6. Dokumentasjon, kontroll og kontraktsoppfølging
6.1 Innledning
Figur: Oppfølgingsløypen for lærlingvilkåret i kontraktsperioden.
Et kontraktsvilkår om bruk av lærlinger er bare så mye verdt som oppfølgingen av det. Den nøye avveide balansen mellom kravet om ti prosent lærlingandel, kravet om minst én lærling og unntaksreglene for uforholdsmessighet – som er behandlet i de foregående kapitlene – har liten praktisk betydning dersom oppdragsgiver ikke etterspør, kontrollerer og eventuelt sanksjonerer at vilkåret faktisk etterleves gjennom kontraktsperioden. Dette kapitlet handler om det som skjer etter at kontrakten er signert: hvilken kontroll loven krever, hvilken dokumentasjon som kan og skal etterspørres, og hvilke reaksjoner oppdragsgiver har til rådighet når noe svikter.
Det rettslige rammeverket for dette er først og fremst anskaffelsesloven § 5i om krav til kontroll og § 5p om krav til sanksjoner. Disse to bestemmelsene utgjør aksen i kapitlet, og de må leses i sammenheng med selve lærlingvilkåret i § 5h. Som vi skal se, gir en nøye lesning av ordlyden i § 5i et skille som har stor praktisk betydning for hvordan dokumentasjonsplikten for lærlingvilkåret må forankres – et skille som det er lett å overse dersom man bare leser bestemmelsen overflatisk.
DFØs veileder til anskaffelsesforskriften slår fast at kontraktsvilkår om samfunnshensyn må følges opp i kontraktsperioden, og EU-kommisjonens veiledning «Buying Social» peker i samme retning: lærlingekrav og tilsvarende sosiale kontraktsvilkår krever aktiv, løpende oppfølging for å ha noen realitet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R] Dette er ikke bare en pedagogisk anbefaling – det følger direkte av at loven pålegger oppdragsgiver en kontrollplikt i § 5i, og at unnlatt kontroll i ytterste konsekvens kan få alvorlige konsekvenser.
Klagenemnda for offentlige anskaffelser uttalte i KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) at mangelfull håndhevelse av kontrakten «etter omstendighetene» kan innebære en vesentlig endring av kontrakten – med den konsekvens at forholdet i ytterste konsekvens kan likestilles med en ulovlig direkte anskaffelse. Denne koblingen mellom kontraktsoppfølging og reglene om vesentlig endring behandles nærmere i punkt 6.7. Det bør allerede her presiseres at uttalelsen er hentet fra nemndspraksis; verken denne avgjørelsen eller det øvrige tilgjengelige kildematerialet inneholder en egen lovregel som eksplisitt fastslår denne rettsvirkningen som en generell regel, og terskelen for når mangelfull håndhevelse «likestilles med» en vesentlig endring er ikke nærmere presisert. Koblingen er likevel verdt å ha i bakhodet gjennom hele kapitlet: kontroll og dokumentasjon er ikke bare et spørsmål om ryddig kontraktsforvaltning, men kan ha selvstendig anskaffelsesrettslig betydning.
Samtidig understreker fagkildene at oppfølgingen må være nødvendig og forholdsmessig. FOA fagbase formulerer det slik: kontrollen bør være nødvendig og forholdsmessig. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R] Kapitlet gjennomgår den praktiske oppfølgingsløypen – fra planlegging via dokumentasjonskontroll ved oppstart, løpende rapportering, personvernhensyn og avvikshåndtering.
6.2 Kontrollplikten etter LOA § 5i
6.2.1 Ordlyden og det viktige skillet mellom første og andre ledd
Loven pålegger oppdragsgiver en klar kontrollplikt. Første ledd første punktum i § 5i lyder:
«Oppdragsgiver skal føre nødvendig kontroll av at kontraktsvilkårene som nevnt i §§ 5e første ledd, 5f første ledd, 5g og 5h overholdes.»
Ordet «skal» viser at dette ikke er en adgang oppdragsgiver kan velge å benytte seg av, men en plikt. Listen over hvilke kontraktsvilkår kontrollplikten gjelder for, er uttrykkelig: § 5h – lærlingvilkåret – er nevnt på lik linje med de øvrige samfunnshensynene loven regulerer. Kontroll av at lærlingvilkåret overholdes, er med andre ord ikke noe oppdragsgiver kan nedprioritere sammenlignet med kontroll av øvrige kontraktsvilkår om samfunnshensyn. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Andre punktum i første ledd tilføyer: «Risikovurderingen og etterfølgende dokumentasjonskontroll skal dokumenteres.» Denne setningen forutsetter en bestemt fremgangsmåte – en totrinnsprosess der oppdragsgiver først foretar en risikovurdering, og deretter, avhengig av resultatet, gjennomfører en etterfølgende dokumentasjonskontroll. Begge deler av denne prosessen skal dokumenteres av oppdragsgiver selv.
Sammenhengen mellom de to punktumene kan uttrykkes slik: første punktum pålegger kontrollplikten; andre punktum fastsetter metoden – risikovurdering etterfulgt av dokumentasjonsbasert kontroll – og krever at begge ledd dokumenteres. Dette punktet utdypes nærmere i punkt 6.3, men allerede her er det verdt å merke seg at loven ikke nøyer seg med å kreve at kontrollen faktisk gjennomføres – den krever også at oppdragsgiver kan vise, i etterkant, hvilke vurderinger som ligger til grunn for kontrollnivået som ble valgt.
Så kommer det som fortjener en presis lesning. Andre ledd i § 5i lyder:
«Leverandører og underleverandører skal på forespørsel utlevere nødvendig dokumentasjon til oppdragsgiver for å dokumentere overholdelse av kontraktsvilkår som nevnt i §§ 5e, 5f og 5g.»
Legg merke til hvilke paragrafer som nevnes her: §§ 5e, 5f og 5g. Paragraf 5h – lærlingvilkåret – er ikke med. Dette er en systematisk forskjell fra første ledd, som uttrykkelig inkluderer § 5h, og forskjellen kan vanskelig leses som en tilfeldighet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.5 Lev]
6.2.2 Konsekvensen av skillet
Betyr dette at leverandøren ikke har noen plikt til å dokumentere overholdelse av lærlingvilkåret? Ikke i den forstand at oppdragsgiver mangler ethvert grunnlag for å etterspørre dokumentasjon. Kontrollplikten i første ledd omfatter fortsatt § 5h fullt ut, og oppdragsgiver skal derfor kontrollere at lærlingvilkåret overholdes. Det som mangler i andre ledd, er en selvstendig lovbestemt plikt for leverandøren til å utlevere dokumentasjon om nettopp lærlingforholdet på oppdragsgivers forespørsel etter denne bestemmelsen.
Konsekvensen er at det rettslige grunnlaget for å kreve dokumentasjon om lærlingvilkåret fra leverandøren må søkes et annet sted enn i § 5i andre ledd – nemlig i kontraktens egne vilkår, utformet med hjemmel i § 5h og forankret i sanksjonsplikten etter § 5p. DFØs veileder behandler leverandørens og underleverandørens generelle dokumentasjonsplikt etter § 5i, og presiserer uttrykkelig at denne plikten ikke omfatter dokumentasjon av lærlingvilkåret etter § 5h. Veilederen åpner imidlertid for at oppdragsgiver innenfor personvernregelverkets rammer kan kontraktfeste en tilsvarende dokumentasjonsplikt for lærlingekravet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.5 Lev]
Dette forklarer også hvorfor den KOFA-praksisen vi skal gjennomgå i de neste punktene, konsekvent viser til kontraktens egne seriøsitetsbestemmelser og timelistekrav som grunnlag for dokumentasjonsplikten – ikke direkte til § 5i andre ledd. Dette er ingen tilfeldighet, men en direkte konsekvens av lovens systematikk: oppdragsgiver må selv sørge for å bygge dokumentasjonsregimet inn i kontrakten, fordi loven ikke gjør denne jobben for oppdragsgiver når det gjelder nettopp lærlingvilkåret.
