KOFA 2009/152: Vikartjenester – tildelingsevaluering og innsyn

2009/152 Helseforetakenes Innkjøpsservice AS

Innklaget: Helseforetakenes Innkjøpsservice AS

Klager: Konstali Helsenor AS Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Advokatfirmaet Haavind AS Att. Marianne Dragsten Postboks 359 Sentrum 0101 OSLO Deres referanse Vår referanse Dato 2009/152 28.04.2010 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av vikartjenester. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen ikke kan føre fram. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder innen tre dager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

(1)Helseforetakenes Innkjøpsservice AS (heretter kalt innklagede) kunngjorde 13. oktober 2008 en konkurranse med forhandling vedrørende inngåelse av rammeavtale med flere leverandører om levering av vikarer innen fagområdene legespesialisttjenester, sykepleier- og spesialsykepleiertjenester og andre helsepersonelltjenester. Oppdragsgivere i konkurransen var Helse Sør-Øst RHF, Helse Vest RHF, Helse Midt- Norge RHF og Helse Nord RHF med underliggende helseforetak.

(2)Det var anledning til å gi deltilbud på de forskjellige fagområdene i konkurransen. Tilbudene kunne videre gjelde en eller flere av oppdragsgiverne. Denne saken gjelder fagområde II, sykepleier- og spesialsykepleiertjenester, og fagområde III, andre helsepersonelltjenester.

(3)Tildelingskriteriene fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 5.2 og 5.3: ”5.2 Tildelingskriterier deltilbud II: Sykepleier- og spesialsykepleiertjenester 5.2.1 Kvalitet 55 % Oppdragsgiver vil evaluere Tilbyders kvalitet på tjenesteleveransen, i henhold til kvalitetskrav angitt i vedlegg B Kravspesifikasjon kapittel 4. 5.2.2 Kostnader 45 % Oppdragsgiver vil evaluere kostnader i henhold til Vedlegg C Prisskjema. Prisene skal oppgis i norske kroner, eksklusive merverdiavgift og inklusive alle øvrige kostnader, skatter og avgifter. Reisekostnader og kostnader for opphold skal angis som standard påslag per time, se Vedlegg C Prisskjema. 5.3 Tildelingskriterier deltilbud III: Andre helsepersonelltjenester 5.3.1 Kvalitet 55 % Oppdragsgiver vil evaluere Tilbyders kvalitet på tjenesteleveransen, i henhold til kvalitetskrav angitt i vedlegg B Kravspesifikasjon kapittel 4. 5.3.2 Kostnader 45 % Oppdragsgiver vil evaluere kostnader i henhold til Vedlegg C Prisskjema. Prisene skal oppgis i norske kroner, eksklusive merverdiavgift og inklusive alle øvrige kostnader, skatter og avgifter. Reisekostnader og kostnader for opphold skal angis som standard påslag per time, se vedlegg C Prisskjema.

(4)I kravspesifikasjonen punkt 4 fremgikk følgende kvalitetskrav: ”4.1 Følgende kvalitetskrav gjelder for alle tre deltilbud. 4.1.1 Kvalitet på innleid personell Tilbyder bes beskrive kvalitet på innleid personell, herunder: · Tilbyders utvelgelseskriterier ved rekruttering/ ansettelser · Tilbyders systematiske oppfølging av sine vikarer med hensyn til kompetanse og egnethet generelt også basert på tilbakemelding fra oppdragsgiver · Tilbyder skal beskrive hvordan leverandøren arbeider med innleid personells serviceinnstilling, selvstendighet, fleksibilitet, punktlighet og samarbeidsevne 4.1.2 Kvalitet på systemer, rutiner og kompetanse hos Leverandøren Tilbyder skal beskrive og dokumentere sin kvalitet på systemer og rutiner, herunder: · Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft · System for oppfølging av kontraktuelle krav og lovkrav · System for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse avvikshåndtering og fakturabehandling · Internkontroll · Kompetanseprofil for det operative personell som formidler vikarer · Rapporteringsrutiner 4.1.3 Kapasitet/tilgjengelighet Tilbyder skal oppgi fagområder og tilhørende kapasitet ved å fylle ut Vedlegg F Svarskjema fagområder og kapasitet. Tilbyder merker av fagområder hvor tilbyder kan levere vikarer. Kapasitet og tilgjengelighet synliggjøres ved å fylle inn fire kolonner; · Faggrupper det leveres tilbud på. Ved evaluering av kapasitet vil faggrupper vektes etter prioritet A, B og C, hvor A gis høyest vekt, deretter B og C. (NB. Dette punktet vil ikke være med i evalueringen ved eventuell supplerende tildeling på faggruppenivå. Se konkurransegrunnlaget punkt 2.1.3 og 2.2.3) · Antall fast ansatte vikarer for angjeldendefaggruppe · Gjennomsnittlig ansettelsesprosent på fast ansatte vikarer · Oppgi antall ukeverk levert til skandinaviske (Norge, Sverige, Danmark) sykehus i 2007 Tilbyder skal beskrive særlige tiltak for å sikre tilgjengelighet i ferieperioder som juli/august måned og jul/nyttår ved akutte behov.

