Noter
Note 1: Løpende protokollplikt Løpende protokollplikt
Verbet «føre» peker mot en løpende registrering, ikke en etterfølgende sammenstilling. Uttrykket «for gjennomføringen» viser at protokollen skal knyttes til prosessens faktiske gang og de beslutningene som treffes underveis.
KOFA 2005/286 (Rikstrygdeverket) er den klareste kilden for at plikten er løpende. Oppdragsgiver hadde unnlatt å føre protokoll under henvisning til at kontrakt ennå ikke var inngått. Nemnda avviste dette og la til grunn at protokollen måtte føres fortløpende dersom den skulle oppfylle sin hensikt som troverdig og offentlig dokument. Samme standpunkt ble fastholdt i KOFA 2010/211 (Sykehuspartner). I den saken hadde oppdragsgiver først avvist valgte leverandørs tilbud, deretter omgjort avvisningen, uten at noen av hendelsene fremgikk av protokollen. Siste innføring i protokollen viste bare til datoen for utsendelse av tilbudsbrev. Nemnda konstaterte brudd på forskriften § 3-2 og understreket at det ikke er tilstrekkelig at opplysningene finnes i andre brev og interne notater – de må fremgå av selve protokollen.
Mangelfull protokollføring er ikke bare en ordensfeil. I LH-2020-178227 viste lagmannsretten til kommunens samlede håndtering, herunder manglende protokollføring og mangelfull sporbarhet, ved vurderingen av om brudd var tilstrekkelig kvalifisert til å utløse erstatningsansvar for positiv kontraktsinteresse. Dommen illustrerer at svak dokumentasjon kan få rettslige konsekvenser utover selve protokollbruddet.
Relaterte rettskilder Hålogaland lagmannsrett - Dom - LH-2020-178227 - Hålogaland lagmannsrett - 2021-04-09 2005/286 - 2005/286 Rikstrygdeverket - KOFA - 2006-02-13 2010/211 - 2010/211 Sykehuspartner - KOFA - 2011-09-05 Note 2: Direktivgrunnlag Direktivgrunnlag
Bestemmelsen svarer i hovedtrekk til direktiv 2014/24/EU artikkel 84 om skriftlig individuell rapport og dokumentasjon av anskaffelsesprosedyren. Artikkel 84 fastsetter krav om at oppdragsgivere skal utarbeide en rapport for hver kontrakt eller rammeavtale, med opplysninger tilsvarende bokstavlisten i § 25-5 annet ledd. At direktivgrunnlaget inneholder en bred etterprøvbarhetsfunksjon, forklarer hvorfor protokollen både har en detaljert opplysningsliste og en overordnet dokumentasjonsfunksjon.
Note 3: Relevansstyrt minimumskrav Relevansstyrt minimumskrav
Forbeholdet «i den utstrekning de er relevante» innebærer at oppdragsgiver ikke må fylle ut punkter som objektivt sett ikke aktualiseres i den konkrete konkurransen. Det åpner derimot ikke for å utelate forhold som faktisk har oppstått.
KOFA 2011/325 (Berg kommune) illustrerer grensen. Oppdragsgiver hadde kun et anbudsåpningsnotat med tilbydernavn og priser. Nemnda konstaterte brudd fordi protokollen manglet sentrale opplysninger som anslått kontraktsverdi og begrunnelse for valg av leverandør. Avgjørelsen viser at relevansforbeholdet ikke er en generell lemping: kjerneopplysninger som beskrivelse av anskaffelsen, anslått verdi, tilbydere og begrunnelse for valget vil i praksis nesten alltid være relevante.
DFØs veileder (punkt 37.5.2) presiserer at for bokstav c (begrunnelse for ikke å dele opp) er det ikke nødvendig å føre begrunnelsen i protokollen dersom den allerede fremgår av anskaffelsesdokumentene, jf. § 19-4 annet ledd. Relevansforbeholdet fanger altså også opp tilfeller der regelverket tillater alternativ dokumentasjon. For andre bokstaver bør oppdragsgiver ikke uten videre anta at alternativ plassering er tilstrekkelig.