6.2.3 Praksis: kontrollplikten bekreftet, men ikke absolutt ved ethvert avvik
At oppdragsgiver har plikt til å følge opp lærlingkravet under kontraktsgjennomføringen, er bekreftet av Klagenemnda for offentlige anskaffelser. KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) gjaldt en bygge- og anleggskontrakt der oppdragsgiver hadde inntatt seriøsitetsbestemmelser om bruk av lærlinger, herunder krav om at leverandøren ved oppstart og på anmodning under gjennomføringen skulle dokumentere at lærlingkravene ville bli oppfylt. I saken hadde oppdragsgiver sendt leverandøren en forespørsel om dokumentasjon for bruk av lærlinger på et tidlig stadium av kontraktsgjennomføringen. Klagenemnda tok som utgangspunkt at en slik oppfølging er del av oppdragsgivers plikter etter regelverket, og uttalte at oppdragsgiver skal følge opp kravet til bruk av lærlinger under kontraktsgjennomføringen. Saken bekrefter dermed at kontrollplikten etter § 5i ikke er en sovende bestemmelse, men en aktiv plikt som forutsetter at oppdragsgiver faktisk henvender seg til leverandøren og etterspør dokumentasjon i løpet av kontraktsperioden. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Samtidig har klagenemnda nyansert hvor strengt ethvert avvik i oppfølgingen skal bedømmes. KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) gjaldt en kontrakt der det var spørsmål om oppdragsgivers oppfølging av lærlingvilkåret hadde vært tilstrekkelig. Klagenemnda konkluderte med at manglende oppfølging av kravet om bruk av lærlinger «ikke nødvendigvis» utgjør et brudd på regelverket. Vurderingen berodde på omstendighetene i den konkrete saken. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Dette betyr ikke at kontrollplikten er valgfri – ordlyden i § 5i er, som vist ovenfor, entydig på dette punktet. Det betyr derimot at spørsmålet om en konkret svikt i oppfølgingen faktisk utgjør et selvstendig regelverksbrudd, beror på en helhetsvurdering av omstendighetene i den enkelte sak, ikke en mekanisk konstatering av at ethvert avvik automatisk er ulovlig.
Denne presiseringen bør leses med varsomhet. Man kan ikke trekke ut av H&M Malerservice-saken en generell regel om at oppdragsgiver fritt kan unnlate kontroll uten rettslig risiko. Vurderingen av typetilfellene i dette området er entydig: der oppdragsgiver stiller lærlingvilkår i kontrakten, men ikke gjennomfører noen kontroll og ikke har noen dokumentasjon på oppfølging, er dette klart utenfor det loven tillater. Uttalelsen fra H&M Malerservice-saken bør derfor forstås som en påminnelse om at rettsbruddsvurderingen er konkret og risikobasert, ikke som en lemping av selve kontrollplikten. Poenget er at kontrollnivået skal stå i forhold til risikoen – ikke at kontroll kan unnlates. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R]
For å sette de to avgjørelsene i kontrast: Botnebygg-saken (KOFA-sak 2020/963) bekrefter at oppdragsgiver har en plikt til å følge opp, og at denne plikten utløser konkrete kontrollhandlinger – i den saken en forespørsel om dokumentasjon. H&M Malerservice-saken (KOFA-sak 2023/695) nyanserer konsekvensen av et avvik fra idealnormen: ikke enhver svikt i oppfølgingen utgjør automatisk et regelverksbrudd. Sett i sammenheng tegner de to avgjørelsene et bilde der kontrollplikten er ubetinget, men der reaksjonen på at kontrollen ikke har vært optimal, er gjenstand for en konkret vurdering.
6.2.4 Det faglige laget: hva DFØ anbefaler
DFØ anbefaler at oppdragsgiver ved kontroll av lærlingkravet bør be om dokumentasjon fra leverandøren, og bør kontrollere at dokumentasjonen viser at leverandøren faktisk er tilknyttet en lærlingordning, og – der det er relevant – at lærlinger faktisk deltar i kontraktsarbeidet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R] Dette er en anbefaling som ligger godt innenfor lovens ramme: den utfyller kontrollplikten i § 5i første ledd med konkrete kontrollhandlinger, uten å utvide eller innskrenke selve den rettslige plikten.
DFØ presiserer videre at noen av de pliktige bestemmelsene om samfunnshensyn har egne krav til kontroll, dokumentasjon og sanksjoner som oppdragsgiver må ivareta. For lærlingvilkåret innebærer dette at plikten til kontroll etter § 5i, plikten til sanksjoner etter § 5p og kravet om dokumentasjon henger sammen i en sammenhengende kjede: kontrollplikten gir grunnlaget, dokumentasjonen gir kunnskapsgrunnlaget, og sanksjonene gir reaksjonsmidlene. Alle tre leddene må være på plass for at lærlingvilkåret skal ha reell virkning. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
6.3 Risikovurdering og etterfølgende dokumentasjonskontroll
6.3.1 Loven forutsetter en risikobasert modell, men presiserer den ikke fullt ut
Som nevnt i punkt 6.2 forutsetter § 5i første ledd andre punktum en totrinnsmodell: risikovurdering etterfulgt av etterfølgende dokumentasjonskontroll, der begge ledd skal dokumenteres. Loven sier imidlertid ikke noe om hvordan risikovurderingen konkret skal gjennomføres, eller hvilket presisjonsnivå som kreves for at kontrollen skal anses «nødvendig» i lovens forstand.
Ordet «nødvendig» i første punktum – «nødvendig kontroll» – peker mot en forholdsmessighetsbegrensning: loven krever ikke maksimal kontroll, men den kontroll som er tilstrekkelig for å sikre etterlevelse. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] Det er her grunn til å understreke at § 5i gjelder lærlingvilkåret i § 5h på lik linje med de øvrige samfunnshensynene: selve kontrollplikten er ubetinget, men intensiteten i kontrollen skal tilpasses risikoen for brudd i den konkrete kontrakten og bransjen.
DFØs veileder utdyper den risikobaserte modellen. Ved høy risiko for brudd plikter oppdragsgiver å gjennomføre etterfølgende dokumentasjonsbasert kontroll. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R] Ved lav risiko for brudd kan kontrollen avsluttes etter selve risikovurderingen, uten at det kreves ytterligere dokumentbasert oppfølging. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R] Dette gir et rettslig utgangspunkt for at kontrollintensiteten skal styres av risikoen i den konkrete kontrakten.
Hvor grensen mer presist går for hva som er «lav» versus «høy» risiko, er imidlertid ikke nærmere avklart i det tilgjengelige materialet. Oppdragsgiver bør derfor vurdere dette med varsomhet i det enkelte tilfellet, og dokumentere de momentene som begrunner den valgte risikovurderingen.
6.3.2 Dokumentasjonsplikt for risikovurderingen
Lovens krav om at «risikovurderingen … skal dokumenteres» i § 5i første ledd andre punktum, innebærer at oppdragsgiver må nedfelle selve risikovurderingen skriftlig. Loven sier ikke eksplisitt hvilke elementer dokumentasjonen skal inneholde, men formålet er klart: etterprøvbarhet. En tredjeperson – for eksempel et tilsynsorgan eller klagenemnda – skal kunne se hvilken risikovurdering som ble gjort, og hvordan den begrunnet det valgte kontrollnivået.
I praksis betyr dette at oppdragsgiver bør notere hvilke risikomessige forhold som er vurdert, hvilken konklusjon vurderingen ledet til (for eksempel høy eller lav risiko), og hvilke kontrolltiltak som ble valgt på dette grunnlaget. Dokumentasjonen behøver ikke være lang eller formalisert etter en bestemt mal, men den må gjøre det mulig å rekonstruere den vurderingen som faktisk ble gjort. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.4 Opp]
Den dokumentbaserte, etterfølgende kontrollen som § 5i første ledd viser til, innebærer i praksis at oppdragsgiver innhenter og gjennomgår dokumentasjon fra leverandøren i etterkant av at arbeidet er utført, fremfor å gjennomføre stedlig kontroll eller kontroll i sanntid. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.3 E] Dette er den kontrollformen som går igjen i de fleste av KOFA-sakene om lærlingvilkåret, og som behandles nærmere i punkt 6.4 og 6.5.
6.3.3 Tre uavklarte spørsmål
Det er grunn til å være åpen om at rettskildene ikke gir et presist svar på alle spørsmål som reiser seg i dette området.
For det første er det uavklart hva som er «tilstrekkelig kontroll» i lovens forstand – altså minimumsnivået for å oppfylle plikten til «nødvendig kontroll». Verken lovteksten, forarbeider eller den tilgjengelige praksisen fastsetter et presist minimumsnivå; risikovurderingen skal styre kontrollnivået, men uten at det finnes en fastsatt terskel for hva som er for lite.
For det andre er det uavklart om oppdragsgiver i en bransje med lav risiko kan nøye seg med leverandørens egenerklæring som eneste kontrollform, eller om det alltid kreves en form for etterfølgende verifikasjon. Risikovurderingen tilsier at egenerklæring kan være tilstrekkelig ved lav risiko, men dette er ikke eksplisitt fastslått i autoritativ praksis. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.5 Lev]
For det tredje reiser det seg et typetilfelle som fortjener omtale: der oppdragsgiver baserer all kontroll på leverandørens egenerklæring i en bransje med høy risiko for brudd, uten noen form for etterfølgende verifikasjon. Et slikt tilfelle befinner seg i en grensesone: egenerklæringen er en form for kontroll, men den kan være utilstrekkelig i et høyrisikoområde. Vurderingen må være konkret, men oppdragsgiver bør være varsom med å la egenerklæring stå alene der risikoen er høy.
