FOAKlima og miljø i offentlige anskaffelser

7. Miljø som tildelingskriterium og livssykluskostnader

Ingen del av anskaffelsesretten har de siste årene endret seg så mye som reglene om klima og miljø i tildelingsfasen. Der miljøhensyn tidligere var noe oppdragsgiver kunne velge å vektlegge dersom man ønsket det, er utgangspunktet i dag et helt annet: loven pålegger oppdragsgiver en plikt til å vekte klima og miljø tungt, og forskriften stiller strenge krav til hvordan et miljøkriterium må utformes for å være gyldig.

Dette kapitlet behandler denne retten fra ordlyden og ut – fra den overordnede plikten i anskaffelsesloven, via forskriftens krav til utforming og vekting, til den rikholdige praksisen som har utviklet seg om hvor grensene går. Livssykluskostnader behandles som et eget virkemiddel, fordi metoden reiser egne spørsmål om beregning og dokumentasjon som ikke fullt ut sammenfaller med spørsmålene knyttet til kvalitative miljøkriterier.

7.1 Rettslig ramme: FOA § 18-1, FOA § 18-2 og LOA § 5b

Valg av virkemiddel for miljøhensyn i anskaffelsen

Figur: Valg av virkemiddel for miljøhensyn i anskaffelsen.

Forskriftens alminnelige tildelingsregel

Utgangspunktet for enhver tildeling er anskaffelsesforskriften § 18-1 første ledd. Bestemmelsen slår fast at oppdragsgiveren «skal velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet». Bare dersom klima- og miljøhensyn ikke brukes som tildelingskriterium etter anskaffelsesloven § 5b, kan oppdragsgiveren i stedet velge tilbud på grunnlag av laveste pris eller laveste kostnad. Loven har med andre ord gjort miljøhensyn til en forutsetning for når den enkleste tildelingsmodellen – ren pris – i det hele tatt kan brukes.

Tredje ledd gir en ikke-uttømmende liste over hva tildelingskriteriene kan omfatte, herunder «miljømessige, sosiale og innovative egenskaper» som del av kvalitetsbegrepet. Denne listen er ikke uttømmende – ordlyden sier «for eksempel» – og det følger allerede av dette at miljøkriterier ikke begrenses til de eksemplene loven nevner.

Tilknytningskravet

Fjerde ledd oppstiller det grunnleggende tilknytningskravet. Ordlyden lyder:

«Tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen. Tildelingskriteriene har tilknytning til leveransen når de relaterer seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder. Dette omfatter alle sider av og trinn i deres livssyklus, inkludert faktorer som inngår i produksjonsprosessen, leveringen av eller handelen med dem eller en annen prosess i livssyklusen. Dette gjelder også når slike faktorer ikke påvirker deres egenskaper.»

Dette betyr at tilknytningskravet favner bredt: også forhold i produksjonsprosessen eller andre steg i livssyklusen kan gi tilstrekkelig tilknytning, selv om de ikke setter fysiske spor i sluttproduktet. Bestemmelsen er i samsvar med EU-rettens tilknytningslære slik den er utviklet gjennom rettspraksis fra EU-domstolen, og representerer en kodifisering av prinsipper som allerede var anerkjent før de ble nedfelt i direktivteksten.

Klarhet, vekting og dokumentasjon

Femte ledd forbyr kriterier som er så skjønnspregede at oppdragsgiveren gis en «ubegrenset valgfrihet». Bestemmelsen setter en ytre grense: det er ikke nødvendig at kriteriet eliminerer ethvert skjønn, men skjønnet må være avgrenset slik at leverandørene kan innrette seg etter kriteriet og evalueringen kan etterprøves.

Sjette ledd krever at tildelingskriterienes relative vekt skal angis. Oppdragsgiver kan angi vekten innenfor et intervall med et «passende maksimalt utslag», eller – dersom det av objektive grunner ikke er mulig å vekte – angi kriteriene i prioritert rekkefølge. Denne valgmuligheten har direkte betydning for den materielle miljøplikten i § 5b, fordi 30-prosentregelen bare gjelder der oppdragsgiver faktisk vekter kriteriene.

Niende ledd pålegger oppdragsgiver å angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium. Denne bestemmelsen er tilsynelatende enkel, men den har vist seg å være en av de hyppigste feilkildene i praksis – særlig for miljøkriterier, der tilbudsopplysningene ofte gjelder fremtidige ytelser som er vanskelige å verifisere på tilbudstidspunktet.

Den materielle miljøplikten i LOA § 5b

Anskaffelsesloven § 5b bygger videre på forskriftens alminnelige regler og gir selve den materielle miljøplikten. Bestemmelsens første ledd slår fast en generell målsetting: oppdragsgiver «skal ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser for å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk og miljøbelastning».

Deretter kommer den konkrete regelen som har gjort bestemmelsen så sentral i praksis. I kunngjøringspliktige anskaffelser skal oppdragsgiver som vekter tildelingskriteriene, vekte klima- og miljøhensyn med minimum 30 prosent. Angis kriteriene i prioritert rekkefølge i stedet for med prosentvekting, skal klima- og miljøhensyn være blant de tre høyest prioriterte.

Loven åpner samtidig for at denne tildelingskriteriemodellen kan «erstattes eller kombineres» med krav i kravspesifikasjonen «dersom dette gir en bedre klima- eller miljøeffekt». Et slikt valg skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene.

Unntakene

Tredje ledd inneholder to unntak. Forpliktelsene i første og annet ledd gjelder ikke dersom anskaffelsen etter sin art har et «uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning», eller dersom forpliktelsene «går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap». Også dette skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Ordlyden «etter sin art» signaliserer at vurderingen er typebetinget – det er anskaffelsens karakter, ikke den konkrete kontraktens omfang, som er avgjørende.

De grunnleggende prinsippene

Anskaffelsesloven § 4 om grunnleggende prinsipper – konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet – danner det generelle bakteppet for all tildelingsevaluering, herunder evaluering av miljøkriterier. Bestemmelsen skal etter loven av 6. mars 2026 nr. 8 oppheves, men ikrafttredelsestidspunktet er ikke fastsatt, slik at prinsippene fortsatt er gjeldende rett og danner grunnlaget for store deler av den praksisen som gjennomgås i dette kapitlet.

Livssykluskostnader

Endelig gir § 18-2 hjemmel for å bruke livssykluskostnader som beregningsmetode når oppdragsgiver skal finne frem til den laveste kostnaden. Bestemmelsen krever at anskaffelsesdokumentene angir hvilke opplysninger leverandørene skal gi og hvilken beregningsmetode som skal brukes, og den åpner for at kostnader som skyldes miljøbelastninger i leveransens livssyklus – som klimagassutslipp og andre forurensende utslipp – kan inngå, forutsatt at verdien kan tallfestes og etterprøves. Denne bestemmelsen behandles grundigere i punkt 7.5.

Systemet bestemmelsene danner

Til sammen etablerer disse fire bestemmelsene et system der § 18-1 gir den generelle rammen for tildelingskriterier, § 5b pålegger en spesifikk og kvantifisert miljøplikt, § 18-2 åpner for en alternativ beregningsmetode når miljøkostnader skal tallfestes, og § 4 setter de ytre skrankene for hvordan evalueringen skal gjennomføres. Det er samspillet mellom disse bestemmelsene som avgjør om et konkret miljøkriterium er lovlig, og det er innenfor dette systemet at praksis fra KOFA, norske domstoler og EU-domstolen har trukket de grensene som gjennomgås i resten av kapitlet.

7.2 Utforming av miljørelaterte tildelingskriterier: tilknytning til kontraktsgjenstanden

Ordlyden og dens rekkevidde

Tilknytningskravet i § 18-1 fjerde ledd er kjernen i vurderingen av om et miljøkriterium overhodet er lovlig. Som gjengitt i punkt 7.1 sier ordlyden at tildelingskriteriene «har tilknytning til leveransen når de relaterer seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder», og at dette omfatter «alle sider av og trinn i deres livssyklus». Presiseringen om at dette gjelder «også når slike faktorer ikke påvirker deres egenskaper» viser at kravet er ment å favne bredt: tilknytningen er ikke begrenset til varens fysiske eller funksjonelle kvaliteter.

Allerede av ordlyden kan man trekke et par grenser. Klart innenfor ligger kriterier som knytter seg direkte til produktets eller tjenestens egenskaper – utslipp fra et kjøretøy, energiforbruk i en bygning, eller innholdet av resirkulert materiale i en vare. Klart utenfor ligger kriterier som ikke har noen forbindelse til den konkrete leveransen i det hele tatt, men i stedet retter seg mot leverandørens generelle virksomhet eller organisasjon uavhengig av kontrakten. Mellom disse ytterpunktene ligger en grensesone som praksis har konkretisert gjennom en lang rekke avgjørelser.

DFØ presiserer i sin veileder til anskaffelsesforskriften at miljøkriteriet kan omfatte alle sider ved leveransen og hele livssyklusen, også ikke-materielle forhold, men at «generell virksomhetspolitikk» ikke har tilstrekkelig tilknytning. Denne oppsummeringen er dekkende for de rettslige rammene som gjennomgås nedenfor.

Det prinsipielle grunnlaget: EU-domstolens dom i Concordia Bus

EU-domstolen la det avgjørende grunnlaget for adgangen til å bruke miljøhensyn som tildelingskriterium i EU-domstolens dom i sak C-513/99 (Concordia Bus Finland). Saken gjaldt en konkurranse om drift av en bussrute i Helsingfors. I konkurransegrunnlaget var det gitt tilleggspoeng for busser med lave nitrogenoksidutslipp og lavt eksternt støynivå. Concordia, en privat bussleverandør, anførte at poengreglene i praksis favoriserte HKL – et kommunalt transportforetak tilhørende oppdragsgiver – fordi HKL var en av svært få tilbydere som faktisk kunne tilby busser med så lave utslipp og støynivåer at de oppnådde maksimal miljøpoengsum. Concordia mente også at slike miljøforhold ikke kunne vektlegges ved tildelingen overhodet [EU-domstolen Case C-513/99].

EU-domstolen avviste begge anførslene. Domstolen viste til at opplistingen av tildelingskriterier i tjenestedirektivet ikke var uttømmende – ordlyden «for eksempel» viste at listen var åpen. Videre fastslo domstolen at tildelingskriterier ikke behøver å være av rent økonomisk karakter for å kunne brukes: også kvalitative og miljørelaterte forhold kan påvirke et tilbuds verdi for oppdragsgiver [EU-domstolen Case C-513/99].

Samtidig oppstilte domstolen klare vilkår for lovlig bruk av miljøkriterier. For det første må kriteriene ha tilknytning til kontraktens gjenstand. For det andre må de være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. For det tredje kan de ikke gi oppdragsgiver ubegrenset valgfrihet – de må altså være egnet til objektiv vurdering. For det fjerde må de være uttrykkelig angitt i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen, slik at leverandørene kjenner deres eksistens og rekkevidde. Og for det femte må de være forenlige med grunnleggende EU-rettslige prinsipper, særlig likebehandling og ikke-diskriminering [EU-domstolen Case C-513/99].

Anvendt på det konkrete tilfellet fant domstolen at kriterier om nitrogenoksidutslipp og støynivå fra busser klart hadde tilknytning til gjenstanden for en kontrakt om bytransport. Kriterier som gir tilleggspoeng når bestemte, objektivt målbare miljøkrav er oppfylt, gir heller ikke oppdragsgiver ubegrenset frihet. Det var dessuten ubestridt at kriteriene var kunngjort på forhånd [EU-domstolen Case C-513/99].

Særlig viktig var domstolens behandling av likebehandlingsspørsmålet. Concordia hadde anført at det var diskriminerende at bare noen få leverandører, herunder oppdragsgiverens eget foretak, kunne oppfylle de mest ambisiøse miljøkravene. Domstolen avviste dette og uttalte at det ikke i seg selv er i strid med likebehandlingsprinsippet at bare et fåtall leverandører faktisk kan oppfylle et miljøkriterium, forutsatt at kriteriene er objektive og anvendes uten forskjellsbehandling [EU-domstolen Case C-513/99].

Concordia Bus er en grunnavgjørelse for hele dette kapitlet. Dommen avklarte to prinsipielle spørsmål som var omstridt: at miljøhensyn overhodet kan brukes i tildelingsfasen, og at de ikke trenger å være av rent økonomisk karakter for å være lovlige. Vilkårene domstolen oppstilte – tilknytning, egnethet, klarhet, ikke-diskriminering og fravær av ubegrenset skjønn – er i dag kodifisert i § 18-1 fjerde og femte ledd, og gjennomsyrer hele den etterfølgende praksisen.

Wienstrom-saken: grensen mot kriterier uten reell tilknytning

Læren ble bygget videre på i EU-domstolens dom i sak C-448/01 (Wienstrom), som gjaldt et grønt tildelingskriterium ved anskaffelse av elektrisitet. Domstolen presiserte at et tildelingskriterium under enhver omstendighet må være knyttet til kontraktens gjenstand [EU-domstolen Case C-448/01]. Saken illustrerer også en viktig grense: der kriteriet premierte produksjonskapasitet for fornybar energi utover kontraktens behov, manglet den nødvendige tilknytningen – kriteriet belønnet da noe som ikke hadde sammenheng med den konkrete leveransen. Wienstrom-dommen har i tillegg fått avgjørende betydning for kravet om dokumentasjon, som behandles nærmere i punkt 7.8.

Norsk praksis: innenfor og utenfor tilknytningskravet

Norsk praksis har fulgt opp og konkretisert tilknytningslæren fra EU-domstolen. Gjennomgangen nedenfor grupperer sakene etter hva som har falt innenfor og hva som har falt utenfor, og kontrasterer dem mot hverandre for å tegne opp grensen så presist som mulig.

Saker som falt innenfor tilknytningskravet

I KOFA-sak 2011/291 (BTV Innkjøp) var spørsmålet om underkriterier knyttet til «kortreist mat» og «sosialt riktig produsert mat» hadde tilstrekkelig tilknytning til kontraktsgjenstanden i en rammeavtale om næringsmidler. Anskaffelsen hadde en estimert verdi på 665 millioner kroner og gjaldt levering til kommuner og fylkeskommuner i tre fylker. Tildelingskriteriet «Miljø» var vektet 15 prosent og inneholdt flere underkriterier, herunder at tilbyderne skulle redegjøre for sitt syn på kortreist mat, sosialt riktig produsert mat og fremming av økologiske produkter [KOFA 2011/291].

