurderes samlet ved spørsmålet om vesentlig endring [KOFA 2025/1227; KOFA 2017/145].
En vesentlig kontraktsendring kan foreligge uten formell skriftlig endringsavtale; felles vilje kan utledes av andre elementer i partenes kommunikasjon [EU-domstolen Case C-441/22]. Tilsvarende skal endringsklausuler tolkes objektivt, og en kontraktsendring som uthuler eller endrer virkningen av et minstekrav, kan være vesentlig selv om den presenteres som en tillatt oppgradering [TOIN-2021-130644].
For kontrakter inngått etter offentlig anbudskonkurranse gjelder det en objektiv tolkningsnorm, der utgangspunktet er hvordan en normalt forstandig tilbyder ville ha forstått kontrakten ved kontraktsinngåelsen. Dersom konkurransegrunnlaget gir en noenlunde klar løsning, er denne avgjørende; bare reelle uklarheter går ut over oppdragsgiveren [LG-2022-45561; KOFA 2025/1227].
Et kontraktsvilkår er ikke ferdig håndtert idet tilbudet leveres og kontrakten signeres. Fordi kontraktsvilkår om samfunnshensyn typisk skal etterleves løpende – lærlinger skal faktisk delta i arbeidet, minstelønn skal betales gjennom hele kontraktsperioden, underleverandørbegrensninger skal overholdes ved eventuelle utskiftninger – forutsetter en reell gjennomføring at oppdragsgiveren har systemer for å følge opp og kontrollere etterlevelsen.
For underleverandørkjeder gir FOA § 19-2 tredje og fjerde ledd oppdragsgiveren verktøy for slik oppfølging. Tredje ledd bestemmer at oppdragsgiveren kan kreve at leverandøren gir kontaktopplysninger og opplysninger om signaturrett for underleverandørene, og kreve å bli informert om endringer i kontraktsperioden, herunder opplysninger om nye underleverandører. Fjerde ledd skjerper dette for tjenester som leveres under oppdragsgiverens direkte tilsyn og for bygge- og anleggsarbeider: her skal oppdragsgiveren kreve slike opplysninger.
EU-domstolens praksis peker i samme retning: kontrollmekanismer og konkrete avvisnings- eller utskiftningstiltak overfor underleverandører er en lovlig og ofte mer treffsikker vei enn absolutte forbud. EU-domstolens dom i sak C-402/18 (Tedeschi/Consorzio) fremhevet uttrykkelig at krav om opplysninger om underleverandører, kontroll av avvisningsgrunner, vurdering av kapasitet og pålitelighet og prøving av unormalt lave tilbud er mindre restriktive alternativ som ivaretar kontrollhensyn uten å begrense konkurransen generelt [EU-domstolen Case C-402/18; EU-domstolen Case C-63/18].
Hva som skjer rettslig når leverandøren bryter et kontraktsvilkår om samfunnshensyn under gjennomføringen – hvilke sanksjoner oppdragsgiveren kan eller bør bruke, og hvilke anskaffelsesrettslige konsekvenser manglende håndhevelse kan ha – er et spørsmål som først og fremst hører hjemme i fremstillingen av kontraktsendringer og kontraktsoppfølging. Det er likevel grunn til å omtale det kort her, som bindeledd til senere kapitler.
KOFA har lagt til grunn at manglende håndhevelse av leverandørens mislighold etter omstendighetene kan likestilles med en vesentlig endring av kontrakten, dersom oppdragsgiveren i realiteten aksepterer et annet innhold enn det den opprinnelige konkurransen bygget på [KOFA 2023/230; KOFA 2025/1898; KOFA 2022/548]. Samtidig har klagenemnda anerkjent at oppdragsgiveren har et visst spillerom ved den løpende oppfølgingen av kontraktsbrudd: aktiv og dokumentert kontraktsoppfølging – møter, varsler, tilbakehold av sanksjoner som ledd i en bevisst oppfølgingsstrategi – taler mot at misligholdet er akseptert og at endring foreligger [KOFA 2023/230; KOFA 2022/548; KOFA 2025/1898].
Den presise grensen mellom aktiv kontraktsoppfølging (spillerom) og passiv aksept av mislighold (som likestilles med vesentlig endring) er ikke fullt ut avklart, og må vurderes konkret. Temaet behandles i sin fulle bredde i kapitlet om kontraktsendringer.
Det bør noteres at de tilgjengelige kildene gir begrenset veiledning om konsekvensene av brudd på kontraktsvilkår under kontraktsgjennomføringen – herunder spørsmålet om oppdragsgiverens adgang til heving, dagbøter og andre sanksjonsmekanismer. Disse spørsmålene er i stor grad overlatt til den alminnelige kontraktsretten og de konkrete kontraktsvilkårene partene har avtalt. For den anskaffelsesrettslige dimensjonen – altså om manglende håndhevelse kan utgjøre en ulovlig kontraktsendring – vises det til drøftelsen ovenfor og til det senere kapitlet om kontraktsendringer.
Gjennomgangen i dette kapitlet viser at FOA § 19-1 gir oppdragsgiveren en reell og praktisk viktig adgang til å bruke kontraktsvilkår som virkemiddel for å fremme sysselsetting, sosiale hensyn, miljø og andre samfunnsmessige mål. Denne adgangen er imidlertid ikke fri. Den er begrenset av et tilknytningskrav som krever en reell forbindelse mellom vilkåret og den konkrete leveransen, av et forholdsmessighetskrav som skjerpes jo mer konkurransebegrensende vilkåret er, og – for vilkår med grenseoverskridende virkning, som minstelønnskrav overfor utenlandske underleverandører – av EØS-rettens regler om fri bevegelighet for tjenester.
Ethvert kontraktsvilkår må holdes systematisk atskilt fra kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, både i utforming og i praktisering av konkurransen. Feilklassifisering – enten ved at et kontraktsvilkår i realiteten fungerer som en for tidlig kvalifikasjonsterskel, eller ved at det gis utilsiktet vekt i tildelingsevalueringen – er en av de hyppigste feilkildene i praksis, og bør være et fast sjekkpunkt ved utformingen av konkurransegrunnlaget.
Endringsklausuler og opsjoner gir oppdragsgiveren fleksibilitet, men stiller strenge krav til klarhet og presisjon. Generelle tilslutningsklausuler uten avgrensning av kretsen og omfanget er utilstrekkelige, og vage formuleringer om fremtidige teknologiskifter gir ikke hjemmel for kvalitative endringer i leveransens karakter. Standardkontrakter bør brukes som hovedregel, men begrunnede fravik er tillatt – dog med den risiko at markerte fravik kan svekke konkurransen eller utløse avvisningsspørsmål.
De rettskildene som foreligger, gir et relativt klart bilde av hovedlinjene. Flere delspørsmål er likevel ikke uttømmende avklart – ikke minst innholdet i tilknytningskravet i sin fulle bredde, forholdet mellom FOA § 19-1 og de grunnleggende prinsippene, rekkevidden av EU-domstolens underleverandørpraksis for norske forhold, spørsmålet om kontraktsvilkår for seriøsitet og menneskerettigheter, og den presise grensen mellom aktiv kontraktsoppfølging og passiv aksept av mislighold. Disse spørsmålene må vurderes konkret inntil videre presisering foreligger.