Denne boken handler om hvordan anskaffelsesjurister, advokater og innkjøpere skal forstå og praktisere kravene til universell utforming i offentlige anskaffelser. Temaet er ikke nytt i norsk rett, men det har fått en ny og mer synlig plassering i anskaffelsesloven gjennom lovendringene som ble vedtatt ved lov 6. mars 2026 nr. 8 [LOV-2026-03-06-8]. Universell utforming er nå løftet frem som et eget, navngitt samfunnshensyn i loven, ved siden av blant annet klima- og miljøhensyn, arbeidslivskriminalitet og lærlingklausuler.
Hva menes med universell utforming? Begrepet sikter til utforming av produkter, omgivelser, programmer og tjenester slik at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpasning eller en spesiell utforming. Poenget er at løsningene skal fungere for hele bredden av brukere — personer med nedsatt syn, hørsel, bevegelsesevne eller kognitive funksjoner, eldre, barn, og alle andre — uten at det er nødvendig å lage særløsninger for den ene eller andre gruppen. I anskaffelsessammenheng innebærer dette at oppdragsgiver skal tenke gjennom hvem som faktisk skal bruke det som kjøpes inn, og sørge for at innkjøpet fungerer for dem.
Dette første kapitlet legger det rettslige fundamentet som resten av boken bygger videre på. Vi starter i ordlyden til de bestemmelsene som til sammen utgjør aksen i fremstillingen: strategiplikten i § 5a, den materielle hjemmelen for universell utforming i § 5n, de grunnleggende prinsippene i § 4, og sanksjonsplikten i § 5p. Deretter ser vi på hvordan pliktene virker sammen i praksis — fra styringsdokument til konkret anskaffelse — og peker på de grensene som allerede nå kan trekkes opp av ordlyd og praksis.
Fremstillingen er avgrenset til det som kan kalles den strategiske og rettslige rammen: hvilke plikter oppdragsgiver har på et overordnet nivå, og hvordan disse pliktene henger sammen med de mer operative valgene som tas i den enkelte anskaffelse. Kravspesifikasjon, kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktsvilkår behandles i dybden i senere kapitler. Her nøyer vi oss med å vise hvordan den overordnede plikten materialiserer seg, og å identifisere de grensesonene der rettstilstanden fortsatt er uavklart.
Det må understrekes at rettskildebildet på dette området fortsatt er tynt. Lovendringene er ferske, og det foreligger ingen domstols- eller nemndspraksis som direkte anvender de nye bestemmelsene §§ 5a, 5n og 5p. Der fremstillingen bygger på eldre praksis, gjelder den gjerne andre bestemmelser i det tidligere regelverket, men rettssetningene har overføringsverdi fordi de gjenspeiler generelle prinsipper som videreføres i dagens system. Der rettskildene er tause eller sprikende, sier vi det åpent.
Anskaffelsesloven har lenge inneholdt en bestemmelse om at oppdragsgiver skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger, samt ivareta grunnleggende menneskerettigheter. Denne eldre bestemmelsen — den tidligere § 5 — samlet flere ulike samfunnshensyn i én generell formulering, uten at hvert enkelt hensyn fikk sin egen paragraf.
Det var aldri tvilsomt at universell utforming var blant de hensynene oppdragsgiver skulle ta i betraktning etter den tidligere bestemmelsen, men den nærmere rekkevidden var lite utviklet i praksis. Universell utforming druknet lett i den brede formuleringen om «miljø, menneskerettigheter og andre samfunnshensyn», og det forelå få saker der kravet ble satt på spissen.
Ved lov 6. mars 2026 nr. 8 om endringer i anskaffelsesloven er denne modellen erstattet av en mer finmasket struktur [LOV-2026-03-06-8]. Loven opererer nå med en rekke selvstendige bestemmelser, §§ 5a til 5p, som hver regulerer sitt samfunnshensyn eller sin plikt. Strategiplikten er samlet i § 5a, mens de materielle hensynene — klima og miljø, arbeidslivskriminalitet, lærlinger, universell utforming og flere andre — har fått hver sin paragraf i rekken fra § 5b til § 5p. Universell utforming er plassert i § 5n [LOV-2026-03-06-8].
Denne lovtekniske omleggingen har en side som er praktisk viktig: universell utforming er ikke lenger skjult i en fellesbestemmelse om miljø og menneskerettigheter, men fremstår som et eget, navngitt hensyn med sin egen hjemmel. Det gjør det lettere å identifisere plikten, men det reiser samtidig spørsmål om hvor mye innholdsmessig endring lovgiver har ment å gjøre, og hvor mye som er en ren systematisering av det som allerede gjaldt.
Materialet som er tilgjengelig for denne fremstillingen, gir ikke et klart svar på dette spørsmålet. Fullteksten av forarbeidene til lovendringen (Prop. 147 L (2024–2025) og Innst. 38 L (2025–2026)) er ikke kontrollert, og det er derfor usikkert om lovgiver har uttalt seg nærmere om forholdet mellom den gamle og den nye regelen spesifikt for universell utforming. Vi lar derfor dette spørsmålet stå åpent der materialet ikke gir grunnlag for en sikker konklusjon, og nøyer oss med å konstatere at loven som gjelder fra og med ikrafttredelsen, er den loven vi skal anvende [LOV-2026-03-06-8].
Det følger av lovendringen at også § 4 om grunnleggende prinsipper er vedtatt opphevet, men opphevingen trer først i kraft «fra den tid Kongen bestemmer» [LOV-2026-03-06-8]. Frem til det tidspunktet gjelder § 4 som gjeldende rett, og vi behandler den derfor som en del av dagens rettstilstand i avsnitt 1.5.
Hva som konkret skal tre i stedet for de grunnleggende prinsippene når opphevingen trer i kraft — om innholdet videreføres i forskrift, om det anses tilstrekkelig ivaretatt gjennom EØS-rettens generelle krav, eller om lovgiver har andre planer — er ikke mulig å fastslå på grunnlag av det foreliggende materialet. Dette er et forhold leseren bør følge med på.
Paragraf 5a lyder:
«Oppdragsgiver skal ha en anskaffelsesstrategi for å ivareta de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p som er relevante for oppdragsgivers virksomhet. Strategien skal være offentlig tilgjengelig.
Oppdragsgiver skal ha egnede rutiner for å ivareta de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p som er relevante for oppdragsgivers virksomhet.»
Ordlyden etablerer to atskilte, men beslektede plikter. For det første skal oppdragsgiver ha en anskaffelsesstrategi. For det andre skal oppdragsgiver ha egnede rutiner. Begge pliktene er knyttet til de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p «som er relevante for oppdragsgivers virksomhet».
Loven bygger med andre ord inn en relevansavgrensning. Ikke enhver oppdragsgiver må nødvendigvis ha en fullstendig strategi for absolutt alle hensyn listet i §§ 5b til 5p. Det avgjørende er hvilke hensyn som er relevante gitt virksomhetens karakter og innkjøpsportefølje.
Ettersom universell utforming i § 5n er ett av hensynene i intervallet §§ 5b til 5p, følger det direkte av ordlyden at universell utforming er blant de hensynene strategien og rutinene skal ivareta — forutsatt at hensynet er relevant for den aktuelle virksomheten.
Spørsmålet om universell utforming skal inngå i en gitt oppdragsgivers anskaffelsesstrategi, beror etter ordlyden på en konkret relevansvurdering. For de aller fleste offentlige virksomheter vil svaret være ja: kommuner, fylkeskommuner, statlige etater, helseforetak og andre offentlige organer kjøper jevnlig varer, tjenester eller bygg som skal brukes av allmennheten eller av egne ansatte, og universell utforming vil da typisk være et relevant hensyn.
Det er vanskeligere å tenke seg oppdragsgivere der universell utforming er helt irrelevant. Selv virksomheter hvis kjerneoppgaver ikke har noen direkte brukerflate mot allmennheten, vil som regel anskaffe kontormøbler, digitale systemer og bygningsarealer som benyttes av egne ansatte. Også ansatte kan ha behov for universell utforming. I praksis er det derfor vanskelig å se at mange offentlige oppdragsgivere vil kunne la universell utforming helt ute av strategien.
Loven gir ingen nærmere angivelse av hvor grensen går, og forarbeidene som er kontrollert for denne fremstillingen, utdyper ikke relevanskriteriet med henblikk på universell utforming spesielt. Det generelle innholdet i § 5a er imidlertid bekreftet i det tilgjengelige materialet [LOV-2026-03-06-8; Prop. 147 L (2024-2025)].
Digdir presiserer i sin veiledning at plikten til å ivareta universell utforming gjelder for ytelser som skal brukes av personer, enten det er allmennheten eller ansatte hos oppdragsgiver, med mindre det foreligger særlige grunner til unntak. Dette er en praktisk avgrensning som samsvarer godt med ordlydens relevansvilkår: der ytelsen har en brukerflate mot mennesker, vil universell utforming normalt være relevant.
Anskaffelsesstrategien skal etter ordlyden være offentlig tilgjengelig. Dette er ikke bare en formalitet — kravet har en side mot etterprøvbarhet og legitimitet i offentlig innkjøp: leverandører, tilsynsmyndigheter og allmennheten skal kunne gjøre seg kjent med hvordan den enkelte oppdragsgiver har tenkt å ivareta blant annet universell utforming som samfunnshensyn.