Relaterte rettskilder dfo-veileder-37.5.2-1 - DFØ Veileder – 37.5.2 Protokollplikten - DFØ - 2026-04-26 2011/325 - 2011/325 Berg kommune - KOFA - 2012-09-24 Note 4: Anslått verdi som terskelopplysning Anslått verdi som terskelopplysning
Den anslåtte verdien er en obligatorisk kjerneopplysning. Verdien bør vise vurderingen som lå til grunn ved planleggingen av anskaffelsen, fordi den kan være avgjørende for terskelverdi, kunngjøringsplikt og valg av forskriftsdel. Den må ikke forveksles med den endelige kontraktsverdien etter tildeling (bokstav m).
KOFA 2011/325 understreker at anslått verdi er blant de sentrale opplysningene som må kunne gjenfinnes skriftlig i protokollen.
Relaterte rettskilder 2011/325 - 2011/325 Berg kommune - KOFA - 2012-09-24 Note 5: Sammenheng med § 19-4 og krav til begrunnelsen Sammenheng med § 19-4 og krav til begrunnelsen
Bokstav c er en dokumentasjonsregel som må leses i sammenheng med den materielle regelen i § 19-4 annet ledd. Det er § 19-4 som regulerer plikten til å vurdere oppdeling og som krever en «kort begrunnelse» dersom anskaffelsen ikke deles opp. Bokstav c angir hvor denne begrunnelsen kan dokumenteres.
DFØs veileder (punkt 37.5.2) presiserer at § 19-4 annet ledd åpner for at begrunnelsen gis enten i anskaffelsesdokumentene eller i protokollen. Det er derfor bare relevant å føre opplysningen i protokollen dersom begrunnelsen ikke allerede fremgår av anskaffelsesdokumentene. Av hensyn til etterprøvbarhet vil det likevel ofte være hensiktsmessig at protokollen i det minste viser til hvor begrunnelsen faktisk er gitt.
Begrunnelsen må være konkret og knyttet til den aktuelle anskaffelsen. En standardformulering som «oppdeling er vurdert og funnet uhensiktsmessig» vil neppe oppfylle kravet dersom den ikke sier noe om de konkrete forholdene – for eksempel kontraktens art, grensesnittproblematikk, ansvarsforhold eller markedsmessige forhold.
Relaterte rettskilder dfo-veileder-37.5.2-1 - DFØ Veileder – 37.5.2 Protokollplikten - DFØ - 2026-04-26 Note 6: Protokollføring av prosedyrevalg (bokstav d og e) Protokollføring av prosedyrevalg (bokstav d og e)
Bokstav d og e krever at protokollen inneholder begrunnelsen for prosedyrevalg som fraviker hovedmodellen (åpen eller begrenset anbudskonkurranse). Bokstav d gjelder konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring og konkurransepreget dialog; bokstav e gjelder de mer inngripende prosedyrene – konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring og anskaffelse uten konkurranse.
Begrunnelsen må identifisere hvilket rettslig grunnlag som påberopes og knytte dette til konkrete faktiske forhold ved den aktuelle anskaffelsen. En generell henvisning til at anskaffelsen var «kompleks» er ikke tilstrekkelig. KOFA 2011/280 (Direktoratet for naturforvaltning) illustrerer dette for bokstav e: nemnda la vekt på at oppdragsgiver hadde gjennomført og dokumentert en grundig markedsundersøkelse som viste hvorfor bare én leverandør kunne levere. Saken viser at begrunnelsen bør reflektere den undersøkelsen som er foretatt, og peke på det dokumentasjonsgrunnlaget som underbygger unntaket.
Den ulike inngripelsesgraden mellom bokstav d og e tilsier at kravene til begrunnelsens grundighet er strengere jo lenger oppdragsgiver fraviker ordinær konkurranse.
