5. Konkurransedesign: kontraktsvilkår, kvalifikasjon og tildeling
5.1 Innledning
Figur: Hvor er lærlingkravet plassert – og hva følger av plasseringen?.
Et krav om bruk av lærlinger kan i prinsippet plasseres tre steder i en offentlig anskaffelse. Det kan stilles som et kontraktsvilkår, som skal oppfylles i kontraktsperioden. Det kan stilles som et kvalifikasjonskrav, som skal være oppfylt allerede ved tilbudsfristens utløp. Og det kan brukes som et tildelingskriterium, som premierer leverandører som satser på lærlinger, uten at det er en absolutt forutsetning for å få kontrakten.
Valget mellom disse tre er ikke en formalitet. Plasseringen avgjør når kravet må være oppfylt, hvilken dokumentasjon som kan kreves og på hvilket tidspunkt, og – ikke minst – hva som skjer når leverandøren ikke oppfyller kravet. Et krav som er tenkt som et kontraktsvilkår, men som er formulert eller plassert slik at det leses som et kvalifikasjonskrav, kan utløse avvisningsplikt oppdragsgiveren aldri hadde til hensikt å skape. Omvendt: et krav oppdragsgiveren trodde var en ufravikelig kvalifikasjonsterskel, kan vise seg å være en kontraktsforpliktelse som ikke kan sanksjoneres før kontraktsgjennomføringen er i gang.
Grensesonene mellom de tre virkemidlene er nettopp der de fleste feilene skjer i praksis. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i en rekke avgjørelser trukket opp skillet mellom kontraktsvilkår og kvalifikasjonskrav for lærlingkrav, og avgjørelsene tegner et bilde der plasseringen i konkurransedokumentene er det avgjørende tolkningsmomentet – ikke ordlyden i kravet isolert sett. Avgjørelsene tegner også et bilde av at oppdragsgivere gjentatte ganger blander funksjonene, med konsekvenser som spenner fra ulovlig avvisning til ulovlig unnlatt avvisning.
Dette kapittelet gjennomgår de tre virkemidlene i tur og orden, med utgangspunkt i ordlyden i lov om offentlige anskaffelser (LOA) § 5h og de generelle bestemmelsene om kontraktsvilkår i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) §§ 8-12 og 19-1. Deretter vises hvordan KOFA har trukket grensene i praksis, og hvor grensesonene fremdeles er usikre. Til sist samles fagkildenes anbefalinger om hvordan konkurransen bør designes i praksis – alltid innenfor de rammene den rettslige analysen har trukket opp.
5.2 Lærlingkrav som kontraktsvilkår
5.2.1 Ordlyden: en plikt, ikke en mulighet
LOA § 5h første ledd slår fast at oppdragsgiveren «skal» stille kontraktsvilkår om at leverandøren er tilknyttet en lærlingordning, i tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider. Ordet «skal» viser at dette ikke er en adgang oppdragsgiveren kan velge å bruke – det er en plikt som utløses når nærmere angitte vilkår er oppfylt.
Første ledd går videre og pålegger et konkret innhold i kontraktsvilkåret: oppdragsgiver skal også stille kontraktsvilkår om at «minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling».
Legg merke til strukturen: bestemmelsen stiller opp tre selvstendige elementer som alle skal med i kontraktsvilkåret. Det første er et krav om tilknytning til en lærlingordning. Det andre er en kvantifisert andel av arbeidet – ti prosent. Det tredje er et minstekrav om at det uansett skal være minst én lærling til stede i arbeidet, uavhengig av hvor lite ti prosent av kontraktens omfang måtte bli i praksis. De to sistnevnte kravene utfyller hverandre: prosentsatsen skal sikre reell deltakelse, mens minstekravet sikrer at prosentsatsen ikke rundes ned til null i mindre kontrakter.
Bestemmelsens generelle motstykke finnes i FOA § 8-12 første ledd og § 19-1 første ledd, som gir oppdragsgiveren en videre adgang til å stille kontraktsvilkår om blant annet sysselsetting og sosiale hensyn – med det felles kravet at vilkåret skal ha tilknytning til leveransen og fremgå av anskaffelsesdokumentene. Lærlingkravet i § 5h er en lovbestemt, obligatorisk konkretisering av denne generelle adgangen for de tilfellene loven selv angir.
DFØ presiserer i sin veileder til anskaffelsesloven at formålet med tiprosentkravet er å forhindre at lærlinger «kun deltar sporadisk, eller er såkalte brakkelærlinger som ikke deltar i kontraktsarbeidet». Poenget er at det ikke skal være tilstrekkelig å ha en lærling registrert i bedriften – lærlingen skal faktisk arbeide med kontrakten i et meningsfylt omfang.
KOFA har i flere saker bekreftet at unnlatelse av å stille lærlingkrav der lovens vilkår er oppfylt, er et regelverksbrudd. I KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) uttalte nemnda at oppdragsgiver hadde «brutt regelverket ved å unnlate å stille krav om bruk av lærlinger i konkurransen». Tilsvarende brudd er konstatert i KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) og KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) [KOFA 2018/118].
5.2.2 De fire kumulative vilkårene for at plikten utløses
LOA § 5h annet ledd stiller opp fire vilkår som må være oppfylt samtidig for at plikten til å stille kontraktsvilkår om lærlinger inntrer. At vilkårene er kumulative, betyr at fravær av bare ett av dem er nok til at plikten ikke inntrer.
Kontraktens verdi. Etter bokstav a gjelder plikten når kontraktens verdi er lik eller overstiger kunngjøringsplikten. Lovteksten knytter plikten til kunngjøringsplikten generelt, uten å angi et bestemt kronebeløp. Det er de til enhver tid gjeldende terskelverdiene som avgjør om kontrakten er over grensen.
I fagkildene og i eldre nemndspraksis forekommer det konkrete kronebeløp knyttet til lærlingplikten. KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) viser til en terskelverdi på 1,3 millioner kroner, mens KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) viser til en terskel på 2,05 millioner kroner eksklusiv merverdiavgift for at et kvantifisert prosentsatskrav skulle utløses [KOFA 2023/695]. Slike tallstørrelser kan imidlertid ikke uten videre legges til grunn som gjeldende rett etter LOA § 5h, som kun taler om at kontraktsverdien skal overstige kunngjøringsplikten, og som angir én lovbestemt prosentsats på ti prosent. Leseren bør derfor være varsom med å operere med konkrete kronebeløp uten selvstendig hjemmel i den til enhver tid gjeldende forskriften.
Kontraktens varighet. Etter bokstav b må kontrakten ha en varighet på over tre måneder. Kortvarige oppdrag faller utenfor, noe som er en naturlig konsekvens av at det tar tid å integrere en lærling i et kontraktsarbeid på en meningsfull måte.
Kontraktens hovedelement. Etter bokstav c må kontraktens hovedelement omfatte arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Denne vurderingen er konkret og faktuell – det er ikke nok å se på CPV-kode eller kontraktstype i skjematisk forstand. Oppdragsgiveren må gjøre en reell vurdering av hva kontrakten faktisk består av.
KOFA uttalte i KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) at plikten gjelder når «kontraktens hovedelement omfatter arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev», og at dersom hovedelementet ikke omfatter slikt arbeid, er det ikke plikt til å stille lærlingkrav [KOFA 2018/118]. I KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) viste KOFA til at kontraktens hovedelementer måtte «naturlig falle inn under kompetansemålene i den nasjonale læreplanen» for det aktuelle faget. KOFA synes her å bygge på en presisering fra praksis om at vurderingen skal knyttes til nasjonal statistikk og nasjonale læreplaner, men det bør bemerkes at en slik presisering ikke følger direkte av ordlyden i § 5h, og den bør leses som en tolkningsanbefaling fra KOFA snarere enn en ubetinget rettsregel.
Hva dette innebærer i praksis, illustreres godt av KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg), som behandles nærmere i punkt 5.2.4 nedenfor.
Særlig behov for læreplasser. Etter bokstav d er plikten betinget av at det foreligger et «særlig behov for læreplasser». Loven definerer dette nærmere: med «særlig behov» menes at underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor et utdanningsprogram. Også dette vilkåret forutsetter at oppdragsgiveren kjenner statistikken for det aktuelle utdanningsprogrammet.
KOFA fastslo i KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) at betingelsen om lærlingkrav «kun» kan settes «dersom det er et klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje» [KOFA 2013/25]. Denne uttalelsen gjaldt regelverket før § 5h fikk sin nåværende utforming, men resonnementet – at plikten forutsetter et påvist behov – er videreført i gjeldende lovtekst.
5.2.3 Kontraktsvilkårets tredoble innhold i praksis
Når vilkårene i annet ledd er oppfylt, skal kontraktsvilkåret etter første ledd inneholde tre elementer: tilknytning til lærlingordning, minst ti prosent lærlingtimer, og minst én lærling.
Tiprosentkravet og minstekravet. DFØ presiserer i sin veileder at tiprosentkravet gjelder de arbeidede timene knyttet til den aktuelle kontrakten, ikke leverandørens generelle virksomhet. DFØ legger videre til grunn at kravet bare gjelder de delene av kontraktsarbeidet som er relevante for utdanningsprogrammer der det er særlig behov for læreplasser. Denne avgrensningen fremgår ikke uttrykkelig av ordlyden, som taler om «arbeidet» uten slik reservasjon, og bør derfor leses som en tolkningsanbefaling snarere enn en sikker rettsregel. Det praktiske poenget er likevel fornuftig: en kontrakt kan inneholde elementer som ikke er relevante for noe utdanningsprogram, og det ville gi liten mening å beregne lærlingandelen ut fra et arbeidsomfang der lærlinger ikke kan bidra meningsfylt.
DFØ peker videre på at i mindre kontrakter kan tiprosentkravet matematisk tilsi behov for mindre enn én fulltidsansatt lærling. Minstekravet om minst én lærling sikrer likevel at det alltid er minimum én lærling med, uavhengig av prosentberegningen. I større kontrakter kan prosentkravet medføre behov for flere enn én lærling, og det er da ikke tilstrekkelig å kreve bare minst én. Denne presiseringen er en naturlig konsekvens av lovens ordlyd, som oppstiller begge krav som kumulative, men minstekravet om minst én lærling gjelder ubetinget uansett kontraktens størrelse.
DFØ presiserer dessuten at det ikke kreves at lærling er til stede ved hvert skift, og at lærlingen ikke skal jobbe mer enn det som er avtalt i lære- og arbeidskontrakten.
Differensierte prosentsatser i praksis. I fagkildene og i konkrete konkurransegrunnlag som har vært behandlet i KOFA, forekommer det prosentsatser som avviker fra lovens ti prosent – for eksempel syv prosent og femten prosent. Disse satsene stammer fra konkrete kontrakters seriøsitetsbestemmelser, ikke fra LOA § 5h, som kun angir «minst ti prosent» som lovbestemt terskel. KOFA uttalte i KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) at byggherren i den enkelte konkurranse må «vurdere om tilleggskravet (…) er forholdsmessig» og at «[d]ersom kravet ikke er forholdsmessig må dette avsnittet slettes eller prosentsatsen endres. I enkelte kontrakter kan det også være aktuelt å stille et strengere prosentkrav» [KOFA 2020/963]. Leseren bør være oppmerksom på at slike avvikende prosentsatser ikke er generelt gjeldende krav. Oppdragsgiver som ønsker å fravike lovens ti prosent, enten opp eller ned, må foreta en selvstendig forholdsmessighetsvurdering i den enkelte konkurransen. En slik vurdering må oppfylle de grunnleggende prinsippene i LOA § 4 om konkurranse og forholdsmessighet.
Oppfyllelse gjennom underleverandør. LOA § 5h sier ikke uttrykkelig at kravet kan oppfylles gjennom en underleverandør, men dette følger av kontraktsvilkårets natur: det avgjørende er at arbeidet utføres av lærlinger, ikke at det er leverandørens egne lærlinger som gjør det. KOFA la i KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) til grunn at kravet kan oppfylles av leverandøren eller av en eller flere underleverandører, forutsatt at lærlingen faktisk deltar i kontraktsarbeidet. FOA-fagbasen gir samme anbefaling, og DFØ anbefaler at dette presiseres i kontraktsklausulen. FOA-fagbasen anbefaler at kontraktsklausulens minimumsinnhold bør omfatte nettopp muligheten for oppfyllelse gjennom underleverandør [KOFA 2020/963].