Samtlige tre spørsmål må derfor løses gjennom et konkret, begrunnet og dokumentert skjønn i den enkelte anskaffelse, snarere enn etter en fast mal.
6.3.4 Proporsjonalitet i tid: Botnebygg-saken
Et illustrerende eksempel på at kontrollen skal stå i forhold til den faktiske fremdriften i kontraktsarbeidet, finnes i KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS). Saken gjaldt som nevnt en bygge- og anleggskontrakt med seriøsitetsbestemmelser om bruk av lærlinger. Det sentrale for risikovurderingsspørsmålet var at leverandøren, på tidspunktet oppdragsgiver sendte forespørsel om dokumentasjon for lærlingbruk, bare hadde fakturert rundt 45 000 kroner på kontrakten. Kontraktsarbeidet var altså knapt kommet i gang. Klagenemnda fant at det ikke var «naturlig å kreve dokumentasjon for at leverandøren har forsøkt å få, eller har lærlinger» på et så tidlig stadium av kontraktsgjennomføringen, før arbeidet hadde kommet så langt at en slik kontroll faktisk var relevant.
Avgjørelsen illustrerer en tidsmessig dimensjon av forholdsmessigheten: kontrollhandlinger bør stå i forhold til aktivitetsnivået på kontrakten, ikke gjennomføres mekanisk etter en fastsatt kalender uavhengig av hvor langt arbeidet faktisk har kommet. En forespørsel om lærlingdokumentasjon rettet mot en kontrakt som knapt er påbegynt, risikerer å være både unødvendig og uforholdsmessig. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Det er imidlertid grunn til å lese avgjørelsen nøkternt. Den bygger på det konkrete faktumet i saken – et beløp på 45 000 kroner, altså en helt marginal del av kontraktens totale omfang – og er ikke en generell regel om at det finnes en bestemt beløpsgrense eller et bestemt aktivitetsnivå som må nås før dokumentasjon kan kreves. Terskelen må vurderes konkret i hver sak, ut fra kontraktens art, størrelse og den aktuelle fremdriften. En kontrakt med en total verdi på 500 000 kroner der 45 000 allerede er fakturert, befinner seg i en helt annen situasjon enn en kontrakt med en verdi på 50 millioner kroner. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
6.3.5 Det faglige laget: planlegging og differensiering
FOA fagbase anbefaler at oppdragsgiver planlegger kontrollen allerede i konkurransegrunnlaget: hvilken dokumentasjon som skal leveres før oppstart, hva som skal rapporteres underveis, og hvem hos oppdragsgiver som skal følge opp eventuelle avvik. Dette er en anbefaling som følger naturlig av dokumentasjonsplikten i § 5i første ledd andre punktum – en risikovurdering som ikke er tenkt gjennom før kontraktsinngåelse, er vanskelig å dokumentere i etterkant på en overbevisende måte. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R]
FOA fagbase anbefaler videre en differensiert tilnærming avhengig av kontraktens omfang: for store byggekontrakter kan månedlig eller kvartalsvis timerapportering være naturlig, mens kontroll ved oppstart og ved avslutning kan være tilstrekkelig for kortere kontrakter. Disse konkrete intervallene er veiledende anbefalinger hentet fra en fagbase, ikke rettslig bindende minstekrav. Regelverket fastsetter ingen presise terskler for kontrollhyppighet, og de foreslåtte intervallene er derfor et utgangspunkt for skjønnsutøvelsen, ikke en lovfestet standard oppdragsgiver må følge slavisk. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R]
For å illustrere: dersom oppdragsgiver i en stor byggekontrakt med høy risiko for brudd nøyer seg med en eneste kontroll ved kontraktsavslutning – uten noen form for løpende rapportering – kan dette etter omstendighetene være utilstrekkelig i lys av kontrollplikten etter § 5i. Motsatt vil en liten tjenesteavtale med kortere varighet og lav risiko sjelden nødvendiggjøre månedlige timelister. Skjønnet må være konkret, og den valgte kontrollhyppigheten bør dokumenteres som del av risikovurderingen.
Kontrollen bør gjelde den aktuelle kontrakten – ikke leverandørens generelle lærlingpraksis i andre oppdrag. Denne avgrensningen er naturlig: kontrollplikten etter § 5i knytter seg til «kontraktsvilkårene» i den konkrete kontrakten, ikke til leverandørens virksomhet i sin alminnelighet. At leverandøren har mange lærlinger i andre prosjekter, er med andre ord ikke tilstrekkelig til å oppfylle kontraktsvilkåret i den kontrakten som skal kontrolleres. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Et beslektet poeng er DFØs presisering av selve lærlingekravets innhold: lærlingen skal ikke jobbe mer enn det som følger av lære- og arbeidskontrakten, og det kreves for eksempel ikke at det er en lærling til stede ved hvert skift. DFØ understreker at lærlinger skal delta når det er relevant for arbeidskraft med fag- eller svennebrev, og når dette er forholdsmessig. Kontrollambisjonene bør kalibreres mot denne realiteten – man kan ikke med rimelighet kontrollere etter en standard som er strengere enn det materielle lærlingekravet i § 5h selv legger opp til.
6.4 Dokumentasjon ved kontraktsstart
6.4.1 Det rettslige grunnlaget: kontraktsvilkårene, ikke § 5i andre ledd
Som gjennomgått i punkt 6.2 mangler § 5i andre ledd en uttrykkelig lovhjemmel for å kreve dokumentasjon om lærlingvilkåret fra leverandøren. Det avgjørende rettslige grunnlaget for dokumentasjonskrav ved kontraktsstart må derfor normalt finnes i kontraktens egne bestemmelser – de konkrete seriøsitetsklausulene oppdragsgiver har tatt inn med hjemmel i § 5h og § 5p. Dette forklarer strukturen i den KOFA-praksisen som følger nedenfor: klagenemnda vurderer gjennomgående hva kontrakten faktisk krever om dokumentasjon og frister, ikke hva loven i seg selv pålegger av dokumentasjon fra leverandøren. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.5 Lev]
6.4.2 Dokumentasjon ved oppstart og på anmodning
Klagenemndas praksis viser et tydelig mønster for når og hvordan dokumentasjon skal fremlegges.
KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) gjaldt en bygge- og anleggskontrakt med seriøsitetsbestemmelser som regulerte bruk av lærlinger. Kontrakten stilte krav om at leverandøren «ved oppstart, og på anmodning under gjennomføringen av kontraktsarbeidet», skulle dokumentere at lærlingkravene ville bli oppfylt. Oppdragsgiver sendte en forespørsel om slik dokumentasjon, men som gjennomgått i punkt 6.3 var denne henvendelsen gjort på et svært tidlig stadium – leverandøren hadde bare fakturert rundt 45 000 kroner. Klagenemnda fant at det på dette tidspunktet ikke var naturlig å kreve dokumentasjon, men bekreftet samtidig at kontraktens bestemmelser om dokumentasjon ved oppstart og på anmodning som sådanne var et forsvarlig kontrollverktøy. Saken viser altså to ting: for det første at kontrakten bør regulere tidspunktet for dokumentasjonsfremleggelse, for det andre at forespørselen faktisk må stå i forhold til kontraktsarbeidets fremdrift. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) viser det samme mønsteret i en annen setting. Saken gjaldt en kontrakt der leverandøren måtte dokumentere at lærlingkravene var oppfylt ved oppstart av kontrakten, og deretter på oppdragsgivers anmodning under gjennomføringen. Kontrakten stilte også krav om at det ved avslutning av kontrakten skulle fremlegges en oversikt over antall timer utført av lærlinger. Klagenemnda fastslo at leverandøren som hadde dokumentert tilknytning til en lærlingordning og at lærlinger skulle delta i kontraktsarbeidet, ikke kunne avvises på grunnlag av at lærlingkravet ikke var oppfylt – dokumentasjonen var tilstrekkelig for å tilfredsstille kontraktens krav. Saken gir leverandøren et konkret vern: har man på tilbudstidspunktet eller ved oppstart lagt frem den dokumentasjonen kontrakten krever, kan ikke oppdragsgiver senere avvise tilbudet med henvisning til et fremtidig, ennå ikke inntruffet mislighold. Et eventuelt senere mislighold må i stedet håndteres gjennom kontraktens sanksjonsmekanismer, ikke gjennom avvisning i konkurransen. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
De to sakene sett i sammenheng etablerer en klar norm for kontraktsutformingen: kontrakten bør regulere en dokumentasjonsplikt ved oppstart (tilknytning til lærlingordning og navngitte lærlinger), en rett for oppdragsgiver til å etterspørre dokumentasjon løpende, og et krav om timeoversikt ved kontraktsavslutning. Med dette kontraktsrammeverket på plass, har oppdragsgiver de verktøyene som trengs for å oppfylle kontrollplikten i § 5i.