Relaterte rettskilder 2011/280 - 2011/280 Direktoratet for Naturforvaltning - KOFA - 2012-06-11 Note 7: Begrunnelse for utvelgelse Begrunnelse for utvelgelse
Der oppdragsgiver begrenser antall deltakere i en konkurranse (typisk etter prekvalifisering), må protokollen ikke bare oppgi hvem som ble valgt ut, men også hvorfor . Begrunnelsen må gjøre det mulig å kontrollere at utvelgelsen bygger på de kunngjorte utvelgelseskriteriene og er gjennomført på en likebehandlende måte. Bokstav h må leses i sammenheng med bokstav j (avvisning) og bokstav g (leverandører som har levert forespørsler).
Note 8: Avvisning – identifikasjon og begrunnelse Avvisning – identifikasjon og begrunnelse
Bokstav j krever at den avviste leverandøren identifiseres konkret og at begrunnelsen for avvisningen protokollføres. Kravet gjelder både leverandører som har fått avvist en forespørsel om å delta og leverandører som har fått avvist et tilbud.
KOFA 2010/211 (Sykehuspartner) er den sentrale kilden. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om hofteproteser. Oppdragsgiver hadde først avvist valgte leverandørs tilbud innenfor gruppe 4 (sement), fordi dokumentasjonen for produktet Refobacin Bone Cement R ble ansett utilstrekkelig. Etter klage omgjorde oppdragsgiver avvisningen og tildelte kontrakt til den tidligere avviste leverandøren. Verken avvisningen eller omgjøringen fremgikk av anskaffelsesprotokollen – siste innføring viste bare til datoen for utsendelse av tilbudsbrev (6. november 2009). Nemnda konstaterte brudd på protokollplikten i FOA 2006 § 3-2 og karakteriserte både avvisningen og den etterfølgende omgjøringen som «vesentlige forhold og viktige beslutninger» som skulle ha fremgått av protokollen. At opplysningene kunne gjenfinnes i separate brev og interne notater, reparerte ikke mangelen.
Overført til dagens § 25-5 annet ledd bokstav j innebærer dette at oppdragsgiver ikke kan nøye seg med en generell formulering om at «et tilbud ble avvist». Protokollen skal identifisere hvem som ble avvist, hva avvisningsgrunnlaget var, og om avvisningen gjaldt deltakelsesforespørselen eller tilbudet. Dersom en avvisningsbeslutning senere omgjøres, bør dette oppdateres i protokollen slik at den til enhver tid gir et riktig bilde av konkurranseforløpet.
Relaterte rettskilder 2010/211 - 2010/211 Sykehuspartner - KOFA - 2011-09-05 Note 9: Inhabilitet, konkurransevridning og avhjelpende tiltak Inhabilitet, konkurransevridning og avhjelpende tiltak
Bokstav l krever dokumentasjon av tre elementer: (i) tilfeller av inhabilitet, (ii) konkurransevridning som følge av dialog med leverandører, og (iii) eventuelle avhjelpende tiltak som er gjennomført. Bestemmelsen retter seg mot forhold som kan rokke ved likebehandling og upartiskhet i anskaffelsesprosessen.
Ordlyden «tilfeller av inhabilitet» peker ikke bare mot endelige konklusjoner, men mot situasjoner som har krevd reell vurdering. DFØs veileder (punkt 10.1) knytter vurderingen til forvaltningsloven § 6 og FOA § 7-5, og viser uttrykkelig til § 25-5 annet ledd bokstav l som dokumentasjonsregel. NOU 2024:9 uttaler at tiltak som treffes for å avhjelpe inhabilitet eller konkurransevridning, skal omtales i anskaffelsesprotokollen.
Formuleringen «eventuelle avhjelpende tiltak som er gjennomført» avgrenser dokumentasjonsplikten til tiltak som faktisk er iverksatt . Protokollen bør vise sammenhengen mellom det identifiserte problemet og det valgte tiltaket – for eksempel at vedkommende fratrådte, ble erstattet, eller at andre korrigerende grep ble gjort.