(5)Innklagede hadde beskrevet evalueringsmetoden i konkurransegrunnlaget punkt 5.4: ”Til evalueringsprosessen vil Oppdragsgiver utarbeide en evalueringsmodell. Oppdragsgiver kommer ikke til å fastsette vekten på kvalitetskravene (ref. vedlegg B Kravspesifikasjon kapittel 4) før etter at tilbudsfristen er utløpt, men vil foreta fastsettelsen før tilbudene gjennomgås. Ved evalueringen gis de innkomne tilbud poengscore på en skala fra 1-10 for hvert kriterium. Beste tilbyder for hvert kriterium gis høyeste poengscore; 10. De andre tilbudene blir karaktersatt i forhold til dette. Den angitte score blir så multiplisert med vektingen for det enkelte kriteriet og vi får da en poengsum. Eksempel: En score på 8 og vekting på 55% gir 8 x 55 = 440 poeng.”

(6)Frist for å levere tilbud i konkurransen var 24. november 2008. Blant leverandørene som innga tilbud var Konstali Helsenor AS (heretter kalt klager), som leverte tilbud på levering av vikarer innen fagområde II, sykepleier- og spesialsykepleiertjenester, og fagområde III, andre helsepersonelltjenester.

(7)Innklagede avholdt etter tilbudsfristens utløp to forhandlingsrunder for kontrakter vedrørende fagområde II og to forhandlingsrunder for kontrakter vedrørende fagområde III.

(8)Meddelelse om valg av leverandører til rammeavtalene ble gitt ved brev 2. mars 2009. Det ble sendt separate brev for fagområde II og fagområde III. Klager ble ikke tildelt kontrakt på fagområde II, men fikk tildelt rammeavtaler om levering av vikarer innen enkelte yrker under fagområde III.

(9)I brevene ble det gitt følgende likelydende informasjon om hvilke momenter som var vektlagt ved evalueringen av kvalitetskravene ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” og ”System for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse, avvikshåndtering og fakturabehandling”: ”Kvalitetskrav 4.1.2 – Kvalitet på systemer, rutiner Kvalitetskrav Vekt Punkter vurdert i evaluering av (av 4.1.2) tilbudet (ikke angitt i prioritert rekkefølge) Hvordan sikrer tilbyder 25 % 1. Internasjonalt nettverk seg tilgang til kvalifisert og · Rekrutteringsaktiviteter stabil arbeidskraft? utenfor Skandinavia 2. Proaktivitet i rekrutteringen 3. Policy for å sikre god og stabil arbeidskraft […] System for oppfølging av 25 % 1. Tilgjengelighet/Vakttelefon bestilling, · Ingen telefon ordrebekreftelse, · Begrenset avvikshåndtering og · 24 timer fakturabehandling 2. Avdelingskjennskap/ kunderelasjon · Avdelingsprofil · Besøk hos kunden for å gjøre seg kjent med avdelingen 3. Elektronisk bookingsystem 4. Avvik – håndtering/logg 5. Fakturarutiner […]”

(10)I meddelelsesbrevene fremgikk blant annet følgende om evalueringen av klagers tilbud på kvalitetskravet ”Kvalitet på systemer, rutiner og kompetanse hos leverandøren”: ”4.1.2 – Kvalitet på systemer, rutiner og kompetanse hos leverandøren Hvordan sikrer tilbyder seg 25 % 7 - Mangelfull proaktivitet for tilgang til kvalifisert og stabil rekruttering. arbeidskraft? - Ingen rekrutteringsaktivitet utenfor Skandinavia […] System for oppfølging av 25 % 7 - Mangelfull rutine for bestilling, ordrebekreftelse, opparbeidelse og oppdatering avvikshåndtering og på avdelingskjennskap/ fakturabehandling kunderelasjon. - Noe mangelfullt system for avvikshåndtering. […]”

(11)Innklagede hadde også lagt evalueringsskjema for de valgte leverandørene ved meddelelsesbrevet.

(12)I brev 10. mars 2009 ba klager om en nærmere begrunnelse for hvorfor klager hadde fått trekk i poengsummene ved tildelingsevalueringen. Det ble også bedt om innsyn i de valgte leverandørenes tilbud.