Praksiskandidatordningen. KOFA la i KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) til grunn at kravet delvis kunne oppfylles ved at arbeidede timer var utført av personer under systematisk opplæring via Praksiskandidatordningen [KOFA 2020/963]. Praksiskandidatordningen er imidlertid ikke omtalt i ordlyden til LOA § 5h, som taler om «lærlinger» og om «lærlingordning». Det er derfor grunn til forsiktighet med å behandle denne muligheten som en sikker hovedregel – den bygger på en tolkning i praksis som ikke uten videre kan anses som generelt gjeldende uten nærmere avklaring.
5.2.4 Uforholdsmessighetsunntaket
LOA § 5h fjerde ledd fastsetter at kravene etter første ledd ikke gjelder «når et slikt kontraktsvilkår er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Formuleringen «av andre grunner» viser at loven ikke har forsøkt å oppstille en uttømmende liste over forholdsmessighetsmomenter; det er en åpen, skjønnsmessig sikkerhetsventil.
KOFA uttalte i KOFA-sak 2018/82 (Lindesnes kommune) at kravet kan være uforholdsmessig «hvis kontrakten har for liten verdi, eller er for kortvarig til at den forsvarer at leverandøren ansetter en lærling». I KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) la KOFA til grunn at lærlingkrav vil være uforholdsmessig dersom kontrakten krever kompetanse en lærling ikke kan ha, arbeidet normalt utføres av én person, arbeidsoppgavene ikke egner seg ut fra arbeidenes art og HMS-krav, eller arbeidstidene er uforutsigbare. Disse momentene er saklige presiseringer av lovens forholdsmessighetsstandard, og de kan trygt legges til grunn som veiledende momenter i den konkrete vurderingen oppdragsgiveren skal gjøre.
DFØ anbefaler at oppdragsgiver bruker DFØs veileder kapittel 3 som hjelpemiddel i forholdsmessighetsvurderingen. Denne anbefalingen har støtte i KOFA-praksis, der nemnda i KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) viste til at veiledermaterialet kan være til hjelp ved vurderingen.
Typetilfellet «rammeavtale med lavt lærlingrelevant innslag». KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) er den klareste illustrasjonen av uforholdsmessighetsunntaket i praksis. Saken gjaldt en rammeavtale for maskinarbeid og vedlikehold av park, skog, gress og veier ved Fredriksten festning. Estimert verdi var 2,8 millioner kroner, og kontrakten hadde således en verdi over kunngjøringsplikten. Forsvarsbygg hadde likevel ikke stilt krav om bruk av lærlinger. Klager, Park & Anlegg AS, anførte at dette var et regelverksbrudd.
Klagenemnda tok utgangspunkt i at terskelkravene i lærlingforskriften var oppfylt, men gikk videre til den konkrete vurderingen av kontraktens hovedelement og forholdsmessighet. Forsvarsbygg hadde opplyst at gressklipping utgjorde om lag 70 prosent av alt arbeid, basert på erfaringer fra tidligere kontrakter. Gressklipping kan utføres av ufaglærte og ligger ikke i kjernen av det faglige innholdet i anleggsgartnerlæretiden. Det anslåtte timeforbruket for lærlinger var 50 av totalt 2 060 timer – altså om lag 2,4 prosent – og arbeidet var normalt tenkt utført av bare én person, slik at bruk av lærling ville kreve en ekstra veileder.
Nemnda konstaterte at klagers anførsler ikke ga grunnlag for å sette disse vurderingene til side, og at oppdragsgiver ikke hadde brutt plikten til å stille lærlingkrav [KOFA 2018/118].
Saken illustrerer at forholdsmessighetsvurderingen etter fjerde ledd i praksis kan gli over i vurderingen etter annet ledd bokstav c: er det veldig lite fagarbeid i kontrakten, kan kravet både falle utenfor plikten etter bokstav c og dessuten anses uforholdsmessig etter fjerde ledd. For oppdragsgivere gir dette en dobbel sikkerhetsventil der kontraktens hovedelement domineres av ufaglært arbeid.
Det bør bemerkes at KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) også gjaldt et annet spørsmål – begrunnelsesplikten – som behandles nærmere nedenfor i punkt 5.7.3. Det interessante i lærlingsammenheng er at prisskjemaet i denne konkurransen krevde timepris for lærlinger selv om oppdragsgiver ikke stilte et formelt lærlingkrav. Nemnda kommenterte ikke dette, men det viser at inkludering av en lærlingpost i prisskjemaet ikke i seg selv innebærer at oppdragsgiver har stilt et lærlingkrav.
5.2.5 Utenlandske leverandører
Tredje ledd åpner for at utenlandske leverandører kan oppfylle kontraktsvilkåret ved å bruke en lærling fra en lærlingordning i opprinnelseslandet. Dersom opprinnelseslandet ikke har en lærlingordning, kan kontraktsvilkåret oppfylles ved å benytte en praksiselev fra en opplæringsordning i opprinnelseslandet.
Bestemmelsen viser at lovgiveren har vært seg bevisst at et rent nasjonalt lærlingbegrep kunne skape en faktisk diskriminering av utenlandske tilbydere. Likestillingsmekanismen ivaretar den grunnleggende likebehandlingen mellom norske og utenlandske leverandører. Bestemmelsen stiller likevel krav om at det er en formell ordning i opprinnelseslandet – en ren påstand om at en ansatt er under opplæring, uten tilknytning til noen formalisert ordning, er ikke tilstrekkelig.
5.2.6 Oppfyllelse gjennom «reelle forsøk»
Femte ledd inneholder en praktisk viktig sikkerhetsventil: kontraktsvilkåret er oppfylt selv om leverandøren ikke faktisk har en lærling i arbeid, dersom leverandøren kan dokumentere ett av to alternative forhold.
Det første alternativet er at leverandøren, som fortsatt er tilknyttet en lærlingordning, har gjort «reelle forsøk på å inngå kontrakt med lærling uten å lykkes» (bokstav a). Det andre alternativet gjelder situasjonen der en lærling ikke lenger kan benyttes i kontraktsarbeidet «på grunn av forhold med lærlingen», og leverandøren har gjort reelle forsøk på å inngå kontrakt med ny lærling uten å lykkes (bokstav b).
Regelen forutsetter dokumentasjon, og den plasserer bevisbyrden for at forsøkene har vært reelle, hos leverandøren. Loven krever ikke et umulig resultat, men et reelt forsøk. En leverandør som sitter passiv og venter på at en lærling skal henvende seg, oppfyller neppe vilkåret.
KOFA bekreftet i KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) at det kan gjøres unntak fra lærlingkravet dersom leverandøren har forsøkt å inngå lærekontrakt uten å lykkes. Nemnda la i KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) til grunn at en forpliktelse til å ansette lærling «så snart det lar seg fremskaffe en» kan forstås som en forpliktelse til å gjøre reelle forsøk, uten at tilbudet av den grunn utgjør et avvik mot lærlingkravet [KOFA 2020/963].
5.2.7 Plasseringen er rettsstiftende: grensen mellom kontraktsvilkår og kvalifikasjonskrav
Den kanskje viktigste grensesonen i hele dette temaet er spørsmålet om når et krav om «lærlingeordning» skal leses som et kontraktsvilkår, og når det skal leses som et kvalifikasjonskrav. Ordlyden i § 5h taler klart for at lovens lærlingkrav er et kontraktsvilkår – bestemmelsen kaller det uttrykkelig det. Men det hindrer ikke oppdragsgivere fra, med hjemmel i den generelle adgangen etter FOA §§ 8-12 og 19-1 og de alminnelige reglene om kvalifikasjonskrav, å formulere lignende krav som kvalifikasjonskrav i stedet, med de konsekvensene det medfører.
KOFA har i en rekke avgjørelser tatt stilling til dette skillet. Avgjørelsene viser at nemnda konsekvent har lagt avgjørende vekt på plasseringen i dokumentstrukturen som tolkningsmoment, ikke bare ordlyden i selve kravformuleringen isolert. Et krav om «lærlingeordning» kan lyde likt uansett hvor det står, men konteksten – om det står under kvalifikasjonskravene eller under kontraktsbestemmelsene, med et dokumentasjonstidspunkt som peker mot kontraktsoppstart – er det som avgjør hvilken rettslig funksjon kravet har.
KOFA-sak 2024/1762 (Åsnes kommune) – Solør Hus AS. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for utskifting av vinduer og dører ved Åsnes ungdomsskole, med estimert verdi på 3,1 millioner kroner. Kontrakten inneholdt et krav om at leverandøren skulle være tilknyttet en lærlingordning, med dokumentasjon «ved oppstart» av kontraktsarbeidet. Kravet fremgikk av seriøsitetsbestemmelsene i kontraktsmalen, nærmere bestemt bilag B2 punkt 4 – ikke blant kvalifikasjonskravene.
Klager, Solør Hus AS, anførte at valgte leverandør RK Montasje AS burde vært avvist fordi selskapet ikke var en godkjent lærlingebedrift ved tilbudsinngivelsen. Klagenemnda avviste anførselen. Med utgangspunkt i at kravet etter ordlyden skulle dokumenteres «ved oppstart», og var plassert i kontraktsdelen av dokumentene og ikke blant kvalifikasjonskravene, la nemnda til grunn at det dreide seg om et kontraktsvilkår. Inngivelse av tilbud måtte forstås som en forpliktelse til å oppfylle kravet innen kontraktsarbeidets oppstart. Det forelå verken rett eller plikt til avvisning av valgte leverandør [KOFA 2024/1762].
Saken viser det grunnleggende prinsippet: dokumentasjonstidspunktet «ved oppstart» er et klart signal om at kravet er et kontraktsvilkår, og at manglende oppfyllelse på tilbudstidspunktet ikke gir avvisningsgrunnlag.
KOFA-sak 2021/424 (Sykehusinnkjøp HF) – Schwenke & Sønn AS. Denne saken bekrefter og utvider det prinsippet som ble etablert i Solør Hus-saken. Konkurransen gjaldt rammeavtaler for håndverkertjenester til Universitetssykehuset Nord-Norge, fordelt på 20 delkontrakter med en samlet estimert årlig verdi på 56 millioner kroner. For de større delkontraktene, herunder delkontrakt 2 «Maling og belegg Tromsø», fremgikk kravet om tilknytning til lærlingordning av kontraktsdokumentets punkt 10.2 – men kravet var ikke inntatt blant de opplistede kvalifikasjonskravene og var ikke tilknyttet noe dokumentasjonskrav.
Etter tilbudsfristen avviste innklagede først Malermester Tore L. Albrigtsen AS fordi leverandøren ikke var tilknyttet lærlingordning, men omgjorde deretter avvisningen og tildelte kontrakten til Albrigtsen. Schwenke & Sønn AS klaget, og innklagede responderte med å avlyse hele delkonkurransen med begrunnelse om «rettslig usikkerhet» knyttet til dokumentasjonskrav og oppfyllelsestidspunkt for lærlingkravet.
Klagenemnda foretok en grundig tolkning av konkurransegrunnlaget. At kravet ikke var inntatt blant de opplistede kvalifikasjonskravene talte tungt mot å tolke det som et kvalifikasjonskrav. Plasseringen i kontraktsdokumentet var dessuten i tråd med lærlingforskriften, som bestemmer at oppdragsgiver skal stille kravet «i sine kontrakter». Nemnda slo fast at for en «rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør» måtte det ha fremstått «tilstrekkelig klart» at kravet var et kontraktskrav med oppfyllelse ved kontraktsoppstart.
Når det gjaldt avlysningen, konstaterte nemnda at det ikke forelå noen feil eller uklarhet i konkurransegrunnlaget som kunne begrunne avlysningsplikt. Og fordi det heller ikke forelå noen «reell rettslig usikkerhet» om forståelsen av kravet – usikkerheten sprang ut av innklagedes egen feiltolkning av et klart grunnlag – hadde innklagede heller ikke saklig grunn til avlysning. Avlysningen var i strid med regelverket [KOFA 2021/424].
Saken viser tre viktige poenger. For det første at plasseringen i kontraktsdokumentet er det sentrale tolkningsmomentet. For det andre at oppdragsgiverens egen feiltolkning av et klart konkurransegrunnlag ikke skaper den «reelle rettslige usikkerheten» som kreves for avlysningsrett etter Fosen-Linjen-dommen. For det tredje at en feil avvisning – her av Albrigtsen – og den etterfølgende avlysningen begge skyldtes en og samme grunnfeil: at oppdragsgiveren behandlet et kontraktsvilkår som et kvalifikasjonskrav.