6.4.3 Hva bør dokumentasjonen ved oppstart inneholde?
Etter lovens system er det to hovedkrav som skal dokumenteres: at leverandøren er tilknyttet en lærlingordning, jf. § 5h første ledd første punktum, og at minst én lærling skal delta i arbeidet med å oppfylle kontrakten, jf. § 5h første ledd andre punktum. DFØ anbefaler at oppdragsgiver bør be om dokumentasjon som viser begge disse forholdene – tilknytning til lærlingordning og faktisk lærlingdeltakelse i kontraktsarbeidet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R]
For tilknytning til lærlingordning kan dokumentasjonen typisk bestå av godkjenning som lærebedrift, en kopi av lærlingkontrakten eller en bekreftelse fra opplæringskontoret. For lærlingdeltakelse i kontraktsarbeidet kan dokumentasjonen bestå av en oversikt over navngitte lærlinger som skal delta, eller en plan for hvordan lærlingarbeidet skal organiseres.
KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) viser at oppdragsgiver også på forespørsel kan kreve at entreprenøren dokumenterer tilknytning til lærlingordning og «vise til hvilke lærlinger som deltar aktivt i utførelsen av kontraktsarbeidet». I den saken var bruken av lærlinger ikke omtalt i selve tilbudet i det hele tatt, men oppdragsgiver innledet dialog med leverandøren i kontraktsfasen for å få dokumentert oppfyllelse av kravet. Klagenemnda la vekt på at oppdragsgiver ikke hadde holdepunkter for at kravet ikke ville bli oppfylt, og fant fremgangsmåten forsvarlig. Saken illustrerer at oppdragsgiver kan og bør undersøke og følge opp i kontraktsfasen i tråd med kontrollplikten etter § 5i, fremfor å reagere med avvisning på grunnlag av at et forhold ikke fremgår eksplisitt av tilbudet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
6.4.4 Tillit til tilbudet – og grensen for tilliten
Et sentralt spørsmål er hvor mye oppdragsgiver kan og må stole på leverandørens egne opplysninger i tilbudet. KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) er den sentrale avgjørelsen for dette spørsmålet. Saken gjaldt en anskaffelse der leverandøren i tilbudet hadde krysset av for at vedkommende ønsket å tilknytte seg en lærlingordning, og at dette ville være på plass innen kontraktsoppstart. Klagenemnda uttalte at oppdragsgiver som hovedregel må kunne «stole på informasjon som er gitt i tilbudet» – herunder en slik avkrysning.
Dette utgangspunktet må imidlertid ikke overtolkes. At oppdragsgiver kan «stole på» tilbudsopplysningene ved vurderingen av om tilbudet skal antas, fritar ikke oppdragsgiver fra den lovbestemte kontrollplikten etter § 5i, som gjelder uavhengig av tilliten til tilbudet. Tilliten gjelder terskelen ved inngangen til kontrakten – kvalifikasjons- og tildelingsfasen – ikke et fritak fra etterfølgende kontroll gjennom kontraktsperioden. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Samtidig fastslo klagenemnda i Rogaland-saken at oppdragsgiver har et «behov for å kunne agere ved kunnskap om at konkrete tilbudsopplysninger er uriktige», selv om et potensielt mislighold i utgangspunktet hører hjemme i kontraktsretten. Dette åpner for at oppdragsgiver kan gripe inn tidligere enn en ren kontraktsrettslig misligholdsbehandling ville tilsi, dersom det foreligger faktisk kunnskap om at tilbudsopplysningene ikke stemmer. Den nærmere grensen mellom kontraktsrettslig mislighold og en anskaffelsesrettslig reaksjon – som avvisning – er imidlertid ikke presist regulert i det tilgjengelige materialet, og må vurderes konkret i den enkelte sak.
Saken illustrerer en viktig spenning i systemet: på den ene siden hviler tildelingsbeslutningen på tillit til tilbudsopplysningene, på den andre siden kan oppdragsgiver ikke lukke øynene for faktisk kunnskap om at opplysningene ikke stemmer. Løsningen på spenningen ligger i at tilliten gjelder som utgangspunkt i tildelingsfasen, mens kontrollplikten i § 5i tar over som det styrende prinsippet i kontraktsperioden. De to prinsippene utfyller hverandre, de erstatter ikke hverandre.
6.4.5 Vurdering av indisier på fremtidig mislighold
KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) gir også veiledning om det mer krevende spørsmålet: når kan oppdragsgiver allerede før et aktuelt mislighold har inntruffet, legge til grunn at lærlingkravet ikke vil bli oppfylt?
I den konkrete saken forelå det en rekke indikasjoner: leverandøren hadde tidligere misligholdt tilsvarende kontraktsvilkår om bruk av lærlinger i andre kontrakter, og hadde ikke avklart eller dokumentert hvordan kravet ville bli oppfylt i den aktuelle kontrakten. Klagenemnda la en samlet, konkret bevisvurdering til grunn og fant at oppdragsgiver hadde tilstrekkelige holdepunkter for å agere.
Dette er en sammensatt vurdering knyttet til det konkrete faktumet i saken. Regelverket gir ingen generell liste over hvilke indikasjoner som er tilstrekkelige for å konstatere et forventet mislighold, og terskelen må derfor vurderes med varsomhet – ikke minst av hensyn til likebehandlingsprinsippet i § 4, som stiller krav til at leverandører behandles likt og forutberegnelig. Oppdragsgiver kan ikke uten videre trekke den slutning at en leverandør som har misligholdt et lærlingkrav i én kontrakt, kommer til å gjøre det i alle fremtidige kontrakter. Vurderingen må være samlet og dokumentert, og den må bygge på konkrete holdepunkter i den aktuelle saken – ikke på generell mistillit.
For å kontrastere: Der Rana-saken (KOFA-sak 2018/212) viste at en leverandør som har dokumentert tilknytning og lærlingdeltakelse, ikke kan avvises med henvisning til et fremtidig mislighold, viser Rogaland-saken (KOFA-sak 2013/25) at oppdragsgiver i den andre enden av spekteret – der indikasjoner på mislighold er mange og tunge – kan agere før misligholdet faktisk har inntruffet. Mellom disse to ytterpunktene finnes et bredt felt der skjønnet må utøves konkret.
6.4.6 Manglende omtale i tilbudet – ikke automatisk diskvalifiserende
KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) illustrerer en mildere variant enn Rogaland-sakens alvorlige indisiesituasjon. I Kystverket-saken var bruken av lærlinger ikke omtalt i selve tilbudet i det hele tatt, men oppdragsgiver valgte å innlede dialog med leverandøren i kontraktsfasen for å få dokumentert oppfyllelse av kravet. Klagenemnda la vekt på at oppdragsgiver ikke hadde holdepunkter for at kravet ikke ville bli oppfylt. Der det forelå en ren taushetsituasjon – ingen omtale, men heller ingen negative indikasjoner – fant klagenemnda fremgangsmåten forsvarlig.
Saken viser at oppdragsgiver ikke automatisk må avvise et tilbud der lærlingbruk ikke er eksplisitt omtalt. Den forsvarlige fremgangsmåten er i stedet å ta opp spørsmålet med leverandøren i kontraktsfasen og etterspørre dokumentasjon der. Avvisning bør reserveres for tilfeller der det foreligger positive holdepunkter for at kravet ikke vil bli oppfylt – ikke tilfeller der det rett og slett er taust. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
6.4.7 Det faglige laget: sammenblanding av faser
FOA fagbase anbefaler at oppdragsgiver ikke blander kontraktsoppfølging etter tildeling med dokumentasjonskrav som egentlig hører hjemme ved tilbudsfrist, med mindre konkurransegrunnlaget klart har regulert dette. Anbefalingen henger sammen med det generelle poenget om at kontrollmekanismene bør være tydelig planlagt før konkurransen kunngjøres, slik at det ikke oppstår tvil om hvilket dokumentasjonsregime som gjelder på hvilket tidspunkt.
I praksis kan sammenblanding av fasene for eksempel oppstå der oppdragsgiver i kontraktsperioden etterspør dokumentasjon som egentlig skulle vært fremlagt som del av tilbudet (for eksempel godkjenning som lærebedrift), eller der oppdragsgiver på tilbudsstadiet krever dokumentasjon som egentlig hører hjemme i kontraktsoppfølgingen (for eksempel timelister for bruk av lærlinger). En tydelig kontraktsstruktur som skiller mellom hva som skal dokumenteres når, reduserer risikoen for slike misforståelser og for at leverandøren med rette kan hevde at kravene er uklare.
