KOFA 2018/125: Tildelingsevaluering pumper – Skedsmo

Saken gjelder: Tildelingsevalueringen, avvisning av tilbud, etterprøvbarhet Innklagede gjennomførte en åpen tilbudskonkurranse for levering og montering av pumper, rør og ventiler i forbindelse med bygging av en avløpspumpestasjon. Klagenemnda kom til at innklagede ikke hadde brutt regelverket ved evalueringen under tildelingskriteriet «Kvalitet» og underkriteiet «kvalitet på tilbudt materiell og utstyr». Klagers anførsler om at valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist og at innklagede hadde brutt kravet til etterprøvbarhet førte heller ikke frem. Klagenemndas avgjørelse 26. juni 2019 i sak 2018/125 Klager: Enwa PMI AS Innklaget: Skedsmo kommune Klagenemndas medlemmer: Finn Arnesen, Bjørn Berg og Karin Fløistad

Bakgrunn

(1)Skedsmo kommune (heretter innklagede) kunngjorde 13. september 2017 en åpen tilbudskonkurranse for levering og montering av pumper, rør og ventiler i forbindelse med bygging av en avløpspumpestasjon. Etter konkurransegrunnlaget punkt 1.1 var også levering og montering av blåsemaskiner omfattet.

(2)Anskaffelsens verdi ble i kunngjøringens punkt II.1.5 estimert til kroner 7 000 000. Tilbudsfrist ble angitt til 18. oktober 2017.

(3)Konkurransen ble kunngjort på vegne av Skedsmo kommune og Nittedal kommune. Innklagede brukte konsulentselskapet Cowi AS til å foreta kontroll av tilbudene og konkurransegrunnlaget.

(4)Tildelingskriteriene tilbudene skulle vurderes etter var «Pris» 40 prosent og «Kvalitet» 60 prosent.

(5)Tildelingskriteriet «Kvalitet» skulle blant annet vurderes basert på «kvalitet på tilbudt materiell og utstyr». Underkriteriet skulle dokumenteres oppfylt med «datablad på tilbudt materiell, pumper, pumpekurver, kapasiteter, virkningsgrader, ventiler, mengdemålere og andre tilbudte komponenter».

(6)Innklagede utarbeidet også en mengdebeskrivelse som anga hva tilbudene skulle inneholde. I mengdebeskrivelsen punkt 00.1 ble det angitt at: «Entreprenøren skal i sitt tilbud foruten prissetting gi en utførlig spesifikasjon av alt tilbudt utstyr. Bl. a. skal opplysninger om type, fabrikat, effektbehov, samt prospekter Postadresse Besøksadresse

inngå i tilbudet. Alle spesifikke informasjons- og garantikrav som det spørres etter i dette dokumentet, skal entydig fremgå i tilbudet.»

(7)I mengdebeskrivelsen ble forespurt materiell og utstyr spesifisert. For avløpspumpe fremgikk det blant annet i punkt 63.01.2 at: «Pumpeturtall skal være max. 1500 rpm. Ved 300 l/s pr. pumpe. Dersom pumpen må driftes med annet turtall skal dette klart fremgå.»

(8)Av punkt 63.01.4 fremgikk det at kulegjennomgangen for spylepumpe skulle være «min Ø70 mm» og for avløpspumper skulle også kulegjennomgangen fylles ut.

(9)Krav til pumpenes sugestuss ble nevnt flere steder i mengdebeskrivelsen, og i punkt 63.01.2 fremgikk det at: «Pumpehuset skal ha inspeksjonsluke min. Ø125 mm. Pumpens sugestuss ønskes ikke under Ø300 mm. Pumpen skal leveres med mekanisk akseltetning. Akseltetning skal være av silsiumkarbid. Tilbys det andre høyere materialkvaliteter enn hva som er spesifisert skal det tydelig fremgå nedfor.»

(10)I henhold til mengdebeskrivelsen punkt 63.01.1 skulle tilbudet inneholde et «pumpediagram som viser QH- og NPSH- linje og effekt-/- virkningsgrader for de tilbudte pumpene.»