DFØs veiledning til anskaffelsesloven omtaler hva en anskaffelsesstrategi er, hvilket innhold den bør ha, og kravet til offentlig tilgjengelighet [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.4.1 Hv; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.4.2 An; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.4.4 Kr]. Veiledningen behandler også oppfølging av anskaffelsesstrategien [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.4.3 Op; veileder: Hvordan lykkes med anskaffelsesstrategi og -r]. Det materialet som er kontrollert for denne fremstillingen, gir ikke grunnlag for å si sikkert om veiledningen omtaler universell utforming som eget punkt i strategien, men den generelle rammen — at strategien skal beskrive hvordan oppdragsgiver vil ivareta de relevante samfunnshensynene, og at den skal være tilgjengelig for offentligheten — følger direkte av lovteksten selv.
Den andre plikten i § 5a — plikten til å ha egnede rutiner — er atskilt fra strategiplikten, men har en klar funksjonell sammenheng med den. Der strategien er et overordnet styringsdokument som fastsetter mål og retning, er rutinene ment å sikre at målene faktisk følges opp i den enkelte anskaffelse [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.5 Plik; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.4.3 Op].
Loven stiller ikke opp detaljerte krav til hvordan rutinene skal utformes. Det avgjørende etter ordlyden er at rutinene er «egnede» — det vil si at de faktisk er egnet til å ivareta de relevante samfunnshensynene i praksis, ikke bare på papiret. En rutine som ikke er forankret i organisasjonen, eller som ikke faktisk følges i anskaffelsespraksis, vil vanskelig kunne sies å oppfylle lovens krav, selv om den formelt eksisterer som dokument.
Hva som nærmere bestemt skal til for at en rutine er «egnet» med hensyn til universell utforming, vil variere med virksomhetens størrelse, kompetanse og innkjøpsportefølje. For en stor kommune med omfattende bygge- og IKT-anskaffelser vil rutinekravet stille seg annerledes enn for en liten statlig etat med et begrenset anskaffelsesvolum. Loven gir et relativt krav, ikke en absolutt standard.
Det er verdt å nevne at offentlige virksomheter også har en plikt etter tilgrensende regelverk til å arbeide aktivt med universell utforming. Likestillings- og diskrimineringsloven § 19 pålegger offentlige virksomheter å arbeide «aktivt, målrettet og planmessig» for å fremme universell utforming. Bufdir og Deltasenteret har fremhevet denne aktivitetsplikten som en viktig premiss for strategiarbeidet.
Det er viktig å understreke at denne aktivitetsplikten ikke er en anskaffelsesrettslig norm, men en plikt etter likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Den kan ikke brukes som selvstendig hjemmel for å utlede konkrete prosesskrav i den enkelte anskaffelse. Derimot fungerer den som en parallell forpliktelse som forsterker behovet for å integrere universell utforming i virksomhetens overordnede styring — herunder i anskaffelsesstrategien etter § 5a.
Utover det som følger direkte av lovens ordlyd, gir fagmyndighetene en rekke anbefalinger til hvordan strategiplikten bør fylles med innhold i praksis. Disse anbefalingene er ikke rettskrav, men praktisk veiledning innenfor den rammen loven setter.
Forankring i policy og ledelse. Bufdir og Deltasenteret anbefaler at virksomheten bør ha en tydelig policy for å integrere universell utforming ved anskaffelser, og at denne bør kunne henvises til i praksis. Tilsvarende anbefaler W3C gjennom sin Accessibility Maturity Model at digital tilgjengelighet inkluderes i organisasjonens forretningsstrategi, kjerneverdier og etiske retningslinjer. Disse rådene bygger dels på utenlandske og internasjonale kilder uten direkte rettslig forankring i norsk rett, og bør forstås som anbefalt praksis for hvordan § 5a-plikten kan fylles med godt innhold, ikke som selvstendige rettslige plikter utover det loven krever.
Flere kilder anbefaler også at universell utforming bør forankres med tydelig ledelsesansvar, gjerne med en utpekt ansvarlig person. UK Home Office anbefaler å utnevne en person til å lede tilgjengelighetsarbeidet, og W3C anbefaler en utnevnt leder med ansvar for digital tilgjengelighet på ledelsesnivå. Bufdir og Deltasenteret påpeker at ansvaret for universell utforming i den enkelte anskaffelse varierer mellom kommunene, og at det bør tydeliggjøres og plasseres hos prosjektleder, fagansvarlig eller sentral innkjøpsfunksjon. Tilsynet for universell utforming av IKT understreker at det er viktig å bestemme hvem som har ansvar for å definere krav til universell utforming og kontrollere at kravene oppfylles. Et krav om en bestemt organisatorisk løsning — som en dedikert person eller en «executive sponsor» — følger ikke av § 5a, men er organisatoriske grep som kan gjøre rutinene mer egnede i lovens forstand.
Kompetanse og opplæring. Anbefalingene på kompetansesiden er mer entydig forankret i formålet med strategiplikten. Det er bred faglig enighet om at alle som deltar i innkjøpsprosesser, bør sikres et minimumsnivå av kompetanse om universell utforming, gjennom kurs, opplæringsprogrammer og erfaringsdeling. Bufdir og Deltasenteret fremhever et tydelig kompetansebehov og peker særlig på at de som arbeider med innkjøp under EØS-terskelverdiene, bør få hevet sin kompetanse. W3C anbefaler at opplæring i tilgjengelighet gjøres obligatorisk, måles og følges opp. UK Home Office anbefaler at ledere gjør økt kunnskap om tilgjengelighet til et læringsmål og besøker et tilgjengelighetslab. Digdir anbefaler at kilden brukes til intern opplæring for prosjektleder, bestiller og innholdsansvarlige. Tilsynet for universell utforming av IKT peker på at skoleleder må sørge for at alle i organisasjonen har relevant kunnskap for å kunne ivareta kravene til universell utforming i sin rolle.
Kompetanse er en forutsetning for at rutinene etter § 5a faktisk skal være egnede, og det er vanskelig å se hvordan en oppdragsgiver skal kunne ivareta et samfunnshensyn den ikke har kompetanse til å identifisere og operasjonalisere. Rådet kan derfor trygt gis som anbefaling.
Risikoregistrering. UK Home Office anbefaler at utilgjengelighet registreres som en risiko i virksomhetens risikoregister. Dette er et organisatorisk grep som uten videre kan anbefales: det synliggjør hensynet i virksomhetens styring og bidrar til at ressurser allokeres til å håndtere risikoen.
Tverrfaglig samarbeid. Bufdir og Deltasenteret anbefaler at teknisk, anskaffelses- og økonomifunksjon involveres fra starten, og at det sikres tverrfaglig samarbeid mellom fag, innkjøp, drift og tilgjengelighetskompetanse. Dette er et organisatorisk råd som støtter opp under § 5as krav om egnede rutiner: rutiner som bare involverer innkjøpsfunksjonen uten faglig input om hva universell utforming faktisk krever i den konkrete anskaffelsen, vil sjelden være egnede.
Verktøy og erfaringsdeling. Bufdir og Deltasenteret etterlyser sjekklister med kilder til lovverk og krav, veiledere med eksempler, maler og en samlet nettportal. W3C anbefaler å bruke sin Accessibility Maturity Model som et rammeverk for å vurdere organisasjonens modenhet og identifisere forbedringsområder. ETSI/CEN/CENELEC og Bufdir anbefaler at nasjonale myndigheter koordinerer deling av god praksis mellom oppdragsgivere, og at det etableres erfaringsdatabaser med gode eksempler. Dette er anbefalinger som kan bidra til at strategiplikten får reelt innhold, og som ikke reiser rettslige motforestillinger.
Den sentrale bestemmelsen for denne boken er § 5n, som lyder:
«Oppdragsgiver skal stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter i samsvar med regler fastsatt i forskrift i medhold av denne loven.»
Ordlyden har to elementer som må holdes fra hverandre. Det første er selve plikten: oppdragsgiver «skal stille krav» — ordvalget «skal» er en klar rettslig forpliktelse, ikke en oppfordring eller et «kan»-alternativ. Det andre elementet er kvalifiseringen: kravene skal stilles «i samsvar med regler fastsatt i forskrift i medhold av denne loven». Denne henvisningen til forskrift er det vi i denne boken omtaler som forskriftsforbeholdet.
At oppdragsgiver «skal stille krav» er en ubetinget formulering. Den viser at lovgiver ikke har overlatt det til oppdragsgivers skjønn om det i det hele tatt skal stilles krav om universell utforming — loven forutsetter at slike krav skal stilles. Ordlyden sier også at kravene skal stilles «i offentlige kontrakter», det vil si i kontraktsdokumentene for den enkelte anskaffelse, ikke bare på et overordnet strategisk nivå. Dette skiller § 5n fra § 5a: der § 5a er en strategi- og rutineplikt på virksomhetsnivå, er § 5n en materiell plikt knyttet til den enkelte kontrakt.
De to bestemmelsene utfyller hverandre, men er ikke identiske i sitt nedslagsfelt. Strategien etter § 5a gir den overordnede retningen; plikten etter § 5n krever at retningen omsettes i konkrete kontraktsvilkår.