Relaterte rettskilder DFØ Veileder – 10 Bestemmelsen gjennomfører artikkel 57 nr. 2 og (delvis) nr. 3 i direktiv 2014/24/EU (del 1/9) - DFØ - 2026-04-26 NOU 2024:9 - NOU 2024: 9 Ny lov om offentlige anskaffelser - andre delutredning - Anskaffelsesutvalget - 2024-05-16 Note 10: Begrunnelse for leverandørvalg og evalueringsdokumentasjon Begrunnelse for leverandørvalg og evalueringsdokumentasjon
Bokstav m krever identifikasjon av den valgte leverandøren, begrunnelsen for valget og kontraktens verdi. Det sentrale tolkningsspørsmålet ligger i «begrunnelsen for valget».
KOFA 2005/8 (Oslo kommune) er den mest treffsikre kilden. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for kjøp og transport av varmmat til sykehjem. Protokollen inneholdt en gjennomgang av tilbyderne, men for den valgte leverandøren (Medirest) sto det bare at tilbudet var «[d]et mest økonomisk fordelaktige tilbud» og at «[a]lle andre kriterier er oppfylt». Nemnda konstaterte at denne begrunnelsen ikke viste det valgte tilbudets relative fordeler og egenskaper, og at det i det hele ikke fremgikk av protokollen eller andre underliggende dokumenter hvordan tilbudene konkret var evaluert på andre kriterier enn pris. Nemnda fant brudd på kravet til protokollføring i den dagjeldende FOA § 15-1 (2) bokstav c, sammenholdt med kravet om etterprøvbarhet. Rettssetningen er at begrunnelsen for valget ikke kan reduseres til en konklusjon – protokollen må dokumentere tildelingen så konkret at det er mulig å se at valget er foretatt i samsvar med de kunngjorte tildelingskriteriene.
Begrunnelsen kan fremgå av protokollen lest sammen med vedlegg. I KOFA 2004/251 (Helse Nord-Trøndelag) aksepterte nemnda at evalueringsskjemaer inntatt som vedlegg til protokollen oppfylte kravet. Tilsvarende godtok KOFA 2009/258 (Kragerø kommune) en protokoll med samlet poengoversikt supplert av evalueringsmatriser. Henvisningen til vedlegg må imidlertid være klar, og den samlede dokumentasjonen må gi reell etterprøvbarhet – KOFA 2004/251 fant likevel brudd på etterprøvbarhet fordi like evalueringer på skjønnspregede kriterier ikke var forklart nærmere.
Begrunnelsen bør være forankret i dokumentasjon utarbeidet under eller i nær tilknytning til evalueringen, ikke i en etterfølgende rekonstruksjon (jf. KOFA 2004/5, der nemnda fant at det verken var ført anskaffelsesprotokoll eller utarbeidet interne evalueringsdokumenter som viste hvilke forhold som ble vektlagt). Protokollplikten etter bokstav m er noe annet enn begrunnelsesplikten i tildelingsmeddelelsen etter § 25-1; den interne dokumentasjonen må stå på egne ben.
Relaterte rettskilder 2009/258 - 2009/258 Kragerø kommune - KOFA - 2010-09-20 2004/251 - 2004/251 Helse Nord-Trøndelag - KOFA - 2005-10-24 2004/5 - 2004/5 Nordland fylkeskommune - KOFA - 2004-12-06 2005/8 - 2005/8 Oslo kommune - KOFA - 2006-02-13 Note 11: Underleverandører – begrenset til kjente opplysninger Underleverandører – begrenset til kjente opplysninger
Plikten til å protokollføre planlagt underleverandørbruk er begrenset til opplysninger som er kjent. Oppdragsgiver skal normalt bygge på det den valgte leverandøren har opplyst i tilbudet eller i senere dokumentasjon. Bestemmelsen krever ikke at oppdragsgiver spekulerer i fremtidig underleverandørbruk som ikke er kjent på protokolltidspunktet.