(11)Etter 63.06.2 skulle det leveres komplett kompressoranlegg med kjøletørke. Denne skulle ha «kapasitet 1.0 m3/min x 8 bar».

(12)Blåsemaskiners kapasitet skulle ifølge punkt 63.07.2 være «20 m3/min» pr. stk.

(13)Videre var det i punkt 63.02.1 blant annet angitt: «Krav til sveisearbeider Entreprenøren må kunne dokumentere at arbeider med sveising av rør og rørdeler tidligere er tilfredsstillende utført av han eller av personer i hans tjeneste. Dette gjelder både rør av syrefast stål, rustfritt stål og stål av handelskvalitet. Referanseanlegg må kunne fremvises. Alle sveiser skal tilfredsstille sveiseklasse NS-EN 12517 klasse 2. Alt sveisearbeid skal utføres av godkjente sveisere med sertifikat etter NS-EN-ISO 9606-1 (tidligere NS-EN 287-1). Sveiseprosedyrer skal være iht. NS-EN 15614-1:2004 (erstatter NS-EN 288). Dette gjelder alle typer sveisearbeider, også innsveising av armatur, opphengsanordninger m.m. Sveisere må på forlangende kunne fremvise gyldig sveisesertifikat. Utgifter til avleggelse av og/eller fornyelse av sertifikatet er tiltakshaver uvedkommende. Entreprenøren skal utarbeide en oversikt over benyttede sveisere med gyldig sveisesertifikater.

(14)Innklagede mottok fire tilbud innen tilbudsfristen, herunder fra Enwa PMI (klager) og Aqwa AS (valgte leverandør).

(15)Valgte leverandør fikk en samlet score på 96,3, mens klager fikk 92,8 poeng. Valgte leverandør fikk 40 poeng på «Pris» og 56,3 poeng på «Kvalitet». Klager fikk henholdsvis 33,7 og 59,1 poeng.

(16)Innklagede utdypet vurderingene i tildelingsevalueringen slik: «På tildelingskriterium 1 har Aqwa AS levert laveste totalkostnad for anlegget. På tildelingskriterium 2 har Aqwa tilbudt utstyr som er av erfaringsmessig god kvalitet. På pumper har vi vurdert de punkter som nevnt ovenfor. Poengsum for tilbudte pumper fra Aqwa skilte seg lite ut i forhold til konkurrentene. På kundetilfredshet, og spesielt leveringstid og lokalisering av reservedeler for pumper, var Aqwa noe svakere enn den tilbyder som var best på dette kriteriet. På de andre delkriteriene var tilbyderne likeverdige. Av de CV er som er vurdert har oppgitte prosjektleder erfaring fra å gjennomføre forskjellige typer prosjekter med forskjellig prosessutstyr som: pumper, rør, ventiler samt blåsemaskiner som inngår i dette prosjekt. Prosjektleder er vant til å forholdet seg til mange grensesnitt og andre entreprenører. Oppgitt anleggsleder har erfaring fra flere prosessanlegg, men har kortere erfaring sammenlignet med de andre tilbudene.»

(17)Klager sendte den 21. desember 2017 en klage til oppdragsgiver. Innklagede utdypet 22. desember 2017 de vurderingene som ble gjort under «kvalitet» slik: « Pumpeintervall: Her ble det vurdert hvor langt ned og hvor langt opp i mengde pumpen kunne driftes på. Dette ble regnet forholdsmessig ut. Den som hadde størst intervall fikk 10 som best. Hastighet motor: Her ble den motor som hadde lavest omdreininger gitt best score (mindre slitasje). Den med lavest hastighet ble gitt 10 poeng og resten regnet ut i forhold til dette. Virkningsgrader: Høyest virkningsgrad best score. Forhold regnet ut fra dette. Kulegjennomgang: Her ble den med størst kulegjennomgang gitt best score. De andre ble regnet ut etter forhold i henhold til dette. De med rektangulære gjennomløp ble regnet med snittverdi. Dim Stusser: Her ble det regnet snittverdi på inn og utløpsstusser. De med høyest verdi ble gitt best score. Stor dimensjon, lavere hastighet og mindre slitasje og vibrasjon. NPSH: Pumper med lavest NPSH gitt best score. Regnet forhold ut fra dette. Fuglesangs poeng = 0. De oppga ingen NPSH. Pumpen må ha positivt tilløp noe som er tilfellet i denne stasjon. Mener at dette ikke gir grunn til å forkaste.