KOFA-sak 2018/151 (Asker kommune) – GK Inneklima AS. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om parallell rammeavtale for luftbehandlingstjenester og materiell, estimert til 2,1 millioner kroner per år. Kontrakten påla leverandørene å benytte lærlinger ved minst fem prosent av arbeid utført av faglært arbeidskraft. Klager anførte at to av de valgte leverandørene burde vært avvist fordi de ikke var godkjente lærebedrifter for samtlige aktuelle fag.
Klagenemnda konstaterte at kravet om bruk av lærlinger i kontraktens punkt 9.1 var et kontraktsvilkår, ikke et tilbuds- eller kvalifikasjonskrav. Dokumentasjon skulle først fremlegges «ved oppstart av arbeidet». Kravet kunne ikke tolkes som et krav leverandørene måtte oppfylle fullt ut på tilbudstidspunktet. Anførselen om avvisningsplikt førte ikke frem [KOFA 2018/151].
Saken berørte dessuten et annet poeng, som behandles i punkt 5.4 nedenfor: oppdragsgiveren hadde i evalueringen vektet timepriser for lærlinger og faglært personell ulikt, basert på kontraktsvilkårets fem prosent lærlingeandel, uten at denne vektingen fremgikk av konkurransegrunnlagets evalueringsmodell. KOFA konstaterte at dette var et brudd på forutberegnelighetsprinsippet.
Samlet tegner disse tre sakene – Solør Hus, Schwenke & Sønn og GK Inneklima – et konsistent bilde av gjeldende rett: krav om lærlingtilknytning som er plassert i kontraktsdelen av dokumentene, med dokumentasjonsplikt ved oppstart, er kontraktsvilkår. Leverandøren forplikter seg til å oppfylle kravet ved tilbudsinngivelsen, men selve oppfyllelsen – og dokumentasjonen av den – skjer først ved kontraktsstart. Avvisning på tilbudstidspunktet er ikke aktuelt.
5.2.8 Kontraktsvilkår om lærlingtilknytning – formuleringsfeller
KOFA har i flere saker understreket at leverandøren skal være «tilknyttet en lærlingordning», og at dette er et kontraktskrav som skal oppfylles ved utførelse av tjenesten. I KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) aksepterte KOFA en formulering der leverandøren skal «være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning, eller være kvalifisert og villig til å knytte seg til en slik ordning under kontraktsgjennomføringen, dersom det er naturlig å ha lærling for gjeldende fag» [KOFA 2013/25].
Formuleringen «være tilknyttet» reiser imidlertid en formuleringsfelle som oppdragsgivere bør være oppmerksomme på. Avhengig av plasseringen i konkurransedokumentene kan ordlyden «tilbyder skal ha lærlingeordning» – som i seg selv lyder svært lik «tilknytning til lærlingordning» – tolkes som et kvalifikasjonskrav med tilhørende avvisningsplikt ved manglende oppfyllelse. Oppdragsgiver må sikre at plasseringen i dokumentet er utvetydig for å unngå at kravet tolkes som et kvalifikasjonskrav med rettsvirkninger det ikke var ment å ha. Grensen ble nettopp trukket i KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS), som behandles i punkt 5.3.2.
Tilsvarende gjelder der oppdragsgiver stiller krav om at «tilbyder og underentreprenører som engasjeres i prosjektet skal være godkjente og aktive lærlingebedrifter». KOFA godkjente en slik formulering i KOFA-sak 2019/368 (ØPD AS). Men formuleringen vil trolig bli tolket som et kvalifikasjonskrav dersom den plasseres blant kvalifikasjonskravene i konkurransegrunnlaget, med den konsekvens at manglende oppfyllelse ved tilbudsfristen utløser avvisningsplikt. Oppdragsgiver som bruker en slik formulering, bør være bevisst på hvilken funksjon kravet er ment å ha.
5.2.9 Kontraktsvilkår utenfor pliktområdet
LOA § 5h oppstiller en plikt til å stille kontraktsvilkår når vilkårene i annet ledd er oppfylt. Men oppdragsgiver kan også stille kontraktsvilkår om bruk av lærlinger i kontrakter som faller utenfor plikten – forutsatt at det gjøres innenfor anskaffelsesregelverkets rammer.
DFØ fremhever i sin veileder at oppdragsgiver kan stille kontraktsvilkår om bruk av lærlinger også utenfor bestemmelsens virkeområde, «så lenge det gjøres innenfor anskaffelsesregelverkets rammer». Hjemmelen for dette er den generelle adgangen i FOA § 8-12 første ledd og § 19-1 første ledd til å stille kontraktsvilkår om sysselsetting og sosiale hensyn, med det overordnede kravet om tilknytning til leveransen.
Oppdragsgiver må da foreta en selvstendig vurdering av om kravet er forholdsmessig i den konkrete kontrakten. FOA-fagbasen anbefaler at kravet utenfor pliktområdet er «saklig, knyttet til kontraktsarbeidet, tydelig og kontrollbart». Der et absolutt timekrav blir for strengt, anbefaler FOA-fagbasen at oppdragsgiver bruker mildere formuleringer, for eksempel krav om plan for bruk av lærlinger eller kompetanseutvikling. I flerårige rammeavtaler for håndverkstjenester kan oppdragsgiver kreve rapportering per avrop eller samlet per periode, med tydelig regulering av når kravet faktisk utløses.
DFØ peker videre på at oppdragsgiver kan stille strengere kontraktsvilkår enn minimumskravene i § 5h. Det må imidlertid presiseres at «strengere vilkår» forutsetter en selvstendig forholdsmessighetsvurdering etter LOA § 5h fjerde ledd og de grunnleggende prinsippene i LOA § 4. Det er ikke nok at oppdragsgiver har formell adgang til å skjerpe kravet – vurderingen må omfatte om det strengere vilkåret er forenlig med kravene til konkurranse og forholdsmessighet. Et krav om for eksempel tjue prosent lærlingtimer kan i noen kontrakter være godt begrunnet, men i andre virke konkurransebegrensende og diskriminerende.
5.2.10 Lærlingkravets forankring i konkurransegrunnlaget
Et gjennomgående poeng i KOFA-praksis er at lærlingkravet må være fastsatt i konkurransegrunnlaget for å kunne håndheves. KOFA uttalte i KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) at kravet må fremgå av anskaffelsesdokumentene [KOFA 2018/118]. KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) fastslo at et standardisert lærlingekrav bør tolkes i lys av lærlingregelverkets bestemmelser, selv der oppdragsgiver ikke hadde plikt til å oppstille lærlingkrav [KOFA 2020/963]. Den generelle regelen i FOA § 8-12 første ledd og § 19-1 første ledd bekrefter dette: kontraktsvilkårene skal fremgå av anskaffelsesdokumentene.
Poenget har praktisk betydning der oppdragsgiver benytter standardklausuler om lærlinger uten å ha vurdert om plikten etter § 5h faktisk er utløst. I et slikt tilfelle kan klausulen bli stående som et frivillig kontraktsvilkår med forankring i de generelle reglene – men oppdragsgiver har da bundet seg til vilkåret og kan ikke i ettertid hevde at det var ment som uforpliktende.
5.2.11 Oppfyllelsestidspunkt og klarhet i konkurransegrunnlaget
KOFA fastslo i KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) at et krav om tilknytning til lærlingordning «må forstås som et kontraktskrav som ikke kan kreves oppfylt på tilbudstidspunktet», og at brudd på tilbudstidspunktet dermed ikke medfører avvisningsplikt [KOFA 2021/424]. KOFA bekreftet i KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) at lærlingkravet «var et kontraktskrav, og trengte dermed ikke å være oppfylt før gjennomføringen av oppdraget» [KOFA 2020/963].
Ved uklarhet om oppfyllelsestidspunktet har KOFA understreket at oppdragsgiver bærer risikoen for sine egne uklarheter. Denne fordelingen av uklarhetsrisiko er et gjennomgående prinsipp i anskaffelsesretten, og det har særlig praktisk betydning for lærlingkrav, der formuleringene ofte er standardiserte klausuler som ikke alltid er tilpasset den enkelte konkurransen.
KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) viste dette tydelig: innklagede avlyste fordi den mente det var uklart om kravet var et kvalifikasjonskrav eller et kontraktskrav, men nemnda konstaterte at konkurransegrunnlaget i seg selv ikke var uklart – uklarheten oppsto i innklagedes eget hode. Oppdragsgiverens feiltolkning skapte ikke en rettslig usikkerhet som ga avlysningsrett [KOFA 2021/424].
FOA-fagbasen advarer mot å «blande kontraktsoppfølging etter tildeling med dokumentasjonskrav ved tilbudsfrist uten at konkurransegrunnlaget sier det klart». Denne advarselen er velbegrunnet i lys av de praktiske konsekvensene av feil plassering.
5.3 Lærlingkrav som kvalifikasjonskrav
5.3.1 Ordlyden gir ingen egen hjemmel – kvalifikasjonskrav følger de generelle reglene
Det er et vesentlig poeng at ordlyden i LOA § 5h ikke selv åpner for at lærlingkravet skal stilles som et kvalifikasjonskrav – bestemmelsen taler konsekvent om «kontraktsvilkår». Når et lærlingkrav likevel formuleres og fungerer som et kvalifikasjonskrav, er det fordi oppdragsgiveren har brukt den generelle adgangen etter FOA-reglenes system for kvalifikasjonskrav, ikke fordi § 5h selv krever det.
Denne sondringen er viktig: lovens plikt er en kontraktsvilkårsplikt, mens et valg om å gjøre lærlingtilknytning til et kvalifikasjonskrav er en selvstendig beslutning oppdragsgiveren tar innenfor de generelle rammene for kvalifikasjonskrav. FOA-fagbasen slår da også fast at hvis oppdragsgiver vil bruke lærlingordning som kvalifikasjonskrav, «må det være særskilt begrunnet, klart formulert og knyttet til leveransen», og advarer mot å gjøre kravet til «et uklart kvalifikasjonskrav eller evalueringspunkt hvis det egentlig skal være kontraktsvilkår».
Konsekvensen av valget om å gjøre lærlingkravet til et kvalifikasjonskrav er streng: når et krav faktisk er formulert som et kvalifikasjonskrav – for eksempel «tilbyder skal ha lærlingeordning» – gjelder kvalifikasjonskravenes rettsvirkning fullt ut, herunder avvisningsplikt ved manglende oppfyllelse. Og oppdragsgiveren er bundet av sin egen formulering.
5.3.2 Merkesak: KOFA-sak 2019/250 – Haugaland Brann og Redning IKS
KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) er sentral for å forstå grensen mellom kontraktsvilkår og kvalifikasjonskrav, og for å se konsekvensene av at oppdragsgiver er bundet av egen formulering. Saken gjaldt en åpen tilbudskonkurranse om rammeavtale for bedriftshelsetjeneste, med estimert verdi på 1,4 millioner kroner og varighet to år med opsjon. Blant ni kvalifikasjonskrav i konkurransegrunnlagets punkt 4 fremgikk det at «[d]et er krav om at tilbyder har lærlingeordning». Tre leverandører leverte tilbud.
Valgte leverandør, AktiMed Norge AS, opplyste i sitt tilbud at selskapet på tilbudstidspunktet ikke hadde noen relevant lærlingordning, men at det ville kunne oppfylle kravet «som et kontraktskrav» ved eventuell kontraktsinngåelse. AktiMed var ikke registrert som godkjent lærebedrift. Klager, Medco Bedriftshelsetjeneste AS, var derimot godkjent som medlemsbedrift i kontor- og administrasjonsfaget. Innklagede tildelte likevel kontrakten til AktiMed.
Klagenemnda tolket kravet objektivt, med utgangspunkt i «hvordan den rimelig velinformerte og normalt påpasselige tilbyder vil forstå kravet». Kravsordlyden – «det er krav om at tilbyder har lærlingeordning» – måtte etter nemndas vurdering forstås som et krav om en offentlig godkjent lærlingordning i samsvar med opplæringslova, og ikke bare som et ønske om et fremtidig opplegg for å ta inn lærlinger ved behov.
Det avgjørende prinsipielle poenget i avgjørelsen gjaldt oppdragsgivers binding til egne kravformuleringer. Innklagede anførte at intensjonen bak kravet var at leverandøren bare måtte ha et opplegg der lærlinger kunne tas inn ved behov. KOFA avviste denne fortolkningen. Nemnda slo fast at oppdragsgiver, selv om den i utgangspunktet «står fritt til å velge hvilke og hvor strenge kvalifikasjonskrav som skal stilles», er forpliktet til å følge egne fastsatte krav. Kravet var stilt som et kvalifikasjonskrav, ikke som et kontraktskrav, og innklagede kunne ikke i ettertid omdefinere dets karakter. At AktiMed i tilbudet eksplisitt erkjente å mangle relevant lærlingordning, og ikke var godkjent lærebedrift, gjorde at avvisningsplikten var utløst.