Note 12: Begrunnelse for avlysning Begrunnelse for avlysning
Bokstav o henger systematisk sammen med § 25-4 om avlysning. § 25-4 regulerer om avlysning er lovlig; bokstav o regulerer hvordan grunnlaget skal dokumenteres . Protokollen skal angi den reelle avlysningsgrunnen på beslutningstidspunktet, ikke en etterfølgende rasjonalisering.
KOFA 2023/1025 (Prozero Norge) illustrerer hva begrunnelsen typisk bør inneholde. Avlysningen bygde på at et nytt behov – tilgang til propulsjonssystemet – ble avdekket under dialogen i konkurransen, noe som innebar en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget. For bokstav o tilsier dette at protokollen bør angi hva det nye forholdet besto i, hvorfor det først ble avdekket underveis, og hvorfor endringen var så vesentlig at konkurransen ikke burde videreføres.
KOFA 2013/128 (Statens vegvesen) viser at etterprøvbarheten i særlige tilfeller kan være ivaretatt gjennom flere dokumenter enn selve protokollen, men under dagens ordlyd – der avlysningsbegrunnelsen er uttrykkelig nevnt – er det sikrest å innta kjernen i begrunnelsen i selve protokollen. Generelle formuleringer som «endrede forutsetninger» vil normalt være for lite opplysende.
Relaterte rettskilder 2023/1025 - KOFA 2023/1025 – Prozero Norge AS - KOFA - 2024-05-28 2013/128 - 2013/128 Statens Vegvesen Region Vest - KOFA - 2014-11-04 Note 13: Oppsamlingsbestemmelsen – andre vesentlige forhold Oppsamlingsbestemmelsen – andre vesentlige forhold
Bokstav p er en oppsamlingsbestemmelse som fanger opp vesentlige forhold som ikke passer naturlig inn under bokstav a–o. Ordlyden setter en materiell terskel: det må dreie seg om «vesentlige» forhold, altså forhold med slik betydning for anskaffelsens lovlighet, forløp, resultat eller etterprøvbarhet at de bør fremgå av protokollen.
KOFA 2010/211 (Sykehuspartner) er den mest treffende kilden. Nemnda karakteriserte både avvisningen av valgte leverandørs tilbud og den etterfølgende omgjøringen av avvisningsbeslutningen som «vesentlige forhold og viktige beslutninger» som skulle ha fremgått av protokollen. Protokollen manglet begge opplysningene. Nemnda godtok ikke at informasjonen kunne gjenfinnes i separate brev og interne notater – poenget var at selve protokollen var ufullstendig.
KOFA 2011/125 (Bergen kommune) underbygger bokstav p fra en annen vinkel. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling for elektrikerarbeid. Nemnda fant brudd på kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet fordi innklagede ikke hadde ført referat fra befaring eller telefonforhandlinger. Det forelå ingen skriftlig dokumentasjon av hva som var kommunisert til leverandørene. Nemnda la til grunn at kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet medfører plikt til å føre skriftlig og utfyllende dokumentasjon av kontakt med leverandørene, og at etterfølgende redegjørelse ikke kan reparere mangelen. Kilden gjelder ikke ordlyden i § 25-5 direkte, men den belyser hva slags prosessforhold som kan utgjøre «andre vesentlige forhold»: møter, befaringer og avklaringer med leverandører som har betydning for likebehandling eller gjennomsiktighet.
Typiske eksempler er omgjøring av prosessbeslutninger, viktig leverandørkontakt som ikke ellers er fanget opp i katalogen, sentrale befaringer eller møter, vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget eller frister, og klagebehandling underveis. Bokstav p er ikke et alternativ til de spesifikke opplysningspunktene i a–o; dersom et forhold faller inn under en annen bokstav, skal det protokollføres der.
Relaterte rettskilder 2011/125 - 2011/125 Bergen kommune - KOFA - 2012-12-17 2010/211 - 2010/211 Sykehuspartner - KOFA - 2011-09-05 Note 14: Protokollplikt bare ved minikonkurranse Protokollplikt bare ved minikonkurranse
Tredje ledd avgrenser protokollplikten ved tildelinger under rammeavtaler. Protokoll skal bare føres når oppdragsgiver gjenåpner konkurransen (minikonkurranse), ikke ved direkte avrop etter rammeavtalens vilkår.