Plassbehov: Her ble det sett på arealutbredelsen av pumpen. Minst utbredelse best score. Forhold ut fra dette. Støynivå: Lavest støynivå, best score. Forhold på oppgitte verdier ut fra dette. Kompressor: Er vurdert kapasitet på tilbudte kompressor og poengscore er beregnet forholdsmessig. Høyest kapasitet best score. Blåsemaskiner: Beregnet forholdsmessig etter kapasitet. Best kapasitet best score.»

(18)Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 31. januar 2018.

(19)Saken ble brakt inn for Klagenemda for offentlige anskaffelser ved brev datert 20. mars 2018.

(20)Nemndsmøte i saken ble avholdt 24. juni 2019.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

(21)Innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved at evalueringen av «andre tilbudte komponenter» under tildelingskriteriet «Kvalitet» ikke var forutberegnelig. I tillegg gav sekkeposten «andre tilbudte komponenter» oppdragsgiver nærmest en ubegrenset skjønnsfrihet.

(22)Tildelingskriteriet «Kvalitet», og særlig underkriteriet «kvalitet på tilbudt materiell og utstyr» var ikke egnet til å indentifisere noen kvalitetsmessige forskjeller mellom tilbudene når mengdebeskrivelsen var så detaljert.

(23)Innklagede har brutt plikten til å fastsette evalueringsmetode før tilbudene åpnes. Det var ikke mulig å fastsette bedømmelsesmetoden før tilbudene åpnes idet oppdragsgiver baserte omfanget av «andre tilbudte komponenter» på innholdet i de konkrete tilbudene.

(24)Valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist etter forskriften § 9-6 (1). Klager kan ikke se at valgte leverandør oppfylte kravet til sveiseprosedyrer.

(25)Innklagede har brutt kravet til etterprøvbarhet ved å gi en manglende begrunnelse og manglende innsyn i de vurderinger og evalueringer som er gjennomført.

(26)Klager ber klagenemnda vurdere om kommunen hadde en avlysningsplikt.

(27)Klager ber klagenemnda ta stilling til om vilkårene for å kreve erstatning for negativ kontraktsinteresse er oppfylt.

Innklagede har i det vesentlige anført

(28)Innklagede anfører at saken bør avvises fordi den klart ikke kan føre frem.

(29)Saken er uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda. Klagers anførsler knytter seg i stor grad til faktiske vurderinger som klagenemnda ikke har kompetanse til å overprøve.

(30)Innklagede har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Konkurransegrunnlaget var forutberegnelig og de inngitte tilbudene var sammenlignbare.

(31)Tildelingskriteriet «tilbudt materiell og utstyr» og herunder «andre tilbudte komponenter» må ses i sammenheng med mengdebeskrivelsen, og var egnet til å skille tilbudene fra hverandre.

(32)Valgte leverandørs tilbud skulle ikke vært avvist da de oppfylte kravet til sveiseprosedyre som oppgitt i mengdebeskrivelsen.

Klagenemndas vurdering

(33)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder en åpen tilbudskonkurranse for levering og montering av pumper, rør og ventiler i forbindelse med bygging av en avløpspumpestasjon. Anskaffelsens verdi er i kunngjøringens punkt II.1.5 estimert til kroner 7 000 000. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen etter det opplyste forskrift om offentlige anskaffelser 12. august 2016 nr. 974 del I og II, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3. Tildelingsevalueringen

(34)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved at evalueringen av «andre tilbudte komponenter» under «Kvalitet» ikke var forutberegnelig.

(35)Ved evalueringen av kvalitetskriteriet skulle det blant annet foretas en vurdering av «kvalitet på tilbudt materiell og utstyr». Underkriteriet skulle dokumenteres oppfylt med «datablad på tilbudt materiell, pumper, pumpekurver, kapasiteter, virkningsgrader, ventiler, mengdemålere og andre tilbudte komponenter».