Forskriftsforbeholdet reiser et grunnleggende tolkningsspørsmål: er § 5n en selvstendig, operativ plikt som gjelder uavhengig av om forskrift er gitt, eller er bestemmelsen først fullt ut virksom når det foreligger forskrift som konkretiserer hvilke krav som skal stilles?
Ordlyden trekker i retning av det siste. Formuleringen «i samsvar med regler fastsatt i forskrift» knytter selve innholdet i plikten — hvilke krav som skal stilles, og hvordan — til forskrift som ennå ikke er identifisert i det materialet som ligger til grunn for denne fremstillingen [LOV-2026-03-06-8; Prop. 147 L (2024-2025)].
Uten en slik forskrift er det vanskelig å si presist hva oppdragsgiver konkret skal gjøre for å oppfylle § 5n, utover det som følger av lovens generelle formulering. Bestemmelsen er ikke uten ethvert innhold — selve påbudet om at krav «skal» stilles, etablerer en forventning om at oppdragsgiver aktivt forholder seg til universell utforming i sine kontrakter. Men den nærmere operasjonaliseringen — hvilke typer krav som kreves, for hvilke anskaffelser, med hvilken detaljeringsgrad — er etter ordlyden betinget av forskrift.
Dette er et område der rettstilstanden må betegnes som usikker. Det er ikke avklart i det tilgjengelige materialet nøyaktig hvilke forskriftsbestemmelser som vil utfylle § 5n, heller ikke når slike bestemmelser eventuelt vil bli vedtatt. Det er følgelig heller ikke avklart hvilke plikter som gjelder for oppdragsgivere i perioden mellom lovens ikrafttredelse og en eventuell senere forskrift.
Vi lar dette spørsmålet stå åpent, i tråd med den nøkterne linjen denne boken legger seg på der kildene ikke gir svar. Det som kan sies med rimelig sikkerhet, er at loven selv pålegger en plikt til å stille krav, og at en oppdragsgiver som overhodet ikke forholder seg til universell utforming i sine kontrakter, vanskelig kan sies å oppfylle lovens ordlyd — selv om den presise standarden for hva som er tilstrekkelig, avventer forskrift.
Det er også et åpent spørsmål om plikten etter § 5n gjelder også for forsynings- og konsesjonskontrakter, eller bare for kontrakter som omfattes av den alminnelige anskaffelsesforskriften. DFØ har vist til at forsyningsforskriften og forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser inneholder egne bestemmelser om universell utforming, og at konsesjonskontraktforskriften åpner for at universell utforming kan tas i betraktning ved helse- og sosialtjenester. Det presise virkeområdet for § 5n på tvers av forskriftene er imidlertid ikke avklart i det foreliggende materialet.
Den presise grensen mellom strategiplikten i § 5a og den materielle plikten i § 5n er ikke fullt ut avklart i tilgjengelig materiale, og må regnes som en åpen grensesone. Skillet er praktisk viktig: et brudd på § 5a vil typisk handle om at virksomheten mangler strategi eller rutiner, mens et brudd på § 5n vil handle om at den konkrete kontrakten mangler krav om universell utforming. En oppdragsgiver kan i prinsippet ha en utmerket strategi etter § 5a, men likevel bryte § 5n dersom strategien ikke omsettes i krav i den konkrete kontrakten.
I den internasjonale litteraturen om tilgjengelige anskaffelser finnes det råd som går betydelig lenger enn det norsk rett i dag gir grunnlag for. To synspunkter fortjener særskilt oppmerksomhet.
Presumsjon for tilgjengelighet. Et gjennomgående synspunkt i kanadiske kilder (Accessibility Standards Canada, Public Services and Procurement Canada) er at tilgjengelighet som hovedregel skal legges til grunn for alle anskaffelser, slik at unntak fra tilgjengelighetskrav skal være unntaket og ikke normen, og bare kan besluttes etter analyse og konsultasjon. Dette synspunktet bør ikke gjengis som gjeldende norsk rett. Rådet bygger på kanadisk regulering som ikke er en del av norsk rett, og som ikke uten videre kan overføres til tolkningen av § 5n. Så lenge forskriften som § 5n forutsetter, ikke foreligger, er det ikke grunnlag for å si at norsk rett oppstiller en tilsvarende presumsjonsregel. En rådgiver som fremstiller dette som en ubetinget norsk rettsplikt, går lenger enn det som kan forsvares rettslig [LOV-2026-03-06-8].
Obligatorisk skriftlig unntaksbegrunnelse. Et tilsvarende synspunkt er at manglende inntak av tilgjengelighetskrav i en anskaffelse skal begrunnes skriftlig, med dokumentasjon av beslutningsprosessen, konsultasjon med brukere og markedsdialog, og at begrunnelsen skal oppbevares i anskaffelsesfilen. Også dette er hentet fra kanadiske kilder (CAN-ASC-4.1, Government of Canada, Public Services and Procurement Canada). Det er en viktig forskjell mellom å anbefale skriftlig dokumentasjon som god forvaltningsskikk — noe som vanskelig kan kritiseres som praktisk grep — og å fremstille det som en rettslig plikt utledet av § 5n. Inntil forskrift eventuelt fastsetter noe tilsvarende, bør dette ikke presenteres som en norsk rettsplikt [LOV-2026-03-06-8].
At skriftlig dokumentasjon av vurderingen likevel bør anbefales som faglig god praksis, er en annen sak. Digdir anbefaler at vurderingen av eventuelle unntak dokumenteres særskilt i anskaffelsesdokumentene, og dette er et fornuftig grep som styrker etterprøvbarheten — men det er et praktisk råd, ikke en rettsplikt som kan utledes av § 5n i sin nåværende form.
Det er viktig å forstå at universell utforming ikke er begrenset til ett fagområde. Plikten etter § 5n vil i praksis berøre svært ulike typer anskaffelser: IKT-systemer og digitale løsninger, bygg og anlegg, transporttjenester, helsetjenester, informasjons- og kommunikasjonstjenester, møbler og utstyr, med videre.
Bufdir og Deltasenteret påpeker at universell utforming bør forstås som noe som gjelder hele livsløpet til det som anskaffes, ikke bare den umiddelbare leveransen. Husbanken anbefaler at overordnede planer uttrykker målsetningen om universelt utformede løsninger på tvers av områder.
I tilgrensende regelverk — nærmere bestemt FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 9 — er det et bredt tilgjengelighetsbegrep som omfatter det fysiske miljøet, transport, informasjon og kommunikasjon, herunder IKT, og andre tilbud og tjenester åpne for allmennheten. Likestillings- og diskrimineringsloven § 18 krever at IKT-løsninger som retter seg mot allmennheten, som hovedregel er universelt utformet. Byggteknisk forskrift (TEK17) stiller krav til universell utforming av bygninger.
Disse normene er ikke anskaffelsesrettslige i seg selv, men de illustrerer bredden i tilgjengelighetsbegrepet og gir viktig bakgrunnsrett som oppdragsgiver må forholde seg til uavhengig av § 5n. CRPD kan ikke alene brukes som hjemmel for et konkret prosesskrav i den enkelte anskaffelse, men konvensjonens forpliktelser påvirker det normative landskapet som § 5n opererer innenfor.
Paragraf 4 lyder:
«Oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet.»
Som nevnt i avsnitt 1.2 er bestemmelsen vedtatt opphevet ved lov 6. mars 2026 nr. 8, men opphevingen trer først i kraft «fra den tid Kongen bestemmer» [LOV-2026-03-06-8]. Frem til det tidspunktet gjelder bestemmelsen fullt ut, og de fem grunnleggende prinsippene den lister opp utgjør en generell ramme som legger føringer på hvordan oppdragsgiver kan og skal utforme krav og kriterier, herunder krav og kriterier knyttet til universell utforming.
De grunnleggende prinsippene er ikke spesifikt rettet mot universell utforming, men de gjelder for enhver del av anskaffelsesprosessen. Dette betyr at et krav om universell utforming må utformes slik at det er forutberegnelig for leverandørene, slik at like tilfeller behandles likt, og slik at etterprøvbarheten ivaretas. Et krav eller kriterium om universell utforming som er uklart formulert, kan rammes av § 4 på samme måte som et uklart miljøkriterium eller priskriterium.
Nemndspraksis om klarhetskravet er derfor direkte relevant også for universell utforming, selv om de fleste av de sentrale sakene ikke gjaldt universell utforming spesielt. Sakene nedenfor illustrerer det generelle klarhetskravet som også setter rammer for UU-krav.
Det generelle klarhetskravet etter § 4 innebærer at tildelingskriterier skal være formulert slik at alle rimelig opplyste og normalt påpasselige tilbydere kan forstå dem på samme måte. Praksis har trukket grensen mellom det klare og det uklare i en rekke saker som er direkte overførbare til universell utforming. Vi gjennomgår disse sakene her og analyserer dem som typetilfeller.
Skillet mellom minimumskrav og differensierende kriterier. Det kanskje mest praktiske spørsmålet er hva som skjer når oppdragsgiver formulerer et krav som et absolutt minstekrav (alle tilbud som ikke oppfyller det, avvises), men samtidig ønsker å gi uttelling for tilbud som går lenger enn minstekravet. Dersom det ikke fremgår tydelig hva som gir slik uttelling — hva «bedre» betyr i praksis — vil tildelingskriteriet bryte med klarhetskravet.