(13)Innklagede besvarte henvendelsen ved brev 17. mars 2009. I brevet fremgikk blant annet følgende: ”Oppdragsgiver vil i det følgende behandle anmodningen fra Konstali Helsenor, og besvare spørsmålene punkt for punkt. Overordnet om evalueringen Oppdragsgiver har vurdert og evaluert tilbyderne i henhold til de enkelte underpunkter under hvert kvalitetskrav (som igjen var underkriterier under tildelingskriteriet kvalitet). Dette er gjort ut fra en skjønnsmessig helhetsvurdering av leverandørens tilbud under de enkelte punkt. Den enkelte poengsum er, som nevnt i varsel om tildeling av kontrakt, gitt ut fra en sammenligning av det/de beste tilbud under hvert kriterium. Under de enkelte punkt under kvalitetskravene har oppdragsgiver ved evalueringen oppstilt noen momenter/evalueringsknagger som er ansett å være positive og som således er tatt utgangspunkt i når det gjelder den nærmere evalueringen av underpunktene. Se i denne sammenheng matrisen som ble vist i ”varsel om kontraktstildeling” side 3 til 5. Dersom det forelå andre forhold hos den enkelte leverandør som naturlig anses å være en del av vurderingen under det enkelte underpunkt, er selvfølgelig også dette tatt med i vurderingen av det enkelte underpunkt. […] Tilbyders spørsmål: 3) Under kriteriet ”Kvalitet på systemer, rutiner og kompetanse hos leverandøren” er det vektlagt at Konstali har a) mangelfull proaktivitet for rekruttering og b) ikke har rekrutteringsaktivitet utenfor Skandinavia. Det bes opplyst om hvor mye som er trukket for henholdsvis punkt a) og b). Oppdragsgiver svarer: Som det fremgår av punktet ”Overordnet om evalueringen” innledningsvis, er det at Konstali Helsenor har mangelfull proaktivitet for rekruttering og ikke har rekrutteringsvirksomhet utenfor Skandinavia, to av flere momenter som er vurdert i forbindelse med den skjønnsmessige helhetsvurderingen av underpunktet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft”. Det er således ikke mulig å angi nøyaktig hvor mye som er trukket for henholdsvis a) og b). Som det fremgår av evalueringsmatrisen Konstali Helsenor fikk fra oppdragsgiver i forbindelse med varsel om kontraktstildeling, har imidlertid Konstali Helsenor fått 7 poeng av 10 mulige under dette punktet. Tilbyders spørsmål: 4) Under kriteriet ”Kvalitet på systemer, rutiner og kompetanse hos leverandøren” er det vektlagt at Konstalis tilbud har mangelfull dokumentasjon av system for oppfølging av kontraktuelle krav. Det bes om at det gis en konkret redegjørelse for på hvilken måte tilbudet fra Konstali er mangelfullt. Oppdragsgiver svarer: I motsetning til de beste tilbyderne har Konstali Helsenor ikke vist: · At de har system for implementering nye kontrakter og kravene i disse i egen organisasjon. · At relevante punkter i kontrakt med oppdragsgiver implementeres i kontrakt med vikar. · At de har rutine/fora for jevnlig oppfølging og gjennomgang/statusmøter vedrørende oppfyllelse av avtalen internt. Tilbyders spørsmål: 5) Under kriteriet ”Kvalitet på systemer, rutiner og kompetanse hos leverandøren” er det vektlagt at Konstalis tilbud har mangelfull rutine for opparbeidelse og oppdatering på avdelingskjennskap/kunderelasjon og noe mangelfullt system for avvikshåndtering. Det bes opplyst om på hvilke måter tilbudet er mangelfullt på disse punktene. Oppdragsgiver svarer: Konstali Helsenors rutiner for opparbeidelse og oppdatering på avdelingskjennskap/kunderelasjon er mangelfull i forhold til de beste tilbyderne. De beste tilbyderne på dette punkt har, i motsetning til Konstali Helsenor, klare rutiner for å sikre seg informasjon som er viktig for å imøtekomme bestilling på best mulig måte. Eksempler på slike rutiner er: - Rutine for kundebesøk for å holde seg orientert om de enkelte kunders avdelinger og utviklingen her. Dette inkluderer både kjennskap til faglig utvikling/behov, teknisk utvikling, arbeidsmiljø, avdelingen/ledelsens forventninger osv. - Utarbeidelse av detaljrike avdelingsprofiler med informasjon om: Generell beskrivelse av avdeling, pasientgruppe, type behandling, kompetansekrav (faglig og personlig), krav til erfaring, faglig teknisk utstyr og spesifisering av teknisk utstyr vikaren må kunne håndtere, datautstyr, spesielle prosedyrer, arbeidstider og avdelingens forventninger. Konstali Helsenor har vist at de har et system for avviksregistrering. I forhold til de beste tilbydere er avvikshåndteringssystemet likevel noe mangelfullt beskrevet i forhold til den videre håndteringen av avvik. Dette inkluderer forhold som: - Hvilken oppfølging av vikaren, som en avvikssak gjelder, har selskapet. - System for iverksetting av korrigerende tiltak i egen organisasjon, for å lære av avvik (et slikt system har Konstali Helsenor kun nevnt innenfor HMS arbeidet). Tilbyders spørsmål: 6) Under kriteriet ”Kvalitet på systemer, rutiner og kompetanse hos leverandøren” er det vektlagt at Konstalis tilbud har manglende dokumentasjon knyttet til internkontroll samt mangler rutiner for rapportering til arbeidsgiver samt mangler rapportering om endring i organisasjonen til oppdragsgiver. Det bes utdypet nærmere hvilke konkrete forhold som har ført til trekk på disse punktene. Oppdragsgiver svarer: Konstali Helsenor har dokumentert et internkontrollsystem i sitt tilbud. I forhold til ”dokumentasjon av arbeidsmetodikk og oppfølging av internkontrollsystem” er imidlertid besvarelsen mangelfull i forhold til de beste tilbyderne (Gjelder ikke rutiner for oppfølging av HMS internkontroll). Målt mot de beste tilbyderne har Konstali Helsenor for eksempel ikke vist: - At selskapet har fastsatt rutiner for hyppighet av intern revisjon - At selskapet har fastsatt rutiner for hyppighet av ekstern revisjon - At selskapet har definert ansvarshavende for internkontroll av definerte områder av kvalitetssystemet. Konstali Helsenors rutiner for rapportering til oppdragsgiver er vurdert som mangelfulle i forhold til de beste tilbyderne. Når det gjelder avvik har vi i evalueringen lagt vekt på om leverandøren har rutiner for registrering/loggføring i system, korrigerende tiltak og til slutt videre rapportering til oppdragsgiver. De beste tilbyderne har når det gjelder sistnevnte vist at de har spesifiserte rutiner for at alle forhold som gjelder selskapets vikarer, og som vurderes å ha konsekvenser for oppdragsgiver, rapporteres. I evalueringen er det også lagt positiv vekt på om leverandørene har rutiner for å rapportere når det skjer endringer i organisasjonen som er av betydning for oppdragsgiver (som for eksempel endring av kontaktperson). […] Tilbyders spørsmål: I tillegg bes det om innsyn i tilbudene til de leverandørene som har fått tildelt avtale for deltilbud II og deltilbud III helsefagarbeidere/hjelpepleiere, jfr. offentleglova § 3, jfr. § 23 som unntar tilbud fra offentligheten kun frem til valg av leverandør er gjort. Oppdragsgiver svarer: Vedlagt reviderte tilbud til leverandører som er tildelt avtale (innlevert etter 01. januar 2009). […]”