(36)Konkurransegrunnlaget inneholdt en mengdebeskrivelse som angav hva tilbudene skulle inneholde. Sett i lys av mengdebeskrivelsen, forstår klagenemnda dokumentasjonskravet og formuleringen om «andre tilbudte komponenter» som en ytterligere henvisning til mengdebeskrivelsen, utover de punktene som var listet opp. Innklagede skulle evaluere kvaliteten på de komponentene som det ble bedt om tilbud på i mengdebeskrivelsen.

(37)Henvisningen til «andre tilbudte komponenter» i dokumentasjonskravet for oppfyllelse av tildelingskriteriet gir dermed ikke innklagede en ubegrenset valgfrihet med hensyn til hva som kunne inngå i evalueringen. Det fremstår også som forutberegnelig at komponentene som fremgikk av mengdebeskrivelsen ville bli vurdert i evalueringen under tildelingskriteriet «Kvalitet.»

(38)Når forståelsen av «andre tilbudte komponenter» ses i sammenheng med mengdebeskrivelsen, har innklagede heller ikke brutt plikten til å fastsette evalueringsmetode før tilbudene åpnes. Det fremstod tilstrekkelig klart ut fra konkurransegrunnlaget og mengdebeskrivelsen hva som kom til å bli evaluert.

(39)Tildelingskriteriet var altså utformet slik at evalueringen av kvaliteten på produktene ville bero på en skjønnsmessig vurdering av de tilbudte produktene, holdt opp mot informasjonen i mengdebeskrivelsen. Nemnda kan imidlertid prøve om skjønnsutøvelsen er i strid med de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4, om det er lagt til grunn feil faktum og om skjønnsutøvelsen er usaklig, sterk urimelig eller vilkårlig.

(40)Klager anfører at evalueringen av hastighet på motor, kulegjennomgang og dimensjon på stusser ikke var forutberegnelig.

(41)For motorens hastighet fremgikk det av 63.01.2 at: «Pumpeturtall skal være max. 1500 rpm. Ved 300 l/s pr. pumpe» Kulegjennomgangen for spylepumpe skulle være «min Ø70 mm» og for stussere skulle pumpehuset ha en inspeksjonsluke på «min. Ø125 mm» og «pumpens sugestuss ønskes ikke under Ø300 mm».

(42)Klager fremholder at det ikke var holdepunkter for at en større kulegjennomgang eller en høyere verdi på inn- og utløpsstusser tilsa høyere kvalitet. Det fremgikk imidlertid forutsetningsvis av konkurransegrunnlaget at innklagede mente dette ville gi merkvalitet. Hva som utgjør bedre kvalitet er en vurdering innklagede er nærmest til å foreta, og er ikke en vurdering klagenemnda overprøver.

(43)Klager anfører også at NPSH kun kort ble nevnt i mengdebeskrivelsen og at det ikke var forutberegnelig at lavest NPSH-verdi ble gitt best score.

(44)Etter mengdebeskrivelsen punkt 63.01.1 skulle tilbudet inneholde et «pumpediagram som viser QH- og NPSH- linje og effekt-/- virkningsgrader for de tilbudte pumpene.»

(45)Til tross for at NPSH kun var nevnt kort i mengdebeskrivelsen, var det klart at tilbudene skulle inneholde denne informasjonen, og at dette dermed skulle bli evaluert. Partene er uenige om hvordan NPSH skulle gis uttelling i evalueringen. Klagenemnda har imidlertid ikke forutsetninger for å underkjenne innklagedes evaluering på dette punktet.

(46)Klager har videre fremhevet at det ikke fremgikk av konkurransegrunnlaget at innklagede skulle vurdere plassbehov eller støynivå.

(47)Klagenemnda er av den oppfatning at selv om plassbehov og støynivå ikke eksplisitt ble nevnt i mengdebeskrivelsen, var det nærliggende at dette kunne få betydning. Plassbehov og støy må kunne vurderes under «Kvalitet» ved levering og montering av pumper, rør og blåsemaskiner.