KOFA konstaterte brudd på avvisningsplikten og at bruddet kunne ha påvirket utfallet [KOFA 2019/250].
Saken kontrasterer direkte med Solør Hus-saken og Schwenke & Sønn-saken: i de to sistnevnte var kravet plassert i kontraktsdelen av dokumentene, og nemnda tolket det som kontraktsvilkår. I Haugaland-saken var kravet plassert blant kvalifikasjonskravene, og nemnda tolket det deretter. Forskjellen i utfall – ingen avvisningsplikt i de to første sakene, men klar avvisningsplikt i den tredje – følger direkte av plasseringen i dokumentstrukturen.
Den rettssetningen som Haugaland-saken etablerer – at oppdragsgiver er bundet av sin egen kravformulering og ikke kan omdefinere et kvalifikasjonskrav til et kontraktsvilkår i ettertid – har stor praktisk betydning. Den forhindrer at oppdragsgiveren «reparerer» en for streng kravformulering ved å omtolke den etter at tilbudene er åpnet. Og den betyr at alle oppdragsgivere som bruker standardformuleringer om lærlingkrav, må vurdere nøye om formuleringen passer til den tiltenkte funksjonen før konkurransen kunngjøres.
5.3.3 Godkjent lærebedrift, men ikke «aktiv» – KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS)
KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) viser at grensen avhenger av den nøyaktige ordlyden i dokumentasjonskravet. Spørsmålet var om leverandøren Steam Clean Buskerud AS kunne anses kvalifisert til å inngå rammeavtalen selv om selskapet hadde falt ut av ordningen for godkjente lærlingbedrifter.
Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for rammeavtaler om tømrer- og snekkertjenester, estimert til 10,5 millioner kroner over fire år. Et av kvalifikasjonskravene var at leverandøren skulle være «godkjent og aktiv lærlingbedrift», dokumentert ved erklæring om tilknytning til offentlig godkjent lærlingordning samt bekreftelse på at man hadde, eller planla å ta inn, lærlinger. Steam Clean erklærte oppfyllelse og vedla utskrift fra vilbli.no som viste registrering som lærebedrift, samt oppga konkret kontaktperson ved en yrkesskole. Det viste seg imidlertid at Steam Clean hadde falt ut av ordningen for godkjente lærlingbedrifter allerede 14. oktober 2018, uten at oppdragsgiver var kjent med dette på vurderingstidspunktet.
Klagenemnda la vekt på ordlyden i dokumentasjonskravet, som krevde en erklæring om tilknytning og bekreftelse på at leverandøren «har, eller planlegger å ta inn» lærlinger – altså ikke et krav om uavbrutt aktiv status i registeret. Dokumentasjonen Steam Clean hadde levert, var i samsvar med det konkurransegrunnlaget ba om. Oppdragsgiver hadde dessuten i utgangspunktet rett til å stole på tilbudsopplysningene, og klagers generelle påstand om at Steam Clean manglet lærling ga ikke i seg selv plikt til ytterligere undersøkelser.
Nemnda hadde «ingen rettslige innvendinger til innklagedes vurdering av at Steam Clean oppfylte kvalifikasjonskravet» [KOFA 2020/963].
Saken illustrerer en viktig lærdom: selv innenfor kvalifikasjonskravskategorien er det stor forskjell mellom et krav formulert som en ren status («er aktiv lærlingbedrift på dette tidspunktet») og et krav formulert med et element av fremtidsrettet plan («har eller planlegger å ta inn lærlinger»). Den siste typen formulering gir leverandøren en viss margin, mens den første ikke gjør det.
Kontrasterer man Botnebygg-saken med Haugaland-saken, ser man to sider av samme mynt. I Haugaland-saken hadde leverandøren eksplisitt erkjent å mangle lærlingordning og var ikke godkjent lærebedrift – da var avvisningsplikten klar. I Botnebygg-saken hadde leverandøren levert dokumentasjon som tilsynelatende viste oppfyllelse, og den faktiske mangelen (at godkjenningen var bortfalt) var verken synlig for oppdragsgiver eller dokumentert i tilbudet – da gjaldt tilliten til tilbudsopplysningene.
5.3.4 Krav om faktisk rådighet over ressurser – KOFA-sak 2023/716 (Oslo kommune)
KOFA-sak 2023/716 (Oslo kommune v/ Utdanningsetaten) viser det motsatte ytterpunktet: der kvalifikasjonskravet krever at leverandøren faktisk råder over de nødvendige ressursene, er en plan om å skaffe dem ikke tilstrekkelig.
Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om en rammeavtale for IKT-ansvarlige tjenester ved 186 skoler i Oslo, med estimert verdi på 50 millioner kroner over fire år. Kvalifikasjonskravet om «god gjennomføringsevne» skulle dokumenteres gjennom organisasjonskart med personelloversikt. Valgte leverandør, Sagene Data AS, listet opp 23 ressurser i tilbudet, men det fremkom etter klage at bare 11 av disse var ansatt i selskapet på tilbudstidspunktet. Av de 11 var fire lærlinger og én daglig leder.
Klagenemnda la til grunn at kvalifikasjonskrav som utgangspunkt må være oppfylt ved tilbudsfristens utløp, med mindre konkurransegrunnlaget eksplisitt åpner for et senere oppfyllelsestidspunkt. Her inneholdt konkurransegrunnlaget ingen slik åpning. Nemnda tolket kravet til «god gjennomføringsevne» i lys av kontraktens omfang – 186 skoler, 50 millioner kroner, krav til fleksibilitet – og konkluderte med at leverandøren måtte besitte «de nødvendige menneskelige ressursene» i antall og kompetanse for å gjennomføre kontrakten.
Det sentrale resonnementet knyttet seg til faktisk rådighet: dersom personellet ikke er ansatt, er det ikke tilstrekkelig at leverandøren planlegger å ansette dem. En slik adgang ville undergrave reglene om kvalifikasjonskrav og den regulerte mekanismen for å støtte seg på andre virksomheters kapasitet. Det kreves som minimum at ressursene har «inngått en avtale om ansettelse, eller en annen form for forpliktelse» som gjør at leverandøren råder over dem.
Et poeng som er direkte relevant for lærlingkrav, er nemndas konstatering av at selv om fire av de 11 ansatte var lærlinger, kunne disse ikke «fungere fullt ut som selvstendige konsulenter». Nemnda la dette til grunn som et moment som svekket gjennomføringsevnen ytterligere, uten å gjøre det til et selvstendig avvisningsgrunnlag [KOFA 2023/716].
Saken bekrefter at rene planer om fremtidig tilknytning til lærlingordning – eller fremtidig ansettelse av lærlinger – ikke oppfyller et kvalifikasjonskrav som krever faktisk rådighet over ressurser på tilbudstidspunktet. Retten til å stille slike krav er klar; konsekvensen av å stille dem er at leverandøren som ikke dokumenterer oppfyllelse, skal avvises.
5.3.5 Hovedregelen: kvalifikasjonskrav bedømmes ved tilbudsfristens utløp
En rekke avgjørelser bekrefter at kvalifikasjonskrav som utgangspunkt skal være oppfylt, og dokumentert, ved tilbudsfristens utløp. KOFA-sak 2023/730 (Porsgrunn kommune) gjaldt en totalentreprise for ombygging av en tannklinikk til undervisningslokaler. Kvalifikasjonskravet for prosjektleder stilte krav om bachelorgrad eller høyere, med mulighet for å fravike utdanningskravet dersom vedkommende dokumenterte mer enn ti års lang relevant erfaring innenfor fagfeltet. Klager, Telemark Entreprenørservice AS, hadde angitt en prosjektleder i tilbudet, men dokumentasjonen besto kun av opplysninger om erfaring fra to prosjekter, uten angivelse av erfaringens varighet. Ytterligere dokumentasjon – herunder fagbrev og femårs prosjektledererfaring – ble først fremlagt i klagebrev nesten en måned etter tilbudsfristens utløp.
Klagenemnda la til grunn at kvalifikasjonskrav skal bedømmes på grunnlag av dokumentasjon innlevert innen tilbudsfristen, og at dokumentasjon fremlagt i klageomgangen ikke kunne reparere mangelen. Klager hadde ikke dokumentert oppfyllelse, og avvisningen var rettmessig [KOFA 2023/730].
Denne avgjørelsen viser et prinsipp som gjelder tilsvarende for lærlingkrav stilt som kvalifikasjonskrav: leverandøren kan ikke avhjelpe mangelfullt dokumenterte kvalifikasjonskrav gjennom ettersendelse i klagefasen. Der kvalifikasjonskravet åpner for alternativ oppfyllelse – for eksempel gjennom realkompetanse i stedet for formell utdanning, eller gjennom plan om å tilknytte seg lærlingordning – må tilbudet inneholde tilstrekkelige opplysninger til at oppdragsgiver kan vurdere oppfyllelsen på tilbudstidspunktet.
Tolkningsstandarden. Formuleringen om at kvalifikasjonskrav skal tolkes etter hvordan en rimelig opplyst og normalt påpasselig leverandør vil forstå dem, er den generelle tolkningsstandarden for anskaffelsesdokumenter. Den er ikke særegen for lærlingkrav, men den er særlig praktisk viktig her – fordi lærlingkrav ofte er formulert med et element av fremtidsrettet forpliktelse som gjør at den objektive lesningen av ordlyden er avgjørende for utfallet. Standarden går igjen i KOFA-sak 2021/508 (BN Entreprenør AS) [KOFA 2021/508] og KOFA-sak 2023/730 (Porsgrunn kommune) [KOFA 2023/730].
5.3.6 Unntak fra hovedregelen om oppfyllelsestidspunkt
Hovedregelen om at kvalifikasjonskrav skal være oppfylt ved tilbudsfristens utløp har to viktige modifikasjoner.
For det første kan konkurransegrunnlaget selv uttrykkelig åpne for at kravet oppfylles på et annet tidspunkt.
KOFA-sak 2019/597 (Skien kommune og Porsgrunn kommune) – ØPD AS – er den sentrale illustrasjonen. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling etter forsyningsforskriften del I om anskaffelse av reservevannforsyning, bestående av om lag 4 400 meter vannledning i Skienselva. Konkurransegrunnlaget stilte kvalifikasjonskrav om at «Skiensmodellen i sin helhet skal oppfylles» – en 14-punkters plan mot sosial dumping i byggebransjen, der punkt 6 krevde at tilbyder er godkjent og aktiv lærlingebedrift.
Valgte leverandør, Lundsett & Walle Dykkerservice AS, var ikke godkjent lærlingebedrift på tilbudstidspunktet. Klager, ØPD AS, anførte at leverandøren derfor skulle vært avvist.
Klagenemnda – med dissens 2 mot 1 – tok utgangspunkt i at tidspunktet for oppfyllelse beror på en konkret tolkning av det aktuelle konkurransegrunnlaget. Flertallet konstaterte at de fleste av Skiensmodellens 14 punkter etter sin natur var umulige å oppfylle før arbeidsstart. I «Spesielle kontraktsbestemmelser» ble leverandørene bedt om å «bekrefte at alle krav og føringer (…) vil bli oppfylt i kontraktsperioden», noe som styrket tolkningen om fremtidig oppfyllelse.
Flertallet fant det likevel betenkelig at et krav avhengig av offentlig godkjenning etter opplæringslova § 4-3 skulle kunne dokumenteres ved egenerklæring om fremtiden, og konkluderte med at konkurransegrunnlaget samlet sett var uklart om oppfyllelsestidspunktet. Oppdragsgiver heftet for uklarheten, og leverandøren måtte beskyttes mot avvisning for å ha lagt en rimelig fortolkning til grunn.
Etter kontraktstildelingen innhentet innklagede ytterligere dokumentasjon som viste at valgte leverandør var tilknyttet et opplæringskontor, hadde engasjert to lærlinger og var i en formell godkjenningsprosess. Godkjenning ble gitt 15. oktober 2019, altså etter kontraktstildelingen men før det relevante arbeidet var påbegynt. Nemnda fant at innklagedes kvalifikasjonsvurdering ikke var usaklig eller uforsvarlig.
Mindretallet mente derimot at ordlyden i egenerklæringsskjemaet – at leverandøren «tilfredsstiller alle» kvalifikasjonskravene – påla nåtidsoppfyllelse, og at leverandørens erklæring ikke var i samsvar med faktiske forhold [KOFA 2019/597].