DFØs veileder (punkt 38.6.3.3.5) legger uttrykkelig til grunn at det skal føres anskaffelsesprotokoll ved gjennomføring av minikonkurranser, og at bare de relevante opplysningene fra den gjenåpnede konkurransen skal protokollføres. Typisk aktuelle punkter er bokstav g–m: inviterte og tilbydende leverandører, avvisninger, begrunnelse for valg og kontraktsverdi.
Samtidig kan tredje ledd ikke leses slik at ethvert dokumentasjonsbehov bortfaller ved direkte avrop. Andre krav til notoritet og etterprøvbarhet kan følge av andre bestemmelser eller alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.
Relaterte rettskilder dfo-veileder-38.6.3.3.5-2 - DFØ Veileder – 38.6.3.3.5 Tildeling av kontrakt (del 2/2) - DFØ - 2026-04-26
Paragrafkommentar
Kommentar til FOA § 25-5 - Anskaffelsesprotokoll
Generell kommentar til § 25-5
§ 25-5 er den sentrale dokumentasjonsregelen for anskaffelser etter del III. Bestemmelsen har tre ledd med ulik funksjon: Første ledd etablerer selve plikten til å føre protokoll for «gjennomføringen av anskaffelsen». Annet ledd angir en detaljert katalog over opplysninger protokollen skal inneholde «i den utstrekning de er relevante» (bokstav a–p). Tredje ledd gjør unntak for tildelinger under rammeavtaler der konkurransen ikke gjenåpnes.
Formålet med bestemmelsen er etterprøvbarhet og kontroll. Protokollen skal gjøre det mulig for leverandører, KOFA, domstoler og tilsynsmyndigheter å kontrollere at anskaffelsen er gjennomført i samsvar med regelverket. KOFA har i flere avgjørelser understreket at protokollen må føres fortløpende gjennom prosessen, ikke rekonstrueres i ettertid (KOFA 2005/286, KOFA 2010/211). Bestemmelsen svarer i hovedtrekk til direktiv 2014/24/EU artikkel 84.
Annet ledd er strukturert som et relevansstyrt minimumskrav. Forbeholdet «i den utstrekning de er relevante» innebærer at oppdragsgiver ikke må fylle ut punkter som ikke aktualiseres i den konkrete konkurransen, men det åpner ikke for å utelate forhold som faktisk har oppstått. Bokstavlisten retter seg særlig mot de beslutningene som i praksis er mest tvisteskapende: prosedyrevalg (bokstav d og e), avvisning og forkastelse (bokstav j og k), habilitet og leverandørkontakt (bokstav l), leverandørvalg (bokstav m), avlysning (bokstav o) og oppsamlingskategorien for andre vesentlige forhold (bokstav p).
Mangelfull protokollføring er et selvstendig regelbrudd, men innebærer ikke automatisk ugyldighet. Lagmannsrettspraksis viser imidlertid at svak dokumentasjon kan inngå som moment ved vurderingen av om brudd er tilstrekkelig kvalifisert til å utløse erstatningsansvar (LH-2020-178227). Forholdet mellom § 25-5 og § 10-5 (del II) er svært nært; DFØs veileder behandler bestemmelsene parallelt.
Protokollens form er ikke regulert i detalj, men KOFA-praksis viser at det ikke er tilstrekkelig at opplysningene finnes spredt i andre dokumenter. I KOFA 2010/211 la nemnda til grunn at avvisning og omgjøring av avvisning måtte fremgå av selve protokollen, og at separate brev og interne notater ikke reparerte mangelen. KOFA 2005/8 understreker tilsvarende at begrunnelsen for leverandørvalg ikke kan reduseres til en ren konklusjonsangivelse.
Klar for publisering 2026-06-20. Generert og redaksjonelt implementert fra claude-opus-4-6 (foa_kap13_32_opus46_v2_pass2_kap23_25_klar_2026-06-20).