(48)Klager anfører også at pumpeintervall ikke var nevnt i mengdebeskrivelsen og at det derfor ikke var forutberegnelig at pumpeintervall ble vurdert.

(49)Innklagede forklarer imidlertid at pumpeintervall ble vurdert ut fra tall fra pumpekurver som skulle vedlegges tilbudene. Når pumpekurver eksplisitt ble etterspurt i konkurransegrunnlaget, var det forutberegnelig at pumpeintervall også ble evaluert, når det er dette pumpekurvene gir informasjon om.

(50)I tillegg har klager hevdet at det for blåsemaskiner og kompressorer var satt konkrete krav, og at det derfor ikke var forutberegnelig for tilbyderne at komponentene ble vurdert forholdsmessig etter kapasitet.

(51)Blåsemaskiners kapasitet skulle være «20 m3/min» pr. stk. og kompressorene skulle ha en kapasitet på «1.0 m3/min x 8 bar».

(52)Kravene til blåsemaskiner og kompressorer var riktignok ikke formulert som minimumseller maksimumskrav. Tildelingskriteriet ga likevel uttrykk for at kvaliteten på de tilbudte produktene skulle underlegges en skjønnsmessig vurdering. Klagenemnda finner derfor ikke grunnlag for å underkjenne innklagedes evaluering på dette punktet.

(53)Klagers anførsel om at tildelingsevalueringen ikke var forutberegnelig fører ikke frem.

Fravær av kvalitetsmessige forskjeller

(54)Klager anfører også at underkriteriet «kvalitet på tilbudt materiell og utstyr» ikke var egnet til å identifisere noen kvalitetsmessige forskjeller mellom tilbudene, når mengdebeskrivelsen var så detaljert utformet.

(55)Til tross for detaljnivået i mengdebeskrivelsen, åpnet konkurransegrunnlaget for kvalitetsmessige forskjeller blant de tilbudte produktene. Selv om det ikke var stor forskjell i poenguttellingen på tildelingskriteriet «Kvalitet», var det likevel slik at innklagede fant kvalitetsmessige forskjeller mellom de tilbudte produktene i de ulike tilbudene.

(56)Når det gjelder klagers anførsel om at underkriteriet «kvalitet på tilbudt materiell og utstyr» ikke er egnet til å identifisere noen kvalitetsmessige forskjeller mellom tilbudene, bygger argumentasjonen på en forutsetning om at innklagedes evaluering under tildelingskriteriet «Kvalitet» var uforsvarlig. Siden klagenemnda har kommet til at det ikke er grunnlag for å underkjenne innklagedes skjønnsutøvelse ved evalueringen under tildelingskriteriet, kan heller ikke anførselen om at kriteriet ikke er egnet til å identifisere noen kvalitetsmessige forskjeller mellom tilbudene føre frem. Avvisning av tilbud

(57)Klager anfører at valgte leverandørs tilbud skulle vært avvist etter forskriften § 9-6 på bakgrunn av at de ikke oppfylte kravet til sveiseprosedyrer på tilbudstidspunktet.

(58)I mengdebeskrivelsen var det stilt krav om at alt sveisearbeid skulle utføres av godkjente sveisere med sertifikat etter NS-EN-ISO 9696-1. Det var angitt at entreprenøren måtte «kunne dokumentere at arbeider med sveising av rør og rørdeler tidligere er tilfredsstillende utført av han eller personer i hans tjeneste.» Videre var det angitt at sveiserne måtte «på forlangende kunne fremvise gyldig sveisesertifikat».

(59)Klagenemnda forstår ikke mengdebeskrivelsen slik at det var påkrevd å oppfylle kravet til sveiseprosedyrer og sertifikater på tilbudstidspunktet. Slik klagenemnda forstår kravet innebar det at leverandøren måtte dokumentere erfaring med sveising av rør og rørdeler, og på forespørsel kunne fremvise gyldig sveisesertifikat. Innklagede har opplyst at valgte leverandørs tilbud var vedlagt syv sveisesertifikater. Noen av disse var utgått på dato. I ettertid har innklagede fått bekreftet at to sveisesertifikater ble fornyet før og samtidig med tilbudsfristen, samt at to sveisesertifikater ble fornyet i april. Innklagede har for øvrig forklart at sveisesertifikater utstedes for korte tidsrom og må oppdateres jevnlig. Det var derfor ikke hensiktsmessig å ha dette som et krav på tilbudstidspunktet.