KOFA-sak 2023/1018 (Renovasjonen IKS) er den tydeligste illustrasjonen av denne problematikken [KOFA 2023/1018]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for kjøp av arbeidstøy, delt i fire delkontrakter med en estimert verdi på 15 450 000 kroner. Tildeling skulle skje basert på beste forhold mellom pris og kvalitet, med fire tildelingskriterier: «pris» (50 prosent), «tilbud levert på flere delkontrakter» (10 prosent), «oppfyllelse og beskrivelse av krav» (30 prosent) og «bruk av nullutslippskjøretøy» (10 prosent).
Kjernen i tvisten var kriteriet «oppfyllelse og beskrivelse av krav». Produktkravene i konkurransegrunnlaget var formulert som konkrete «skal»-krav — bestemte sertifiseringsstandarder og materialkvaliteter. Det ble ikke opplyst om hva som ga uttelling utover minstekravene, ikke stilt dokumentasjonskrav, og ikke forklart hvordan evalueringen av kriteriet ville foregå. Ahlsell Norge AS, som var aktør i det aktuelle markedet, etterspurte gjentatte ganger informasjon om hva slags meroppfyllelse som ville belønnes og etter hvilke parametre. Svarene var generelle og ga ikke konkret informasjon om hva leverandørene burde fremheve eller vektlegge. Ahlsell Norge AS valgte til slutt å ikke innlevere tilbud.
Nemnda tok utgangspunkt i at tildelingskriterier skal utformes på en «klar og utvetydig» måte, med henvisning til det generelle klarhetskravet slik det er formulert av EU-domstolen i sak C-19/00 (SIAC Construction). Nemnda viste til at kravene i produktbeskrivelsen var formulert som «skal»-krav med henvisning til bestemte sertifiseringsstandarder, uten at ordlyden åpnet for grader av oppfyllelse. Den etterfølgende presiseringen av kriteriet, publisert 2. november 2023, var for generell til å avhjelpe uklarheten. Nemnda konstaterte at tildelingskriteriet ikke var utformet på en klar og utvetydig måte, og at det dermed var ulovlig.
Videre uttalte nemnda at tildelingskriterier har «stor betydning for tilbyderne, både ved spørsmålet om deltakelse og ved tilbudsutformingen», og at det «som utgangspunkt ikke skal mye til» før et ulovlig tildelingskriterium medfører avlysningsplikt. Det avgjørende faktiske forholdet var at Ahlsell Norge AS eksplisitt hadde latt være å inngi tilbud på grunn av usikkerheten knyttet til kriteriet. Bruddet sannsynliggjorde dermed at feilen hadde påvirket deltakelsen, og nemnda konkluderte med at konkurransen måtte avlyses [KOFA 2023/1018].
Rettssetningen har direkte overføringsverdi til universell utforming. Dersom oppdragsgiver ønsker å bruke universell utforming som tildelingskriterium utover et rent minimumskrav, må det angis presist hva som gir uttelling ved meroppfyllelse. Det er ikke tilstrekkelig å si at «universell utforming utover minstekravet vil bli vektlagt positivt» uten å angi hvordan og etter hvilke parametre. Oppdragsgiver må klargjøre hvilke egenskaper som vurderes, hvordan de måles, og hva som skiller et middels tilbud fra et godt. Saken illustrerer også et mer grunnleggende poeng: formuleringer som kombinerer «skal»-krav med uklar meroppfyllelse uten å angi hva som differensierer, er ulovlige — og feilen kan ikke repareres ved å publisere ettersendte presiseringer som forblir generelle.
Separat vekting av ulike egenskaper. En beslektet, men likevel annerledes feil oppstår når oppdragsgiver slår sammen flere innholdsmessig atskilte egenskaper i ett samlet tildelingskriterium uten å oppgi separat vekting for hver egenskap. Spørsmålet er ikke bare om kriteriet er klart, men om leverandørene kan forstå den innbyrdes betydningen av de ulike elementene.
KOFA-sak 2009/156 (Stavanger kommune) gir den klassiske illustrasjonen [KOFA 2009/156]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om en rammeavtale for levering av møbler til skoler og barnehager i kommunene Stavanger, Sandnes, Sola og Randaberg, med en anslått totalverdi på 140 millioner kroner. Tildeling skulle skje etter det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, med tre tildelingskriterier: «Pris» (ca. 60 prosent), «Kvalitet og vareutvalg» (ca. 30 prosent) og «Servicegrad» (ca. 10 prosent).
Tvisten gjaldt kriteriet «Kvalitet og vareutvalg». Konkurransegrunnlagets punkt 4.3 beskrev kriteriet som en samlet vurdering som skulle omfatte blant annet holdbarhet, sikkerhet, ergonomi, universell utforming og bredde i produktutvalget. Lekolar AS, som hadde levert tilbud men ikke vunnet kontrakten, anførte at kriteriet i realiteten var to separate tildelingskriterier som skulle ha vært vektet individuelt.
Nemnda tok utgangspunkt i at oppdragsgiver etter dagjeldende FOA 2006 § 22-2 annet ledd fjerde punktum var forpliktet til å angi den relative vektingen som gis hvert enkelt tildelingskriterium. Nemnda tolket dette som en absolutt plikt til individuell vekting, uten adgang til å samle to eller flere kriterier i grupper med samlet vekting. Spørsmålet var dermed om «Kvalitet og vareutvalg» reelt sett var ett kriterium eller to.
Nemnda anerkjente at oppdragsgiver har innkjøpsfaglig skjønn ved fastsettelse av tildelingskriterier, og at ett kriterium kan presiseres med flere ord. Det avgjørende er imidlertid at det må være «en tilstrekkelig nærhet mellom de begreper som brukes», slik at det ikke i realiteten er tale om separate kriterier. Nemnda fant at punkt 4.3 i konkurransegrunnlaget beskrev to innholdsmessig adskilte evalueringsmomenter: dels møblenes iboende kvalitet (holdbarhet, styrke, sikkerhet, ergonomi og universell utforming), dels bredden i leverandørens produktutvalg. Disse målte to ulike egenskaper ved tilbudene, og sammenslåingen gjorde det «umulig for en tilbyder å se hvordan et tilbud med stort vareutvalg av lav kvalitet vil bli vektet mot et tilbud med begrenset vareutvalg av høy kvalitet». Nemnda konkluderte med brudd på vektingsplikten, og konstaterte videre at feilen ikke lot seg rette etter tilbudsfristens utløp, slik at konkurransen måtte avlyses [KOFA 2009/156].
Det er verdt å merke seg at nemnda i sin gjennomgang av det aktuelle kriteriet eksplisitt nevner universell utforming som ett av elementene under «Kvalitet»-paraplyens innholdsmessige side — det vil si som del av møblenes iboende egenskaper, atskilt fra bredden i produktutvalget. Saken gjaldt bestemmelser i den tidligere forskriften, men det generelle kravet om at innholdsmessig atskilte momenter ikke kan slås sammen uten separat vekting, videreføres i gjeldende rett.
Overført til universell utforming betyr dette at dersom oppdragsgiver slår sammen universell utforming med for eksempel miljø, kvalitet eller varesortiment i ett udifferensiert tildelingskriterium uten separat vekting, må det vurderes om dette reelt sett er ett og samme forhold, eller om de ulike elementene krever separat vekting. Universell utforming og miljø måler i utgangspunktet ulike egenskaper ved leveransen, og en sammenslåing uten separat vekting vil kunne bryte klarhetskravet.
Entydig beregningsgrunnlag. En tredje feiltype oppstår når tildelingskriteriet i seg selv er forståelig, men beregningsgrunnlaget — den målestokken tilbudene måles mot — er flertydig. Her er det ikke kriteriet som er uklart, men referansepunktet for sammenligningen.
KOFA-sak 2011/32 (Helgelandssykehuset HF) illustrerer dette [KOFA 2011/32]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for levering av apotektjenester, kunngjort 2. november 2010. To tilbud ble mottatt. Tildelingskriteriet «Pris» var vektet ca. 60–70 prosent, og prisevalueringen var basert utelukkende på tilbudte rabattsatser for fire varegrupper: legemidler med LIS-avtale, legemidler uten LIS-avtale, reseptfrie legemidler og andre handelsvarer.
Problemet oppsto fordi konkurransegrunnlaget og tilleggsinformasjonen inneholdt to tilsynelatende motstridende angivelser av beregningsgrunnlaget for rabatten. Én angivelse viste til «den pris oppdragsgiver betaler, det vil si AUP». En annen angivelse sa at «for beregning av rabatt legger foretaket maksimalpris godkjent av Statens Legemiddelverk til grunn». For legemidler med LIS-avtale er disse prisene ikke nødvendigvis sammenfallende, og for reseptfrie legemidler og andre handelsvarer eksisterer det overhodet ingen maksimalpris fastsatt av Statens legemiddelverk.