(14)I brev 18. mars 2009 ba klager om at det ble gitt innsyn både i de valgte leverandørenes opprinnelige tilbud og om at det ble gitt ytterligere innsyn i de reviderte tilbudene. Det ble fremholdt at det kun var adgang til å unnta forretningshemmeligheter.

(15)Innklagede avslo klagers forespørsel ved brev 19. mars 2009: ”Det vises til Deres brev av 18. mars 2009 hvor Konstali Helsenor ber om nærmere innsyn i tilbydernes opprinnelige og reviderte tilbud. Offentleglova gir ikke innsyn i dokumenter som tidligere ikke var omfattet av offentlighetsloven jf. lovens § 33, andre ledd. Etter Oppdragsgivers syn har Konstali Helsenor videre fått tilstrekkelige opplysninger til å kunne vurdere om beslutning og saksbehandling er i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. Vi kan således ikke se at de generelle kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven § 5 innebærer at oppdragsgiver har plikt til å gi innsyn i de opprinnelige tilbudene til de leverandørene som har fått tildelt avtale for deltilbud II og deltilbud III. Vi kan for øvrig heller ikke se at det foreligger noen andre grunner til å gi innsyn i disse tilbudene. Kravet om innsyn i nevnte tilbud avslås følgelig. Fristen for å klage på ovennevnte er tre uker jf. offentleglova § 32 jf. forvaltningsloven § 29. I lys av Konstali Helsenors begjæring om ytterligere innsyn i de mottatte reviderte tilbud, vil Oppdragsgiver gjennomgå de nevnte tilbud på nytt. Dersom opplysninger som ikke skulle vært unntatt fra innsyn, likevel er unntatt, vil det bli gitt ytterligere innsyn i de aktuelle tilbudene. Dette vil i så fall foreligge i løpet av fredag 20. mars. På bakgrunn av dette forlenges klagefrist til mandag 23. mars.”

(16)Innklagede ga ytterligere innsyn i de reviderte tilbudene til enkelte tilbydere ved e-post 20. mars 2009: ”Det vises til deres brev av 18. mars 2009, og vårt tilsvar av 19. mars 2009, vedrørende nærmere innsyn i tilbudsdokumentene. HINAS har gjennomgått tidligere oversendt dokumentasjon og har funnet grunn til å gi ytterligere innsyn i dokumentene til fem tilbydere. Disse er vedlagt denne e-posten. For de andre tilbyderne er det ikke foretatt endringer”.