Klagenemnda leste underkriteriene i sammenheng med resten av konkurransegrunnlaget og la avgjørende vekt på at de aktuelle punktene eksplisitt viste til «produktene», «emballasje» og «avtaleperioden» – formuleringer som forankret miljøkravene i den konkrete leveransen. Tilbyderne hadde faktisk besvart kriteriene med utgangspunkt i den aktuelle anskaffelsen, og innklagede hadde evaluert svarene i lys av leveransen. Nemnda fant at underkriteriene hadde tilstrekkelig tilknytning til kontraktens gjenstand, og at anførselen om ulovlig tildelingskriterium ikke førte frem [KOFA 2011/291].

Saken illustrerer et viktig poeng: miljøunderkriterier som isolert sett kan fremstå som brede og politisk motiverte – «kortreist mat», «sosialt riktig produsert mat» – kan likevel ha tilstrekkelig tilknytning dersom de gjennom konkurransegrunnlagets konkrete utforming er knyttet til den aktuelle leveransen og dens gjennomføring.

I KOFA-sak 2023/462 (Lillesand kommune) gjaldt spørsmålet et miljøkriterium avgrenset til dokumentasjon av CO₂-reduserende tiltak i en anskaffelse av reservevannledning og separat VA-anlegg. Tildelingskriteriet «Miljø» var vektet 10 prosent, og dokumentasjonskravet lød kort og godt: «Tilbyder skal dokumentere CO₂-reduserende tiltak.» Klager anførte at kriteriet var for vagt og ga oppdragsgiver ubegrenset skjønn [KOFA 2023/462].

Klagenemnda fant at dokumentasjonskravet om CO₂-reduserende tiltak avgrenset evalueringsuniverset tilstrekkelig tydelig. Kriteriet utelukket andre miljøhensyn som materialvalg, livssykluskostnader og resirkulering, og la opp til en vurdering av konkrete tiltak leverandøren ville gjennomføre for å redusere utslipp fra byggeplassen. Nemnda la videre vekt på at graden av forpliktelse til de skisserte tiltakene var et legitimt skille mellom tilbud: en leverandør som brukte vage og betingede formuleringer som «det vil kunne bli benyttet», fikk lavere uttelling enn en leverandør som beskrev forpliktende tiltak. Tildelingskriteriet ble ansett tilstrekkelig klart og hadde den nødvendige tilknytningen [KOFA 2023/462].

Saken viser at et miljøkriterium i en bygge- og anleggsanskaffelse kan formuleres relativt kort, forutsatt at dokumentasjonskravet gir en klar avgrensning av hva som skal evalueres.

I KOFA-sak 2024/214 (Vennesla kommune) aksepterte klagenemnda at underkriterier om «prosjektets sorteringsgrad» og «prosjektets klimaregnskap» i en totalentreprise var lovlige tildelingskriterier med tilknytning til leveransen. Underkriteriene var konkrete og tematisk avgrensede, og klagenemnda fant at de var egnet til å differensiere mellom tilbud [KOFA 2024/214]. Saken bekrefter at miljøkriterier knyttet til sorteringsgrad og klimaregnskap i byggeprosjekter er blant de klareste typetilfellene av kriterier som faller innenfor tilknytningskravet.

Saker som falt utenfor tilknytningskravet: generelle foretakskriterier

Kontrasten til sakene ovenfor er tydelig der kriteriet retter seg mot leverandørens generelle virksomhet i stedet for den konkrete ytelsen.

KOFA-sak 2021/60 (Stavanger kommune) er den mest instruktive avgjørelsen. Saken gjaldt en rammeavtale om datautstyr med estimert verdi på 52 millioner kroner. Tildelingskriteriet «Kvalitet» besto utelukkende av fire etiske underkriterier vektet likt med 25 prosent hver, hvorav to gjaldt «kapasitetsbygging knyttet til forsynings- og produksjonsleddene» og «eksternt samarbeid i produsent/forsyningskjeden» [KOFA 2021/60].

Klagenemnda tok utgangspunkt i at LOA § 5 og FOA § 18-1 fjerde ledd gir vid adgang til etiske tildelingskriterier, men presiserte at adgangen er begrenset av kravet om tilknytning til leveransen. Nemnda viste til EU-domstolens dom i sak C-368/10 (Max Havelaar) og fastslo at et etisk kriterium har tilknytning til leveransen når det er «egnet til å si noe om styrker eller svakheter ved produksjon eller handel med» den aktuelle varen [KOFA 2021/60].

For underkriteriet om kapasitetsbygging fant nemnda at leverandørene i dette markedet «sjelden står i posisjon til å påvirke de globale aktørene som produserer datautstyr gjennom slike tiltak». Kriteriet la heller ikke opp til en forpliktelse om valg av produsenter som overholder menneskerettigheter, men etterspurte opplærings- og workshoptiltak rettet mot produsenter generelt. Nemnda konkluderte med at underkriteriet «ikke var egnet til å si noe om styrker eller svakheter ved produksjon eller handel med det datautstyret som tilbys», og at det dermed manglet den nødvendige tilknytningen [KOFA 2021/60].

For underkriteriet om eksternt samarbeid fant nemnda at det dreide seg om samarbeid med ideelle organisasjoner for å sette menneskerettigheter og arbeidsforhold «generelt på dagsorden i markedet». Slike samarbeid var rettet mot hele markedet og preget av langsiktige prosesser uten direkte kobling til enkeltprodukter. I motsetning til Fair Trade-merker, som knytter seg direkte til produksjonen av og handelen med bestemte varer, knyttet disse samarbeidene seg til foretakets generelle aktivitet [KOFA 2021/60].

Konkurransen måtte avlyses fordi bruddet «kan ha påvirket resultatet av konkurransen» [KOFA 2021/60].

Avgjørelsen tydeliggjør grensen presist: det er forskjell på et tildelingskriterium som knytter seg til produksjonen av, handelen med eller leveringen av de varene kontrakten gjelder, og et kriterium som gjelder leverandørens generelle bærekraftsarbeid eller samfunnsengasjement. Det første kan ha tilknytning – det andre har det ikke.

I KOFA-sak 2007/38 (Telemark-kommuner) gjaldt spørsmålet renovasjonstjenester. Klagenemnda kom til brudd fordi et av underkriteriene gjaldt leverandørens generelle arbeidsmiljøtiltak. Nemnda uttalte at slike underkriterier normalt ikke har tilstrekkelig tilknytning til kontraktens gjenstand, fordi de ikke sier noe om hvordan selve renovasjonstjenesten skal utføres [KOFA 2007/38]. Saken illustrerer godt skillet mellom det som gjelder leveransen, og det som gjelder leverandørens indre organisasjon.

Livssyklusperspektivet: produksjon, handel og bærekraft

Et gjennomgående tema er at tilknytningskravet også fanger opp forhold i produktets livssyklus som ikke direkte påvirker produktets egenskaper. I KOFA-sak 2021/60 (Stavanger kommune) understreket klagenemnda nettopp dette: tildelingskriterier har tilknytning til leveransen når de relaterer seg til varene i alle ledd av deres livssyklus, herunder selve produksjonsprosessen, selv når slike faktorer ikke påvirker varens egenskaper [KOFA 2021/60].

Denne tilnærmingen har klar forankring i EU-domstolens dom i sak C-368/10 (kommisjonen mot Nederland), den såkalte Max Havelaar-saken, som gjaldt krav knyttet til bærekraftig produksjon og handel med kaffe og te. Domstolen la til grunn at tildelingskriterier kan omfatte miljømessige og sosiale hensyn, forutsatt at de har tilknytning til gjenstanden for kontrakten. Motstykket er at generelle foretaksbaserte bærekrafts- eller CSR-krav – som leverandørens alminnelige innkjøpspolitikk eller generelle samfunnsansvarsprofil – uten kobling til den konkrete varen som anskaffes, faller utenfor det lovlige. Tilknytningen må gjelde den aktuelle leveransen, ikke leverandørens generelle forretningsdrift.

Grensen mot kvalifikasjonskrav

En egen og praktisk viktig grense går mot kvalifikasjonskrav. Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier ivaretar ulike formål: det ene handler om leverandørens generelle egnethet til å gjennomføre kontrakten, det andre om den konkrete ytelsens kvalitet. Disse to vurderingene er rettslig atskilte prosesser, og det ene kan ikke kamufleres som det andre.

KOFA-sak 2013/34 (Stange kommune) er den sentrale norske avgjørelsen på dette punktet. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om kontor- og konferansemøbler samt skole- og barnehagemøbler, med estimert årlig volum på 9,5 millioner kroner. Tildelingskriteriet «Kvalitetsstyring, logistikk og service» var vektet 30 prosent, og under dette kriteriet skulle tilbyderne blant annet vedlegge ledelsessystem for kvalitet og miljø, og opplyse om produksjonsstedene var EMAS-registrert eller ISO 14001-sertifisert [KOFA 2013/34].

Klagenemnda viste til EU-domstolens avgjørelse i sak C-532/06 (Lianakis), der domstolen fastslo at tilbydernes erfaring, personell og evne til å oppfylle oppdraget ikke kan benyttes som tildelingskriterier. Med støtte også i Rettens avgjørelse i sak T-461/08 fant klagenemnda at evalueringen av tilbydernes kvalitetsstyring «i hvert fall delvis må anses som en evaluering av tilbydernes evne til å sikre rettmessig kontraktoppfyllelse» – altså en kvalifikasjonsvurdering. Tildelingskriteriet var dermed ulovlig, og konkurransen måtte avlyses fordi feilen var vektet 30 prosent og innklagede ikke hadde dokumentert at den var uten betydning for utfallet [KOFA 2013/34].

Avgjørelsen bekrefter et prinsipp som gjelder fullt ut også for miljørelaterte sertifiseringskrav: det er leveransens kvalitet, ikke leverandørens organisasjon, som skal evalueres i tildelingsfasen. Dersom oppdragsgiver ønsker å stille krav om at leverandøren skal ha et miljøledelsessystem, hører dette hjemme som kvalifikasjonskrav – ikke som tildelingskriterium.

Samtidig er det klart at kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier i visse tilfeller kan omhandle beslektede forhold, så lenge de rettslige funksjonene holdes atskilt. Samme dokumentasjon kan brukes i begge vurderingene når den rettslige funksjonen er ulik. I KOFA-sak 2015/120 (Sunnhordland Interkommunale Innkjøpsforum) aksepterte klagenemnda at et miljøskjema kunne brukes i både kvalifikasjons- og tildelingsvurderingen, fordi innholdet var knyttet til ytelsens kvalitet og det tydelig fremgikk at forholdene ville bli vektlagt i tildelingen [KOFA 2015/120].

Konkrete miljøparametere som har bestått tilknytningsprøven

Praksis viser en rekke konkrete miljøparametere som har bestått tilknytningskravet når de er koblet til den faktiske leveransen:

Felles for disse er at kriteriet konkret angår hvordan den bestilte ytelsen skal produseres eller leveres – ikke leverandørens generelle profil.

Et grensetilfelle ble behandlet i KOFA-sak 2023/503 (Clear Channel Norway AS), som gjaldt en konsesjonskonkurranse der gjenbruk av eksisterende bymøbler ga en eksisterende leverandør en praktisk fordel. Klagenemnda anerkjente at en slik fordel ikke i seg selv gjør et bredt og forholdsmessig utformet miljøkriterium ulovlig, forutsatt at poengutslaget er begrenset og kriteriet er saklig [KOFA 2023/0503; KOFA 2023/503].

I en forsyningsanskaffelse behandlet i dom TNETE-2024-172775 (Nedre Telemark tingrett) la retten til grunn at klima- og miljøhensyn kan forstås vidt, og at HMS-relaterte forhold som støy, varme og ergonomi etter omstendighetene kan inngå dersom de knytter seg til anskaffelsens samlede miljøbelastning [24-173447TVI-TOSL]. Det er imidlertid et åpent spørsmål om denne vide forståelsen også gjelder fullt ut utenfor forsyningssektoren og under ordinær anskaffelsesforskrift, ettersom bare denne ene dommen behandler spørsmålet direkte.

Grensesonen: ulovlig proxy-parameter versus lovlig miljømål

Grensesonen mellom lovlig miljøparameter og ulovlig proxy fortjener særlig oppmerksomhet, fordi den berører en rekke praktisk viktige spørsmål om transportavstand, kjøreavstand og geografisk plassering.

I KOFA-sak 2025/159 (Sandnes kommune) fant klagenemnda brudd fordi et miljøkriterium bygde på personells kjøreavstand til et rådhus som ikke var reelt arbeidssted – en evalueringsparameter som ikke hadde saklig tilknytning til anskaffelsen og som kunne gi tilfeldige og vilkårlige utslag [KOFA 2025/159; KOFA 2025/0159]. I den beslektede KOFA-sak 2025/161 (Grunn-Service AS) kom nemnda til brudd fordi oppdragsgiver hadde tillagt et tilbud en forpliktelse om en bestemt lokasjon som ikke fremgikk av selve tilbudet [KOFA 2025/0161].

Leie av anleggsmaskiner der miljøkriteriet målte kjøreavstand til et fast punkt, men arbeidet skjedde på ulike lokasjoner, ble behandlet i KOFA-sak 2023/1044 (Sveio kommune). Også her fant klagenemnda at parameteren kunne gi vilkårlige utslag som ikke reflekterte anskaffelsens faktiske miljøbelastning [KOFA 2024/1146].

Motsatt viste KOFA-sak 2025/923 (Indre Østfold kommune) at et miljøkriterium kan forankres i transportreduserende tiltak – ikke bare i leverandørens fysiske plassering – forutsatt at forankringen er reell og saklig [KOFA 2025/923]. KOFA-sak 2025/0293 (KBS Klima og Byggservice) bekreftet at reiseavstand kan være et relevant moment i den skjønnsmessige miljøvurderingen når det er uttrykkelig nevnt i konkurransegrunnlaget, og at oppdragsgiver kan legge vekt på dokumenterte transportreduserende tiltak [KOFA 2025/0293].