Nemnda tok utgangspunkt i klarhetskravet, med henvisning til KOFA-sak 2008/98 og EU-domstolens avgjørelse i sak C-19/00 (SIAC Construction), og konstaterte at tilleggsinformasjonen inneholdt to motstridende angivelser som var egnet til å skape forvirring om hva tilbyderne faktisk ga rabatt på. Nemnda fant at beregningsgrunnlaget ikke var entydig, og at klarhetskravet dermed ikke var oppfylt. Innklagede hadde heller ikke i etterkant av tildelingsbeslutningen evnet å forklare på en entydig måte hvordan kriteriet faktisk ble evaluert. Nemnda konstaterte brudd på de grunnleggende prinsippene etter den dagjeldende anskaffelsesloven § 5, og konkluderte med at feilen bare kunne rettes ved avlysning, med henvisning til EU-domstolens avgjørelse i sak C-448/01 (Wienstrom) [KOFA 2011/32].
Saken illustrerer et viktig poeng for universell utforming: en poengskala for UU-egenskaper uten klare referansepunkter for hva som gir maksimal score, eller et priskriterium som måler tilgjengelighetstilpasning uten entydig definert referanse, vil kunne rammes av det samme klarhetskravet. Det er ikke tilstrekkelig at kriteriet selv er forståelig; hele evalueringsmetodikken — inkludert beregningsgrunnlag og referansepriser — må være tydelig nok til at tilbyderne kan innrette tilbudene sine likt.
Motstridende eller ufullstendige opplysninger. Den fjerde feiltypen gjelder tilfeller der konkurransegrunnlaget som helhet inneholder selvmotsigelser eller mangler som gjør det uklart hva som skal leveres.
KOFA-sak 2017/100 (Frogn kommune) illustrerer dette mønsteret [KOFA 2017/100]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for innvendig og utvendig skilting av et nytt helsebygg på 11 500 kvadratmeter med 550 rom, kunngjort 6. februar 2017. Kunngjøringen ble trukket og erstattet 17. februar 2017, og tilbudsfristen ble senere endret til 20. mars 2017. Leveringsfristen var satt til 24. april 2017 — i praksis svært kort tid.
Konkurransegrunnlaget inneholdt motstridende og ufullstendige opplysninger om hva som faktisk skulle anskaffes. I spørsmålsrunden ble det avklart at utvendig skilting og skilt til 108 beboerrom likevel ikke inngikk i oppdraget, men denne avklaringen skapte ny usikkerhet om omfanget. Da tilbudsfristen ble utsatt, ga kommunen et selvmotsigende svar på om leveringsfristen tilsvarende ville forskyves: svaret sa først at endringen «gjelder kun endringen av tilbudsfrist», men la umiddelbart til at «alle tidsfrister forskyves som følge av utsettelsen av tilbudsfrist». Ytterligere presisering ble lovet, men aldri publisert.
Seks tilbud ble mottatt, og kontrakten ble tildelt. I kontraktens faktiske fremdriftsplan var leveringsdatoen for innvendig skilting satt til uke 25 og uke 32 — en forlengelse av den opprinnelige fristen på om lag 15 uker. Nemnda konstaterte fire separate brudd på de grunnleggende prinsippene i § 4: for det første et uklart konkurransegrunnlag med hensyn til anskaffelsens gjenstand, for det andre uklarhet om hvilken leveringsfrist som gjaldt, for det tredje en unødvendig kort leveringsfrist som begrenset konkurransen, og for det fjerde en etterfølgende forlengelse av leveringsfristen på 15 uker som brøt med likebehandlings- og konkurranseprinsippet. Nemnda uttalte at endringen var konkurransevridende fordi den, om den hadde vært kjent på forhånd, «kunne gitt andre leverandører mulighet til å delta, og mulighet for at kontrakten ble tildelt til en annen leverandør» [KOFA 2017/100].
Overført til universell utforming: dersom konkurransegrunnlaget er selvmotsigende om hvilke tilgjengelighetskrav som gjelder — for eksempel ved at kravspesifikasjonen angir ett kravnivå og et vedlegg angir et annet, eller at spørsmålsrunden endrer omfanget av UU-kravene uten at dette reflekteres konsekvent i alle dokumentene — kan dette i seg selv utgjøre et selvstendig brudd, uavhengig av om kravene isolert sett er godt formulert. Saken viser også at etterfølgende endringer av vilkår som var kjent under konkurransen — for eksempel en lemping av leveringskrav knyttet til tilgjengelighetsløsninger — kan bryte likebehandlingsprinsippet.
De fire sakene som er gjennomgått ovenfor, belyser ulike aspekter av det samme grunnleggende kravet: tildelingskriterier og konkurransegrunnlag må være klare nok til at alle rimelig opplyste og normalt påpasselige tilbydere forstår dem likt. Sakene kan stilles opp som en typologi over de vanligste feilene:
For det første: «Skal»-krav som brukes som tildelingskriterium uten at det angis hva som gir uttelling utover minstekravet (KOFA-sak 2023/1018). For det andre: Innholdsmessig atskilte egenskaper som slås sammen i ett kriterium uten separat vekting (KOFA-sak 2009/156). For det tredje: Flertydig beregningsgrunnlag der referansepunktet for sammenligningen er uklart (KOFA-sak 2011/32). For det fjerde: Selvmotsigende eller ufullstendige opplysninger i konkurransegrunnlaget som helhet, eventuelt kombinert med etterfølgende endring av vilkår som var konkurransebærende (KOFA-sak 2017/100).
Alle fire feiltypene er direkte relevante når universell utforming brukes som krav eller kriterium. Fellesnevneren er at oppdragsgiver som ønsker å vektlegge universell utforming, ikke bare må stille de materielt riktige kravene — kravene må også stilles på en måte som tilfredsstiller de prosessuelle kvalitetskravene i § 4.
Et av de fem grunnleggende prinsippene i § 4 er forholdsmessighet. Prinsippet innebærer at krav og kriterier ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig og rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen. For universell utforming betyr dette at oppdragsgiver ikke kan stille vilkårlig strenge tilgjengelighetskrav uten at de står i et rimelig forhold til anskaffelsens art og verdi.
Forholdsmessighetsprinsippet kan også ha en side mot konkurranseprinsippet: dersom et svært spesifikt eller strengt UU-krav i praksis bare kan oppfylles av én eller et fåtall leverandører, kan dette begrense konkurransen på en måte som krever en nærmere begrunnelse. Oppdragsgiver må da godtgjøre at kravet er saklig begrunnet i det faktiske behovet.
KOFA-sak 2012/238 (Hordaland fylkeskommune v/Skyss) belyser spenningsforholdet mellom oppdragsgivers skjønn og konkurranseprinsippet i en sak som også berørte universell utforming [KOFA 2012/238]. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling i ett trinn for anskaffelse av operatør på hurtigbåtruter i Hordaland, fordelt på to rutepakker. Kontraktene hadde lang varighet — henholdsvis inntil 14 og 15 år med opsjoner. Klager, Bergen-Nordhordland Rutelag AS, anførte blant annet at alderskravene til fartøyene utgjorde ulovlige tekniske spesifikasjoner som unødvendig begrenset konkurransen.
Nemnda tok utgangspunkt i at kravspesifikasjonen skal gi leverandørene like muligheter og ikke medføre unødvendige hindringer for konkurransen, jf. den dagjeldende FOA 2006 §§ 8-3 og 17-3. Nemnda slo imidlertid fast at oppdragsgiver har et vidt innkjøpsfaglig skjønn til å fastsette hvilke alders- og miljøkrav som stilles, og at bestemmelsen ikke krever at spesifikasjonene utformes slik at enhver potensiell leverandør faktisk kan tilby ytelsen — «i så tilfelle ville det bli opp til markedet, dvs. leverandørene å definere innklagedes behov».
Det avgjørende var at Hordaland fylkeskommune dokumenterte at alderskravet var begrunnet i en helhetsvurdering av miljøhensyn, universell utforming, passasjerkomfort og driftssikkerhet. Nemnda aksepterte totalvurderingen som saklig og fant ikke brudd. Universell utforming ble anført som ett av flere hensyn som samlet begrunnet alderskravet, men det var primært hensyn som miljø, kvalitet, vedlikehold og levetid som bar nemndas egen begrunnelse — universell utforming ble ikke fremhevet som et selvstendig bærende moment [KOFA 2012/238].
Saken illustrerer to viktige poenger. For det første: oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn er vidtrekkende, og et teknisk krav som er saklig begrunnet, vil normalt stå seg selv om det innebærer at ikke alle potensielle leverandører kan delta. For det andre: universell utforming trenger ikke nødvendigvis formuleres som et selvstendig, isolert krav — det kan inngå som ett av flere hensyn som samlet begrunner en teknisk spesifikasjon, så lenge begrunnelsen er saklig og etterprøvbar.
Nemnda uttalte i den forbindelse også at forbudet mot å vise til bestemt opprinnelse eller produksjon — det vil si forbudet mot merkenavn og lignende — ikke er overtrådt ved et generelt alderskrav. Dette har overføringsverdi til UU-krav: et generelt funksjonskrav om tilgjengelighet vil normalt ikke rammes av diskrimineringsforbudet i tekniske spesifikasjoner, mens en spesifikasjon som krever en bestemt merkeordning uten å tillate likeverdig dokumentasjon, vil kunne gjøre det.