Saken illustrerer at kvalifikasjonskrav ikke alltid forutsettes oppfylt på tilbudstidspunktet, men at oppfyllelsestidspunktet beror på en konkret tolkning av konkurransegrunnlaget. Oppdragsgivere som benytter standardiserte modeller mot sosial dumping – som Skiensmodellen – bør presisere eksplisitt om kravene må være oppfylt ved tilbudsinnlevering eller ved kontraktsoppstart. Uklare formuleringer vil kunne tolkes i leverandørenes favør. Dissensen i saken understreker at rettstilstanden ikke er fri for tvil, og at oppdragsgiver bærer risikoen for denne tvilen.
For det andre går uklarhet i konkurransegrunnlaget om oppfyllelsestidspunktet ut over oppdragsgiveren, ikke leverandøren. Der konkurransegrunnlagets beskrivelse er vid og ikke gir grunnlag for oppdragsgivers snevrere tolkning, kan ikke leverandøren bebreides for å ha lagt den naturlige, vide forståelsen til grunn [KOFA 2016/74].
5.3.7 Manglende oppfyllelse utløser avvisningsplikt
Når lærlingkravet er stilt som et kvalifikasjonskrav, er hovedregelen klar: manglende oppfyllelse utløser avvisningsplikt. KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) fastslo at oppdragsgiver hadde brutt regelverket ved ikke å avvise valgte leverandør «som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om lærlingordning» [KOFA 2019/250]. KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) bekrefter at oppdragsgiver kan stille kvalifikasjonskrav om at leverandøren er godkjent og aktiv lærlingbedrift, og at manglende oppfyllelse kan begrunne avvisning [KOFA 2020/963].
KOFA-sak 2021/508 (BN Entreprenør AS) viser at oppdragsgiveren skal avvise når leverandøren ikke dokumenterer oppfyllelse innen den fristen konkurransegrunnlaget fastsetter [KOFA 2021/508].
Samlet gir disse avgjørelsene et klart mønster: stiller oppdragsgiver lærlingkravet som kvalifikasjonskrav, må leverandøren dokumentere oppfyllelse innen den fastsatte fristen, og manglende oppfyllelse utløser avvisningsplikt uten skjønnsmargin for oppdragsgiver.
5.3.8 Dokumentasjon i kvalifikasjonsfasen
KOFA viste i KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) at oppdragsgiver i kvalifikasjonsfasen kan kreve at leverandøren dokumenterer at den er en godkjent lærebedrift og har søkt etter lærling, og at leverandøren oppgir «sted og kontaktperson med kontaktinfo for hvor det er søkt om ny lærling» [KOFA 2020/963]. Leverandøren som tildeles kontrakt, skal før kontrakt inngås dokumentere oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, og oppdragsgiver kan på ethvert tidspunkt be om dokumentasjonsbevis dersom det er nødvendig for å sikre at konkurransen gjennomføres på riktig måte.
I KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen) var bruken av lærlinger ett av vurderingsmomentene under kvalifikasjonskravet om «Byggherrers erfaringer». Kvalifikasjonskravet stilte krav til at leverandøren kunne vise til relevante kontrakter «gjennomført på tilfredsstillende måte», med opplistede vurderingsmomenter som kvalitet, HMS-etterlevelse, fristoverholdelse og bruk av lærlinger. Nemnda godkjente dette som et lovlig kvalifikasjonskrav, og pekte på at slike faglige kvalifikasjoner ligger innenfor det handlingsrommet regelverket gir for bygge- og anleggsarbeider [KOFA 2024/129].
Saken illustrerer at bruk av lærlinger kan inngå som et relevant vurderingsmoment i et bredere kvalifikasjonskrav, uten at det dermed er stilt et selvstendig kvalifikasjonskrav om lærlingordning.
5.3.9 ESPD er ikke automatisk tilstrekkelig dokumentasjon
Et praktisk viktig spørsmål er om en ren avkrysning i det europeiske egenerklæringsskjemaet (ESPD) er tilstrekkelig til å dokumentere oppfyllelse av et lærlingkrav stilt som kvalifikasjonskrav.
KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen) og KOFA-sak 2024/0129 (Statens vegvesen) – som gjelder samme konkurranse sett fra henholdsvis klagers og oppdragsgivers perspektiv – gir det klareste svaret. Konkurransen gjaldt vedlikeholdsoppgaver på riksveger i Trøndelag, med estimert verdi på 50,5 millioner kroner og pris som eneste tildelingskriterium. Konkurransegrunnlaget krevde uttrykkelig at all dokumentasjon på oppfyllelse av kvalifikasjonskravene skulle leveres som del av tilbudet innen tilbudsfristen. Brødrene Bjerkli AS, som hadde lavest pris, leverte imidlertid kun ESPD-skjema med generell bekreftelse på at alle kvalifikasjonskrav var oppfylt, uten å vedlegge den dokumentasjonen som kapittel E2 eksplisitt etterspurte.
Klagenemnda konstaterte at selv om ESPD-skjemaet isolert sett kan fremstå som tilstrekkelig, måtte konkurransegrunnlaget leses i sammenheng. Kapittel B2 bestemte at dokumentasjon «skal leveres som en del av tilbudet innen tilbudsfristen», og kapittel E2 listet opp all etterspurt dokumentasjon per kvalifikasjonskrav. At samtlige øvrige fire leverandører hadde levert den etterspurte dokumentasjonen underbygget at en påpasselig leverandør ville forstå kravet [KOFA 2024/129; KOFA 2024/0129].
Avvisningen av Brødrene Bjerkli AS var lovlig. Klager anførte at likebehandlingsprinsippet krevde at klager burde fått ettersende dokumentasjon, på samme måte som valgte leverandør fikk rette opp en teknisk innleveringsfeil (feil fil vedlagt med korrekt filnavn). Nemnda avviste denne anførselen: skillet mellom å rette en dokumentert teknisk feil og å avhjelpe fullstendig manglende dokumentasjon er avgjørende. Det forelå ingen konkrete holdepunkter i klagers tilbud for at den manglende dokumentasjonen skyldtes en feil [KOFA 2024/0129; KOFA 2024/129].
Grensesonen mellom lovlig avklaring og ulovlig tilbudsendring. Fullstendig fravær av kvalifikasjonsdokumentasjon gir normalt ikke grunnlag for avklaring, fordi avklaringsadgangen forutsetter konkrete holdepunkter for at kravet faktisk er oppfylt, eller at dokumentasjonen bare er glemt ved en åpenbar feil ved innleveringen. En teknisk innleveringsfeil – der ESPD er korrekt utfylt, men et underlagsdokument har falt bort ved en feil i opplastingen – kan derimot avklares [KOFA 2024/0129]. Ettersending av dokumentasjon for nye personer som ikke var med i tilbudet, er derimot ulovlig tilbudsendring [KOFA 2023/610].
Skillet mellom disse typetilfellene er ikke alltid enkelt å trekke i praksis, og oppdragsgiveren bør være forsiktig med å be om tilleggsdokumentasjon uten først å ha sikret seg at det virkelig dreier seg om en innleveringsfeil, ikke et reelt fravær av oppfyllelse på tilbudstidspunktet.
5.3.10 Leverandør som vedlegger mer enn nødvendig – KOFA-sak 2021/508 (BN Entreprenør AS)
KOFA-sak 2021/508 (Trondheim kommune – Trondheim Bydrift) illustrerer en særegen dokumentasjonsrisiko. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for gravearbeid, estimert til 128 millioner kroner over to år med opsjon. Konkurransegrunnlaget fastsatte eksplisitt at dokumentasjon på oppfyllelse av kvalifikasjonskravene ikke skulle vedlegges tilbudet, men innhentes fra valgt leverandør etter tilbudsfristens utløp.
BN Entreprenør AS, som leverte det prismessig laveste tilbudet, vedla likevel CV-er, sertifikater og en bemanningsplan – altså mer enn det konkurransegrunnlaget krevde – og refererte i ESPD-skjemaet til disse dokumentene som bevis på oppfyllelse. Oppdragsgiver tolket dette som endelig dokumentasjon og gjennomførte kvalifikasjonsvurderingen på dette grunnlaget. Det fremgikk at klager ikke hadde fremlagt fagbrev for anleggsarbeidere i grøft i alle fem arbeidslag.
Klagenemnda la til grunn at risikoen for den egenskapte uklarheten påhvilte klager. Når leverandøren sender inn tilsynelatende fullstendig dokumentasjon og refererer til den i ESPD-skjemaet, er det ikke i strid med forutberegnelighetsprinsippet at oppdragsgiver legger denne dokumentasjonen til grunn som endelig. Avvisningen var rettmessig [KOFA 2021/508].
Saken har relevans for lærlingkrav fordi den viser en generell dokumentasjonsrisiko: en leverandør som frivillig sender inn mer dokumentasjon enn påkrevd, risikerer at oppdragsgiver behandler innsendelsen som endelig, med den konsekvens at mangler i den frivillige dokumentasjonen kan utløse avvisning – selv om konkurransegrunnlaget i utgangspunktet la opp til en prosess der fullstendig dokumentasjon først skulle innhentes etter tildeling.
5.3.11 Aksept og forbehold i tilbudet
FOA-fagbasen anbefaler at dersom konkurransegrunnlaget sier at leverandøren skal akseptere lærlingklausulen, kan avkrysning eller aksept være tilstrekkelig i tilbudet. Hvis leverandøren derimot tar uttrykkelig forbehold mot å bruke lærlinger, må oppdragsgiver vurdere om forbeholdet er et vesentlig avvik fra kontraktsvilkårene.
Når kravet er et kontraktsvilkår som først skal oppfylles ved kontraktsoppstart, kan tilbudet ikke avvises for manglende oppfyllelse av lærlingkravet i tilbudsfasen [KOFA 2013/25]. Men dersom leverandøren aktivt reserverer seg mot å oppfylle vilkåret – for eksempel ved et uttrykkelig forbehold – er situasjonen en annen: da kan forbeholdet utgjøre et vesentlig avvik som utløser avvisning.
5.4 Lærlinger som tildelingskriterium
5.4.1 Ordlyden gir ingen selvstendig hjemmel – kriteriet må ha tilknytning til leveransen
Heller ikke bruk av lærlingandel som tildelingskriterium har en egen hjemmel i § 5h. Grunnlaget er den generelle adgangen i FOA §§ 8-12 og 19-1, sammenholdt med de generelle reglene om tildelingskriterier og kravet om at slike kriterier skal ha tilknytning til leveransen. Det avgjørende rettslige spørsmålet er om oppdragsgiveren i konkurransegrunnlaget har varslet at lærlingbruk vil bli vektlagt ved tildelingen.
5.4.2 Hovedregelen: ingen vektlegging uten hjemmel i konkurransegrunnlaget
KOFA-sak 2018/151 (Asker kommune) – GK Inneklima AS – er den sentrale illustrasjonen av denne regelen, og den fortjener en grundigere gjennomgang her. Saken gjaldt som nevnt en parallell rammeavtale for luftbehandlingstjenester. Tildelingen skulle utelukkende skje på bakgrunn av laveste pris, definert i konkurransegrunnlaget punkt 4.3 som «gjennomsnittet av forespurte timepriser» basert på ni stillingskategorier, herunder tre lærlingkategorier. Pris var vektet 100 prosent.
Kommunen gjennomførte imidlertid evalueringen ved å vekte timepriser for faglærte med 95 prosent og lærlingtimepriser med 5 prosent – i tråd med kontraktsvilkåret om fem prosent lærlingebruk. Begrunnelsen var at dette ga et «mer korrekt bilde» av tilbudenes faktiske priser.
Klagenemnda var ikke enig. Med henvisning til at oppdragsgiver etter fast nemndspraksis er «forpliktet til å benytte den evalueringsmodellen som er angitt i konkurransegrunnlaget», konstaterte nemnda at en klar og uttømmende beskrivelse av evalueringsmodellen er bindende. Formuleringen «gjennomsnittet av forespurte timepriser» var entydig og ga klart uttrykk for hvordan tilbudene skulle evalueres. En kontraktsbestemmelse om lærlingebruk – uansett hvor detaljert – kunne ikke tjene som rettslig grunnlag for å vekte priskategorier ulikt under evalueringen, med mindre dette var eksplisitt kommunisert som del av prismodellen. Innklagede hadde brutt forutberegnelighetskravet i LOA § 4 [KOFA 2018/151].