6.5 Løpende rapportering og kontraktsmøter
6.5.1 Loven overlater formen til kontrakten
Loven regulerer ikke selv formen på løpende rapportering i kontraktsperioden. Det § 5p pålegger, er at oppdragsgiver skal ta inn «egnede sanksjoner» i kontrakten for leverandørens eller underleverandørens brudd på kontraktsvilkår om samfunnshensyn – noe som forutsetningsvis krever at kontrakten også regulerer hvordan oppfyllelse skal dokumenteres løpende, slik at sanksjonsbestemmelsene faktisk kan håndheves. Uten et slikt rapporteringsregime risikerer sanksjonsbestemmelsen å bli illusorisk – oppdragsgiver vil verken ha grunnlag for å konstatere mislighold eller for å reagere på det. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
6.5.2 Timelister som gjennomgående verktøy i praksis
Flere KOFA-saker viser at timelister er det sentrale verktøyet i de kontraktene som har vært til vurdering.
KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) fastslo at manglende bruk av lærling skulle vurderes «på bakgrunn av inngitte timelister, ved kontrakts-/prosjektavslutning», og at timelister skulle fremlegges på anmodning. Det er grunn til å presisere at dette gjaldt de konkrete seriøsitetsbestemmelsene i akkurat denne kontrakten – det er altså ikke en generell lovregel om at vurderingstidspunktet alltid skal være ved kontraktsavslutning. Kontrakten hadde selv regulert dette, og klagenemnda tok kontraktens ordning til etterretning. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) viser et tilsvarende mønster: kontrakten stilte krav om at det ved avslutning av kontrakten skulle fremlegges en oversikt over antall timer utført av lærlinger. Igjen er dette et konkret kontraktsvilkår, ikke en lovfestet standard. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Samlet viser disse sakene likevel at timelister er et velprøvd og akseptert dokumentasjonsverktøy i praksis, og at oppdragsgiver bør vurdere å regulere bruk av timelister i kontrakten, tilpasset kontraktens størrelse og varighet. Det er imidlertid viktig å merke seg at om nettopp timelister er egnet og forholdsmessig dokumentasjon i enhver kontrakt, ikke er generelt avklart – dette må reguleres i den enkelte kontrakt, og oppdragsgiver bør vurdere om andre dokumentasjonsformer kan være mer hensiktsmessige for kontraktens art.
6.5.3 Reaktiv versus proaktiv kontroll
KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) belyser et annet praktisk spørsmål: om kontrollen må være proaktiv (at oppdragsgiver selv tar initiativ til løpende overvåkning), eller om den kan være reaktiv (at oppdragsgiver kontrollerer når det foreligger en konkret foranledning). I den saken hadde oppdragsgiver ikke grunn til å tro at lærling ikke ble benyttet, og klagenemnda fant at det ikke var kritikkverdig at kontrollen ble gjort reaktivt – altså at oppdragsgiver ventet med å etterspørre dokumentasjon til det forelå en konkret foranledning.
Saken viser at den risikobaserte modellen også har en tidsmessig dimensjon: der risikobildet er lavt, kan oppdragsgiver basere seg på en reaktiv kontrollform uten at dette i seg selv er kritikkverdig. Men det er grunn til å understreke at dette forutsetter at oppdragsgiver faktisk har gjort en risikovurdering som tilsier lav risiko, og at denne er dokumentert. Fraværet av grunn til å tro at noe er galt, fritar ikke fra risikovurderingsplikten i seg selv – det er resultatet av risikovurderingen, ikke et alternativ til den. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R]
6.5.4 Vurderingstidspunktet for lærlingandelen
Et praktisk spørsmål som oppstår i forbindelse med løpende rapportering, er på hvilket tidspunkt kravet om ti prosent lærlingandel i § 5h første ledd skal måles. Er det på hvert enkelt tidspunkt gjennom kontraktsperioden, eller er det en samlet vurdering over hele kontraktsperioden?
Svaret følger delvis av praksisen gjennomgått ovenfor. Botnebygg-saken (KOFA-sak 2020/963) viser at manglende bruk av lærling i den konkrete kontrakten skulle vurderes ved kontrakts- eller prosjektavslutning, basert på inngitte timelister. Dette peker mot en samlet vurdering over kontraktsperioden, snarere enn en kontroll av øyeblikksbilder. Samtidig er dette, som presisert, et konkret kontraktsvilkår – ikke en generell rettsregel. Oppdragsgiver bør regulere vurderingstidspunktet uttrykkelig i kontrakten, slik at det ikke oppstår tvil om hvordan lærlingandelen skal beregnes.
6.5.5 Underleverandører og kontrollkjeden
Lovens kontrollplikt i § 5i første ledd gjelder overordnet at kontraktsvilkårene overholdes. Det er oppdragsgiver som bærer kontrollplikten, men der lærlingvilkåret etter kontrakten er gjort gjeldende nedover i kontraktskjeden, oppstår spørsmålet om hvordan kontrollen med underleverandører skal gjennomføres i praksis.
Den praktiske løsningen som klart ligger innenfor lovens system, er at oppdragsgiver kontrollerer underleverandørenes oppfyllelse via hovedleverandøren. Hovedleverandøren pålegges da en kontraktsbestemt plikt til å innhente og videreformidle dokumentasjon fra sine underleverandører. Denne ordningen følger naturlig av kontraktskjedens struktur: oppdragsgiver har normalt ikke et direkte avtaleforhold med underleverandøren, og må derfor bruke hovedleverandøren som kanal for dokumentasjonskravene. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.5 Lev]
Det er viktig at kontrakten inneholder uttrykkelige bestemmelser om dette – herunder plikt for hovedleverandøren til å videreformidle dokumentasjon om underleverandørers lærlingbruk, og en regulering av hva som skjer dersom underleverandøren nekter å fremlegge slik dokumentasjon. Uten slike bestemmelser risikerer oppdragsgiver å stå uten effektive kontrollmidler overfor den delen av kontraktsarbeidet som utføres av underleverandører.
Også for underleverandørleddet gjelder den systematiske forskjellen mellom § 5i første og andre ledd: den lovbestemte dokumentasjonsplikten i § 5i andre ledd gjelder for kontraktsvilkår etter §§ 5e, 5f og 5g, men ikke for lærlingvilkåret i § 5h. Dokumentasjonsplikten for underleverandørens lærlingbruk må derfor – på samme måte som for hovedleverandøren – forankres i kontraktens egne bestemmelser.
6.5.6 En advarsel: H&M Malerservice-saken må ikke generaliseres
KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) krever en presis lesning, og det er grunn til å advare mot å bygge et generelt utgangspunkt på den. I den konkrete saken fant klagenemnda at det var tilstrekkelig å benytte lærling for en ubetydelig del av arbeidene for å oppfylle kravet. Uttalelsen gjaldt de spesifikke vilkårene i den aktuelle kontrakten.
Hovedregelen etter § 5h første ledd er klar: minst ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger, og minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling. Et avvik fra dette utgangspunktet kan bare aksepteres dersom vilkårene for uforholdsmessighet i § 5h fjerde ledd er oppfylt – altså at kravet er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av relevant fagarbeid, eller av andre grunner – eller dersom leverandøren dokumenterer at reelle forsøk på å skaffe lærling ikke har lyktes, jf. § 5h femte ledd.
Uttalelsen i H&M Malerservice-saken var knyttet til den konkrete kontraktens faktum og de vilkårene som var formulert i akkurat denne kontrakten. En generalisering til en fri regel om at «ubetydelig lærlingbruk alltid holder», ville undergrave lovens struktur og er rettslig risikabel å legge til grunn. Et kontraktsvilkår som forutsetter at lærlingekravet kan oppfylles med en marginal eller symbolsk lærlingbruk, kan etter omstendighetene komme i strid med § 5h, som krever en reell lærlingandel. Oppdragsgiver bør derfor utforme rapporteringsopplegget med utgangspunkt i lovens hovedregel, og ikke kalibrere kontrollambisjonene etter det laveste nivået som er akseptert i en enkeltstående sak.
Den praktiske konsekvensen av denne advarselen er todelt. For det første bør oppdragsgiver ikke redusere kontrollambisjonene basert på en forventning om at lavt faktisk lærlingbruk vil bli akseptert. For det andre bør leverandører ikke innrette seg etter at «ubetydelig» lærlingbruk vil tilfredsstille kravet i enhver kontrakt – terskelen styres av kontraktens egne vilkår og lovens hovedregel, ikke av den laveste aksepterte standarden i en enkeltsak.
6.6 Personvern, proporsjonalitet og dokumentasjonsgrenser
6.6.1 Ordlyden setter en ramme, men presiserer den lite
Kravet i § 5i om «nødvendig kontroll» inneholder en innebygd forholdsmessighetsbegrensning. Loven pålegger ikke maksimal kontroll, men den kontroll som er nødvendig for å sikre etterlevelse av kontraktsvilkårene. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] Dette gir et rettslig utgangspunkt for at både kontrollens omfang og de dokumentasjonskravene som stilles til leverandøren, må stå i et rimelig forhold til formålet – å sikre at lærlingvilkåret faktisk overholdes.