Disse sakene viser at § 4s grunnleggende prinsipper fungerer som en kvalitetskontroll på hvordan ethvert krav eller kriterium — herunder krav og kriterier om universell utforming — er formulert. Loven krever ikke bare at oppdragsgiver stiller de riktige kravene, men også at kravene stilles på en måte som er forutberegnelig, etterprøvbar og ikke egnet til å behandle leverandører ulikt uten saklig grunn. Dette er et krav til den juridisk-tekniske kvaliteten i konkurransegrunnlaget, og det gjelder uavhengig av om den underliggende plikten til å stille UU-krav følger av § 5n, av annet regelverk, eller av oppdragsgivers eget skjønn.
De fire feiltypene som er illustrert ovenfor — uklar meroppfyllelse, manglende separat vekting, flertydig beregningsgrunnlag og selvmotsigende grunnlag — er nettopp de feilene som erfaringsmessig oppstår når oppdragsgiver forsøker å integrere nye samfunnshensyn i konkurransegrunnlaget uten tilstrekkelig forarbeid. Universell utforming er et hensyn som mange oppdragsgivere har begrenset erfaring med å operasjonalisere, og risikoen for slike feil er derfor ikke ubetydelig.
Etter å ha behandlet de bærende bestemmelsene hver for seg, er det på sin plass å vise hvordan de virker sammen i praksis — fra den overordnede anskaffelsesstrategien, via behovsanalyse og kravspesifikasjon, til kontraktsoppfølging. Dette avsnittet bruker et utvalg saker til å illustrere både det som klart faller innenfor plikten til å ivareta universell utforming, og det som faller utenfor eller befinner seg i en grensesone.
Før oppdragsgiver kan formulere krav om universell utforming i en kravspesifikasjon, må det klarlegges hvilke behov som faktisk foreligger. Hvem skal bruke det som kjøpes inn? Hvilke funksjonsnedsettelser kan brukerne ha? Hvilke barrierer kan oppstå dersom tilgjengeligheten ikke ivaretas?
Det finnes ingen eksplisitt hjemmel i § 5n som pålegger en formalisert «behovsanalyse» som eget rettslig krav. Men en behovsanalyse er en naturlig og ofte nødvendig forutsetning for å kunne oppfylle plikten til å stille krav om universell utforming. Uten å vite hvem brukerne er og hvilke behov de har, er det vanskelig å formulere meningsfulle krav.
Husbanken anbefaler at det innhentes kunnskap om mangfoldet i befolkningen, om hvordan ulike grupper fungerer på det området som berøres av anskaffelsen, og om hvordan anskaffelsen vil påvirke deres situasjon. Husbanken legger også til at det er nødvendig å formulere operative mål, slik at det overordnede målet om universell utforming konkretiseres i den enkelte anskaffelsesplan. Bufdir og Deltasenteret anbefaler at behovsanalyse gjøres som en del av anskaffelsesprosessen, og at det brukes et verktøy for å vurdere nødvendigheten av universell utforming i hver enkelt anskaffelse. Den konkrete rekkevidden av plikten til å gjennomføre en slik formalisert behovsanalyse avhenger av forskrift som ennå ikke er gitt til § 5n, og disse rådene bør forstås som anbefalt god praksis, ikke som et selvstendig prosesskrav utover det loven selv sier.
ETSI/CEN/CENELEC anbefaler i sin veileder for offentlige IKT-anskaffelser at oppdragsgiver identifiserer de obligatoriske tilgjengelighetskravene og mulige tildelingskriterier knyttet til tilgjengelighet før anskaffelsen startes. Section508.gov anbefaler at tilgjengelighet skal være en del av behovsbeskrivelsen, ikke bare et tilleggskrav.
Brukermedvirkning. Det er bred faglig enighet om at personer med funksjonsnedsettelser bør involveres tidlig i anskaffelsesplanleggingen. Husbanken anbefaler at det sørges for medvirkning fra representanter for grupper av personer med nedsatt funksjonsevne som berøres av anskaffelsen. ETSI/CEN/CENELEC anbefaler at oppdragsgiver involverer sluttbrukere, særlig personer med funksjonsnedsettelser eller deres organisasjoner, for å sikre at brukernes behov reflekteres i anskaffelsesdokumentene. Norges Blindeforbund anbefaler at funksjonshemmedes kompetanse trekkes med fra starten og følger prosjektet hele veien. W3C anbefaler at brukerundersøkelser, personas og brukerreiser inkluderer personer med funksjonsnedsettelser.
CRPD artikkel 4 nr. 3 forplikter statene til aktivt å trekke inn og rådføre seg med mennesker med nedsatt funksjonsevne gjennom deres representative organisasjoner. Det må presiseres at denne folkerettslige forpliktelsen retter seg mot staten som sådan, og ikke uten videre kan brukes som selvstendig hjemmel for et konkret prosesskrav i den enkelte anskaffelse. Anbefalingen om tidlig brukermedvirkning bør forstås som god praksis som understøtter formålet med § 5n, ikke som en direkte utledet rettsplikt.
Barriereanalyse. Accessibility Standards Canada anbefaler at det gjennomføres en barriereanalyse på tvers av fysiske, kommunikasjonsmessige, miljømessige, teknologiske, holdningsmessige og organisatoriske barrierer, og at utfallet dokumenteres. Public Services and Procurement Canada anbefaler tilsvarende at barrierer identifiseres fra leverandør-, kjøper- og sluttbrukerperspektiv. ETSI/CEN/CENELEC anbefaler at oppdragsgiver oppretter rådgivende paneler med tilgjengelighetseksperter og brukerrepresentanter.
Denne metoden er hentet fra kanadiske og europeiske kilder og har ingen selvstendig forankring i norsk rett. Inndelingen i seks barrieretyper er ikke en rettslig standard etter anskaffelsesloven eller forskriften, og bør presenteres som et nyttig praktisk verktøy for å identifisere behov — ikke som en rettslig plikt.
Anbefalingen om tidlig markedsdialog er godt forankret i alminnelig anskaffelsespraksis og reiser ingen rettslige motforestillinger.
ETSI/CEN/CENELEC anbefaler at oppdragsgiver aktivt og fremtidsrettet planlegger for å lette markedets tilpasning til tilgjengelighetskrav, og at markedsaktørene gjøres oppmerksomme på kravene så tidlig som mulig. Accessibility Standards Canada anbefaler at oppdragsgiver engasjerer seg med bransjen og organisasjoner som har anskaffet lignende varer eller tjenester, for å forstå markedets kapasitet og utvikle en anskaffelsesstrategi som inkluderer tilgjengelighetskrav. Government of Canada anbefaler at man vurderer om det er behov for en Request for Information med et utkast til arbeidsbeskrivelse. GOV.UK anbefaler å bruke tidlig markedsdialog til å avklare hva som kan dokumenteres og testes. Digdir anbefaler å bruke markedsdialog for å forklare at tilgjengelighet skal vurderes gjennom hele leveransen, ikke bare ved sluttest.
Et illustrerende eksempel er Malmö kommunes fremgangsmåte, som EU-kommisjonen har trukket frem: kommunen informerte potensielle tilbydere om anskaffelsen på forhånd, og tidlig involvering av organisasjoner for personer med funksjonsnedsettelser gjorde det mulig å innarbeide kriterier som tok hensyn til de flestes behov.
Markedsdialog understøtter de grunnleggende prinsippene om forutberegnelighet og konkurranse som er behandlet i avsnitt 1.5: når leverandørene får kjennskap til tilgjengelighetskravene i god tid, kan de innrette seg, og konkurransen styrkes. Som KOFA uttalte i sak 2012/238 (Hordaland fylkeskommune v/Skyss), har oppdragsgiver et vidt innkjøpsfaglig skjønn, men dette skjønnet forutsetter at markedet settes i stand til å levere — og tidlig dialog er et av verktøyene for å oppnå dette [KOFA 2012/238].
Et sentralt spørsmål er hvordan oppdragsgiver rent teknisk kan formulere krav om universell utforming i kravspesifikasjonen. Ett alternativ er å beskrive konkrete konstruksjonsløsninger; et annet er å formulere et funksjonskrav — det vil si å beskrive det ønskede resultatet, og overlate til leverandøren å velge hvordan resultatet oppnås.
Hurtigbåtsaken i Hålogaland lagmannsrett. Hålogaland lagmannsrett behandlet i LH-2014-89409 et tilfelle der kravspesifikasjonen inneholdt et krav om trygg og enkel ombord- og ilandstigning for rullestolbrukere og andre funksjonshemmede passasjerer, formulert som et funksjonelt krav til fartøyet [LH-2014-89409]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse som Troms fylkeskommune kunngjorde i juni 2008, om hurtigbåttransport for perioden 2010–2019. For ruten Harstad–Finnsnes–Tromsø skulle nye fartøy være mindre, noe langsommere og med lavere utslipp enn de tidligere fartøyene. Boreal Transport Nord AS fikk kontrakten, som ble signert 31. mars 2009.
Da de nye fartøyene ble levert og satt inn våren 2011, oppsto alvorlige problemer ved ombord- og ilandstigning: fartøyene lå lavere i vannet enn de tidligere båtene, og eksisterende kaier var ikke tilpasset dette. Etter en hendelse i Harstad 6. mai 2011 besluttet fylkesråden at de nye fartøyene skulle tas ut av drift. Boreal krevde erstatning for leiekostnadene for eldre erstatningsfartøy, mens fylkeskommunen fremmet motkrav om erstatning for kaitilpasningskostnader.