Saken etablerer et viktig prinsipp: et kontraktsvilkår om lærlingandel kan ikke «smitte over» til evalueringen uten uttrykkelig hjemmel i evalueringsmodellen. Oppdragsgivere som ønsker at lærlingeandeler skal reflekteres i prisevalueringen, må beskrive dette i konkurransegrunnlagets evalueringsmodell – ikke bare i kontraktsvilkårene.
Typetilfellet «tildelingsbrev som nevner lærlingbruk uten hjemmel i kriteriet». KOFA-sak 2018/400 (Norsk Helsenett SF) illustrerer en beslektet variant. Saken gjaldt en åpen tilbudskonkurranse for lunsj og møtemat til Statens strålevern, med tildelingskriteriene kvalitet (60 prosent) og pris (40 prosent). Klager, Euromiljø Natur AS, reagerte på at tildelingsbrevet nevnte lærlingbruk under kvalitetsevalueringen, selv om konkurransegrunnlaget ikke ga grunnlag for å vektlegge lærlingbruk under noen av de kunngjorte underkriteriene.
Nemnda fastslo at evaluering av tilbud etter kriterier som ikke er angitt i anskaffelsesdokumentene, er i strid med regelverket. Men den spesifikke anførselen om lærlingbruk ble avvist som uhensiktsmessig for behandling, fordi en avklaring ville krevd tilgang til taushetsbelagte tilbudsdokumenter og eventuelt vitneførsel – noe KOFA ikke har prosessuelt grunnlag for. Innklagede hevdet at omtalen av lærlingbruk i tildelingsbrevet var en inkurie [KOFA 2018/400].
Selv om nemnda ikke tok endelig stilling til dette punktet, er rettspoenget klart: dersom lærlingbruk faktisk vektlegges i evalueringen uten at det er omfattet av det kunngjorte tildelingskriteriet, er det et brudd – uavhengig av om lærlingbruk i seg selv er et relevant og saklig hensyn. Og begrunnelsesplikten etter forskriften krever at den første begrunnelsen, gitt samtidig med meddelelsen om tildeling, inneholder en konkret vurdering som gjør leverandørene i stand til å forstå hvilke forhold som har gjort valgte leverandørs tilbud best. Senere utdypninger til KOFA kan ikke reparere en opprinnelig mangelfull begrunnelse [KOFA 2018/400].
5.4.3 Unntaket: lærlingandel kan brukes når det uttrykkelig er angitt som tildelingskriterium
Der lærlingandel eller lærlingtilknytning uttrykkelig er angitt som et tildelingskriterium – eller som del av et bredere, klart formulert kriterium – kan det lovlig brukes i evalueringen. KOFA fastslo i KOFA-sak 2018/82 (Lindesnes kommune) at «det er ingenting prinsipielt til hinder for å oppstille som tildelingskriterium hvorvidt tilbyderne er tilknyttet en lærlingordning, såfremt kriteriet har tilknytning til den konkrete leveransen». Kriteriet må heller ikke være uforholdsmessig.
Den konkrete formuleringen KOFA godkjente, var at «entreprenører som er en offentlig godkjent lærlingebedrift og som har lærlinger i arbeid vil bli vektet høyere enn de som ikke har». Dersom en slik formulering brukes, må oppdragsgiver være oppmerksom på at vektingen skal være forhåndsbeskrevet og påregnelig konkretisert for ikke å krenke forutberegneligheten – oppdragsgiver er bundet av den kunngjorte evalueringsmodellen.
KOFA-sak 2017/153 (Universitetet i Tromsø) – Securitas AS – illustrerer den generelle standarden for tildelingskriterier og har relevans for lærlingkrav som premieres i tildelingsfasen. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for vektertjenester med estimert verdi på om lag 30 millioner kroner. Tildelingskriteriene var kostnader (50 prosent) og kompetanse (50 prosent). Konkurransegrunnlaget bestemte eksplisitt at fagbrevtillegg ikke ville inngå i prisevalueringen. Klager anførte at dette var et ulovlig kostnadskriterium.
KOFA konstaterte at det ikke finnes noen regel som forplikter oppdragsgiver til å ta samtlige kostnadselementer med i prisevalueringen. Et bevisst valg om å utelate fagbrevtillegg var ikke i strid med regelverket så lenge valget var klart kommunisert i konkurransegrunnlaget. Innklagede begrunnet valget med et ønske om å gi et incentiv til å tilby fagbrevutdannet personell uten at dette slo negativt ut på prisen. Valget lå innenfor oppdragsgivers skjønn [KOFA 2017/153].
Saken illustrerer at oppdragsgiver kan designe prismodellen slik at den bevisst nøytraliserer kostnadselementet ved å ha lærlinger eller fagbrevpersonell, forutsatt at dette er kommunisert på forhånd. Teknikken er det motsatte av Asker-saken: i stedet for å smugle inn en vekting som ikke er varslet, utelater oppdragsgiver bevisst et priselement og forklarer det i konkurransegrunnlaget.
KOFA tok i Securitas-saken også stilling til om den etterfølgende konkretiseringen av kompetansekriteriet var lovlig. Nemnda la til grunn at etterfølgende vekting av underkriterier er lovlig dersom den er påregnelig ut fra konkurransegrunnlagets struktur og innhold, med henvisning til EU-domstolens vilkår i sak C-331/04 (ATI EAC): konkretiseringen må ikke inneholde «forhold, som, hvis de havde været kendt på tidspunktet for forberedelsen af buddene, kunne have haft indflydelse på denne forberedelse» [KOFA 2017/153]. Denne standarden gjelder tilsvarende for lærlingkriterier: oppdragsgiver kan etter tilbudsfristens utløp konkretisere vektingen av underkriterier under et lærlingkriterium, men bare dersom konkretiseringen er påregnelig og ikke endrer tilbydernes forutsetninger.
5.4.4 Kombinasjonen: obligatorisk kontraktsvilkår og tildelingskriterium i delkonkurranser
KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) illustrerer et interessant kombinasjonsmønster: for delkonkurranser over en viss verdi var lærlingkravet et obligatorisk kontraktsvilkår, mens tilknytning til lærlingordning for delkonkurranser under den samme verdien i stedet ble evaluert som et tildelingskriterium [KOFA 2021/424]. Begrunnelsen var at oppdragsgiver ønsket «å oppfordre markedet til bruk av lærlinger i disse kontraktene selv om at det ikke er et obligatorisk krav».
Løsningen viser at tildelingskriteriet kan fungere som et mildere, men fortsatt reelt, virkemiddel i kontrakter som faller utenfor pliktområdet etter § 5h. For delkonkurransene under terskelverdien ble leverandører med lærlingtilknytning gitt en konkurransefordel i evalueringen, uten at leverandører uten lærlingtilknytning ble ekskludert fra konkurransen. Designet er en praktisk løsning for anskaffelser med mange delkontrakter av ulik størrelse.
5.4.5 Fagkildenes anbefalinger om utforming av kriteriet
FOA-fagbasen anbefaler at oppdragsgiveren i en flerårig driftskontrakt kan be leverandøren beskrive hvordan lærlinger integreres i bemanningsplanen, hvordan opplæring ivaretas, og hvordan rapportering skjer – uten å gjøre lærlinger til «ren poengpynt» i tilbudet. Denne anbefalingen ligger innenfor rammene av det tildelingskriterier lovlig kan gå ut på, men den forutsetter at kriteriet og evalueringsmåten er klart beskrevet i konkurransegrunnlaget på forhånd. Forhold som ikke er angitt i konkurransegrunnlaget, kan ikke vektlegges ved tildelingen [KOFA 2018/400].
Europakommisjonen anbefaler generelt i sin veiledning «Buying Social» at oppdragsgiver knytter sosiale krav, herunder lærlingkrav, til kontrakten og følger opp gjennom kontraktsoppfølging.
5.5 Avvisning, avlysning og retting av konkurransegrunnlag
5.5.1 Avvisning følger av kravets funksjon, ikke av kravets innhold
Kapittelets røde tråd samles i spørsmålet om avvisning: konsekvensen av manglende oppfyllelse av et lærlingkrav avhenger fullstendig av hvilken funksjon kravet har i konkurransen, ikke av hvor viktig lærlingspørsmålet i seg selv er for oppdragsgiveren.
Der kravet er et kvalifikasjonskrav, plikter oppdragsgiveren å avvise leverandøren ved manglende oppfyllelse. Dette er dokumentert gjennom sakene om Haugaland Brann og Redning IKS [KOFA 2019/250], Botnebygg AS [KOFA 2020/963], BN Entreprenør AS [KOFA 2021/508] og Oslo kommune – Utdanningsetaten [KOFA 2023/716].
Der kravet er et kontraktsvilkår, er avvisning på tilbudstidspunktet som hovedregel ikke aktuelt, fordi kravet etter sin ordlyd først skal dokumenteres ved oppstart eller under kontraktsgjennomføringen. Dette er slått fast i KOFA-sak 2024/1762 (Solør Hus AS) [KOFA 2024/1762], KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) [KOFA 2021/424] og KOFA-sak 2018/151 (Asker kommune) [KOFA 2018/151].
Følgende tabell oppsummerer sammenhengen:
| Kravets funksjon | Oppfyllelsestidspunkt | Konsekvens av manglende oppfyllelse |
|---|---|---|
| Kontraktsvilkår | Ved kontraktsoppstart | Kontraktsrettslig mislighold, ikke avvisning |
| Kvalifikasjonskrav | Ved tilbudsfristen | Avvisningsplikt |
| Tildelingskriterium | Ved tilbudsfristen (for evaluering) | Lavere poeng, ikke avvisning |
5.5.2 Fravær av besvarelse i tilbudet
Et grensetilfelle oppstår når konkurransegrunnlaget forutsetter kontraktsvilkåret som en betingelse for tildeling, men tilbudet verken besvarer kravet eller inneholder informasjon om leverandørens tilknytning til en lærlingordning. KOFA viste i KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) at oppdragsgiveren i et slikt tilfelle kan legge til grunn at leverandøren ikke oppfyller kravet [KOFA 2021/424].
Dette er en form for negativ presumsjon: total stillhet om et forhold konkurransegrunnlaget klart har bedt om en tilbakemelding på, kan tolkes til leverandørens ugunst, selv om kravet i seg selv er et kontraktsvilkår og ikke et kvalifikasjonskrav.
5.5.3 Avvisning på grunn av misvisende opplysninger – antesipert mislighold
En mer krevende avvisningsgrunn er spørsmålet om leverandøren kan avvises fordi oppdragsgiveren har konkret kunnskap om at leverandøren ikke vil oppfylle et lærlingvilkår, selv om leverandøren formelt har akseptert vilkåret i tilbudet.
KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) – NST Byggservice AS – er merkesaken. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for bygningsarbeider ved Åkrehamn videregående skole, oppdelt i 14 delkontrakter, kunngjort over EØS-terskelverdi. Konkurransegrunnlaget oppstilte et kontraktsvilkår om at leverandøren måtte være tilknyttet, eller kvalifisert og villig til å tilknytte seg, en offentlig godkjent lærlingordning under kontraktsgjennomføringen.
NST Byggservice AS leverte tilbud på delkontrakten for mur- og flisearbeider og krysset av for at samtlige kontraktsvilkår var forstått og akseptert. Arkitektfirmaet som gjennomførte tilbudsevalueringen på vegne av oppdragsgiver, tildelte innledningsvis klager delkontrakten – med forbehold om oppdragsgivers godkjenning. Oppdragsgiver omgjorde tildelingen og avviste klagers tilbud.
Begrunnelsen for avvisningen var sammensatt: NST Byggservice hadde siden januar 2012 misligholdt et identisk kontraktsvilkår i en løpende kontrakt om mur- og flisentreprise ved Haugaland videregående skole; selskapet hadde i juni 2012 fått avslag på søknad om godkjenning som selvstendig lærebedrift i murerfaget uten å påklage vedtaket; og selskapet hadde ikke tilknyttet seg lærlingordning via opplæringskontor.
Klagenemnda vurderte først om oppdragsgiver var avskåret fra å bruke de fakultative avvisningsreglene etter at tildelingsbeslutning var gitt. Svaret var nei: tildelingen var gitt med uttrykkelig forbehold om innklagedes godkjenning og var dermed ikke endelig [KOFA 2013/25].