(17)Klager ba på nytt om innsyn i de valgte tilbydernes opprinnelige tilbud og ytterligere innsyn i de reviderte tilbudene ved brev 23. mars 2009. Det ble påpekt at klager ikke var gitt tilstrekkelig innsyn til å vurdere om tildelingsbeslutningen og saksbehandlingen var i samsvar med regelverket, og gjentatt at det kun var adgang til å unnta forretningshemmeligheter fra innsyn. I brevet nevnte klager også følgende eksempler på forhold det var av særlig betydning for dem å få innsyn i: ”Som eksempler på forhold av særlig betydning å få innsyn i nevner vi: · Adecco: o Punkt 4.1.2 og underpunktet ”Hvordan sikrer tilbyder seg adgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” o Punkt 4.1.2 og underpunktet ”Kompetanseprofil på det operative personell som formidler vikarer” o Øvrige punkter som ikke er beskrevet i Adecco sitt reviderte tilbud, men kun omtalt i deres opprinnelige tilbud · Xtra: o Punkt 4.1.1 og underpunktet ”Tilbyders systematiske oppfølging av vikarer med hensyn til kompetanse og egnethet generelt – også basert på tilbakemelding fra oppdragsgiver” o Punkt 4.1.2 og underpunktet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” o Punkt 4.1.2 og underpunktet ”Kompetanseprofil for det operative personell som formidler vikarer” o Punkt 4.1.3 og underpunktet ”Tilbyder skal beskrive særlige tiltak for å sikre tilgjengelighet i ferieperioder som juli/august og jul/nyttår og ved akutte behov” · Nurse Partner og Vacant: o Disse tilbyderne har valgt å sladde hoveddelen av de reviderte tilbud. Det bes igjen om innsyn i disse i samsvar med lovens krav. Det tilføyes for ordens skyld at det umulig kan være slik at begge disse tilbydernes tilbud utgjør en forretningshemmelighet. Vi minner også om at Konstali har gitt de øvrige tilbyderne innsyn på de relevante punkter og at øvrige tilbydere også dels har gjort dette.”

(18)I et annet brev samme dag påklaget klager tildelingsbeslutningene til innklagede. I klagen ble det anført at innklagede hadde brutt regelverket ved å ikke angi underkriterienes vekt, ved at flere av underkriteriene ikke var lov å benytte som tildelingskriterier, ved å legge vekt på utenforliggende hensyn ved tildelingsevalueringen, ved at kravet til likebehandling var brutt ved tildelingsevalueringen, ved å foreta en uriktig evaluering av klagers tilbud og ved å ikke oppfylle oppdragsgivers veiledningsplikt ved gjennomføringen av forhandlingene.

(19)Ved e-post 31. mars 2009 avslo innklagede klagers anmodning om ytterligere innsyn i de valgte leverandørenes tilbud. Klagen på tildelingsbeslutningen og saksbehandlingen ble avslått ved brev 21. april 2009.

(20)Klager begjærte etter dette midlertidig forføyning for stanse kontraktsinngåelse mellom innklagede og de valgte leverandørene. Begjæringen ble avslått av Øst-Finnmark tingrett ved kjennelse 4. juni 2009.

(21)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev 30. juni 2009.

Anførsler

Klagers anførsler

(22)Klager anfører at måten innklagede vektla ”Internasjonalt nettverk – Rekrutteringsaktiviteter utenfor Skandinavia” ved evalueringen av underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” er i strid med kravet til forutberegnelighet i lovens § 5. Innklagede har benyttet dette momentet som et absolutt krav, slik at tilbydere som ikke driver rekruttering utenfor Skandinavia ikke kan få maksimalt antall poeng på tildelingskriteriet. Dette selv om tilbyder samlet sett har en bedre måte å sikre seg kvalifisert og stabil arbeidskraft enn en tilbyder som har rekrutteringsaktivitet utenfor Skandinavia. Det bestrides ikke at det var adgang til å legge vekt på rekrutteringsaktiviteter utenfor Skandinavia, men en slik bruk av momentet følger ikke av en naturlig tolkning av underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft”. Det fremgår heller ikke andre steder i konkurransegrunnlaget at momentet vil bli benyttet på denne måten.

(23)Innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved å legge vekt på ”Avdelingskjennskap/kunderelasjon” ved evalueringen underkriteriet ”System for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse, avvikshåndtering og fakturabehandling”. En naturlig tolkning av denne formuleringen innebærer at tilbyderne skulle beskrive sine administrative rutiner, og at det var disse som ville bli evaluert under kriteriet. ”Avdelingskunnskap/kunderelasjon”, herunder ”Avdelingsprofil” og ”Besøk hos kunden for å gjøre seg kjent med avdelingen” har ingen relevans for oppfyllelse av disse funksjonene. Innklagede har heller ikke andre steder i konkurransegrunnlaget presisert at andre forhold enn de tilbyderne ble bedt om å beskrive ville bli vektlagt ved evalueringen.

(24)Innklagedes evaluering av klagers tilbud på underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” er uforsvarlig og i strid med kravet til likebehandling i lovens § 5. Ved evalueringen har innklagede gitt klager lavere poengsum på grunn av ”Mangelfull proaktivitet for rekruttering”. Det er ikke grunnlag for å redusere klagers poengsum på grunn av dette. Klager har, både i sitt opprinnelige og sitt reviderte tilbud, gitt en nøye beskrivelse av hvordan klager rekrutterer nye vikarer. Dette skjer for eksempel gjennom annonsering på jobbnettsteder og i tidsskrifter, deltakelse på arbeids- og utdanningsmesser og gjennom anbefalinger fra eksisterende vikarer. Det er i tillegg opplyst at klager har en av landets største og mest omfattende helsevikardatabaser, og beskrevet både hvordan utnyttelsen av denne sikres, aktiviteter for å takle økt volum/vekst, stabil arbeidskraft og utvidelse av databasen på lang sikt. Etter det klager kjenner til, er klager med på de viktigste arenaene for rekruttering, og har fokus på de samme aktivitetene som konkurrentene når det gjelder rekruttering. Klager stiller derfor spørsmål ved om klager er behandlet likt som de øvrige tilbyderne ved evalueringen, eller om klager er underlagt en strengere norm.