KOFA uttalte i sak 2026/0178 at det ikke forelå noen plikt til å hensynta transportavstand i evalueringen av «Klima og miljø», men at det likevel var lovlig å gi uttelling for en utfyllende og konkret redegjørelse for transportoptimalisering og reduksjon av miljøbelastning. Grensen mellom lovlig vektlegging av dokumentert transportoptimalisering og ulovlig bruk av en ren proxy-parameter uten reell tilknytning til leveransens miljøbelastning, er etter praksis bare delvis avklart. Praktikere bør sikre at vektleggingen har reell tilknytning til den konkrete leveransen, og at kriteriet ikke i praksis fungerer som et mål på geografisk nærhet alene.

Kriterier som ikke treffer anskaffelsens faktiske miljøbelastning

Sammenfattet viser praksis at grensen går mellom en parameter som reelt reflekterer anskaffelsens miljøbelastning, og en parameter som fremstår som en tilfeldig eller konstruert proxy uten reell sammenheng med klimaavtrykket. Fremtidige saker må forventes å presisere terskelen ytterligere, særlig for kriterier basert på kjøreavstand og geografisk plassering.

7.3 Vekting av miljø som tildelingskriterium – herunder forholdet til 30-prosentregelen

Ordlyden

Anskaffelsesloven § 5b annet ledd er ordknapp, men rettsvirkningen er vidtrekkende: «oppdragsgiver som vekter tildelingskriteriene, [skal] vekte klima- og miljøhensyn med minimum tretti prosent». Regelen gjelder for kunngjøringspliktige anskaffelser etter forskrifter fastsatt med hjemmel i anskaffelsesloven. Angis kriteriene i prioritert rekkefølge i stedet, skal klima- og miljøhensyn «være blant de tre høyest prioriterte».

Loven åpner deretter for at denne kriteriemodellen kan «erstattes eller kombineres» med krav i kravspesifikasjonen «dersom dette gir en bedre klima- eller miljøeffekt», med krav om begrunnelse i anskaffelsesdokumentene.

DFØ omtaler minimumsvektingen på 30 prosent som selve hovedregelen i sin veiledning til anskaffelsesforskriften, og understreker at regelen gjelder både under anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften. Dette er en korrekt gjengivelse av rettstilstanden som følger direkte av lovteksten.

Hovedregelen i praksis: 30 prosent som reell nedre grense

Klagenemnda har lagt til grunn at 30 prosent er en reell nedre grense, ikke en veiledende norm. I KOFA-sak 2025/992 fastslo klagenemnda at manglende vekting av klima og miljø med minimum 30 prosent utgjorde brudd på den daværende forskriften § 7-9 – som nå er videreført gjennom LOA § 5b – og at feilen kunne ha påvirket konkurranseutfallet når det ikke var mulig å vite hvordan konkurransen ville blitt påvirket dersom kravet var oppfylt [KOFA 2024/1387].

I KOFA-sak 2024/1339 (Lundvoll Maskinstasjon AS) kom nemnda til brudd fordi klima- og miljøhensyn var vektet med bare 20 prosent, uten at unntaksvilkårene for å erstatte vektingen med krav i kravspesifikasjonen var oppfylt. Saken er en klar illustrasjon av at 30-prosentregelen håndheves strengt: en vekting på 20 prosent er ikke nok, selv om oppdragsgiver i tillegg har stilt enkelte miljøkrav [KOFA 2024/1339].

Vekting over 30 prosent

Miljø kan også vektes høyere enn 30 prosent dersom det er saklig begrunnet. I KOFA-sak 2022/582 (Sykehusinnkjøp HF) aksepterte nemnda en vekting på 40 prosent for enkelte delleveranser i en anskaffelse av biobasert materiale. Klagenemnda la til grunn at en høyere vekting kan aksepteres når oppdragsgiver har forklart og sannsynliggjort at det foreligger en reell mulighet for miljøgevinst av en viss størrelse for de aktuelle delleveransene, og at vekten ble satt lavere der slik gevinst ikke var like sannsynlig [KOFA 2022/582]. Tilsvarende fant nemnda i KOFA-sak 2022/58 (Sykehusinnkjøp HF) at et miljøkriterium kan være lovlig selv om bare én leverandør reelt kan oppnå full uttelling, forutsatt at kriteriet ivaretar et saklig behov og er forholdsmessig [KOFA 2022/58].

Tildelingskriterier i prioritert rekkefølge

Der oppdragsgiver angir tildelingskriteriene i prioritert rekkefølge i stedet for med prosentvekting, følger det direkte av § 5b annet ledd annet punktum at klima- og miljøhensyn skal være blant de tre høyest prioriterte. DFØ anbefaler det samme i sin veileder.

Dersom oppdragsgiver likevel ikke prioriterer klima- og miljøhensyn blant de tre høyeste, utløses en plikt til å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, og avgjørelsen må begrunnes i anskaffelsesdokumentene.

30-prosentkravets rekkevidde: del I-anskaffelser

En egen og praktisk viktig avgrensning gjelder anskaffelser under forskriftens del I, altså anskaffelser under de kunngjøringspliktige tersklene i del II og III. Ordlyden i § 5b knytter 30-prosentkravet til anskaffelser som er «kunngjøringspliktige etter forskrifter fastsatt med hjemmel i denne loven». Del I-anskaffelser er ikke kunngjøringspliktige, og 30-prosentkravet gjelder dermed ikke direkte for disse.

I KOFA-sak 2024/1935 (NASTA AS) bekreftet klagenemnda dette, og kom til at 30-prosentkravet ikke gjaldt i en del I-anskaffelse der tildelingskriteriene var angitt i prioritert rekkefølge uten fastsatt vekting. Plassering av miljø blant de tre høyest prioriterte kriteriene oppfylte de kravene som gjaldt i den konkrete anskaffelsen [KOFA 2024/1935]. Nemnda presiserte at bestemmelsen om minimum 30 prosent er betinget av at oppdragsgiver faktisk er forpliktet til å angi tildelingskriterienes relative vekt etter regelverket for øvrig, eller frivillig har valgt å gjøre det i konkurransegrunnlaget. At vekting eventuelt fastsettes rent internt under selve evalueringen, utløser ikke minstevektingskravet.

Det bør bemerkes at dette bygger på én KOFA-avgjørelse, og at rekkevidden av avklaringen spesifikt gjelder del I-anskaffelser uten fastsatt vekting. Den generelle plikten i § 5b første ledd – å ta hensyn til klima og miljø «i alle anskaffelser» – gjelder likevel også for del I-anskaffelser, selv om den konkrete 30-prosentregelen ikke slår inn.

Unntaket for anskaffelser med uvesentlig klimaavtrykk

Forpliktelsene etter § 5b gjelder ikke dersom anskaffelsen «etter sin art har et uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning». Ordlyden krever at begge vilkår – uvesentlig klimaavtrykk og uvesentlig miljøbelastning – er oppfylt samtidig, og at dette begrunnes i anskaffelsesdokumentene.

DFØ-veilederen presiserer det samme. KOFA har i sak 2025/1510 behandlet et tilfelle der oppdragsgiver vurderte at anskaffelsen etter sin art hadde et uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning, og derfor ikke benyttet krav eller kriterier om miljø. Det nærmere innholdet i «uvesentlig»-terskelen er foreløpig lite belyst i praksis, og grensedragningen vil ventelig bli tydeligere etter hvert som flere saker kommer til behandling.

Det andre unntaket – der miljøplikten «går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap» – er heller ikke prøvd i bærende praksis, men ordlyden tilsier at det kreves en reell og begrunnet interessekonflikt, ikke bare en generell antagelse om at miljøhensyn er upraktiske.

Ikke en generell plikt i enhver anskaffelse

Klagenemnda har slått fast at det ikke kan oppstilles en generell plikt til å bruke miljø som eget tildelingskriterium i enhver anskaffelse – plikten etter loven gjelder oppdragsgivers samlede anskaffelsespraksis. KOFA uttalte dette i sak 2019/90 (Acrylicon Industrigulv AS) [KOFA 2019/90]. Saken gjaldt en eldre bestemmelse, og uttalelsen må ses i lys av at § 5b nå er vesentlig strammet inn: hovedregelen er i dag en konkret plikt til vekting med minst 30 prosent i kunngjøringspliktige anskaffelser, ikke bare et generelt policyhensyn.

7.4 Unntaket: krav i kravspesifikasjonen som gir bedre klima- og miljøeffekt

«Klart»-vilkåret

Det mest kompliserte spørsmålet i denne delen av retten er hvor terskelen for unntaket i § 5b annet ledd tredje og fjerde punktum ligger. Ordlyden krever at tildelingskriterier «kan erstattes eller kombineres med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen dersom dette gir en bedre klima- eller miljøeffekt», og at dette «skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene».

Klagenemnda har i flere avgjørelser konkretisert innholdet i dette vilkåret. I KOFA-sak 2024/1387 (Adcare AS) la klagenemnda til grunn at vurderingen av hvilke krav som er nødvendige å stille i kravspesifikasjonen – herunder tilknytning til leveransen og forholdsmessighet – beror på et skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig [KOFA 2024/1387]. Nemnda kom ikke til brudd i denne saken, som gjaldt en vareanskaffelse der lang produktlevetid ble brukt som miljøtiltak i kravspesifikasjonen i stedet for prosentvekting.

KOFA-sak 2025/1831 (Lillestrøm kommune): terskelens innhold

KOFA-sak 2025/1831 (Lillestrøm kommune) gikk grundigere inn i selve terskelen og er i dag den mest detaljerte avgjørelsen om forholdet mellom materielt innhold og begrunnelsesplikt. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for entreprenørtjenester, kunngjort 17. september 2025. Estimert verdi var 580 millioner kroner, med maksimal kontraktsverdi på 800 millioner kroner. Tildelingskriteriet var laveste pris. Kommunen hadde erstattet miljøvekting med strenge minimumskrav i kravspesifikasjonen, herunder krav om vedlikeholdsfrie materialer med ti års levetid, miljømerking, 70 prosent sorteringsgrad og gradvis innfasing til 100 prosent nullutslippskjøretøy fra 1. januar 2027. To runder med markedsdialog var avholdt i henholdsvis våren 2024 og våren 2025. Begrunnelsen for fravalget av miljø som tildelingskriterium var inntatt i konkurransegrunnlagets punkt 1.1.3 [KOFA 2025/1831].

Klagenemnda vurderte først om vilkårene for unntaket var materielt oppfylt. Nemnda uttalte at ordlyden «klart» krever en objektivt bedre miljøeffekt, men at en marginal forbedring er tilstrekkelig – den samlede miljøeffekten av alle kravene i kravspesifikasjonen vurderes under ett. Nemnda bemerket at kravet om 70 prosent sorteringsgrad kun tilsvarte kravet i byggteknisk forskrift og ikke i seg selv ga økt miljøgevinst, men at den samlede pakken av krav – herunder nullutslippskjøretøy og vedlikeholdsfrie materialer – likevel sannsynliggjorde en «klart» bedre miljøeffekt. Nemnda la også vekt på at anskaffelsens verdi og miljøbelastning er relevante momenter, og at oppdragsgiver hadde sikret et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag gjennom to runder med markedsdialog der tilbakemeldingene tydelig viste at tildelingskriterier knyttet til klima og miljø ville være vanskelige å skille leverandørene på [KOFA 2025/1831].

Deretter vurderte nemnda begrunnelsesplikten – og det er her saken gir sin viktigste avklaring. Kommunens begrunnelse inneholdt fem kulepunkter med oversikt over kravene og en generell angivelse av at minstekrav er bedre enn 30 prosents vekting fordi prisen ellers kan bli utslagsgivende. Men det var ikke gitt «noen konkret begrunnelse (…) for hvorfor det ble vurdert som 'klart' at miljøkravene (…) gir en bedre klima- og miljøeffekt». Nemnda fastslo at en «helt generell» begrunnelse som kun på overordnet nivå viser til at minstekrav gir bedre effekt enn tildelingskriterier, ikke er tilstrekkelig. Det kreves en konkret kobling mellom de stilte kravene og den påståtte miljøgevinsten [KOFA 2025/1831].

Bruddet på begrunnelsesplikten utløste likevel ikke avlysningsplikt. Nemnda la vekt på at konkurransen var utformet etter en omfattende markedsdialog, og at leverandørenes tilbud faktisk ikke var påvirket av feilen – avlysningsplikt inntrer bare dersom bruddet kan ha påvirket deltakelsen eller utfallet [KOFA 2025/1831].

Saken viser to ting. For det første at terskelen for det materielle vilkåret – at krav i kravspesifikasjonen gir «bedre» miljøeffekt – ikke er svært høy. Også en marginal forbedring kan være tilstrekkelig dersom den kan påvises objektivt. For det andre at begrunnelsesplikten er et selvstendig krav som håndheves strengt: selv om det materielle vilkåret faktisk er oppfylt, foreligger det brudd dersom begrunnelsen i anskaffelsesdokumentene ikke er tilstrekkelig konkret.

KOFA-sak 2025/0766 (Helse Nord RHF): nullutslippskrav som alternativ til tildelingskriterium

Denne linjen ble bekreftet og utdypet i KOFA-sak 2025/0766 (Vestvågøy Taxi AS), som gjaldt en konkurranse med forhandling om pasienttransporttjenester i Nordland og Troms og Finnmark. Helse Nord RHF hadde erstattet det obligatoriske 30-prosentskriteriet for miljø med et absolutt krav om nullutslippskjøretøy i kravspesifikasjonen for ordinær pasienttransport, med en snever dispensasjonsadgang bare der dokumenterte geografiske eller infrastrukturelle særforhold gjorde elektrisk fremdrift utilrådelig av hensyn til pasientsikkerhet. For rullestoltransport ble utslippsnivå derimot benyttet som tildelingskriterium vektet 30 prosent [KOFA 2025/0766].

Klagenemnda presiserte at terskelen «klart» ikke krever vesentlig bedre effekt – det er tilstrekkelig at effekten er marginalt bedre. Oppdragsgiver må imidlertid sikre et «tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag» gjennom markedskartlegging. Helse Nord hadde gjennomført en veiledende kunngjøring, en dialogkonferanse og en faktisk markedsundersøkelse av ladeinfrastruktur og klimatiske forhold i regionen. Nemnda la til grunn at et absolutt minstekrav om nullutslippsbiler objektivt hindrer at en leverandør med færre utslippsfrie biler og lavere pris vinner kontrakten, og at dette ga klart bedre miljøeffekt enn et tildelingskriterium der en slik leverandør kunne kompensere med lavere pris [KOFA 2025/0766].