Det sentrale rettslige spørsmålet var om oppdragsgiver hadde hjemmel til å avvise. Oppdragsgiver påberopte seg bestemmelsen om grovt misvisende eller feilaktige opplysninger (dagjeldende FOA 2006 § 20-12 annet ledd bokstav g, som i gjeldende rett svarer til avvisningsgrunnlag knyttet til misvisende opplysninger). KOFA aksepterte dette. Nemnda uttalte at bestemmelsen ikke er begrenset til kvalifikasjonskrav, men omfatter også krav til leverandøren generelt, herunder kontraktsvilkår. En oppdragsgiver som besitter sikker og konkret kunnskap om at tilbudsopplysninger er uriktige, er ikke avskåret fra å vektlegge dette selv om tilbudet isolert sett fremstår uten forbehold.
Klagenemnda fant at oppdragsgiver samlet sett hadde «tilstrekkelige holdepunkter til at det var forsvarlig å legge til grunn at klager ikke ville oppfylle kontraktsvilkåret», slik at avkrysningen om aksept fremsto som «misvisende og feilaktig». Avvisningen var rettmessig [KOFA 2013/25].
KOFA pekte dessuten på at bestemmelsen om «alvorlige feil i yrkesutøvelsen» trolig ville vært den mest nærliggende hjemmelen for avvisning i denne typen tilfelle, men tok ikke stilling til dette fordi oppdragsgiver ikke hadde påberopt denne hjemmelen.
Terskelen er streng. Saken åpner døren for avvisning ved antesipert mislighold av lærlingvilkår, men de konkrete omstendighetene – over elleve måneders dokumentert mislighold av et identisk vilkår, avslag på søknad om lærebedriftsgodkjenning, manglende påklage, ingen forsikring om fremtidig oppfyllelse – viser at terskelen er høy. Det kreves sikker og konkret kunnskap, basert på dokumenterte forhold, ikke bare generell mistanke eller vage indikasjoner. Denne avvisningsgrunnen bør behandles som en unntaksregel forbeholdt klare og dokumenterte tilfeller, ikke som et generelt verktøy mot leverandører oppdragsgiveren er skeptisk til.
Kontrasterer man dette med Botnebygg-saken, ser man forskjellen: i den saken hadde oppdragsgiver ingen kunnskap om at leverandøren hadde falt ut av lærlingordningen, og en generell påstand fra en konkurrent ga ikke i seg selv plikt til undersøkelse. Hovedregelen er at oppdragsgiver kan stole på informasjonen i tilbudet – men når oppdragsgiver sitter med konkret og dokumentert kunnskap om det motsatte, kan denne tilliten ikke opprettholdes.
5.5.4 Avlysning ved uklarhet om oppfyllelsestidspunkt
Der konkurransegrunnlaget er uklart om når lærlingkravet skal være oppfylt, har KOFA i Schwenke & Sønn AS-saken anerkjent avlysning som en mulig respons [KOFA 2021/424]. Oppdragsgiveren i saken avlyste én delkonkurranse fordi konkurransegrunnlaget angivelig var uklart om oppfyllelsestidspunktet, noe KOFA anerkjente som et prinsipielt legitimt grunnlag for avlysning – men altså ikke i det konkrete tilfellet, der nemnda fant at grunnlaget var klart.
Samtidig fastslo KOFA i KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) at unnlatelse av å oppstille lærlingkrav ikke nødvendigvis medfører avlysningsplikt, dersom feilen ikke har påvirket deltakerinteressen eller utfallet av konkurransen [KOFA 2018/118]. Uklarheten gir altså avlysningsrett, men ikke automatisk avlysningsplikt – og den samme uklarheten gir ikke avvisningsrett mot leverandøren, siden risikoen for uklarhet ligger hos oppdragsgiveren.
5.5.5 Tolkning av konkurransegrunnlaget
KOFA uttalte i KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) at tolkningen av konkurransegrunnlagets evalueringsrammer skal ta utgangspunkt i «hvordan det fremstår for rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører, med naturlig forståelse av ordlyden» og relevante tolkningsmomenter som formål, kontraktens innhold og sammenhengen i bestemmelsene. Denne tolkningsstandarden er den generelle normen for anskaffelsesdokumenter og gjelder tilsvarende for lærlingkrav.
5.5.6 Omgjøring av tildelingsbeslutning
KOFA uttalte i KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) at oppdragsgiver har rett og plikt til å korrigere en ulovlig kontraktstildeling, men kan ikke endre en lovlig tildelingsbeslutning. I KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) viste KOFA at dersom tildelingsbeslutningen er gitt med forbehold om oppdragsgivers godkjenning, er den ikke endelig, og oppdragsgiver er ikke avskåret fra å avvise med hjemmel i de fakultative avvisningsreglene [KOFA 2013/25].
Denne regelen har direkte relevans for tilfeller der oppdragsgiver etter tildeling oppdager at valgte leverandør ikke oppfyller et lærlingkrav. Er tildelingen endelig, er det for sent å omgjøre den med mindre det foreligger et brudd på regelverket. Er tildelingen gitt med forbehold, er handlingsrommet større.
5.5.7 Åpent spørsmål: vesentlig endring ved manglende oppfølging
Et av kapittelets viktigste åpne spørsmål gjelder hva som skjer når et lærlingkrav er stilt korrekt som kontraktsvilkår, men aldri følges opp eller sanksjoneres i kontraktsgjennomføringen. Er dette bare et kontraktsbrudd mellom partene, eller kan grov og systematisk unnlatelse av oppfølging i realiteten utgjøre en vesentlig endring av kontrakten – med de konsekvensene det kan ha for reglene om ulovlige direkte anskaffelser?
Rettstilstanden på dette punktet er usikker, men to saker tegner opp rammene for vurderingen.
KOFA-sak 2023/695 (Stavanger kommune) – H&M Malerservice AS. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for malerarbeider i forbindelse med restaurering av Stavanger domkirke, med estimert kontraktsverdi på 2,4 millioner kroner. Kommunens seriøsitetsbestemmelser stilte krav om at leverandører er tilknyttet en lærlingordning og benytter lærlinger i kontraktgjennomføringen. For kontrakter med faktisk verdi på minst 2,05 millioner kroner gjaldt i tillegg et kvantifisert minimumskrav om en bestemt andel av arbeidede timer.
Klager, H&M Malerservice AS, hadde allerede to dager etter tildeling påklaget beslutningen med henvisning til at valgte leverandør, Farger i harmoni AS, ikke var registrert som godkjent lærebedrift. Kommunen avviste klagen og viste til at lærlingkravet ville bli fulgt opp under kontraktgjennomføringen.
Kontraktens faktiske verdi viste seg å bli 1 749 375 kroner – under terskelen for det kvantifiserte prosentsatskravet. Kommunen erkjente at valgte leverandør likevel ikke benyttet lærlinger i det hele tatt, og at dette kontraktsbruddet ikke ble fulgt opp med noen misligholdsbeføyelser.
Klagenemnda konstaterte at kommunen hadde oppfylt plikten til å stille lærlingkrav, fordi kravene fremgikk av seriøsitetsbestemmelsene. Spørsmålet var om den manglende oppfølgingen kunne likestilles med en vesentlig endring av kontrakten. Nemnda tok utgangspunkt i at lærlingkravet – slik det gjaldt i denne kontrakten, der den kvantifiserte prosentsatsen ikke ble utløst – ikke var kvantifisert. Det ville i prinsippet ha vært tilstrekkelig å benytte en lærling for en ubetydelig del av arbeidene for å oppfylle vilkåret. Den manglende oppfølgingen av et så vagt vilkår kunne etter nemndas vurdering ikke klassifiseres som en vesentlig endring av kontrakten.
Nemnda betegnet likevel den manglende oppfølgingen som «kritikkverdig» [KOFA 2023/695].
Saken viser en viktig strukturell observasjon: der lærlingkravet er formulert med et ubetinget element (tilknytning og bruk av lærlinger) og et kvantifisert element (en prosentsats av arbeidede timer), og det kvantifiserte elementet ikke utløses fordi kontraktens faktiske verdi er under terskelen, er det bare det ubetingede elementet som gjelder. Og når dette elementet i seg selv er ukvantifisert, er det vanskelig å klassifisere unnlatt håndhevelse som en vesentlig endring – selv om det objektivt sett innebærer at lærlingkravet er uten reell virkning.
KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) – Botnebygg AS. Saken berørte samme problemstilling fra en litt annen vinkel. Klager anførte at manglende oppfølging av lærlingkravet i en rammeavtale utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemnda konstaterte at for at manglende kontraktsoppfølging skal utgjøre en ulovlig direkte anskaffelse, kreves det at unnlatelsen kan «likestilles med at kontrakten er vesentlig endret». Det viste seg imidlertid at Steam Clean fikk ny godkjenning som lærebedrift og inngikk lærlingkontrakt med oppstart 4. januar 2021 – altså før arbeidene etter minikonkurransen tok til. Avropene utenfor minikonkurransen beløp seg til om lag 200 000 kroner, et bagatellmessig beløp sammenlignet med rammeavtalens verdi på 10,5 millioner kroner. Nemnda fant at dette ikke utgjorde en vesentlig endring [KOFA 2020/963].
I KOFA-sak 2019/597 (ØPD AS) forelå det etter flertallets syn intet kontraktsbrudd å sanksjonere, fordi den forsinkede formelle godkjenningen som lærebedrift kom før det aktuelle arbeidet var påbegynt. Spørsmålet om manglende sanksjonering som vesentlig endring ble derfor ikke reelt vurdert eller avgjort [KOFA 2019/597].
Samlet viser disse tre sakene at KOFA har antydet at manglende oppfølging er kritikkverdig, men ingen av dem stiller opp klare kriterier for når grensen til vesentlig endring er krysset. En unnlatelse av oppfølging som er så gjennomgripende at lærlingkravet i realiteten er bortfalt, kan trolig måtte behandles som vesentlig endring – men terskelen for dette er ikke avklart. Oppdragsgivere bør derfor innrette seg med margin, det vil si sørge for reell oppfølging, i stedet for å stole på at en unnlatt sanksjonering vil bli akseptert som en ren kontraktsrettslig affære.
5.6 Kombinasjon av virkemidler
De tre virkemidlene er ikke gjensidig utelukkende. Den mest interessante illustrasjonen i det foreliggende kildematerialet er KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS), der oppdragsgiveren kombinerte et obligatorisk kontraktsvilkår for delkonkurranser over en bestemt verdi med et tildelingskriterium for delkonkurranser under denne verdien [KOFA 2021/424]. Løsningen viser at oppdragsgiveren kan skreddersy virkemiddelbruken etter kontraktens størrelse: der lovens plikt etter § 5h utløses, stilles det obligatoriske kontraktsvilkåret; der plikten ikke utløses, kan oppdragsgiveren likevel bruke et mildere virkemiddel for å stimulere markedet.
Det avgjørende er at oppdragsgiveren holder tydelig orden på hva som er hva. Et krav som skal fungere som et kontraktsvilkår, må plasseres og formuleres slik at det ikke kan leses som et kvalifikasjonskrav – med den konsekvensen at manglende oppfyllelse på tilbudstidspunktet utløser en avvisningsplikt oppdragsgiveren ikke hadde til hensikt å skape. Omvendt: et krav som skal fungere som en reell kvalifikasjonsterskel, må formuleres tydelig nok til at leverandøren forstår at status må være dokumentert allerede ved tilbudsfristen, slik KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) viser [KOFA 2019/250].
FOA-fagbasen advarer mot å «blande kontraktsoppfølging etter tildeling med dokumentasjonskrav ved tilbudsfrist uten at konkurransegrunnlaget sier det klart». Denne advarselen er velbegrunnet i lys av de praktiske konsekvensene av feil plassering.
Et tildelingskriterium kan brukes til å premiere lærlingtilknytning utover det obligatoriske minimumet, men bare dersom kriteriet er uttrykkelig angitt og klart nok til at rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører kan innrette tilbudet sitt etter det, jf. KOFA-sak 2017/153 (Universitetet i Tromsø) [KOFA 2017/153].
Kan de tre virkemidlene kumuleres? Et gjennomgående åpent spørsmål er om oppdragsgiveren kan kumulere lærlingkravet – det vil si stille det som kontraktsvilkår og samtidig som tildelingskriterium i samme konkurranse, for eksempel ved at et minstenivå er obligatorisk mens en høyere lærlingandel gir tilleggspoeng. Ingen av de tilgjengelige kildene avklarer denne kombinasjonen direkte, og rettstilstanden må betegnes som usikker.
Forsiktighetsprinsippet tilsier at oppdragsgiveren som vil prøve en slik kombinasjon, må være ekstra tydelig i konkurransegrunnlaget om hvilket nivå som er det ufravikelige minimumet, og hvilket element som gir tilleggspoeng, for å unngå at grensen mellom de to blir uklar og dermed tolkes i leverandørens favør.