Lagmannsretten tok utgangspunkt i at kontrakten var inngått etter anbudskonkurranse mellom profesjonelle parter, og at avtalen derfor måtte tolkes objektivt med stor vekt på ordlyden i konkurransegrunnlaget. Retten la vesentlig vekt på punkt 8.2.2.1 og 8.2.2.3 i konkurransegrunnlaget, som fastslo at skipene skulle være konstruert og utstyrt slik at rullestolbrukere og andre passasjerer kunne gå om bord og i land «enkelt og trygt», og at skipene skulle ha «sikre og hensiktsmessige ordninger for ombord- og ilandstigning». Retten la dette til grunn som et funksjonelt kontraktsansvar for leverandøren.
Lagmannsretten avviste Boreals anførsel om at fylkeskommunens generelle ansvar for havneinfrastruktur — uttrykt i en ansvarsmatrise i konkurransegrunnlaget — innebar at det konkrete ansvaret for den trygge overgangen mellom kai og fartøy lå hos oppdragsgiver. Retten sondret mellom et generelt ansvar for havneinfrastruktur og et spesifikt kontraktsansvar for at selve tilgjengelighetsløsningen fungerte. Svarene som var gitt i spørsmålsrunden under tilbudsfasen, endret ikke denne forståelsen — tvert imot tolket retten fylkeskommunens svar om at det ikke var planlagt ytterligere tilrettelegging av kaiforholdene, som en bekreftelse av at leverandøren måtte tilpasse fartøyene til de eksisterende kaiforholdene.
Boreals vedlagte GA-tegning — en skjematisk tegning av fartøyet som ikke var etterspurt i konkurransegrunnlaget — ble ikke tillagt vekt. Retten beskrev dette som et ikke etterspurt vedlegg som i praksis fungerte som et skjult forbehold. Retten viste også til at Boreal eksplisitt hadde opplyst i tilbudet at fartøyene «fullt ut» oppfylte oppdragsgivers funksjonelle krav.
Lagmannsretten kom til at Boreal hadde kontraktsansvaret for å tilpasse fartøyene til de eksisterende kaiene og sikre forsvarlig ombord- og ilandstigning. Troms fylkeskommune ble frifunnet for Boreals krav om dekning av leieutgifter, og Boreals erstatning for fartøyskader førte heller ikke frem. Fylkeskommunens motkrav om erstatning for kaitilpasningskostnader førte delvis frem, og Boreal ble dømt til å betale 10 millioner kroner [LH-2014-89409].
Dommen viser flere ting som er viktige for forståelsen av funksjonskrav om universell utforming i offentlige kontrakter. For det første bekrefter den at funksjonskrav — «trygg og enkel ombordstigning for rullestolbrukere» — er et fullt ut brukbart og rettslig bindende verktøy for å stille krav om universell utforming. Kravet mister ikke sin rettslige kraft fordi det er formulert som et resultatkrav fremfor en teknisk spesifikasjon. For det andre viser dommen at det er leverandøren som bærer risikoen for at det funksjonelle kravet faktisk oppfylles, når konkurransegrunnlaget er klart. Leverandøren kan ikke i ettertid påberope seg at oppdragsgiver burde ha spesifisert den konkrete løsningen. For det tredje illustrerer dommen at vedlegg som ikke er etterspurt, og som i praksis begrenser leverandørens forpliktelse i forhold til det konkurransegrunnlaget krever, vil bli behandlet som skjulte forbehold uten kontraktsmessig vekt.
Lagmannsretten problematiserte ikke valget mellom funksjonskrav og detaljkrav som en generell rettssetning — retten la det funksjonelle kravet til grunn uten nærmere drøftelse av alternativene. Men dommen bekrefter det som også følger av alminnelig anskaffelsesrettslig teori: et funksjonskrav gir større fleksibilitet fordi leverandøren kan velge den tekniske løsningen som best oppfyller kravet, uten å være bundet til en bestemt konstruksjon som kanskje ikke er optimal.
Det generelle prinsippet om funksjonskrav. DFØs veiledning bekrefter det generelle prinsippet: et funksjonskrav beskriver et ønsket resultat eller en ønsket effekt, fremfor en bestemt fremgangsmåte, og gir leverandørene frihet til å velge løsning [veileder: DFØ Veileder – 20.3.4 Ytelses- og funksjonskr]. Veilederen omtaler dette generelt, ikke spesifikt for universell utforming, men prinsippet er det samme. Veilederen viser også at oppfyllelse av relevante standarder (jf. forskriften § 15-1 tredje ledd bokstav b) ikke kan avvises dersom dokumentasjonen viser at standardene dekker de angitte funksjonskravene [veileder: DFØ Veileder – 20.3.4 Ytelses- og funksjonskr]. Dette har betydning for forholdet mellom funksjonskrav og standardhenvisning: oppdragsgiver kan velge å formulere funksjonskrav, men kan ikke uten videre avvise en leverandør som dokumenterer oppfyllelse gjennom relevante standarder.
Oppdragsgivers skjønn ved utforming av tekniske krav. Som gjennomgått i avsnitt 1.5, bekreftet KOFA i sak 2012/238 (Hordaland fylkeskommune v/Skyss) at oppdragsgiver har et vidt innkjøpsfaglig skjønn ved utformingen av tekniske spesifikasjoner, og at alderskrav til fartøy kan utgjøre lovlige ytelses- og funksjonskrav når de er saklig begrunnet [KOFA 2012/238]. Selv om saken primært ble løst med henvisning til miljøhensyn, kvalitet, vedlikehold og driftssikkerhet, anførte innklagede at universell utforming var ett av flere hensyn bak alderskravet. Nemnda aksepterte denne totalvurderingen som saklig.
Mønsteret saken illustrerer, er praktisk viktig: universell utforming trenger ikke nødvendigvis formuleres som et selvstendig, isolert krav i kravspesifikasjonen. Det kan også inngå som ett av flere hensyn som samlet begrunner et generelt teknisk krav — for eksempel et alderskrav eller et kvalitetskrav — så lenge begrunnelsen er saklig og etterprøvbar. Et slikt generelt krav vil imidlertid ikke i seg selv utgjøre et selvstendig UU-minimumskrav; det er en saklig teknisk spesifikasjon som blant annet ivaretar tilgjengelighetshensynet.
Forholdet mellom funksjonskrav og standardhenvisning. Det er et åpent spørsmål om den kommende forskriften til § 5n vil kreve standardhenvisning i bestemte tilfeller, eller om funksjonskrav uten standardhenvisning alltid vil være tilstrekkelig. Kildene viser at det finnes en valgmulighet mellom de to tilnærmingene, men drøfter ikke spesifikt universell utforming eller situasjoner der det ene er påkrevd [veileder: DFØ Veileder – 20.3.4 Ytelses- og funksjonskr]. Anbefalingen fra flere fagkilder om å legge harmoniserte europeiske standarder til grunn — særlig EN 301 549 for IKT-tilgjengelighet og WCAG 2.2 for nettinnhold — bør derfor gjengis med forbehold om at det ikke er avklart om forskriften vil kreve slik standardhenvisning.
ETSI/CEN/CENELEC anbefaler å bruke harmoniserte europeiske standarder fordi de gir en strukturert samling tekniske krav og en presumpsjon om samsvar. EN 301 549 er den sentrale europeiske standarden for tilgjengelighet i IKT-anskaffelser. W3C anbefaler å bruke WCAG 2.2 for å maksimere fremtidig anvendelighet. Standard Norge har utgitt NS 11042:2024 «Universell utforming og digitalisering — Anskaffelser» som en relevant norsk standard. Government of Canada anbefaler å bruke CAN/ASC-standarden (EN 301 549:2024) ved anskaffelse eller utvikling av IKT. Section508.gov anbefaler at tilgjengelighetskrav inkluderes fra starten av IKT-anskaffelsens livssyklus. Tilsynet for universell utforming av IKT tilbyr veiledning om testverktøy, anskaffelser og tilgjengelighetserklæring.
Disse ressursene kan være til praktisk hjelp for oppdragsgivere som skal velge mellom funksjonskrav og standardhenvisning, men de endrer ikke det rettslige bildet: valget er foreløpig et spørsmål om innkjøpsfaglig skjønn.
Når oppdragsgiver ønsker å sikre at leverandøren har kompetanse på universell utforming, kan dette formuleres som et kvalifikasjonskrav. Spørsmålet som oppstår er hvordan et slikt krav skal tolkes: må hver enkelt person leverandøren stiller med, selvstendig oppfylle kravet, eller er det tilstrekkelig at leverandørens team samlet sett har den nødvendige kompetansen?
KOFA-sak 2012/111 (Ski kommune) er den sentrale avgjørelsen for dette spørsmålet [KOFA 2012/111]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av prosjektleder/byggeleder til en totalentreprise (Finstadtun II), kunngjort 30. januar 2012. Kontraktens estimerte verdi var under 1,6 millioner kroner. Konkurransegrunnlaget åpnet uttrykkelig for at tilbyder selv kunne velge om én eller to personer skulle ivareta rollene som prosjektleder og byggeleder. Det ble stilt konkrete minimumskrav til den eller de tilbudte personene, herunder minimum fem års erfaring fra tilsvarende prosjekter og bred erfaring med universell utforming. Tildeling skulle skje utelukkende på grunnlag av laveste pris.