Nemnda konstaterte imidlertid at konkurransegrunnlaget ikke inneholdt noen eksplisitt begrunnelse for valget av krav fremfor kriterium. Begrunnelsen ble først gitt under klagebehandlingen. Nemnda la til grunn at dette utgjorde brudd på begrunnelsesplikten, men fant at feilen ikke kunne ha påvirket deltakerinteressen eller utfallet, fordi leverandørene gjennom den forutgående prosessen – veiledende kunngjøring og dialogkonferanse – var kjent med valget. Avlysningsplikt forelå derfor ikke [KOFA 2025/0766].

Sammenholdt med KOFA-sak 2025/1831 tegner disse to avgjørelsene et tydelig bilde: oppdragsgiver kan lovlig erstatte 30-prosentsvektingen med ambisiøse minimumskrav, men må alltid begrunne valget eksplisitt i selve anskaffelsesdokumentene. En begrunnelse som først fremkommer under klagebehandling er for sent, selv om den materielt sett er god. Og begrunnelsen må være konkret – det er ikke nok å peke på at minimumskrav generelt er bedre enn tildelingskriterier.

DFØ-veilederen presiserer at begrunnelsen må inneholde oppdragsgivers konkrete vurderinger av fordelene ved krav fremfor kriterium – det er ikke nok bare å vise til at en slik vurdering er gjort. Det nærmere presisjonsnivået som kreves av begrunnelsen, er likevel ikke uttømmende avklart i praksis. Klagenemnda angir en «begrenset grad» av overprøving, uten å trekke noen klar linje for hva som er tilstrekkelig. Terskelen kan utvikle seg etter hvert som flere saker behandles.

I KOFA-sak 2024/639 fastslo klagenemnda at bruk av minstekrav i kravspesifikasjonen sammen med tildelingskriteriet kunne oppfylle unntaksvilkårene, men at innklagede likevel hadde brutt begrunnelsesplikten. Saken illustrerer at skjønnsutøvelsen ved valget mellom krav og kriterium må dokumenteres og begrunnes – også når selve valget i og for seg er forsvarlig.

Et praktisk typetilfelle: tjenester med begrenset handlingsrom

I KOFA-sak 2025/992 behandlet klagenemnda et tilfelle der oppdragsgiver hadde erstattet tildelingskriteriet med strenge klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen for tjenester av gjentakende karakter. Oppdragsgiver hadde stilt krav om alltid å vurdere reparasjon og gjenbruk av monterte anlegg, samt gjenvinning og resirkulering av demontert materiell. Klagenemnda la til grunn at det forelå få muligheter til å ivareta klima og miljø på andre måter enn gjennom kravene i kontraktsdokumentene.

Typetilfeller av denne arten – der ytelsen i sin natur gir lite rom for differensiering mellom leverandørene i et gradert tildelingskriterium – kan trekke i retning av at krav i kravspesifikasjonen gir bedre miljøeffekt enn en prosentvis vekting. Men dette må ikke forstås som en generell oppfordring til å velge bort tildelingskriterier: det klare vilkåret i loven om at kravsalternativet må gi en bedre miljøeffekt, og kravet om at dette begrunnes konkret i anskaffelsesdokumentene, må uansett være oppfylt i det enkelte tilfellet.

Kombinasjon av krav og kriterier

Loven åpner uttrykkelig for at tildelingskriterier kan «kombineres» med krav i kravspesifikasjonen. DFØ presiserer at minimum 30 prosent vekting av miljøkriteriet kan suppleres med ytterligere krav i kravspesifikasjonen, men at krav i kravspesifikasjonen ikke uten videre kan kompensere for en lavere vekting enn 30 prosent. En slik reduksjon av vektingen krever i så fall at det klare unntaksvilkåret i loven er oppfylt. Denne anbefalingen er en korrekt gjengivelse av rettstilstanden og kan formidles som en klar anbefaling: bruk gjerne krav og kriterier sammen for å oppnå best mulig miljøeffekt, men vær bevisst på at kombinasjonen ikke er en snarvei forbi minstevektingsplikten.

7.5 Underkriterier og evalueringsmodeller for miljø

Bundethet til den kunngjorte modellen

Et grunnleggende utgangspunkt, som følger direkte av forutberegnelighetsprinsippet i LOA § 4, er at oppdragsgiver er bundet av den evalueringsmetoden som er fastsatt i konkurransegrunnlaget. Evalueringen kan ikke innsnevre, utvide eller forskyve kriteriet i ettertid.

KOFA har lagt dette til grunn i en rekke saker. I KOFA-sak 2020/816 (Geminor AS) ble det slått fast at oppdragsgiver er bundet av den evalueringsmetoden som er kunngjort, og at konkurransegrunnlaget skal tolkes objektivt slik en rimelig velinformert og normalt påpasselig leverandør ville forstått det [KOFA 2020/816]. I KOFA-sak 2023/0999 (Kverneland Energi AS) understreket nemnda at evalueringsmetoden må fastlegges før tilbudsåpning for å unngå risiko for favorisering [KOFA 2023/0999].

Fastsettelse av evalueringsmetoden før tilbudsåpning

Dette prinsippet fikk sin skarpeste håndhevelse i KOFA-sak 2020/607 (VE Anlegg AS), som gjaldt selve tildelingskriteriet «Miljø». Klagenemnda kom til brudd fordi poengberegningsmetoden for miljøkriteriet var fastsatt etter tilbudsåpningen. Nemnda slo fast at et tildelingskriterium ikke kan endres underveis i konkurransen dersom endringen gir nye relative fordeler eller endrer evalueringsgrunnlaget [KOFA 2020/607]. Saken er en av de klareste illustrasjonene i praksis på at forutberegnelighet og etterprøvbarhet ikke er formaliteter, men reelle skranker for hvordan miljøevalueringen kan gjennomføres.

Tilsvarende fant klagenemnda i KOFA-sak 2025/0804 (BKT AS) brudd fordi oppdragsgiver etter tilbudsåpning konstruerte en trappetrinnsmodell for poengsetting – en egenkonstruert modell som ikke var gjort kjent på forhånd. Nemnda uttalte at oppdragsgiver er bundet av en konkret matematisk formel for pris-/miljøevaluering når den er gjort kjent på forhånd [KOFA 2025/0993].

Det følger imidlertid av praksis at oppdragsgiver ikke nødvendigvis har plikt til å angi selve evalueringsmodellen på forhånd – det sentrale er at tildelingskriteriene og deres relative vekting opplyses, og at en eventuell modell som faktisk er meddelt, overholdes. En evalueringsmodell kan brukes dersom den ikke endrer de oppgitte tildelingskriteriene eller deres relative vekt. Intern vekting av underpunkter er bare lovlig dersom den ikke endrer kriteriene, ikke kan påvirke tilbudsutformingen og ikke er diskriminerende [KOFA 2020/816; KOFA 2023/0999].

DFØ anbefaler at innkjøper skriver ned hvordan ulike nivåer gir poeng, og helst viser poengkurven grafisk i konkurransegrunnlaget. Denne anbefalingen styrker forutberegneligheten og støtter opp under det rettslige kravet om at evalueringsmodellen ikke skal gi oppdragsgiver ubegrenset valgfrihet.

Formelfeil og retting

En praktisk viktig og tilbakevendende problemstilling gjelder formelfeil i Excel-baserte evalueringsmodeller for miljø. I KOFA-sak 2025/0652 (Norsk Gjenvinning Downstream AS og BIR Ressurs AS) fant klagenemnda at en formelfeil i miljøvurderingsskjemaet kunne utløse avlysningsplikt, fordi feilen kunne ha påvirket deltakerinteressen eller konkurranseutfallet og ikke kunne rettes etter tilbudsfristens utløp. Nemnda la vekt på om feilen var så åpenbar at en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør faktisk ville oppdaget den under tilbudsutformingen [KOFA 2025/0652].

En liknende vurdering ble gjort i KOFA-sak 2025/653 (Sunnfjord Miljøverk IKS). Nemnda presiserte at det kreves en nærliggende faktisk mulighet for at feilen har påvirket utfallet – en rent teoretisk mulighet er ikke nok [KOFA 2025/0653]. Sakene viser at terskelen for avlysningsplikt ved evalueringsfeil ligger i en avveining mellom hvor synlig feilen er for en normalt aktsom leverandør, og hvor stor betydning feilen faktisk kan ha hatt.

Retting etter tilbudsfristen kan være ulovlig dersom det innebærer endring av konkurransegrunnlaget eller evalueringsmodellen. Konkrete evalueringsfeil som regnefeil eller feilplassering av underkriterium kan derimot rettes, men rettingen må begrenses til det som matematisk eller systematisk følger av feilens natur – ikke ny skjønnsutøvelse.

Absolutte og relative evalueringsmetoder

Oppdragsgiver har et betydelig innkjøpsfaglig skjønn ved valg av evalueringsmodell, men modellen må være egnet til å identifisere relevante forskjeller mellom tilbudene.

KOFA-sak 2022/1678 (Servicegrossistene AS) viste at oppdragsgiver kan bruke en absolutt evalueringsmetode – der et tenkt idealtilbud brukes som målestokk i stedet for det beste faktiske tilbudet – forutsatt at metoden er tilstrekkelig kommunisert i konkurransegrunnlaget [KOFA 2022/1678]. Motsatt kom klagenemnda til brudd i KOFA-sak 2025/0509 (Skeie Seating AS) fordi den anvendte evalueringsmodellen ikke var egnet til å identifisere relevante forskjeller mellom tilbudene. I denne saken gjaldt vurderingen samlet for kriteriene «Kvalitet» og «Miljø», som ble evaluert etter samme poengskala og modell [KOFA 2025/0509].

En skjult beregningsmodell som gir uforholdsmessig stor poengdifferanse for små forskjeller, uten at leverandørene er gjort kjent med dette, er ulovlig. I KOFA-sak 2008/103 (Rana kommune) fant nemnda brudd nettopp fordi konkurransegrunnlaget bare oppga poengskalaens ytterpunkter, mens den underliggende modellen ga langt større utslag enn leverandørene hadde grunn til å forvente [KOFA 2009/249].

Evalueringsmodellen i praksis: sorteringsgrad som typetilfelle

KOFA-sak 2024/214 (Vennesla kommune) gir et godt eksempel på samspillet mellom evalueringsmodell og faktisk tilbudsfordeling. Saken gjaldt totalentreprise av et avlastningshjem, med tildelingskriteriet «Kvalitet» (30 prosent) og underkriterier om sorteringsgrad og klimaregnskap. For underkriteriet «Prosjektets sorteringsgrad» varierte meroppfyllelsen fra 93 til 98 prosent blant de elleve leverandørene, og samtlige oppnådde over 9 av 10 poeng. Klagenemnda fant at den lineære modellen dermed ble «uegnet til å premiere relevante forskjeller», fordi spredningen var for liten til at modellen ga reell differensiering. Evalueringsmodellen for klimaregnskap og prismodellen ble derimot funnet lovlige. Bruddet på sorteringsgrad-underkriteriet påvirket ikke utfallet: valgte leverandør ville uansett fått beste score, og maksimal poenguttelling på underkriteriet (0,6 poeng) var lavere enn poenggapet mellom vinner og nummer to (0,68 poeng) [KOFA 2024/214].

Saken illustrerer at en evalueringsmodell som er lovlig i seg selv, kan bli ulovlig i møte med faktiske tilbudsfordelinger som er så sammentrykte at modellen ikke lenger evner å differensiere.

Vektingsintervaller og prioritetsrekkefølge

Der oppdragsgiver bruker vektingsintervaller i stedet for faste vekter, oppstår spørsmålet om intervallene er så vide at prioritetsrekkefølgen mellom kriteriene reelt kan endre seg etter tilbudsinnlevering. Klagenemnda kom til brudd på dette punktet i KOFA-sak 2025/0876 (Defendable AS), der vektingsintervallene var utformet slik at to tildelingskriterier kunne bytte prioritetsrekkefølge etter at tilbudene var inngitt [KOFA 2025/0876]. Tilsvarende fant nemnda i KOFA-sak 2023/460 (Larvik kommune) at et identisk vektingsintervall for alle tildelingskriterier kunne gi oppdragsgiver en ulovlig skjønnsfrihet, dersom prioriteringsrekkefølgen ikke kunne utledes av konkurransegrunnlaget [KOFA 2023/460].

Intervallvekting kan altså aksepteres bare når den ikke åpner for at prioriteringen mellom kriterier skifter.

Meroppfyllelse, minstekrav og fastprismodeller

Et tilbakevendende tema er skillet mellom oppfyllelse av minstekrav og meroppfyllelse som kan gis uttelling. KOFA-sak 2023/777 (Verdal kommune) slo fast at ren oppfyllelse av minstekrav ikke kan premieres under et tildelingskriterium – bare meroppfyllelse kan gis uttelling [KOFA 2023/777]. Nemnda fant imidlertid at det i den konkrete saken ikke var holdepunkter for at ren oppfyllelse faktisk var premiert.

En beslektet grense gjelder tiltak som ligger utenfor det bindende tilbudet. I KOFA-sak 2023/0777 (FuglesangDahl AS) kom klagenemnda til brudd fordi tildelingskriteriet ga uttelling for miljøtiltak som bare var skisserte samspillsmuligheter utenfor det bindende fastpristilbudet [KOFA 2023/0777]. Tildelingskriterienes ordlyd setter grensen for hva som kan premieres: bare tiltak som faktisk inngår i det bindende tilbudet kan gis uttelling.

Et kriterium som bare kontrollerer om minstekrav er oppfylt, uten å åpne for gradering, er ikke et reelt tildelingskriterium. Dette ble slått fast allerede i KOFA-sak 2012/118 [KOFA 2012/2].

Konkurranse med forhandling: presisering av underkriterier underveis

I konkurranser med forhandling er det et visst rom for å presisere miljøkriterier underveis, forutsatt at de såkalte ATI-vilkårene overholdes: tildelingskriteriets grunnleggende karakter må bestå, presiseringen må ikke inneholde elementer som kunne påvirket tilbudsutformingen, og den må ikke være diskriminerende.