Oppdragsgiver kan også bruke mildere virkemidler der plikten ikke gjelder, for eksempel å be om plan for bruk av lærlinger som del av kvalitetsvurderingen, slik FOA-fagbasen anbefaler.
Differensiering mellom delkontrakter. Det er lite kildemateriale om hvorvidt oppdragsgiver kan stille differensierte lærlingkrav for ulike delkontrakter i samme konkurranse – utover den praktiske observasjonen i KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS). Ingen kilde har drøftet dette prinsipielt, og det må anses som et hull i rettskildene.
5.7 Praktiske råd fra maler og veiledere, kontrollert mot rettsreglene
5.7.1 Kontraktsklausulens oppbygning og minimumsinnhold
DFØ anbefaler at oppdragsgiver bruker DFØs kontraktsmal for lærlingkrav. FOA-fagbasen anbefaler at kontraktsklausulen som et minimum inneholder følgende elementer: tilknytning til lærlingordning dokumentert senest ved kontraktsstart, minst ti prosent av arbeidede timer utført av lærlinger, minst én lærling i kontraktsarbeidet, og mulighet for oppfyllelse gjennom underleverandør. Alle fire elementene har direkte forankring i LOA § 5h.
FOA-fagbasen anbefaler videre at klausulen regulerer hvordan timer telles, hvordan underleverandører kan bidra, når dokumentasjon skal leveres, og hvilke reaksjoner som gjelder ved manglende oppfyllelse. Disse anbefalingene ligger godt innenfor rammen av FOA §§ 8-12 og 19-1, som generelt krever at kontraktsvilkår skal ha tilknytning til leveransen og fremgå av anskaffelsesdokumentene.
5.7.2 Dokumentasjon og kontroll gjennom kontraktsperioden
FOA-fagbasen anbefaler at oppdragsgiveren planlegger kontrollen allerede i konkurransegrunnlaget: hvilken dokumentasjon som skal leveres før oppstart, hva som skal rapporteres underveis, og hvem hos oppdragsgiveren som følger opp avvik.
DFØ anbefaler at oppdragsgiver kontrollerer at dokumentasjonen viser at leverandøren faktisk er tilknyttet en lærlingordning, og at det bør fremgå av kontrakten hvordan lærlingkravet dokumenteres og kontrolleres underveis. DFØ understreker mer generelt at kontraktsvilkår om samfunnshensyn, herunder lærlingkrav, må følges opp i kontraktsperioden. Uten oppfølging risikerer oppdragsgiver at kontraktsvilkåret blir en tom formalitet – og som KOFA-sak 2023/695 (Stavanger kommune) viser, kan manglende oppfølging betegnes som «kritikkverdig» selv der det ikke når terskelen for vesentlig endring [KOFA 2023/695].
Kontrollen bør etter fagkildenes anbefaling være nødvendig og forholdsmessig – for eksempel månedlig eller kvartalsvis timerapportering for store byggekontrakter, mot kontroll bare ved oppstart og slutt for kortere kontrakter. Denne anbefalingen har god forankring i det grunnleggende forholdsmessighetsprinsippet i LOA § 4.
FOA-fagbasen peker også på at kontrollen bør begrenses til det som er nødvendig for å vurdere kontraktsoppfyllelse. Det bør ikke kreves mer persondata enn nødvendig, og kontrollen bør gjelde den aktuelle kontrakten, ikke lærlingens private forhold.
KOFA viste i KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) at manglende bruk av lærling bør vurderes på bakgrunn av inngitte timelister ved kontrakts- eller prosjektavslutning, og at det ved avslutning bør fremlegges en oversikt over antall lærlingetimer [KOFA 2020/963]. Samtidig er det ikke naturlig å kreve dokumentasjon for lærlingbruk før det har vært tilstrekkelig aktivitet på avtalen til at kontrollen er relevant.
Leverandøren skal ved oppstart og på anmodning under gjennomføringen kunne dokumentere at lærlingkravene vil bli oppfylt. KOFA viste i KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) at entreprenøren på byggherrens forespørsel skal dokumentere tilknytning og vise hvilke lærlinger som deltar aktivt [KOFA 2020/963]. KOFA la i KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) til grunn at leverandøren på forespørsel skal kunne legge frem all relevant dokumentasjon knyttet til godkjenningen, inkludert læreplan og inngåtte lærekontrakter [KOFA 2023/695].
5.7.3 Begrunnelsesplikt – også for lærlingkravets håndtering i evalueringen
To avgjørelser illustrerer at oppdragsgivers begrunnelsesplikt har relevans for lærlingkrav, om enn på ulike måter.
KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) viste at oppdragsgiver som inkluderer en lærlingpost i prisskjemaet, men ikke forklarer i tildelingsbrevet hvordan fraværende lærlingpris hos enkelte leverandører håndteres i evalueringen, bryter begrunnelsesplikten. Nemnda konstaterte at poengsummer alene «i første rekke kun er et resultat og ikke en begrunnelse» for evalueringen. Forklaringen om at fagarbeiderpris ble brukt som evalueringspris der lærlingpris manglet, ble først gitt i tilsvaret til klagenemnda – for sent til å reparere den opprinnelig mangelfulle begrunnelsen [KOFA 2018/118].
KOFA-sak 2018/400 (Norsk Helsenett SF) illustrerer det samme fra en annen vinkel: begrunnelsen for underkriteriet «Kantinens tilgjengelighet og presentasjon» besto kun av en beskrivelse av valgte leverandørs absolutte egenskaper, uten å synliggjøre de relative forskjellene mellom tilbudene som bar tildelingsbeslutningen. Det er den begrunnelsen som gis samtidig med meddelelsen om tildeling, som er avgjørende; senere utdypninger kan ikke reparere en opprinnelig mangelfull begrunnelse [KOFA 2018/400].
For oppdragsgivere som inkluderer lærlingkrav i tildelingsevalueringen, er budskapet klart: begrunnelsen må forklare hvordan lærlingkravet er vurdert, og hvilke forskjeller mellom tilbudene som er tillagt vekt – ikke bare gjengi poengsummer.
5.7.4 Sanksjoner: kontraktens eget regime
LOA § 5h og FOA §§ 8-12 og 19-1 inneholder ingen generell sanksjonsnorm for brudd på lærlingvilkår i kontraktsgjennomføringen. Det finnes ingen lovbestemt promille- eller prosentsats for dagbøter, tilbakehold eller avkortning. Der det i praksis opereres med slike satser – for eksempel tilbakehold av en bestemt andel av kontraktssummen ved mislighold, avkortning ved overtakelse, eller heving ved vesentlig mislighold – er dette eksempler fra konkrete kontrakters egne seriøsitetsbestemmelser, ikke generelle rettsregler. Oppdragsgiver som ønsker å fremstille slike satser som allmenngyldige normer, gir et uriktig inntrykk av bindende hjemmel.
Oppdragsgiver som ønsker effektive sanksjoner mot brudd på lærlingkravet, må bygge disse inn i den konkrete kontrakten. Det kan for eksempel avtales tilbakehold av deler av vederlaget, dagbøter, prøvetid med ensidig oppsigelsesrett, eller heving ved vesentlig mislighold. KOFA viste i KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) at kontrakten kan inneholde bestemmelser om seks måneders prøvetid med ensidig oppsigelsesrett ved manglende oppfyllelse [KOFA 2021/424]. Men sanksjonssatsene må utformes konkret for den enkelte anskaffelse, som et selvstendig, forholdsmessig valg – ikke som en henvisning til en angivelig fast bransjestandard.
FOA-fagbasen anbefaler at lærlingkravet knyttes til seriøsitetsbestemmelser der dette er relevant. Denne anbefalingen har støtte i nemndspraksis, men det er viktig å understreke at seriøsitetsbestemmelsene er kontraktsregulerte, ikke lovpålagte.
5.7.5 Oppdragsgivers informasjonsgrunnlag og pålitelighet av tilbudsopplysninger
KOFA fastslo i KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) at oppdragsgiver som hovedregel må stole på informasjonen i tilbudet, men kan agere dersom oppdragsgiver har kunnskap om at konkrete tilbudsopplysninger er uriktige [KOFA 2013/25]. Denne regelen innebærer at oppdragsgiver ikke har en generell undersøkelsesplikt, men heller ikke kan lukke øynene for konkrete og dokumenterte opplysninger som tilsier at leverandøren ikke vil oppfylle lærlingkravet.
KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) bekrefter dette fra en annen vinkel: en generell påstand fra en konkurrent om at valgte leverandør manglet lærling, var ikke tilstrekkelig til å utløse en plikt for oppdragsgiver til ytterligere undersøkelser, så lenge dokumentasjonen i tilbudet fremsto som tilfredsstillende [KOFA 2020/963]. Først da oppdragsgiver fikk konkret kunnskap om at godkjenningen var bortfalt, endret situasjonen seg – men da var kontrakten allerede inngått og arbeidene i gang.
Samspillet mellom disse to sakene tegner opp en balansert norm: oppdragsgiver skal som utgangspunkt stole på tilbudet, men kan ikke ignorere sikker kunnskap om det motsatte.
5.7.6 Lærlingkravets klarhet og varighet
KOFA uttalte i KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) at lærlingkrav som skal gjelde gjennom hele kontraktsperioden, med krav om vilje til å ta inn lærlinger, må presiseres klart i konkurransegrunnlaget [KOFA 2013/25]. Uklare formuleringer om varighet og omfang av lærlingkravet kan føre til at kravet tolkes snevrere enn oppdragsgiver hadde til hensikt.
KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) fastslo at et standardisert lærlingekrav bør tolkes i lys av lærlingregelverkets bestemmelser, selv der oppdragsgiver ikke hadde plikt til å oppstille lærlingkrav. Poenget er at oppdragsgiver som tar inn en standardklausul, binder seg til innholdet i klausulen – men tolkningen av klausulen kan påvirkes av det lovmessige rammeverket den er ment å speile.
5.7.7 Støtte på andre virksomheters kapasitet
Et spørsmål som ikke er behandlet i det tilgjengelige kildematerialet, er hvordan reglene om støtte på andre virksomheters kapasitet forholder seg til lærlingvilkår. Kan en leverandør oppfylle et lærlingkrav stilt som kvalifikasjonskrav gjennom en underleverandørs status som godkjent lærebedrift? Ingen kilde behandler dette direkte for lærlingkrav. Dette må betegnes som et hull i rettskildene, og oppdragsgivere som ønsker å regulere dette, bør gjøre det uttrykkelig i konkurransegrunnlaget.
5.7.8 Spørsmål uten svar: lærlingkrav som minstekrav til tilbudet
Ingen av de tilgjengelige kildene behandler lærlingkrav stilt som et minstekrav til tilbudet (kravspesifikasjonsnivå) – altså en mellomform mellom kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår. Alle de analyserte sakene gjelder lærlingkrav som enten er kvalifikasjonskrav, kontraktsvilkår eller tildelingskriterium. Om det er rettslig adgang til å bruke en slik mellomform, og hva de prosessuelle konsekvensene i så fall ville være, er ikke avklart.
Samlet viser gjennomgangen i dette kapittelet at lærlingregelverket gir oppdragsgiveren tre verktøy med svært forskjellige rettslige konsekvenser, og at den viktigste enkeltstående feilkilden i praksis er uklarhet om hvilket verktøy som faktisk er valgt. Kontraktsvilkåret er lovens egen, obligatoriske normalform – forankret direkte i LOA § 5h. Kvalifikasjonskravet er en unntaksform som krever presisjon, fordi konsekvensene av manglende oppfyllelse er strenge og ikke kan reddes i etterhånd. Tildelingskriteriet er det mildeste virkemidlet, men også det som krever mest omhu i formuleringen for å unngå at evalueringen glir utenfor det som er kunngjort.
De gjennomgåtte avgjørelsene – fra KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) om avvisning ved misvisende opplysninger, via KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) om kvalifikasjonskravets bindende virkning, til KOFA-sak 2024/1762 (Åsnes kommune) om kontraktsvilkårets dokumentasjonstidspunkt – utgjør til sammen en relativt stabil og forutsigbar rettstilstand. Men de åpne spørsmålene – vesentlig endring ved manglende oppfølging, kumulering av virkemidler i samme konkurranse, støtte på andre virksomheters lærlingkapasitet – viser at regelverket fremdeles er i utvikling.
Neste kapittel går videre til hvordan disse kravene skal håndheves og dokumenteres gjennom kontraktsgjennomføringen.