Forholdsmessigheten gjelder ikke bare ressursbruken, men også typen dokumentasjon som kreves. Et typetilfelle som illustrerer dette, er en oppdragsgiver som krever omfattende dokumentasjon – detaljerte timelister, kopier av alle lærlingkontrakter, lønnsslipper – på en liten tjenesteavtale med lav risiko for brudd. Et slikt krav befinner seg i en grensesone: den enkelte dokumentasjonstypen kan isolert sett være relevant, men det samlede dokumentasjonskravet kan bli uforholdsmessig sett opp mot kontraktens art og verdi. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R]
Spørsmålet om hvilke dokumenttyper som er akseptable versus uforholdsmessige, er ikke nærmere avklart i de tilgjengelige kildene, og må derfor vurderes konkret. Det sentrale vurderingstemaet er om dokumentasjonskravene står i forhold til den risikoen som er identifisert i risikovurderingen etter § 5i første ledd – en grundig risikovurdering som har identifisert lav risiko, kan vanskelig begrunne et svært inngripende dokumentasjonskrav, mens en høy risiko kan tilsi behov for mer detaljert dokumentasjon.
6.6.2 Personvern: et hull i kildene
Personvernperspektivet er lite utdypet i det tilgjengelige rettskildematerialet. Det finnes ikke rettskilder som direkte og grundig behandler forholdet mellom kontroll av lærlingvilkåret og personvernregelverket, for eksempel spørsmålet om hvilke personopplysninger om den enkelte lærling oppdragsgiver kan kreve utlevert fra leverandøren. Rettstilstanden er ikke avklart i dybden utover det generelle utgangspunktet om at kontrollen skal være nødvendig og forholdsmessig.
Én kobling til personvernregelverket finnes likevel i materialet. DFØs veileder presiserer at selv om lærlingvilkåret er unntatt den lovbestemte dokumentasjonsplikten i § 5i andre ledd, kan oppdragsgiver innenfor personvernregelverkets rammer kontraktfeste en tilsvarende dokumentasjonsplikt for lærlingekravet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.5 Lev] Dette viser at når oppdragsgiver selv velger å kontraktfeste en slik plikt – noe som i praksis er nødvendig for at kontrollen med § 5h skal fungere, jf. drøftelsen i punkt 6.2 og 6.4 – må denne reguleringen utformes innenfor de rammene personvernregelverket for øvrig setter.
Innhenting av opplysninger om navngitte lærlinger, deres arbeidstid og lignende er behandling av personopplysninger som utløser selvstendige plikter etter personvernregelverket, uavhengig av anskaffelsesregelverket, og dette må oppdragsgiver ha for øye ved utformingen av rapporteringskravene. For eksempel vil en oversikt over navngitte lærlinger med tilhørende timeopplysninger innebære behandling av personopplysninger som krever et behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen. Oppdragsgiver bør vurdere om slik behandling er nødvendig for å oppnå formålet (kontroll av lærlingvilkåret), eller om formålet like godt kan oppnås med aggregerte opplysninger som ikke identifiserer enkeltpersoner – for eksempel en samlet oversikt over antall lærlingetimer uten navneangivelse.
Regeltreet peker dessuten på et ytterligere uavklart spørsmål: hvor går grensen mellom lovlig dokumentbasert kontroll og mer inngripende kontrolltiltak, som stedlig kontroll eller intervju med lærlinger? DFØs veileder omtaler dokumentbasert kontroll som en akseptert kontrollform, men fastsetter ingen klar øvre grense for hvilke mer inngripende tiltak oppdragsgiver eventuelt kan ta i bruk. Om det i det hele tatt er adgang til å kreve stedlig kontroll som del av lærlingvilkårsoppfølging, og i så fall under hvilke forutsetninger, må anses som et åpent spørsmål. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.3 E]
6.6.3 Det faglige laget: en klar anbefaling om avgrensning
FOA fagbase gir her en klar og godt begrunnet anbefaling: ikke krev mer persondata enn nødvendig – kontroller oppfyllelse av lærlingkravet, ikke lærlingens private forhold. Kontrollen bør konsentreres om å bekrefte at lærlinger faktisk deltar i kontraktsarbeidet i det omfang kontraktsvilkåret krever, og bør ikke utvides til opplysninger om den enkeltes personlige eller private forhold utover det som er strengt nødvendig for kontrollformålet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.2 R]
FOA fagbase gjentar videre at kontrollen bør være «nødvendig og forholdsmessig» – et krav som gjelder både for selve lærlingkravet og for kontrollambisjonene. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Disse prinsippene henger nøye sammen med DFØs presisering, omtalt i punkt 6.3, om at lærlingen ikke skal jobbe mer enn det lære- og arbeidskontrakten fastsetter, og at det ikke kreves lærling til stede ved hvert skift. Kontrollambisjonene – og dermed også dokumentasjonskravene overfor leverandøren – bør kalibreres mot dette realistiske bildet av hvordan lærlingdeltakelse faktisk foregår i praksis, ikke mot en urealistisk forventning om kontinuerlig og fullstendig innsyn.
I praksis innebærer dette en konkret avgrensning: oppdragsgiver bør kunne dokumentere at en lærling har deltatt i kontraktsarbeidet i et omfang som tilsvarer kravet (minst ti prosent av arbeidstimene, minst én lærling), men trenger normalt ikke vite – og bør ikke etterspørre – opplysninger om lærlingens helsesituasjon, fravær av personlige årsaker, karakter eller andre opplysninger som ikke er nødvendige for å kontrollere kontraktsoppfyllelsen. Det er kontraktsoppfyllelsen som skal kontrolleres, ikke lærlingens arbeidsforhold ut over det som er relevant for selve lærlingvilkåret.
6.7 Avviksspor og praktisk oppfølging
6.7.1 Sanksjonsplikten i § 5p: et funksjonskrav, ikke en fasit
Ordlyden i § 5p lyder:
«Der oppdragsgiver skal, eller har valgt å, innta kontraktsvilkår for å ivareta samfunnshensyn etter §§ 5b til 5m, skal oppdragsgiver i kontrakten innta egnede sanksjoner for leverandørens eller underleverandørens brudd på kontraktsvilkårene.»
Bestemmelsen pålegger oppdragsgiver å innta «egnede sanksjoner» i kontrakten. Ordet «egnede» viser at loven ikke foreskriver en bestemt sanksjonsform – dagbøter, tilbakehold av vederlag, rett til retting, prøvetidsklausuler og heving kan alle være aktuelle løsninger. Det loven stiller, er et funksjonskrav: sanksjonene må faktisk være egnet til å håndheve vilkåret i praksis. En sanksjonsbestemmelse som i realiteten aldri kan eller vil bli tatt i bruk, oppfyller neppe kravet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
Samtidig er det et åpent spørsmål om det gjelder et proporsjonalitetskrav ved dimensjoneringen av sanksjonene. Verken loven eller det tilgjengelige kildematerialet inneholder en uttrykkelig regulering av om det for lærlingvilkåret kreves graderte reaksjoner – for eksempel en trinnvis sanksjonsstige fra varsel via dagbot til heving – eller om oppdragsgiver står fritt til å velge sanksjonsform. Spørsmålet må anses uavklart, og oppdragsgiver bør derfor bruke godt skjønn ved utformingen.
6.7.2 Sanksjoner ved mislighold i praksis
Klagenemnda for offentlige anskaffelser har i flere saker lagt til grunn at brudd på lærlingvilkåret er et mislighold som kan sanksjoneres etter kontraktens bestemmelser.
KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) gjaldt en kontrakt der det var spørsmål om leverandørens manglende tilknytning til lærlingordning utgjorde et mislighold. Klagenemnda bekreftet at brudd på kravet om tilknytning til lærlingordning er et mislighold som kan føre til sanksjoner etter kontraktens bestemmelser. Saken er viktig fordi den bekrefter den rettslige kvalifikasjonen: brudd på lærlingvilkåret er et kontraktsrettslig mislighold, ikke bare et anskaffelsesrettslig brudd. Dette betyr at hele det kontraktsrettslige misligholdsrepertoaret i prinsippet er tilgjengelig for oppdragsgiver – forutsatt at kontrakten regulerer sanksjonene i tråd med § 5p. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) fastslo at leverandøren pliktet å rette forholdet ved brudd – noe som peker mot at retting er en naturlig førstelinjereaksjon før mer inngripende sanksjoner tas i bruk. Klagenemnda la vekt på at kontrakten inneholdt bestemmelser om plikt til retting, og at leverandøren var gitt anledning til å bringe forholdet i orden. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
DFØ peker i samme retning og anbefaler at oppdragsgiver bør foreta en forsvarlig vurdering av avvik og normalt gi leverandøren mulighet til å rette forholdet før strengere misligholdsbeføyelser iverksettes. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur] Denne veiledningen omhandler oppdragsgivers oppfølging av mislighold generelt for kontraktsvilkår om samfunnshensyn, og omtaler ikke lærlingklausuler spesifikt, men den generelle rammen den beskriver – dialog, frist for retting, deretter gradvis strengere reaksjoner – må antas å gjelde tilsvarende for oppfølging av lærlingvilkåret.