I KOFA-sak 2025/1127 (Move AS) aksepterte klagenemnda en slik presisering og fant at underkriterier om leverandørens klimaregnskap, arbeid med klimareduksjoner og sirkularitet kunne ha tilstrekkelig tilknytning til leveransen, lest i kontekst som tiltak for å redusere den konkrete anskaffelsens negative effekter for klima og miljø [KOFA 2025/1127]. Det bør likevel bemerkes at spørsmålet om slike leverandørrettede underkriterier – klimaregnskap, sirkularitetsarbeid, rådgivningskompetanse – generelt kan bestå tilknytningsprøven, er et åpent spørsmål som ikke er fullt avklart. Saken bør leses med dette forbeholdet.

Miljø som del av et bredere kvalitetskriterium

Miljø kan inngå som element i et bredere kvalitativt tildelingskriterium dersom konkurransegrunnlaget formidler dette klart og konsistent. Et underkriterium under «Kvalitet» som omhandler miljømessige egenskaper, er lovlig når det er knyttet til kontraktsgjenstanden [KOFA 2018/224]. Et miljøkriterium med helhetsvurdering basert på kombinasjon av fritekstbeskrivelse av miljøtiltak og andel miljømerkede produkter kan være lovlig når den er saklig begrunnet og klart beskrevet [KOFA 2025/1524].

7.6 Livssykluskostnader (LCC) med miljøelement: metode, beregning og dokumentasjon

Ordlyden

Forskriften § 18-2 gir hjemmel for å bruke livssykluskostnader som beregningsmetode ved valg av tilbud på grunnlag av laveste kostnad, jf. henvisningen i § 18-1 annet ledd. Ordlyden oppstiller tre hovedelementer.

For det første krever første ledd at oppdragsgiver «angir i anskaffelsesdokumentene hvilke opplysninger leverandørene skal gi, og hvilken beregningsmetode han skal bruke».

For det andre lister annet ledd opp hvilke kostnader som kan inngå: kostnader knyttet til selve anskaffelsen, drifts- og vedlikeholdskostnader, kostnader ved livssyklusens slutt (for eksempel innsamlings- og gjenvinningskostnader), og – det miljørelevante elementet – «kostnader som skyldes miljøbelastninger knyttet til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene gjennom livssyklusen, inkludert kostnader ved utslipp av klimagasser og andre forurensende utslipp og andre klimatiltakskostnader». For miljøkostnadene stiller loven et eget vilkår: de kan «bare [inngå] dersom verdien kan tallfestes og etterprøves».

For det tredje stiller tredje ledd krav til selve beregningsmetoden for miljøkostnadene. Metoden skal være «basert på objektivt etterprøvbare og ikke-diskriminerende kriterier», den skal være «tilgjengelig for alle interesserte parter», og den skal være «basert på opplysninger som leverandørene skal kunne fremskaffe med rimelig innsats».

Metodens plass i det rettslige samspillet

Livssykluskostnader er dermed én av flere måter å ivareta miljøhensyn på i tildelingsfasen, ved siden av rene kvalitative tildelingskriterier og krav i kravspesifikasjonen. DFØs veiledning til bestemmelsen bekrefter at miljøkostnader – energiforbruk, ressursbruk, utslipp og avfall – kan inngå i beregningen dersom verdien kan tallfestes og etterprøves [veileder: Beregning av livssykluskostnader].

Et uavklart spørsmål er om oppdragsgiver kan velge å ivareta miljø utelukkende gjennom LCC-modellen – der miljøkostnader inngår i prissammenligningen – i stedet for gjennom et eget kvalitativt miljøtildelingskriterium, og om 30-prosentkravet i § 5b da er oppfylt. Ingen bærende rettskilde gir svar på dette. Inntil spørsmålet er avklart, bør oppdragsgiver ikke legge til grunn at LCC alene oppfyller minstevektingskravet uten en egen vurdering av forholdet til § 5b.

Krav til klarhet i beregningsparametrene

Praksis viser at manglende klarhet om selve beregningsgrunnlaget er den vanligste feilkilden ved bruk av livssykluskostnader. I KOFA-sak 2003/211 (Det Norske Radiumhospital HF) fant klagenemnda at et prisskjema som ikke angir nødvendige beregningsparametere for livssykluskostnader, kan gjøre tilbudene usammenlignbare [KOFA 2003/211].

Beregningsperioden og prisingsforutsetningene må være klare. Uklarhet om hva som skal prises og hvordan kan gjøre tilbudene usammenlignbare og utløse avlysningsplikt. Oppdragsgiver kan underkjenne tilbudsopplysninger som fremstår som urealistiske og legge til grunn det minst fordelaktige scenarioet for tilbyderen [KOFA 2016/138].

En litt annen feilkilde ble avdekket i KOFA-sak 2021/954 (Telia Norge AS), der taktisk prising som frikoblet evalueringssummen fra faktisk kontraktssum gjorde priskriteriet ulovlig [KOFA 2021/954].

Forholdet til rene miljøkriterier: dobbelttellingsproblemet

En viktig – og etter gjeldende rettstilstand uavklart – problemstilling er hvordan livssykluskostnader forholder seg til et kvalitativt miljøtildelingskriterium når begge brukes i samme konkurranse. Det finnes i dag ingen bærende rettskilde som direkte drøfter hvordan man unngår dobbelttelling dersom miljøbelastning både prises inn i en LCC-beregning og samtidig gis uttelling under et separat kvalitativt miljøkriterium.

Rettstilstanden her er usikker, og praktisk håndtering av dette samspillet må inntil videre bygge på de generelle prinsippene om klarhet og forutberegnelighet. Oppdragsgiver bør sørge for at konkurransegrunnlaget er transparent om hvilke miljøforhold som fanges opp av LCC-beregningen, og hvilke som evalueres under et eventuelt separat kvalitativt kriterium, slik at leverandørene forstår hva som gir uttelling hvor.

Faglig veiledning om LCC

DFØ gir konkrete kriteriesett for LCC i byggprosjekter, der leverandøren skal beregne alternativer basert på NS-EN 16627, med vurderinger for design og plassering, klimaskjerm, energikonsept og drifts- og renholdskonsept. Denne veiledningen er en faglig anbefaling som gir praktisk støtte til oppdragsgiver som ønsker en standardisert tilnærming, men den er ikke en bindende rettsregel. Den erstatter ikke oppdragsgivers selvstendige plikt til å oppfylle vilkårene i § 18-2 tredje ledd.

Det finnes ingen norsk dom eller KOFA-avgjørelse som direkte anvender § 18-2 på en konkret LCC-beregning med miljøkostnader, og det nærmere innholdet i beregningsmetodikken – diskonteringsrente, tidshorisont, kostnadskomponenter og eksternaliteter – er foreløpig et rettslig hull.

7.7 Merkeordninger og dokumentasjon i tildelingsfasen

Ordlyden

Forskriften § 15-3 gir oppdragsgiver adgang til å kreve en bestemt merkeordning som dokumentasjon for at leveransen har miljømessige eller andre egenskaper som angitt i kravspesifikasjonen, tildelingskriteriene eller kontraktsvilkårene. Adgangen er betinget av at fem kumulative vilkår er oppfylt: samtlige merkekrav må ha tilknytning til leveransen og være egnet til å beskrive dens egenskaper; merkekravene må være basert på etterprøvbare og ikke-diskriminerende kriterier; merkeordningen må være utviklet gjennom en åpen prosess der alle relevante interessenter kan delta; den må være tilgjengelig for alle interesserte parter; og merkekravene må være fastsatt av en tredjepart som leverandøren ikke utøver bestemmende innflytelse over.

Bestemmelsen oppstiller også en viktig pliktregel: oppdragsgiver som krever en bestemt merkeordning, «skal også godta» andre merkeordninger som bekrefter tilsvarende merkekrav, og annen dokumentasjon dersom leverandøren «ikke har mulighet til å delta i merkeordningen eller en tilsvarende merkeordning innen fristen og dette ikke skyldes leverandøren selv».

Tilsvarende regler finnes i § 8-6 for anskaffelser under del II. For kvalitetssikrings- og miljøledelsesstandarder gir § 16-7 parallelle regler for dokumentasjon av leverandørens egnethet.

Merker som selvstendig tildelingskriterium: den ulovlige varianten

Nøkkelavgjørelsen for grensen mellom lovlig og ulovlig bruk av miljømerker som tildelingskriterium er KOFA-sak 2016/111 (Bærum kommune). Oppdragsgiver hadde her krevd at produktene faktisk skulle være tildelt et bestemt miljømerke for å få uttelling. Klagenemnda la til grunn at det klart fremgikk av konkurransegrunnlaget at det ikke var tilstrekkelig at produktene tilfredsstilte de underliggende kravene til merket – de måtte faktisk være tildelt selve merket. Et miljøtildelingskriterium kan ikke utformes slik at bare formell merketildeling gir uttelling uten at de underliggende miljøkravene angis, og leverandørene må gis adgang til å dokumentere oppfyllelse ved ethvert egnet bevis [KOFA 2016/111].

Denne grunnregelen har sin parallell i EU-retten. I sak C-368/10 (kommisjonen mot Nederland) slo EU-domstolen fast at oppdragsgiver kan bruke de underliggende spesifikasjonene bak et miljømerke, men ikke kreve selve merket som sådan – annen passende dokumentasjon som viser likeverdig oppfyllelse må aksepteres.

KOFA-sak 2013/135 (Stavanger, Sandnes, Sola og Randaberg kommuner) understreket at oppdragsgivers plikt til uttrykkelig å angi de detaljerte miljøegenskapene gjelder selv når disse er fastsatt gjennom et miljømerke, slik at leverandørene ikke utsettes for usikkerhet knyttet til å måtte innhente opplysninger om eller mulige endringer over tid av kriteriene for et miljømerke [KOFA 2013/135]. Motsatt viste KOFA-sak 2013/74 (NTNU) at miljømerker godt kan brukes som ett av flere alternative dokumentasjonsalternativer for merkenøytrale tekniske spesifikasjoner, dersom oppdragsgiver samtidig godtar annen egnet dokumentasjon [KOFA 2013/74].

Regelen gjelder tilsvarende for tekniske spesifikasjoner: oppdragsgiver kan ikke vise til et bestemt merke eller sertifiseringssystem uten tillegget «eller tilsvarende», selv om oppdragsgiver mener det er saklig grunn til å vise til det konkrete systemet. KOFA fant brudd i sak 2010/138 (Sogn og Fjordane fylkeskommune), som gjaldt ENERGY STAR-sertifisering krevd som obligatorisk uten alternativ dokumentasjonsadgang [KOFA 2010/190].

KOFA-sak 2008/119 (Rana kommune): snevert dokumentasjonskrav for miljøunderkriterium

Et instruktivt tidlig eksempel på den ulovlige varianten finnes i KOFA-sak 2008/119 (Rana kommune). Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for vaskeritjenester. Tildelingskriteriet «Miljø» var vektet 10 prosent og inneholdt blant annet et underkriterium om energiforbruk. Dokumentasjonskravet for dette underkriteriet var begrenset til enten Svanelisens eller dokumentasjon verifisert av akkreditert tredjepart etter EN 45000-serien. I praksis innebar dette, slik nemnda fikk opplyst fra Norsk Akkreditering, at bare Svanelisens eller ISO 14001-sertifikat ble godtatt [KOFA 2008/119].

Klager hadde et nytt vaskeri med moderne og miljøvennlig produksjonsteknologi, men kunne ikke fremlegge Svanelisens eller ISO 14001-sertifikat. Nemnda viste til at den dagjeldende bestemmelsen i forskriften – den gang FOA 2006 § 17-3 åttende ledd, i dag videreført i § 15-3 – åpnet for at miljømerker kunne indikere oppfyllelse av tekniske spesifikasjoner, men at oppdragsgiver likevel plikter å godta «annen egnet dokumentasjon», for eksempel tekniske data fra produsenten eller prøvingsrapport fra et anerkjent organ [KOFA 2008/119].

Nemnda fant at det snevre dokumentasjonskravet var i strid med denne bestemmelsen, og bemerket at kravet «kan ha gjort at potensielle leverandører unnlot å delta i konkurransen». Feilen var av en slik karakter at den bare kunne avhjelpes ved avlysning av konkurransen [KOFA 2008/119].

I et obiter dictum bemerket nemnda også at evalueringen av miljøkriteriet i praksis ble gjennomført som en «oppfylt/ikke oppfylt»-vurdering, der leverandørene enten fikk full score eller null poeng. Nemnda pekte på at en slik evalueringsmetode strider mot prinsippet om at tildelingskriterier skal graderes – altså evalueres skjønnsmessig med mulighet for differensiering mellom tilbud [KOFA 2008/119].

Saken viser to ting. For det første at snevre dokumentasjonskrav som i realiteten begrenser godkjent dokumentasjon til én eller to navngitte sertifiseringsordninger, er uforenlige med plikten til å godta likeverdig dokumentasjon – en plikt som i dag følger direkte av § 15-3 annet ledd. For det andre at et miljøkriterium alltid skal gi rom for gradering mellom tilbud, ikke bare kontrollere formell oppfyllelse.

Selvdeklarasjon versus tredjepartsverifisering

En praktisk viktig grense går mellom tredjepartsverifiserte miljømerker og selvdeklarerte miljøpåstander, for eksempel etter ISO 14021.

KOFA-sak 2023/0834 (Strand kommune) gir en detaljert illustrasjon av denne grensen. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om lekeplassutstyr med estimert verdi 21 millioner kroner. Tildelingskriteriet «Miljø og bærekraft» var vektet 30 prosent, og under dette kriteriet ble produkter vurdert etter et hierarki av miljømerker: Svanemerket og EU Ecolabel ga 1 poeng per enhet, andre merkeordninger 0,5 poeng, og FSC/PEFC/ASI 0,25 poeng. Alternativ dokumentasjon var uttrykkelig forbeholdt leverandører som var forhindret fra å delta i merkeordningen av grunner utenfor egen kontroll [KOFA 2023/0834].

Valgte leverandør, Kompan Norge AS, hadde levert miljødokumentasjon av typen ISO 14021 – en generell selvdeklarert miljøprestasjon, ikke en tredjeparts miljømerkeordning. Oppdragsgiver ga likevel 0,5 poeng per produkt. Klager, Søve AS, anførte at dette gikk utenfor rammene av den kunngjorte evalueringsmodellen [KOFA 2023/0834].