(25)Innklagede har brutt forskriften § 3-5, jf. offentleglova, og kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lovens § 5 ved å nekte klager innsyn i opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt. Tilbudene fra de øvrige leverandørene som klager har fått tilgang til, er i stor grad sladdet. Det er åpenbart at mange av opplysningene som er sladdet ikke er å anse som forretningshemmeligheter. Videre er det klart at innklagede ikke har foretatt en selvstendig vurdering av om opplysningene er forretningshemmeligheter, men kun lagt leverandørenes vurdering til grunn. Dette er erkjent av innklagede i tingretten. Det fremgår også av brev 17. mars 2009 fra innklagede til klager og av hvilke opplysninger som er sladdet i de ulike leverandørenes tilbud. Det vises i denne sammenheng til at tilbyderne når det gjelder opplysninger vedrørende underkriteriet ”System for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse, avvikshåndtering og fakturabehandling” har sladdet helt forskjellige opplysninger. Vacant Helse har for eksempel sladdet alle opplysninger knyttet til dette underkriteriet, mens Dedicare og Xtra Personell har slettet deler av de punktene som gjelder bestilling, ordrebekreftelse og avvikshåndtering, men ingen av de punkter som gjelder fakturering.

(26)Klager påpekte i brev 23. mars 2009 hvilke opplysninger i de øvrige leverandørenes tilbud det hadde særlig betydning for klager å få innsyn i. Innklagede har ikke gitt en nærmere begrunnelse for hvorfor det ikke er gitt innsyn i disse opplysningene. Innklagede har således opptrådt i strid med forskriftens saksbehandlingsregler og de grunnleggende kravene til gjennomsiktighet og god forretningskikk i lovens § 5.

Innklagedes anførsler

(27)Innklagede har ikke brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved måten ”Internasjonalt nettverk – Rekrutteringsaktiviteter utenfor Skandinavia” er vektlagt på ved evalueringen av underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft”. Det er ikke riktig at innklagede har benyttet dette momentet somet minstekrav som tilbyderne må oppfylle for å kunne få maksimalt antall poeng på tildelingskriteriet. Ved tildelingsevalueringen har innklagede gitt tilbyderne poeng på hvert kriterium ut fra en skjønnsmessig helhetsvurdering, der momentene som er satt opp i brev 2. mars 2009 teller positivt. Alle tilbyderne rekrutterer vikarer i Skandinavia, og kvaliteten på rekrutteringsarbeidet i Skandinavia er vurdert under ”Proaktivitet i rekrutteringen” og ”Policy for å sikre god og stabil arbeidskraft”. I tillegg til den generelle rekrutteringsvirksomheten i Skandinavia har innklagede funnet det naturlig å legge noe vekt på om tilbyder også har rekrutteringsaktivitet utenfor Skandinavia. Tankegangen bak dette er at jo større geografisk område tilbyder rekrutterer vikarer i, jo mer sannsynlig er det at leverandøren kan sikre seg stabil og kvalifisert arbeidskraft over tid. Innklagede har erfaring fra tidligere med at også helsepersonell fra andre land enn de skandinaviske kan snakke, eller enkelt kan lære seg, skandinaviske språk.

(28)Innklagede har ikke brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved å legge vekt på ”avdelingskjennskap/kunderelasjon” ved evalueringen av tilbudene. Leverandørene skulle beskrive ”System for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse, avvikshåndtering og fakturabehandling”. Denne formuleringen innebar at innklagede ville legge vekt på alle forhold i tilbudene av betydning for utførelsen av disse handlingene. Det er misvisende og i strid med ordlyden når klager hevder det er naturlig å forstå formuleringen slik at det er tilbydernes rent administrative rutiner som kan vektlegges. Etter innklagedes mening er det klart at tilbydernes avdelingskjennskap og kunderelasjon har direkte betydning for hvordan tilbyder håndterer en bestilling. En leverandør som har god kjennskap til kunden vil for eksempel lettere kunne finne den beste vikaren til stillingen bestillingen gjelder, og lettere kunne avgjøre om det foreligger avvik ved leveringen.

(29)Klager har bestridt at det var grunnlag for å gi klager noe lavere poengsum på underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” på grunn av ”mangelfull proaktivitet for rekruttering”. Etter innklagedes mening gjelder denne anførselen innklagedes innkjøpsfaglige skjønn, og innklagede kan ikke se at det er grunnlag for å gå inn i denne vurderingen.

(30)Når det gjelder innklagedes vurdering av tilbydernes proaktivitet ved rekrutteringen, bemerkes imidlertid at klager har fått uttelling for alle de forholdene som trukket frem i klagen. Det fremkom imidlertid ved evalueringen av tilbudene at flere andre tilbydere er mer proaktive og har et mer omfattende opplegg for å sikre rekruttering av nye vikarer. For eksempel har andre leverandører, i tillegg til de forhold klager har beskrevet i sitt tilbud, beskrevet sin deltakelse på fagarrangement/seminarer både nasjonalt og internasjonalt, stands og fagmesser nasjonalt og internasjonalt, samt informasjons- og rekrutteringsarrangement i egen regi.