(60)Valgte leverandørs tilbud skulle ikke vært avvist etter forskriften § 9-6. Klagers anførsel fører ikke frem. Kravet til etterprøvbarhet

(61)Klager anfører at innklagede har brutt kravet til etterprøvbarhet ved å gi manglende begrunnelse og innsyn i de vurderinger som er gjort i forbindelse med evalueringen under tildelingskriteriet «Kvalitet».

(62)Et utslag av kravet til etterprøvbarhet, er begrunnelsesplikten i forskriften § 10-1. Det følger av bestemmelsen at oppdragsgiver i begrunnelsen skal gi en «redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med tildelingskriteriene».

(63)Dette innebærer et krav om at begrunnelsen må inneholde «en konkret vurdering som gjør leverandørene i stand til, på objektivt grunnlag, å forstå hvilke forhold det er som har gjort at oppdragsgiver har bedømt valgte leverandørs tilbud som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene», jf. klagenemndas sak 2013/21 premiss (77).

(64)Kravene til begrunnelsen avhenger av forholdene i den enkelte sak, og som utgangspunkt stilles det strengere krav til begrunnelsen jo mer skjønnsmessig et tildelingskriterium er utformet. Etter omstendighetene kan det dermed også være tilstrekkelig å angi sparsomme opplysninger i begrunnelsen, såfremt tilbyderne ved disse settes i stand til å forstå hva som gjør at valgte leverandør bedømmes som best ut fra de fastsatte tildelingskriteriene, jf. også klagenemndas sak 2015/63 premiss (24) flg.

(65)I tildelingsevalueringen går det frem at valgte leverandørs pris var betydelig lavere enn klagers, og at poenguttellingen på tildelingskriteriet «Pris» ble utslagsgivende i evalueringen.

(66)Når det gjelder tildelingskriteriet «Kvalitet» har innklagede angitt i tildelingsbeslutningen at valgte leverandørs tilbudte pumper skilte seg lite ut i forhold til konkurrentene. Videre er det angitt at valgte leverandør ble vurdert som noe svakere enn tilbyderen som kom best ut på kundetilfredshet, og spesielt leveringstid og lokalisering av reservedeler for pumper. På de andre underkriteriene ble tilbyderne vurdert som likeverdige. Det er også gitt en beskrivelse av hvordan valgte leverandørs CV-er ble evaluert.

(67)Tilbyderne hadde gjennom mengdebeskrivelsen fått detaljert informasjon om hva som skulle evalueres under tildelingskriteriet «Kvalitet». I evalueringen fikk klager også best score på kvalitetskriteriet. Sett hen til den store differansen mellom tilbudene på tildelingskriteriet «Pris», er nemnda av den oppfatning at behovet for en mer utfyllende forklaring av innklagedes evaluering av kvalitetskriteriet ikke er like fremtredende som dersom det var mindre prisdifferanser.

(68)Klager påpeker at innklagede ikke har gitt opplysninger om de delene av valgte leverandørs tilbud som bekrefter hva slags materiell som er tilbudt. På denne bakgrunn fremholdes det at klager ikke har hatt mulighet til å etterprøve innklagedes vurderinger.

(69)Det kan ikke stilles krav om at absolutt alle vurderinger som foretas skal inngå i begrunnelsen til tilbyderne. Når det gjelder innsyn i valgte leverandørs tilbud for å kontrollere at tilbudt materiell er i samsvar med mengdebeskrivelsen, bemerkes det at klagenemnda ikke er et ytterligere overordnet klageorgan for innsynsbegjæringer, jf. blant annet klagenemndas avgjørelse i sak 2017/43 premiss (50).

(70)Klagers anførsel fører ikke frem.

Konklusjon

Skedsmo kommune har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Karin Fløistad