Klagenemnda tolket konkurransegrunnlagets kriterium, dokumentasjonskrav og evalueringsmodell samlet. Systemet med konkrete poeng for navngitte merker, kombinert med presiseringen om at leverandører med andre merker har bevisbyrden for likeverdighet, understreket at miljømerking var det eneste evalueringsgrunnlaget. Alternativ dokumentasjon var forbeholdt tilfeller der leverandøren ikke «hadde mulighet til å delta i merkeordningen eller en tilsvarende merkeordning innen fristen» av grunner utenfor eget ansvar – et vilkår som ikke var oppfylt for valgte leverandør. ISO 14021 er en selvdeklarert miljøpåstand som ikke er en tredjeparts merkeordning. Nemnda konkluderte med at oppdragsgiver gikk utenfor rammene av det kunngjorte tildelingskriteriet ved å gi poeng for denne dokumentasjonen, og at ny evaluering måtte foretas [KOFA 2023/0834].

Saken viser at oppdragsgiver er strengt bundet av den evalueringsmodellen som følger av konkurransegrunnlaget. Der modellen knytter poeng til navngitte merkeordninger, kan ikke selvdeklarasjoner etter ISO 14021 sidestilles med slike merker med mindre vilkårene for alternativ dokumentasjon i § 15-3 annet ledd faktisk er oppfylt.

DFØ anbefaler bruk av type 1-miljømerker etter ISO 14024 som grunnlag for tildelingsvurdering, med full poengscore for slike merker og lavere uttelling for merker som dekker en mindre del av produktets miljøbelastning gjennom livssyklusen. Denne anbefalingen ligger godt innenfor de rettslige rammene beskrevet ovenfor, forutsatt at oppdragsgiver samtidig oppfyller plikten til å godta likeverdig dokumentasjon.

Retten til alternativ dokumentasjon for merkekrav gjelder uavhengig av om den uttrykkelig er omtalt i konkurransegrunnlaget – plikten følger direkte av forskriften § 15-3 [KOFA 2024/888].

EPD som dokumentasjon for miljøtildelingskriterier

DFØ anbefaler gjennomgående bruk av tredjepartsverifiserte miljøproduktdeklarasjoner (EPD) etter ISO 14025 og EN 15804 som dokumentasjon for klimagassutslipp fra materialer og produkter.

KOFA-sak 2025/1596 (Stavanger kommune) er en viktig avgjørelse om EPD-bruk i tildelingsfasen. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for innkjøp av veisalt, estimert til 15–17 millioner kroner. Tildelingskriteriene var «Pris» (70 prosent) og «Klima og miljø – EPD» (30 prosent). Miljøkriteriet krevde en prosjektspesifikk EPD for tilbudt natriumklorid i henhold til ISO 14025 og en navngitt PCR-standard (PCR Basic Chemicals 2021:03). Klager, Saltimport AS, leverte i stedet en EPD basert på en annen PCR-standard (PCR Hub Core v. 1.0). Etter tre tildelingsevalueringer – der den tredje ga klager null poeng på miljøkriteriet – ble kontrakten tildelt konkurrenten [KOFA 2025/1596].

Klagenemnda tok stilling til tre spørsmål. For det første fant nemnda at det ikke forelå noen plikt til å akseptere ettersendt EPD etter riktig standard, fordi dokumentasjonskravet i konkurransegrunnlaget var klart og utvetydig, og leverandøren selv bærer risikoen for at tilbudt dokumentasjon oppfyller de angitte kravene [KOFA 2025/1596].

For det andre vurderte nemnda om oppdragsgiver var bundet av den andre tildelingsevalueringen, der avviket var håndtert med et prosentuelt påslag i utslippsverdiene. Nemnda konstaterte at spørsmålet om sammenlignbarhet mellom de to EPD-standardene var av faglig og teknisk art som nemnda ikke besitter kompetanse til å avgjøre. Dersom standardene er sammenlignbare, vil poengtrekk som reflekterer usikkerheten i datagrunnlaget prinsipielt sett være en akseptabel håndtering, men dette kunne ikke fastslås [KOFA 2025/1596].

For det tredje fant nemnda at selve tildelingskriteriet var lovlig: det angav klart hva som skulle evalueres (GWP total), spesifiserte evalueringsmetode og formelen for relativ poengsetting, og stilte klare dokumentasjonskrav med angitt ISO-standard og PCR. Kriteriet hadde tilknytning til leveransen fordi varierende utslippsverdier gir reell mulighet for differensiering mellom tilbud [KOFA 2025/1596].

Saken bekrefter at leverandøren bærer risikoen for å levere riktig dokumentasjon, og at et presist angitt EPD-krav med navngitt PCR-standard er et lovlig tildelingskriterium. Samtidig viser den at oppdragsgiver bør vurdere om den valgte PCR-standarden faktisk er tilgjengelig for markedet, slik at dokumentasjonskravet ikke blir uforholdsmessig.

I KOFA-sak 2025/0400 (Sprengningsteknikk AS) la klagenemnda til grunn at manglende prosjektspesifikke EPD-er ikke automatisk skulle medføre avvisning av tilbud, men i stedet kunne gi trekk i evalueringen når konkurransegrunnlaget var utformet som et tildelingskriterium med tilhørende dokumentasjonskrav [KOFA 2025/0400]. Forutsetningen er at konkurransegrunnlaget faktisk er utformet slik at EPD-kravet fremstår som et tildelingskriterium, ikke et absolutt minstekrav. Er kravet formulert som et «skal»-krav i kravspesifikasjonen, kan manglende dokumentasjon likevel reise et avvisningsspørsmål.

Miljøledelsessystemer: tildelingskriterium eller kvalifikasjonskrav?

Grensen mellom miljøledelsessystemer (ISO 14001, EMAS, Miljøfyrtårn) som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium er berørt allerede i punkt 7.2, men fortjener en grundigere gjennomgang her fordi den nettopp handler om dokumentasjonens funksjon i tildelingsfasen.

Hovedregelen er at et miljøstyringssystem ikke uten videre kan brukes som tildelingskriterium. Et slikt kriterium har bare tilknytning til leveransen dersom evalueringen gjelder hvordan systemet faktisk påvirker den konkrete ytelsen, ikke bare om leverandøren besitter sertifisering.

KOFA-sak 2022/277 (Harstad kommune) er den sentrale avgjørelsen. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for vaskeritjenester med rammeavtalens øvre verdiramme på 25 millioner kroner. Tildelingskriteriet «Miljø» var vektet 10 prosent og ga uttelling basert på om leverandøren hadde, eller var i ferd med å innføre, et tredjepartssertifisert miljøledelsessystem (ISO 14001, EMAS, Miljøfyrtårn eller lignende). To tilbud ble mottatt [KOFA 2022/277].

Klagenemnda presiserte at et kriterium har tilknytning til leveransen når det «legger opp til en vurdering av sterke og svake sider ved ytelsene som tilbys». Et miljøledelsessystem kan i utgangspunktet ha slik tilknytning dersom det knyttes til konkrete miljøparametere for ytelsen. Men slik kriteriet var utformet, var det «selve sertifiseringen som gir uttelling, ikke de underliggende egenskapene man må oppfylle for å kvalifisere for sertifiseringene». Hverken sertifisering eller fravær av sertifisering «gir opplysninger om kvaliteten på ytelsen som skal leveres» [KOFA 2022/277].

Nemnda fant dermed brudd, men konstaterte at feilen ikke utløste avlysningsplikt fordi poengsumforskjellen mellom leverandørene på de øvrige kriteriene var tilstrekkelig til at utfallet ikke var tvilsomt [KOFA 2022/277].

KOFA-sak 2024/1373 (Arkitektbedriftene i Norge) gikk et skritt videre og gjorde grensedragningen enda mer presist. Saken gjaldt en anskaffelse av arkitekt- og landskapsarkitekttjenester der tildelingskriteriet «Løsningsforslag» (vektet 40 prosent) hadde seks underkriterier. To av disse – om besittelse og bruk av kvalitetssikringssystem (ISO 9001 eller tilsvarende) og besittelse og bruk av miljøstyringssystem – ble evaluert utelukkende basert på om tilbyderen hadde tredjepartssertifisering, usertifisert eget system, eller intet system. Poengtildelingen besto i ren avkryssing for sertifiseringsnivå, uten noen beskrivelse av hvordan systemet faktisk skulle brukes i oppdraget [KOFA 2024/1373].

Klagenemnda bemerket «under tvil» at det ikke er tilstrekkelig å stille krav om at leverandøren har et system som «vil brukes under gjennomføringen av oppdraget», da dette primært beskriver en egenskap ved leverandøren. De fastsatte svaralternativene var avgjørende: de tillot kun avkryssing for sertifiseringsnivå, ikke en reell beskrivelse av bruk. Underkriteriene om systembesittelse ble funnet ulovlige [KOFA 2024/1373].

Kontrasten ble skapt av det tredje underkriteriet i samme sak, som gjaldt detaljert bruk av kvalitetssikringssystemet – sidemannskontroll kombinert med dedikert systemansvarlig versus kun sjekklister. Her fant nemnda at svaralternativene faktisk var egnet til å differensiere mellom tilbudene og knytte seg til kvaliteten på ytelsen. Dette underkriteriet bestod tilknytningsprøven [KOFA 2024/1373].

Sammenholdt viser disse to sakene – Harstad kommune og Arkitektbedriftene – den avgjørende grenselinjen: et tildelingskriterium som bare registrerer om leverandøren er sertifisert, faller utenfor tilknytningskravet; et kriterium som evaluerer hvordan systemet konkret skal brukes i den aktuelle leveransen, kan falle innenfor.

KOFA uttalte i sak 2026/0178 at et sertifisert miljøstyringssystem som Miljøfyrtårn ikke ble tillagt selvstendig avgjørende vekt, men at det likevel kunne gis uttelling for hvordan miljøstyringssystemene faktisk skulle brukes i gjennomføringen av anskaffelsen. DFØ-veilederen gir tilsvarende veiledning: et miljøkriterium som bare viser til sertifisering eller innføring av ledelsessystem, uten konkret miljøparameter for ytelsen, blir for svakt.

Som kvalifikasjonskrav kan sertifisering kreves etter § 16-7, men oppdragsgiver må godta annen dokumentasjon for tilsvarende miljøledelsestiltak dersom sertifisering ikke er oppnådd av grunner utenfor leverandørens kontroll [KOFA 2019/589]. Kvalifikasjonskrav om miljøsertifisering må som hovedregel være oppfylt på tilbudstidspunktet [KOFA 2023/1017].

7.8 Skjønnsutøvelse og etterprøvbarhet ved evaluering av miljøtilbud

Rettens grenser for prøving av oppdragsgivers skjønn

Oppdragsgiver har et betydelig innkjøpsfaglig skjønn ved evaluering av miljøkriteriet. Dette skjønnet kan bare i begrenset grad overprøves: prøvingen begrenser seg til om evalueringen er saklig, forsvarlig, bygger på riktig faktum og ikke strider mot de grunnleggende prinsippene. Overprøving skjer altså bare der skjønnet er usaklig, uforsvarlig eller i strid med likebehandling, forutberegnelighet eller etterprøvbarhet.

KOFA-sak 2024/0216 (SHG Transport AS) illustrerer denne tilbakeholdenheten: klagenemnda understreket at den ikke prøver tilbudene på nytt, men vurderer om evalueringen er vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med de grunnleggende prinsippene [KOFA 2024/0216]. Tilsvarende presiserte Vestre Innlandet tingrett i dom TVIN-2024-136597 at oppdragsgiver har et innkjøpsfaglig skjønn ved evaluering av klima- og miljøkriteriet som domstolene i begrenset grad kan overprøve [TVIN-2024-136597].

Men dette betyr ikke at ethvert utfall står seg. Der evalueringen bygger på feil faktum, er usaklig begrunnet eller bryter med likebehandlingsprinsippet, griper nemnd og domstol inn.

Likebehandling ved miljøevaluering

KOFA har i sak 2021/2113 lagt til grunn at evalueringen av tildelingskriteriet «miljø» må skje i samsvar med kravet til likebehandling – alle leverandører må evalueres på likt grunnlag, og det kan ikke gis uttelling til bare valgte leverandør. Likebehandlingsprinsippet krever at informasjon innhentes likt for alle leverandører. Et privat svar til én leverandør kan ikke vektlegges ved tolkning av miljøkriteriet [KOFA 2025/0993; KOFA 2023/1017].

Alle kunngjorte tildelingskriterier – inkludert miljø – må faktisk vurderes og dokumenteres. Muntlig innhenting av referanseuttalelser uten skriftlig spor tilfredsstiller ikke etterprøvbarhetskravet [KOFA 2004/5].

Krav til klarhet i formuleringen av kriteriet

Et miljøkriterium må være tilstrekkelig klart til at en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør forstår hva som gir uttelling. KOFA-sak 2019/296 (InteriørPlan AS) slo fast at det må fremgå hva som utgjør meroppfyllelse utover kravspesifikasjonens minimumsnivå [KOFA 2019/296].

Uklarhet oppdragsgiver bærer risikoen for: KOFA-sak 2023/0624 (ReMidt IKS)

KOFA-sak 2023/0624 (Stoklands AS) er en av de tydeligste illustrasjonene av prinsippet om at oppdragsgiver selv bærer risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om slamtømming og transport, med estimert kontraktsverdi 150 millioner kroner. Tildelingskriteriene var pris (65 prosent) og «Oppdragsforståelse og kvalitet» (35 prosent). Under evalueringsmetoden listet konkurransegrunnlaget opp fem vurderingsmomenter, herunder «leverandørens bruk av polymerer, for å redusere miljøpåvirkningen» og «leverandørens bruk av digitalt ruteoptimaliseringsverktøy, for å bidra til reduserte klimautslipp» [KOFA 2023/0624].

Stoklands AS hadde lavest pris, men tapte konkurransen fordi konkurrenten fikk høyere poengsum på kvalitetskriteriet. Under klagebehandlingen forklarte innklagede at det for polymerer i realiteten var oppholdstid for slam på bilen – ikke selve miljøgevinsten – som skulle evalueres [KOFA 2023/0624].