6.7.3 Umiddelbar heving: et typetilfelle i grensesonen
Et typetilfelle som fortjener særskilt omtale, er oppdragsgiver som iverksetter heving av kontrakten umiddelbart etter første observasjon av mulig brudd på lærlingvilkåret, uten forutgående varsel eller forholdsmessighetsvurdering. Et slikt tilfelle befinner seg i en grensesone: heving er prinsipielt en tilgjengelig sanksjon, men umiddelbar heving uten varsel kan reise spørsmål om forholdsmessighet og kan potensielt utfordre leverandørens berettigede forventninger. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
Praksisgjennomgangen ovenfor – der Rana-saken (KOFA-sak 2018/212) la vekt på rettingsadgang, og DFØ anbefaler dialog før strengere reaksjoner – peker mot at oppdragsgiver normalt bør gi leverandøren anledning til å rette forholdet først. Umiddelbar heving uten varsel bør reserveres for de mest alvorlige tilfellene, for eksempel der leverandøren aktivt og bevisst motarbeider lærlingvilkåret, eller der misligholdet er så alvorlig at retting ikke fremstår som et realistisk alternativ.
6.7.4 To konkrete sanksjonsformer belyst i praksis
To ulike sanksjonsformer er belyst i klagenemndas praksis, og begge fortjener en nærmere gjennomgang.
Tilbakehold av vederlag. I KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) fremgikk det at oppdragsgiver, ved mislighold eller der det var grunn til å tro at kravet ville bli misligholdt, etter kontraktens seriøsitetsbestemmelser kunne holde tilbake inntil 0,5 prosent av kontraktssummen. Denne satsen er hentet fra den konkrete kontrakten i den aktuelle saken, og er ikke en lovfestet sats. Loven stiller ikke krav om et bestemt sanksjonsnivå – oppdragsgiver må selv vurdere hva som er egnet i den enkelte kontrakt, ut fra kontraktens verdi, risikoprofil og de øvrige sanksjonsmulighetene som er tatt inn. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
Tilbakehold av vederlag har den praktiske fordelen at det kan iverksettes uten at kontraktsforholdet avsluttes. Oppdragsgiver kan holde tilbake et beløp inntil leverandøren dokumenterer at kravet er oppfylt, og deretter frigjøre beløpet. Sanksjonsformen fungerer dermed som et insentiv for retting, snarere enn som en straff. For at tilbakehold skal fungere i praksis, bør kontrakten regulere under hvilke omstendigheter tilbakehold kan iverksettes, hvilket beløp som kan holdes tilbake, og hva som må dokumenteres for at tilbakeholdet skal opphøre.
Prøvetidsklausuler. I KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) var det inntatt en bestemmelse om seks måneders prøvetid med ensidig rett til oppsigelse dersom lærlingkravet ikke ble oppfylt. Også dette er et konkret kontraktsvilkår hentet fra én sak, ikke en generell lovfestet løsning. Verken minimums- eller maksimumskrav til utforming av slike prøvetidsklausuler følger av det tilgjengelige regelverket, og oppdragsgiver må selv vurdere egnetheten og forholdsmessigheten av en slik klausul i den konkrete kontrakten.
Prøvetidsklausuler har den fordelen at de gir leverandøren en rimelig frist til å bringe forholdet i orden, samtidig som oppdragsgiver beholder en effektiv sanksjonsmulighet dersom kravet ikke oppfylles innen fristen. Klausulen bør være tydelig formulert, slik at leverandøren vet hva som kreves for å bestå «prøvetiden» – typisk at tilknytning til lærlingordning er dokumentert og at minst én lærling faktisk deltar i kontraktsarbeidet.
Begge sakene illustrerer at det finnes et verktøyrepertoar oppdragsgiver kan velge fra, men at det er kontraktens egne bestemmelser – ikke loven direkte – som regulerer de konkrete sanksjonene. Jo mer gjennomtenkt og presist sanksjonsapparatet er utformet i kontrakten, desto mer effektivt vil det fungere som håndhevingsmekanisme.
6.7.5 Leverandørens nektelse av å fremlegge dokumentasjon
Et typetilfelle som klart faller innenfor lovens system, er der leverandøren nekter å fremlegge dokumentasjon om lærlingforholdet. Nekter leverandøren å svare på oppdragsgivers forespørsel om dokumentasjon, og kontrakten pålegger en slik dokumentasjonsplikt, kan oppdragsgiver konstatere mislighold og iverksette sanksjon i tråd med kontraktsbestemmelsene. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.5 Lev] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur]
Forutsetningen er at dokumentasjonsplikten faktisk er regulert i kontrakten, jf. drøftelsen i punkt 6.2 om at den lovbestemte dokumentasjonsplikten i § 5i andre ledd ikke omfatter lærlingvilkåret. Har oppdragsgiver forsømt å ta inn en dokumentasjonsplikt for lærlingvilkåret i kontrakten, er det rettslige grunnlaget for å konstatere mislighold ved nektelse vesentlig svekket. Dette understreker igjen betydningen av en gjennomtenkt kontraktsutforming: dokumentasjonsplikten må bygges inn i kontrakten for at den skal kunne håndheves.
6.7.6 Uklarheter i konkurransegrunnlaget – risikoen ligger hos oppdragsgiver
Et gjennomgående tema er hvem som bærer risikoen når kontraktens frister eller vilkår for oppfyllelse av lærlingkravet er uklare. KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) gir viktig veiledning her. I saken uttalte klagenemnda at uklarhet om når et lærlingekrav skal være oppfylt, «ikke uten videre» kan føre til avvisningsplikt, fordi oppdragsgiver bærer risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget.
Uttalelsen er en konkretisering av det grunnleggende forutberegnelighetshensynet som følger av § 4: leverandørene skal kunne innrette seg etter et klart formulert regelverk, og tvil om innholdet av krav som oppdragsgiver selv har utformet, går ut over oppdragsgiver, ikke leverandøren.
Schwenke-saken illustrerer dette poenget tydelig. Der det var uklart om lærlingkravet skulle være oppfylt ved tilbudstidspunktet, ved kontraktsstart eller på et senere tidspunkt, kunne oppdragsgiver ikke påberope seg den uklarheten som grunnlag for avvisning. Klagenemnda fant at uklarheten var oppdragsgivers risiko, og at leverandøren ikke kunne klandres for å ha innrettet seg etter en rimelig tolkning av vilkårene. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Det bør her nevnes at § 4 skal oppheves ved lov 6. mars 2026 nr. 8, men med ikrafttredelse fastsatt av Kongen. Inntil denne opphevelsen trer i kraft, gjelder bestemmelsen fullt ut. De underliggende hensynene til forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet må uansett ivaretas gjennom det øvrige regelverket etter at bestemmelsen eventuelt faller bort.
Konsekvensen for praksis er tydelig: kontrollmekanismer, rapporteringsfrister og terskler for hva som utgjør oppfyllelse av lærlingkravet bør formuleres klart allerede i konkurransegrunnlaget og kontrakten. Uklarhet gir ikke bare grunnlag for tolkningstvil – den kan aktivt hindre oppdragsgiver i å bruke avvisning eller andre sanksjoner senere.
6.7.7 Forsvarlig oppfølging og forholdet til reglene om vesentlig endring
Den mest alvorlige konsekvensen av svikt i kontraktsoppfølgingen er koblingen til reglene om vesentlig endring av kontrakt, som ble berørt allerede i punkt 6.1.
KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) er den sentrale avgjørelsen for dette spørsmålet. Saken gjaldt en bygge- og anleggskontrakt der det var reist spørsmål om oppdragsgivers oppfølging av lærlingvilkåret hadde vært tilstrekkelig. Klagenemnda uttalte at der oppdragsgiver ikke hadde grunn til å tro at lærling ikke ble benyttet, var oppfølgingen forsvarlig, og det forelå ingen vesentlig endring av kontrakten selv om det i etterpåklokskapens lys kunne stilles spørsmål ved om oppfølgingen burde vært mer intensiv. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Klagenemnda la vekt på at oppdragsgiver hadde innledet dialog med leverandøren for å avklare lærlingbruk, og at det ikke forelå holdepunkter for at kravet ikke ville bli oppfylt. Denne kombinasjonen – fravær av negative indikasjoner, pluss en viss aktiv dialog – var tilstrekkelig til at oppfølgingen ble ansett forsvarlig.