(31)Innklagede har ikke brutt regelverket ved å ikke gi klager tilstrekkelig innsyn i de øvrige leverandørenes tilbud. Når det gjelder de reviderte tilbudene bemerkes at innklagede har plikt til å sørge for at konkurrenter ikke får kjennskap til tilbydernes forretningshemmeligheter. I den type konkurranse som denne saken handler om vil det i stor grad være arbeidsmetodikk, metoder og systemer som utgjør forretningshemmelighetene. Det er ikke riktig at innklagede ikke har foretatt en selvstendig vurdering av hvilke opplysninger som er sladdet. Innklagede har vurdert de reviderte tilbudene og funnet at det ikke er rettslig adgang til å gi klager innsyn i flere opplysninger. Grunnen til at det er forskjellig grad av sladding under de forskjellige punktene i tilbudene, er at tilbyderne i varierende grad har utviklet egne metoder under de forskjellige punktene.

(32)Når det gjelder de opprinnelige tilbudene ble disse mottatt hos innklagede før den nye offentleglova trådte i kraft. Disse var unntatt offentlighet etter den gamle offentlighetsloven. Innklagede kan heller ikke se at regelverket for offentlige anskaffelser medfører en plikt for innklagede å gi innsyn i de opprinnelige tilbudene.

(33)Klager har kritisert innklagede for ikke å ha gitt tilgang til konkurrentenes besvarelser vedrørende proaktivitet ved rekrutteringen. Disse opplysningene er etter innklagedes mening forretningshemmeligheter, da evnen til å tiltrekke seg nye vikarer er et åpenbart konkurranseparameter for vikarbyråene. Andre tilbydere har utviklet en mer systematisk og omfattende metode for dette enn den klager beskriver i sitt tilbud, og det vil etter innklagedes mening være av konkurransemessig betydning om klager gis tilgang til disse opplysningene. Sekretariatets vurdering:

(34)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift 15. november 2002 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6, 2. ledd. Klagen er rettidig. Anskaffelsen omfattes av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskrift 7. april 2006 nr. 402 del I og del II, jf. § 2-1 (5). Rekruttering utenfor Skandinavia

(35)Klager har anført at det ikke følger av konkurransegrunnlaget at ”Rekrutteringsaktiviteter utenfor Skandinavia” ville bli benyttet som et absolutt krav for at tilbyderne skulle oppnå maksimalt antall poeng på underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft”, og at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved å benytte momentet på denne måten.

(36)Det fremgår av innklagedes meddelelsesbrev, datert 2. mars 2009, at innklagede ved evalueringen av underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” hadde lagt vekt på tre forhold. Dette var ”Rekrutteringsaktiviteter utenfor Skandinavia”, ”Proaktivitet i rekrutteringen” og ”Policy for å sikre god og stabil arbeidskraft”. I brev 17. mars 2009 ga innklagede en nærmere beskrivelse av evalueringen. Det ble opplyst at punktene som var vektlagt ved evalueringen av underkriteriene, jf. brev 2. mars 2009, var momenter innklagede anså for å være gunstige for oppdragsgiver. Innklagede hadde derfor tatt utgangspunkt i dem ved den nærmere evalueringen av underkriteriene. Videre ble det opplyst at innklagede, i tillegg til de oppstilte punktene, hadde evaluert forhold ved det enkelte tilbud som naturlig hørte inn under det enkelte underpunkt. Klagenemndas sekretariat kan ut fra disse opplysningene ikke se at innklagede har benyttet ”Rekrutteringsaktiviteter utenfor Skandinavia” som et absolutt krav for å få maksimalt antall poeng på underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft”. Klagers anførsel fører ikke frem. Avdelingskjennskap/kunderelasjon

(37)Klager anfører at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved å legge vekt på ”Avdelingskjennskap/kunderelasjon” ved evalueringen av tilbydernes ”System for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse, avvikshåndtering og fakturabehandling”.

(38)Det følger av kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 at oppdragsgiver må evaluere tilbudene i samsvar med det som må anses påregnelig ut fra opplysningene som er gitt i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget, jf. klagenemndas saker 2009/4 premiss (34) og 2009/98 premiss (28).