Klagenemnda tok utgangspunkt i at tildelingskriterier skal utformes slik at alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører kan tolke dem likt. Det er oppdragsgiver som bærer risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget. Nemnda fant at vurderingsmomentene eksplisitt viste til at det var bruken «for å redusere miljøpåvirkningen» og «for å bidra til reduserte klimautslipp» som skulle vektlegges. Når oppdragsgiver i ettertid forklarte at noe annet egentlig var ment å evalueres, var dette «ikke noe en normalt påpasselig og rimelig opplyst leverandør burde forstått». Tildelingskriteriet var dermed uklart og i strid med forutberegnelighetskravet [KOFA 2023/0624].

Uklarheten knyttet til polymerer kunne ha påvirket leverandørenes mulighet til å inngi tilbud på likt grunnlag under tildelingskriteriet, og ettersom kvalitetskriteriet var avgjørende for utfallet (klager hadde lavest pris), forelå det avlysningsplikt [KOFA 2023/0624].

Saken viser at vurderingsmomenter under tildelingskriterier må samsvare med det som faktisk skal evalueres. Dersom ordlyden i konkurransegrunnlaget angir én vurderingsdimensjon – for eksempel miljøgevinst – men oppdragsgiver i realiteten ønsker å evaluere noe annet, som driftsteknisk effekt, er dette en uklarhet som ikke kan avhjelpes ved etterfølgende forklaring overfor klagenemnda.

Oppdragsgiver kan heller ikke trekke inn miljøforhold som ikke er nevnt i tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget [KOFA 2025/0303].

Tildelingskriteriet må være tilstrekkelig klart til at leverandørene kan forstå hva som vektlegges: vurderingstemaet må fremgå av konkurransegrunnlaget. Miljø omtalt i et tilbudsskjema utvider ikke tildelingskriteriet dersom det ikke følger av kriteriebeskrivelsen [KOFA 2019/410; KOFA 2018/125].

Presiseringer i spørsmål-og-svar-runden reparerer ikke nødvendigvis en grunnleggende uklarhet. I KOFA-sakene 2019/711 og 2019/712 (Universitetet i Stavanger) fant klagenemnda brudd fordi et generelt eller upresist svar ikke reparerte uklarheten om forholdet mellom absolutte minimumskrav og evaluerbare kvalitative kriterier [KOFA 2019/712; KOFA 2019/711]. Presiseringer kort tid før tilbudsfristen kan til og med skape ny uklarhet dersom de endrer forståelsen av det opprinnelige kriteriet, slik tilfellet var i KOFA-sak 2025/0556 (Tre Tommer AS) [KOFA 2025/0556].

Et miljøkriterium kan være tilstrekkelig klart uten å være uttømmende

Et miljøkriterium behøver ikke oppregne alle miljørelevante tiltak for å bestå klarhetsprøven. Et ikke-uttømmende miljøkriterium kan være lovlig dersom ordlyden, sammen med dokumentasjonskrav i konkurransegrunnlaget for øvrig, gir tilstrekkelig konkretisering til at kriteriet ikke gir ubegrenset valgfrihet [KOFA 2025/1373]. I del II-anskaffelser kan et krav om «beskrivelse» av tiltak være tilstrekkelig dokumentasjonskrav [KOFA 2024/1756; KOFA 2005/111].

Men et miljøkriterium må bruke en teknisk relevant og forståelig standard som faktisk gjelder for den aktuelle ytelsen. KOFA-sak 2024/2032 (Beitostølen Maskin og Transport AS) illustrerer dette: klagenemnda kom til brudd fordi Euro 6-standarden – utviklet for veigående kjøretøy – var lagt til grunn for anleggsmaskiner, som ikke omfattes av denne standarden [KOFA 2024/2032].

Kontrollplikt og tillit til leverandørens opplysninger

Som klart utgangspunkt kan oppdragsgiver stole på leverandørens egne opplysninger uten en generell kontrollplikt. Kontrollplikt oppstår først når det foreligger konkrete holdepunkter for at opplysningene er feil. KOFA-sak 2023/0856 (Norsk Akustikksenter AS) formulerer nettopp dette: oppdragsgiver kan normalt bygge på tilbudsdokumentasjonen, men må kontrollere nøyaktigheten når det foreligger konkrete holdepunkter for feil eller tvil [KOFA 2023/0856].

Der slike holdepunkter foreligger, kan ikke evalueringen bygge ukritisk på opplysningene [KOFA 2025/0161]. Generelle innvendinger mot opplysningene utløser derimot ikke nødvendigvis kontrollplikt – det kreves en konkret foranledning [KOFA 2020/802; KOFA 2023/856].

Oppdragsgiver kan ikke tillegge et tilbud en forpliktelse som ikke fremgår av tilbudet [KOFA 2025/0161]. Tilsvarende kan ikke opplysninger i tilbudsbrev og øvrig tilbudsdokumentasjon som er relevante for miljøpoengsetting, overses – oppdragsgiver har plikt til å evaluere alle relevante opplysninger i tilbudet likt [KOFA 2024/888; KOFA 2023/356].

Dokumentasjonskrav: den rettslige kjernen i etterprøvbarhetskravet

Forskriften § 18-1 niende ledd krever at oppdragsgiver «angir krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium». Denne plikten er selvstendig og strengt håndhevet. Manglende dokumentasjonskrav for et miljøkriterium er i seg selv en feil i strid med EØS-retten [KOFA 2023/521; KOFA 2023/0521].

Dokumentasjonskravet må muliggjøre effektiv og objektiv kontroll av tilbudsopplysningene. Det er i dette lyset en av anskaffelsesrettens mest sentrale avgjørelser om miljøkriterier må leses.

Høyesterett i HR-2019-1801-A (Fosen-Linjen): manglende dokumentasjonskrav for miljøkriteriet

Høyesterett i HR-2019-1801-A (Fosen-Linjen/AtB) er den mest autoritative norske avgjørelsen om forholdet mellom miljøkriterier og dokumentasjonskrav. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling om fergetransport på strekningen Brekstad-Valset, med kontraktsverdi på om lag en halv milliard kroner. Tildelingskriteriet «Miljø» skulle evalueres utelukkende på grunnlag av leverandørenes oppgitte drivoljeforbruk i liter per år. Det ble ikke stilt dokumentasjonskrav til dette forbruket [HR-2019-1801-A].

Under konkurransen stilte interesserte leverandører gjentatte spørsmål om hvordan oppgitt drivoljeforbruk skulle kunne etterprøves. AtB svarte ikke med dokumentasjonskrav, men tok i stedet inn en kontraktssanksjon ved merforbruk over 10 prosent. Etter at Fosen-Linjen fikk medhold i begjæring om midlertidig forføyning i både tingretten og lagmannsretten, avlyste AtB konkurransen [HR-2019-1801-A].

Høyesterett vurderte først om avlysningen var saklig begrunnet. Med henvisning til EU-domstolens dom i sak C-448/01 (Wienstrom) la retten avgjørende vekt på at et tildelingskriterium må kunne etterprøves objektivt og effektivt. Opplysningene i tilbudene – herunder GA-tegninger og andre tekniske opplysninger – ga ikke tilstrekkelig grunnlag for en objektiv og etterrettelig evaluering av drivoljeforbruket. Retten understreket at den kontraktssanksjonen AtB hadde innført, ikke kunne erstatte et egnet dokumentasjonskrav i konkurransefasen: sanksjoner etter tildeling kunne ikke kompensere for manglende mulighet til å identifisere det beste tilbudet gjennom en lovlig evaluering. Avlysningen var dermed åpenbart saklig begrunnet, og Fosen-Linjen hadde ikke krav på erstatning for tapt fortjeneste [HR-2019-1801-A].

Høyesterett gikk deretter over til spørsmålet om erstatning for negativ kontraktsinteresse – tilbudskostnader. Retten la til grunn at AtBs feil var tilstrekkelig kvalifisert til å utløse erstatningsansvar. Wienstrom-dommen viste at dokumentasjonskrav måtte stilles, og AtB hadde dessuten to ganger fått spørsmål fra markedet som burde ha foranlediget en nærmere vurdering av miljøkriteriets lovlighet. Feilen fikk betydning for konkurransen og ble ikke avhjulpet på en adekvat måte. Fosen-Linjen ble tilkjent 1,5 millioner kroner i erstatning for tilbudskostnader [HR-2019-1801-A].

Dommen har tre sentrale implikasjoner for miljøkriterier. For det første bekrefter den at et miljøkriterium uten tilstrekkelige dokumentasjonskrav er ulovlig – dette følger allerede av § 18-1 niende ledd, men Høyesterett forankrer kravet også i EU-rettens krav til effektiv etterprøving. For det andre viser den at kontraktsrettslige sanksjoner som dagmulkt eller heving ikke kan erstatte et egnet dokumentasjonskrav i selve tildelingsfasen. For det tredje etablerer den at en slik feil kan utløse erstatningsansvar for tilbudskostnader, også der avlysningen i seg selv er saklig.

Oslo tingretts dom 21-100376TVI-TOSL: leverandørens egne angivelser er ikke dokumentasjon

En parallell og utdypende avgjørelse er Oslo tingretts dom i sak 21-100376TVI-TOSL, som gjaldt en åpen anbudskonkurranse om statlig fellesavtale for forbruksmateriell gjennomført av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring. Estimert årlig verdi var 150–220 millioner kroner, og miljøkriteriet var vektet 20 prosent. Under tildelingskriteriet «Miljø» inngikk et underkriterium om «Innføring av ytterligere miljøvennlig transport», der leverandørene skulle fylle inn egne prosentangivelser for andel miljøvennlige leveranser per kommune i et bilag [21-100376TVI-TOSL].

Retten fant at dette ikke utgjorde dokumentasjon i forskriftens forstand, men en ren forpliktelseserklæring om hva leverandøren tilbød. Det var ikke stilt krav om oversikter over egne kjøretøy, planer for anskaffelse av nullutslippskjøretøy, dokumentasjon fra underleverandører, fordeling mellom egne kjøretøy og underleverandører, eller beskrivelser som underbygget hvordan tilbudet kunne oppfylles i de aktuelle kommunene. Uten slike krav hadde oppdragsgiver ikke lagt til rette for reell kontroll av realismen i tilbudene [21-100376TVI-TOSL].

Retten avviste at miljøhensyn eller forholdsmessighet tilsa en annen løsning, og avviste også at kontraktssanksjoner kunne reparere mangelen i konkurransefasen – i tråd med Høyesteretts standpunkt i Fosen-Linjen. Feilen kunne ha påvirket utfallet, og oppdragsgiver ble forbudt å inngå kontrakt [21-100376TVI-TOSL].

Sammenholdt med Fosen-Linjen bekrefter denne dommen at leverandørens egne prosentangivelser eller løfter om fremtidig ytelse ikke oppfyller dokumentasjonskravet i § 18-1 niende ledd. Dokumentasjonskravet skal muliggjøre reell kontroll – det er ikke nok at leverandøren erklærer hva den vil levere.

Kontraktsmekanismer som støtte, ikke erstatning

Kontraktsrettslige sanksjoner – dagmulkt, heving, rapportering – kan altså ikke erstatte et egnet dokumentasjonskrav i tildelingsfasen. Slike mekanismer kan imidlertid støtte vurderingen av om tilbudsopplysninger er troverdige og sammenlignbare, forutsatt at selve tildelingsevalueringen bygger på tilstrekkelige dokumentasjonskrav [20-187666TVI].

Konsekvensen av manglende dokumentasjon: poengtrekk versus avvisning

Skillet mellom dokumentasjonskrav knyttet til et tildelingskriterium og absolutte minstekrav har direkte konsekvens for rettsvirkningen av manglende oppfyllelse. Manglende dokumentasjon for et tildelingskriterium medfører som utgangspunkt poengtrekk, ikke avvisning [KOFA 2022/652; KOFA 2025/0400]. Mangelfull miljødokumentasjon kan dermed ikke brukes som grunnlag for avvisning når det bare gjelder et tildelingskriterium og ikke et minstekrav. Men der kravet er formulert som et «skal»-krav, må det vurderes som et avvisningsspørsmål.

Bekreftelse av et bør-krav uten nærmere dokumentasjon kan gi grunnlag for poengfradrag, men behøver ikke medføre null poeng dersom skjønnet ellers er forsvarlig [KOFA 2014/61].

Begrunnelsesplikten ved miljøevaluering

Begrunnelsesplikten skjerpes jo mer skjønnsmessig tildelingskriteriet er utformet – og miljøkriterier er ofte nettopp skjønnsmessige.

KOFA-sak 2011/70 (Bærum kommune) er en tidlig og fortsatt sentral avgjørelse: nemnda fant brudd fordi begrunnelsen ikke ga en tilstrekkelig konkret redegjørelse for evalueringen, og en generell konstatering av at en leverandør fikk svakere uttelling er ikke nok dersom begrunnelsen ikke forklarer hvilke konkrete miljøegenskaper som trakk opp eller ned [KOFA 2011/70]. Poengskjemaer kan vise at det er gjort en konkret vurdering, men de fritar ikke oppdragsgiver fra plikten til å gi en konkret nærmere begrunnelse ved anmodning.

Når valgte leverandør ikke har lavest pris, skjerpes begrunnelseskravet ytterligere: det må da fremgå konkret hvilke egenskaper som mer enn oppveier den høyere prisen [KOFA 2022/14]. Når konkurransen er tett og poengforskjellene små, skjerpes kravene til begrunnelsen enda mer [KOFA 2024/364].

En poengmatrise alene er ikke tilstrekkelig begrunnelse – KOFA-sak 2025/1440 (Oslo kommune, bydel Alna) understreket at begrunnelsen også må angi kvalitative vurderinger av det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler [KOFA 2025/1440]. Identisk begrunnelse for ulike tilbud oppfyller ikke etterprøvbarhetskravet [KOFA 2023/392; KOFA 2023/0392].

En misvisende begrunnelse utgjør brudd selv om den underliggende evalueringen er lovlig [KOFA 2024/1940]. Den første begrunnelsen, gitt samtidig med tildelingsmeddelelsen, er den som vurderes rettslig; senere utdypinger reparerer ikke selve bruddet, men kan avhjelpe virkninger [KOFA 2024/0183].