Motsetningsvis pekte klagenemnda i samme avgjørelse på at dersom oppdragsgiver passivt ser bort fra kjent mislighold, kan dette «etter omstendighetene» bli ansett som en vesentlig endring av kontrakten – og i ytterste konsekvens likestilles med at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse. Uttalelsen er prinsipielt viktig fordi den trekker en linje fra passiv kontraktsoppfølging til den mest alvorlige rettsvirkningen i anskaffelsesretten: ulovlig direkte anskaffelse. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.3.1 N]
Det bør presiseres at uttalelsen er hentet fra en klagenemndsavgjørelse, og at verken denne eller det øvrige kildematerialet inneholder en eksplisitt regulering av denne rettsvirkningen som en generell regel. Terskelen for når mangelfull håndhevelse «likestilles med» en vesentlig endring, er ikke nærmere presisert i det tilgjengelige materialet, og må vurderes konkret ut fra hvor alvorlig og hvor lenge misligholdet har fått pågå uten reaksjon fra oppdragsgivers side.
For å illustrere grensen som Kystverket-saken trekker: på den ene siden står oppdragsgiver som ikke har grunn til å tro at noe er galt, og som har hatt en viss dialog med leverandøren – her er oppfølgingen forsvarlig, og det foreligger ingen vesentlig endring. På den andre siden står oppdragsgiver som har faktisk kunnskap om at lærlingvilkåret brytes, men som ikke gjør noe – her kan passiviteten etter omstendighetene medføre at kontrakten anses vesentlig endret. Mellom disse ytterpunktene finnes et bredt felt der vurderingen må være konkret, og der dokumentasjonen av oppdragsgivers kontrollhandlinger kan bli utslagsgivende.
Det praktiske rådet som kan trekkes ut av dette – uten å gå lenger enn kildegrunnlaget bærer – er at oppdragsgivers beste vern mot en slik konsekvens er en dokumentert, løpende og forholdsmessig oppfølging. Har oppdragsgiver fulgt opp kontrakten forsvarlig og dokumentert dette i tråd med § 5i første ledd andre punktum, vil midlertidige avvik fra leverandørens side normalt ikke i seg selv utgjøre en vesentlig endring som kan klandres oppdragsgiver.
6.7.8 Oppdragsgiver som avdekker brudd: det forsvarlige avvikssporet
Et typetilfelle der vurderingen klart faller innenfor lovens system, er der oppdragsgiver avdekker at leverandøren ikke bruker lærlinger i strid med vilkåret, gir skriftlig varsel og frist for retting, og dokumenterer oppfølgingen. Denne fremgangsmåten – oppdagelse, varsel, frist, dokumentasjon – kan ses som det «idealtypiske» avvikssporet: det ivaretar kontrollplikten i § 5i, gir leverandøren mulighet til å rette, følger opp med sanksjoner om nødvendig i tråd med § 5p, og sikrer etterprøvbarhet gjennom dokumentasjonen. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur] [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 11.4 Opp]
Fagkildene tegner et tilsvarende mønster. DFØ anbefaler at oppdragsgiver foretar en forsvarlig vurdering av avviket og gir leverandøren mulighet til å rette forholdet, før mer inngripende sanksjoner vurderes. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 18.4 Vur] FOA fagbase anbefaler at kontrollhandlingene dokumenteres for å sikre at oppfølgingen kan etterprøves. Disse anbefalingene ligger godt innenfor lovens ramme og bør ses som god praksis for alle kontrakter der lærlingvilkåret gjelder.
Det idealtypiske avvikssporet kan konkretiseres i følgende trinn. Først oppdager oppdragsgiver et avvik, for eksempel gjennom gjennomgang av timelister eller ved at det på annen måte blir kjent at lærlinger ikke benyttes i samsvar med kontraktens vilkår. Deretter gis leverandøren et skriftlig varsel som beskriver avviket og gir en rimelig frist for retting. Etter fristens utløp vurderer oppdragsgiver om retting har skjedd. Dersom retting ikke har skjedd, iverksettes den sanksjonen kontrakten foreskriver – for eksempel tilbakehold av vederlag, dagbot eller i ytterste konsekvens heving. Samtlige trinn dokumenteres skriftlig.
Denne trinnvise tilnærmingen ivaretar både oppdragsgivers kontrollplikt, leverandørens rettigheter og kravet til etterprøvbarhet. Den gir også oppdragsgiver et solid grunnlag for å forsvare sin håndtering dersom saken skulle bli brakt inn for klagenemnda eller domstolene.
6.7.9 Spørsmål om tilsynsansvar
Et avsluttende åpent spørsmål er om oppdragsgiver kan holdes ansvarlig – for eksempel av et tilsynsorgan – dersom kontrolltiltakene i praksis var utilstrekkelige, selv om risikovurderingen i utgangspunktet tilsa et lavt kontrollnivå. Dette spørsmålet er ikke besvart i det tilgjengelige kildematerialet.
Det kan tenkes situasjoner der risikobildet endrer seg underveis i kontraktsperioden, for eksempel ved at oppdragsgiver mottar informasjon som burde ha ledet til oppjustering av kontrollnivået. Om en opprinnelig forsvarlig risikovurdering «foreldes» av ny informasjon, og om dette i seg selv kan begrunne et ansvar for oppdragsgiver, må anses som uavklart. Oppdragsgiver bør derfor ikke anse den innledende risikovurderingen som en endelig fasit, men bør være forberedt på å revidere kontrollnivået dersom nye forhold tilsier det.
Denne problemstillingen har en parallell i Kystverket-saken (KOFA-sak 2017/344), der klagenemnda la vekt på at oppdragsgiver ikke hadde grunn til å tro at kravet ikke ville bli oppfylt. Motsetningsvis kan man tenke seg en situasjon der oppdragsgiver får slik grunn – for eksempel ved at en underleverandør klager over at hovedleverandøren ikke benytter lærlinger – men unnlater å justere kontrollnivået. I en slik situasjon ville den opprinnelige risikovurderingen ikke lenger gi tilstrekkelig grunnlag for et lavt kontrollnivå, og oppdragsgiver kan etter omstendighetene anses å ha forsømt kontrollplikten ved ikke å handle på ny informasjon.
6.7.10 Mønsteret i praksis samlet
Gjennomgangen av klagenemndspraksis og fagkilder i dette kapitlet tegner et sammenhengende mønster som følger direkte av lovens system.
Kontrollplikten i § 5i første ledd er ubetinget og omfatter lærlingvilkåret fullt ut, mens den lovbestemte dokumentasjonsplikten for leverandøren i andre ledd ikke gjør det – denne må derfor forankres i kontraktens egne vilkår, utformet med hjemmel i sanksjonsplikten etter § 5p.
Praksis viser gjennomgående at klagenemnda legger avgjørende vekt på hva den konkrete kontrakten faktisk regulerer om dokumentasjon og frister, og på om oppdragsgivers oppfølging – målt opp mot det kontrakten krever og den risikoen som forelå i den enkelte sak – fremstår som forsvarlig. Botnebygg-saken (KOFA-sak 2020/963) viser at kontrollhandlinger skal stå i forhold til aktivitetsnivået. Rana-saken (KOFA-sak 2018/212) viser at leverandøren har et vern mot avvisning der dokumentasjon er fremlagt. Rogaland-saken (KOFA-sak 2013/25) viser at oppdragsgiver likevel kan agere der tunge indikasjoner tilsier at kravet ikke vil bli oppfylt. Kystverket-saken (KOFA-sak 2017/344) viser at forsvarlig oppfølging avverger påstander om vesentlig endring, mens passivitet i møte med kjent mislighold kan gi alvorlige konsekvenser. Schwenke-saken (KOFA-sak 2021/424) viser at uklare vilkår slår tilbake på oppdragsgiver, og H&M Malerservice-saken (KOFA-sak 2023/695) minner om at ikke ethvert avvik automatisk er et regelverksbrudd – men at uttalelsen ikke kan generaliseres til en fri regel om at minimal lærlingbruk alltid holder.
Samlet underbygger dette den sentrale anbefalingen fra fagkildene om at kontroll- og dokumentasjonsregimet bør være nøye planlagt og klart formulert allerede når kontrakten inngås, slik at både oppdragsgiver og leverandør vet hva som kreves gjennom hele kontraktsperioden. En kontrakt som fra starten har klare bestemmelser om dokumentasjon ved oppstart, løpende rapportering tilpasset kontraktens størrelse, og graderte reaksjoner ved mislighold, gir oppdragsgiver et solid grunnlag både for den løpende kontrollen etter § 5i og for å håndheve sanksjonene etter § 5p dersom noe likevel skulle svikte.