(39)Klager har i sine anførsler hevdet at formuleringen ”System for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse, avvikshåndtering og fakturabehandling” må forstås slik at det som etterspørres er tilbydernes administrative rutiner. Klagenemndas sekretariat er enig i at det er naturlig å forstå ordlyden slik at de administrative rutinene står sentralt. Tildelingsbrevene 2. mars 2009 viser også at innklagede har lagt stor vekt på dette ved evalueringen av kriteriet, slik som for eksempel fakturarutiner og loggføring av avvik. Ordlyden utelukker imidlertid ikke at det legges vekt på andre rutiner som har betydning for hvordan tilbyderen utfører disse oppgavene. Innklagede har begrunnet at rutiner rundt avdelingskjennskap/kunderelasjon er vektlagt med at det kan ha betydning for hvordan tilbyderen håndterer en bestilling. Sekretariatet finner på bakgrunn av dette at innklagede ikke har brutt kravet til forutberegnelighet i lovens § 5 ved å legge vekt på rutiner for avdelingskjennskap og kunderelasjon ved evalueringen av tilbydernes ”[s]ystem for oppfølging av bestilling, ordrebekreftelse, avvikshåndtering og fakturabehandling”. Mangelfull proaktivitet for rekruttering

(40)Klager anført at det ikke var grunnlag for å gi klagers tilbud lavere poengsum på underkriteriet ”Hvordan sikrer tilbyder seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft” på grunn av ”[m]angelfull proaktivitet for rekruttering”, og at innklagedes evaluering av klagers tilbud derfor er uforsvarlig og i strid med kravet til likebehandling i lovens § 5.

(41)Vurderingen av hvordan et tilbud skal bedømmes i forhold til tildelingskriteriene hører inn under oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Dette skjønnet kan bare overprøves dersomoppdragsgiver har brutt regelverket ved å legge feil faktum til grunn, eller ved å utøve et usaklig, sterkt urimelig eller vilkårlig skjønn, jf. for eksempel klagenemndas sak 2009/108 premiss (66). Klagenemnda kan også prøve om oppdragsgiver har brutt de grunnleggende kravene i lovens § 5.

(42)Det fremgår av klagers tilbud at klager rekrutterer nye medarbeidere ved å annonsere i tidsskrifter og på nettsteder, delta på jobbmesser og være tilstede på steder der studenter innen forskjellige helsefag ferdes og ved at allerede registrerte vikarer anbefalte dem til andre. Av brev 21. april 2009 fra innklagede til klager fremgår det at innklagede har vurdert klagers proaktivitet når det gjaldt rekruttering som noe dårligere enn de beste tilbyderne. Det er vist til at de beste tilbyderne på dette kriteriet, i tillegg til de rekrutteringstiltakene klager har beskrevet, har trukket frem deltakelse på fagseminarer nasjonalt og internasjonalt, stands på fagmesser nasjonalt og internasjonalt, og beskrevet informasjons- og rekrutteringsarrangementer i egen regi. Når andre leverandører har beskrevet mer omfattende rekrutteringstiltak enn klager, kan klagenemndas sekretariat ikke se at det er uforsvarlig og i strid med kravet til likebehandling i lovens § 5 å gi klager lavere poengsum på grunn av manglende proaktivitet for rekruttering. Klagers anførsel fører ikke frem. Innsyn

(43)Klager har anført at innklagede har brutt forskriften § 3-5, jf. offentleglova, og kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lovens § 5 ved å nekte klager innsyn i opplysninger i de valgte leverandørenes tilbud som ikke er underlagt taushetsplikt. Det er bedt omat klagenemnda sikrer innsyn i henhold til regelverket.

(44)Det følger av forskriften § 3-5 at spørsmål om innsyn i tilbud og anskaffelsesprotokoll reguleres av offentleglova 19. mai 2006 nr. 16. Reglene er i utgangspunktet de samme for parter og allmennheten, jf. klagenemndas sak 2009/228 premiss (27).

(45)Hovedregelen om innsyn fremgår av offentleglova § 3 hvor det uttales at ”[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov”. I offentleglova § 13 er det gjort unntak for opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov.

(46)Klager har fått delvis innsyn i de valgte leverandørenes tilbud. Innklagede har begrunnet at klager ikke er gitt innsyn i de resterende delene av tilbudene med at disse delene utgjør forretningshemmeligheter. Forretningshemmeligheter er underlagt taushetsplikt i forskriften § 3-6 jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13.

(47)På bakgrunn av klagers anførsel har klagenemndas sekretariat gjennomgått de delene av de valgte leverandørenes tilbud som klager overfor sekretariatet har spesifisert at det ønskes innsyn i. Dette er i utgangspunktet de samme opplysninger som klager ba innklagede om innsyn i ved brev 23. mars 2009, og gjelder særlig beskrivelser av hvordan de valgte leverandørene sikrer seg tilgang til kvalifisert og stabil arbeidskraft, kompetanseprofilen til personellet som formidler vikarer, og hvordan leverandørene sikrer tilgjengelighet i ferieperioder. Etter å ha gjennomgått tilbudene, er sekretariatet enig med innklagede i at nevnte informasjon kan anses for å være forretningshemmeligheter innenfor den konkrete bransjen og dermed underlagt taushetsplikt. Sekretariatet har derfor ikke gitt klager ytterligere innsyn i de valgte leverandørenes tilbud, og klagers anførsel om at innklagede har brutt forskriften § 3-5, jf. offentleglova, og kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i lovens § 5 fører ikke frem. Ettersom sekretariatet har funnet at klagen ikke kan føre fram, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda. Med vennlig hilsen Linda Midtun førstekonsulent Mottakere: Advokatfirmaet Haavind AS