Samtidig er det ikke slik at ethvert brudd på begrunnelsesplikten automatisk medfører avlysningsplikt. KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) viser at et brudd kan avhjelpes ved en senere, mer utfyllende begrunnelse gitt før kontraktsinngåelse, slik at bruddet ikke har hindret leverandøren i å forstå tildelingsbeslutningen [KOFA 2025/0834]. Kravene til begrunnelse er noe lavere i del II enn i del III [KOFA 2024/1756].

Etterprøvbarhet og forretningshemmeligheter

Et spenningsforhold oppstår når matematiske evalueringsmodeller bygger på tall som er forretningshemmeligheter. KOFA-sak 2024/0373 (Arnor E Jenssen Turbusstransport AS) viser at en matematisk poengmodell kan være tilstrekkelig etterprøvbar selv om underliggende tall sladdes, forutsatt at informasjon om poengsum, kjøretøyliste og kvalitativ tilbakemelding til sammen gir tilstrekkelig kontrollgrunnlag [KOFA 2024/0373]. Etterprøvbarhetskravet gir altså ikke leverandørene en ubetinget rett til fullt innsyn i alle underliggende data, men et krav om at evalueringen samlet sett kan kontrolleres for lovlighet.

Ulik poengscore mellom leverandører må bygge på en relevant forskjell for det konkrete oppdraget [KOFA 2012/173; KOFA 2019/410].

En mer konkret og prosjektnær beskrivelse kan gi bedre uttelling

En mer konkret og prosjektnær miljøbeskrivelse kan lovlig gi bedre uttelling enn en generell beskrivelse, dersom konkurransegrunnlaget krever prosjektspesifikk redegjørelse [KOFA 2023/1141]. Ekstern miljøsertifisering er ikke nødvendigvis en absolutt forutsetning for full score dersom konkurransegrunnlaget åpner for alternativ dokumentasjon [KOFA 2023/0392; KOFA 2023/392].

7.9 Forholdet mellom miljø i kravspesifikasjonen og miljø som tildelingskriterium

Den grunnleggende sondringen

Loven selv bygger på en klar sondring mellom to måter å ivareta klima- og miljøhensyn på: som et vektet tildelingskriterium etter § 5b annet ledd, eller som et krav i kravspesifikasjonen etter unntaksregelen i samme bestemmelse.

DFØ-veilederen gir dekkende veiledning: kravspesifikasjonen brukes for egenskaper som må være oppfylt for at behovet skal dekkes – absolutte «skal»-krav – mens tildelingskriterier brukes for egenskaper som gir merverdi utover det som kreves. Miljø kan brukes som kvalitetskriterium når virksomheten vil premiere bedre klima- eller miljøprestasjon enn minimumskravet.

Skillet har direkte konsekvenser for rettsvirkningen av manglende oppfyllelse. Manglende oppfyllelse av et absolutt krav i kravspesifikasjonen kan lede til avvisning av tilbudet, mens svakere oppfyllelse av et tildelingskriterium normalt bare gir lavere poengscore. KOFA-sak 2023/0320 (Abena Norge AS) understreket at et krav som leverandørene må forstå som absolutt, må angis tydelig som minstekrav, og at det bryter forutberegnelighetsprinsippet dersom et slikt absolutt krav i stedet evalueres under et tildelingskriterium [KOFA 2023/0320].

Valget mellom krav og kriterium: en rettslig avveining

Etter § 5b er ikke valget mellom krav og kriterium et fritt praktisk spørsmål – det er underlagt en rettslig terskel. Utgangspunktet er tildelingskriteriet med minst 30 prosent vekting; unntaket for krav i kravspesifikasjonen krever, som gjennomgått i punkt 7.4, at det er klart at kravsalternativet gir bedre klima- og miljøeffekt, og at dette begrunnes.

KOFA-sak 2025/1674 (Rørleggerne J&L AS) illustrerer et tilfelle der krav om kildesortering og bortkjøring av avfall i kravspesifikasjonen kunne inngå under et miljøkriterium, fordi konkurransegrunnlaget samlet sett oppfordret leverandørene til å beskrive hvordan kravet ville bli løst, og dermed åpnet for merverdi utover ren minimumsoppfyllelse [KOFA 2025/1674].

Markedsmodenhet som praktisk veiviser

Forarbeidene til klimaanskaffelsesreglene (NOU 2023:26 punkt 14.1.8) gir et nyttig perspektiv på når krav eller kriterier er mest hensiktsmessig: i et modent marked, der de fleste leverandører kan levere den ønskede miljøkvaliteten, er minimumskrav ofte det mest effektive virkemiddelet, fordi et tildelingskriterium da risikerer å gi høyere pris uten tilsvarende bedre miljøeffekt. I et umodent marked, der bare noen få leverandører kan levere det beste, er tildelingskriterier – eller en kombinasjon av minimumskrav og kriterier – bedre egnet til å premiere dem som satser på ny teknologi.

DFØ anbefaler gjennomgående markedsdialog for å avklare hva markedet kan levere før krav eller kriterier fastsettes. Markedsdialog med én leverandør er ikke i seg selv ulovlig dersom øvrige leverandører gis reell mulighet til å komme med innspill og kriteriet ellers er saklig og ikke konkurransevridende [KOFA 2022/582].

Forarbeidsperspektivet om markedsmodenhet er nyttig bakgrunnskunnskap, men det erstatter ikke det rettslige kravet om at en overgang fra tildelingskriterium til rene minimumskrav i kravspesifikasjonen skal gi en klart bedre miljøeffekt og begrunnes konkret. Markedsmodenhet er ett moment blant flere i denne vurderingen, ikke en selvstendig hjemmel for unntak.

Et beslektet forarbeidsutsagn, hentet fra NOU 1997:21 punkt 7.6.5, peker på at funksjons- eller ytelsesorientert spesifisering bør foretrekkes for å kunne utnytte ny teknologi og nye løsninger, og at oppdragsgiver kan åpne for alternative tilbud ved tradisjonelle spesifikasjoner. Dette er forenlig med gjeldende rett – § 18-1 tredje ledd nevner uttrykkelig «funksjonelle egenskaper» som mulig tildelingskriterium.

Forarbeidene peker også på at oppdragsgiver ikke bør pålegges å bruke kriterier som er vanskelige å evaluere og ressurskrevende å håndtere. Dette utsagnet kan imidlertid ikke tolkes som en oppfordring til å fravike den lovpålagte minstevektingsplikten i § 5b av rene ressurshensyn. Ressurshensyn kan være ett moment i utformingen av et kriterium, men kan ikke i seg selv begrunne unntak fra vektingsplikten eller fra tilknytningskravet i § 18-1.

Lav markedsmodenhet: omforming av krav til kontraktsvilkår

Der markedet ennå ikke kan levere en ønsket miljøegenskap i stort omfang, anbefaler DFØ at et krav kan omformuleres til et kontraktsvilkår som forplikter leverandøren til å oppfylle kravet på et senere tidspunkt i kontraktsperioden, eller til et tildelingskriterium som belønner de leverandørene som allerede kan levere. Denne tilnærmingen er forenlig med det rettslige rammeverket, men forutsetter at kontraktsvilkåret er reelt bindende og etterprøvbart – ikke bare en hensiktserklæring uten sanksjonsmulighet. Er kontraktsvilkåret for vagt til å kunne håndheves, mister det sin funksjon som reelt alternativ, og oppdragsgiver risikerer at den tiltenkte miljøeffekten ikke lar seg realisere.

Når manglende kontraktsoppfølging blir en vesentlig endring

Mangelfull håndhevelse av en miljøforpliktelse som ble tilbudt i tildelingsfasen, kan i visse tilfeller likestilles med en vesentlig endring av kontrakten. KOFA-sak 2025/0960 (Haugaland Taxi AS) behandlet nettopp dette spørsmålet: klagenemnda vurderte avvikets omfang, varighet, karakter (forsinkelse versus kvalitativ endring) og sannsynlig påvirkning på konkurranseutfallet som sentrale momenter [KOFA 2025/0960]. Saken viser at oppdragsgiver ikke bare må formulere bindende miljøkrav – det er også avgjørende at oppfølgingen er reell.

7.10 Praktisk gjennomføring: hva veiledere og fagkilder anbefaler – vurdert mot de rettslige grensene

Evalueringsmodeller: lineær metode og påslagsmodell

DFØ anbefaler gjennomgående bruk av lineære evalueringsmetoder for miljøkriterier, der leverandøren med best miljøprestasjon får full poengscore, og øvrige tilbydere skårer relativt til dette. Tilnærmingen går igjen i DFØs kriteriesett for blant annet energiforbruk, effektreduksjon, ombruk av bygningsdeler og massetransport.

Denne anbefalingen harmonerer godt med kravet om at evalueringsmodellen skal være egnet til å identifisere relevante forskjeller mellom tilbudene, og kan formidles som en trygg anbefaling – forutsatt at modellen fastsettes og gjøres kjent for leverandørene før tilbudsfristen.

For asfalt med lavt klimaavtrykk anbefaler DFØ en påslagsmodell der tilbyder med lavest CO₂-utslipp ikke får noe påslag på tilbudssummen, mens øvrige tilbydere får et kronepåslag per kilo CO₂-ekvivalenter beregnet ut fra differansen til beste tilbud. Også denne modellen kan anbefales forutsatt at den er transparent og fastsatt i konkurransegrunnlaget.

Evalueringsverktøy og dokumentasjon

DFØ anbefaler bruk av standardiserte skjemaer og evalueringsark for å sikre en etterprøvbar og sammenlignbar evaluering. For utslippsfrie kjøretøy anbefaler DFØ at det legges ved et skjema ved kunngjøring som tilbyderne fyller ut, og et tilhørende evalueringsskjema for oppdragsgiver. Denne anbefalingen støtter direkte opp under etterprøvbarhetskravet slik det er beskrevet i punkt 7.8.

DFØ anbefaler videre at oppdragsgiver i anskaffelsesdokumentene opplyser hvordan leverandørene skal dokumentere oppfyllelse av tildelingskriteriene, slik at evalueringen blir mulig å etterprøve. Også dette er en anbefaling som ligger godt innenfor de rettslige rammene.

Biodrivstoff: et faglig råd, ikke en rettslig skranke

DFØ anbefaler at det ikke stimuleres til biodrivstoff i offentlige anskaffelser. DFØ og Miljødirektoratet fraråder også bruk av krav om ren biodiesel som virkemiddel. Denne anbefalingen er ikke en rettslig plikt eller et forbud, men et råd om virkemiddelvalg begrunnet i faglige vurderinger av biodrivstoffets reelle klimaeffekt. Dersom oppdragsgiver likevel velger å premiere biodrivstoff som miljøtiltak, må dette utformes i tråd med tilknytnings- og presisjonskravene i § 18-1. Anbefalingen om å avstå fra biodrivstoff bør ikke fremstilles som gjeldende rett.

Prioritering av utslipp

Forarbeidene (NOU 2023:26 punkt 14.2.2) peker på at konkurransegrunnlaget bør utformes slik at utslipp som bidrar til oppfyllelse av nasjonale klimamål prioriteres, fremfor utslipp som allerede er dekket av andre virkemidler som EUs kvotemarked. Dette er et politisk og strategisk råd uten presis rettslig forankring utover det generelle klima- og miljøhensynet i § 5b, og bør formidles som en anbefalt tilnærming – ikke som en bindende rettsregel. Uansett hvilken prioritering oppdragsgiver velger, må utformingen av kriteriet oppfylle tilknytnings- og klarhetskravene.

Avlysningsplikt ved ulovlig utformet miljøkriterium

Et ulovlig utformet miljøtildelingskriterium eller alvorlige feil i miljøevalueringen som ikke kan rettes etter tilbudsfristens utløp, kan utløse avlysningsplikt dersom feilen kan ha påvirket deltakelsen eller utfallet. Det avgjørende er om det foreligger en nærliggende faktisk mulighet for at feilen har hatt betydning – rent teoretisk mulighet er ikke nok [KOFA 2023/0521; KOFA 2023/521].

Saklig grunn til avlysning kan foreligge selv om oppdragsgiver selv har begått feilen. Terskelen for saklig grunn til avlysning etter tildeling er relativt lav, men vurderingen skjer konkret [KOFA 2025/0303].

Vage eller mangelfulle besvarelser av tildelingskriterier legitimerer normalt ikke avlysning – konsekvensen er lavere poengscore [KOFA 2018/350]. En stor prisforskjell mellom tilbudene kan også være avgjørende for at en feil i miljødokumentasjonskravet ikke anses å ha innvirket på utfallet [KOFA 2023/0521].

Sammenfattende perspektiv

Gjennomgangen i dette kapitlet viser at fagkildenes anbefalinger i det alt vesentlige beveger seg trygt innenfor de rettslige rammene, og at DFØs veiledning på de fleste punkter er en presis og nyttig konkretisering av hvordan lovens og forskriftens krav kan etterleves i praksis.

De unntakene og nyansene som finnes – anbefalingen om å bruke krav i kravspesifikasjonen for tjenester med lite handlingsrom, perspektivet om markedsmodenhet som veiviser for virkemiddelvalg, og rådene om biodrivstoff og utslippsprioritering – er ikke i seg selv problematiske, men de må alltid leses sammen med, og aldri i stedet for, de klare rettslige vilkårene i anskaffelsesloven § 5b: at overgangen fra kriterium til krav skal gi en bedre klima- og miljøeffekt, og at dette valget skal begrunnes konkret i anskaffelsesdokumentene.

Tre rettslige temaer peker seg ut som særlig praktisk viktige i tiden fremover. For det første er grensedragningen mellom lovlig transportoptimalisering og ulovlig proxy for geografisk nærhet bare delvis avklart, og nye saker vil ventelig presisere denne linjen. For det andre er forholdet mellom livssykluskostnader med miljøelement og det kvalitative 30-prosentkravet et åpent spørsmål som savner bærende rettskilder. For det tredje er det nærmere innholdet i begrunnelsesplikten ved overgang fra tildelingskriterium til krav i kravspesifikasjonen fortsatt under utvikling – sakene fra KOFA gir foreløpig et mønster, men ikke en endelig terskel.

Praktikeren som følger fagrådene med disse forbeholdene friskt i minne, vil normalt stå godt rustet til å utforme miljøkriterier og livssykluskostnadsmodeller som både ivaretar den reelle miljøeffekten og tåler en eventuell etterfølgende prøving for KOFA eller domstolene.