Valgte leverandør, Ensi AS, tilbød to personer og bekreftet i en erklæring at minimumskravene var oppfylt. Klager, Haga & Hågensen AS, anførte at kun én av de to tilbudte personene reelt oppfylte kravene — særlig kravet om fem års erfaring og kravet til erfaring med universell utforming — og at Ensi AS derfor skulle ha vært avvist.
Nemnda tok utgangspunkt i at kvalifikasjonskrav etter den dagjeldende FOA 2006 § 11-10 (1) bokstav a relaterer seg til «forhold ved leverandøren» og skal sikre at denne har evne til å oppfylle kontrakten — ikke primært til egenskapene hos enkeltpersoner isolert sett. Det var ubestridt at én av de to tilbudte personene selvstendig oppfylte samtlige minimumskrav. Spørsmålet var om konkurransegrunnlaget måtte tolkes slik at begge personer måtte oppfylle kravene individuelt.
Nemnda fant at ordlyden i konkurransegrunnlaget ikke utelukket en slik tolkning, men at den heller ikke fastslo dette klart. Et viktig moment var at konkurransegrunnlaget opplyste at to tilbudte personer selv kunne fordele ansvar og oppgaver mellom seg, noe som talte for at kravene gjaldt rollen samlet. Nemnda uttalte at «det i fravær av andre holdepunkter for at kvalifikasjonskravene måtte forstås slik at kravet skulle oppfylles av hver enkelt» ikke var grunnlag for å underkjenne innklagedes tolkning. Konklusjonen ble at innklagedes forståelse — at det var tilstrekkelig at én person oppfylte minimumskravene — lå innenfor en forsvarlig tolkning av konkurransegrunnlaget, og at det ikke forelå noen plikt til å avvise Ensi AS [KOFA 2012/111].
Avgjørelsen illustrerer at kvalifikasjonskrav prinsipielt er rettet mot leverandørens samlede evne til å oppfylle kontrakten, ikke nødvendigvis mot hver enkelt person leverandøren stiller med. Overført til universell utforming: et krav om at leverandørens prosjektteam skal ha erfaring med universell utforming, kan i utgangspunktet oppfylles ved at teamet samlet har slik kompetanse, uten at hver enkelt fagperson må dokumentere dette individuelt — men dette forutsetter at konkurransegrunnlaget faktisk er utformet slik at det åpner for en slik lesning.
Saken understreker samtidig viktigheten av at oppdragsgivere formulerer kvalifikasjonskrav presist. Er kravet formulert slik at «alle nøkkelpersoner skal ha erfaring med universell utforming», stiller saken seg annerledes — da vil tvetydigheten som reddet innklagede i denne saken, ikke foreligge. Oppdragsgiver som ønsker at hver enkelt person skal oppfylle kravene selvstendig, må si dette uttrykkelig. Og oppdragsgiver som er tilfreds med at teamet samlet har kompetansen, bør si det like klart.
Klarhetskravene som ble gjennomgått i avsnitt 1.5, gjelder fullt ut når universell utforming brukes som tildelingskriterium. Dette er en grensesone som fortjener særlig oppmerksomhet, fordi det er her mange av de praktiske feilene oppstår.
Dersom oppdragsgiver ønsker å gi uttelling for meroppfyllelse av UU-krav utover et minstenivå, må det angis presist hva som gir uttelling, i tråd med det KOFA krevde i sak 2023/1018 (Renovasjonen IKS) [KOFA 2023/1018]. En formulering som bare sier at «god universell utforming vil bli vektlagt» uten videre presisering, vil trolig ikke tilfredsstille klarhetskravet. Oppdragsgiver må angi hvilke egenskaper som vurderes, hvordan de måles, og hva som skiller et middels tilbud fra et godt.
Tilsvarende viser KOFA-sak 2009/156 (Stavanger kommune) at universell utforming ikke kan slås sammen med andre, innholdsmessig atskilte egenskaper — som varesortiment — i ett udifferensiert tildelingskriterium uten separat vekting [KOFA 2009/156]. Oppdragsgiver som ønsker å vektlegge både universell utforming og for eksempel miljøprofil, må enten godtgjøre at disse reelt sett måler samme egenskap (noe som sjelden vil være tilfellet), eller angi separat vekting for hvert element.
Og KOFA-sak 2011/32 (Helgelandssykehuset HF) viser at beregningsgrunnlaget for et priskriterium som inkluderer tilgjengelighetstilpasning, må være entydig definert — motstridende eller flertydige referansepunkter vil rammes av klarhetskravet [KOFA 2011/32].
Det er et åpent spørsmål om universell utforming lovlig kan brukes som tildelingskriterium utover absolutte minimumskrav, og hvordan differensieringsgrunnlaget i så fall skal formuleres. Prinsipielt er det ingen grunn til at universell utforming ikke kan være et tildelingskriterium — det er et kvalitativt aspekt ved leveransen som kan gi merverdi. Men kravet til klarhet innebærer at oppdragsgiver må gjøre et vesentlig forarbeid i å operasjonalisere hva «bedre universell utforming» betyr i den konkrete anskaffelsen.
Å stille gode krav i konkurransegrunnlaget er ikke tilstrekkelig dersom kravene ikke følges opp i kontraktsperioden. Lovgiver har tatt konsekvensen av dette gjennom § 5p, som lyder:
«Der oppdragsgiver skal, eller har valgt å, innta kontraktsvilkår for å ivareta samfunnshensyn etter §§ 5b til 5m, skal oppdragsgiver i kontrakten innta egnede sanksjoner for leverandørens eller underleverandørens brudd på kontraktsvilkårene.»
Et påfallende virkeområdespørsmål. Det er verdt å lese ordlyden nøye. Bestemmelsen viser til samfunnshensyn «etter §§ 5b til 5m» — det vil si at den etter sin ordlyd ikke omfatter § 5n om universell utforming, som ligger utenfor det tallmessige intervallet. Heller ikke § 5o eller § 5p selv er nevnt.
Det tilgjengelige materialet gir ingen forklaring på denne avgrensningen. Det kan bero på en bevisst lovgivervilje om at universell utforming skal reguleres særskilt gjennom den forskriften § 5n selv viser til, eller det kan bero på en inkurie i lovarbeidet. Uansett årsak er dette et åpent spørsmål: om sanksjonsplikten etter § 5p omfatter kontraktsvilkår om universell utforming, er etter ordlyden uklart, og det foreligger verken praksis eller kontrollert veiledningsmateriale som avklarer spørsmålet.
Fullteksten av DFØs veileder om virkeområdet til § 5p er ikke kontrollert for denne fremstillingen. Leseren bør følge med på om veilederen eller forskriften klargjør dette.
Fergesaken: aktiv oppfølging som forutsetning. Uavhengig av det formelle spørsmålet om § 5ps virkeområde, illustrerer praksis hvor viktig aktiv kontraktsoppfølging er. KOFA-sak 2022/548 (Troms og Finnmark Fylkeskommune v/Troms Fylkestrafikk) er den mest utførlige avgjørelsen om forholdet mellom midlertidige UU-avvik og kontraktsrettslige grenser [KOFA 2022/548].
Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for fergedrift på fergelinjene 190 (Lyngseidet–Olderdalen) og 191 (Svendsby–Breivikeidet), kunngjort 22. oktober 2019 med tilbudsfrist 14. februar 2020. Kontrakten ble tildelt Norled AS etter laveste pris og signert 22. april 2020, med oppstart 1. januar 2021 og varighet til 30. april 2031. I juni 2020 varslet Norled at covid-19-pandemien hadde forsinket leveransen av nybygg ved et verft i Singapore, slik at overgangsfartøyet MF Folgefonn ikke var tilgjengelig fra oppstart. Fylkeskommunen aksepterte at MF Hardingen erstattet MF Folgefonn, og ga dispensasjon fra kontraktskravene til gjennomkjøringshøyde og universell utforming for perioden 1. januar 2021 til 15. juni 2021. Torghatten Nord AS, tapende tilbyder, anførte at både fartøyutskiftningen og den etterfølgende kontraktsoppfølgingen utgjorde vesentlige endringer av kontrakten, og dermed en ulovlig direkte anskaffelse.
Nemnda vurderte spørsmålet i to trinn. Først tok den stilling til om selve utskiftningen av fartøy var en tillatt endring. Nemnda la til grunn at FOA 2017 § 28-1 bokstav d tillater endringer som er nødvendige som følge av omstendigheter en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse, forutsatt at avtalens overordnede karakter ikke endres. Nemnda konstaterte at de vedvarende nedstengningene ved verftet i Singapore ikke var påregnelige for en aktsom oppdragsgiver, at dispensasjonen gjaldt kun overgangsfartøyet, og at den var tidsbegrenset til omtrent seks måneder av en driftskontrakt på inntil 13 år. Utskiftningen endret ikke avtalens overordnede karakter og var en tillatt endring [KOFA 2022/548].
Deretter vurderte nemnda om den etterfølgende kontraktsoppfølgingen overfor Norled var så mangelfull at den i seg selv kunne utgjøre en vesentlig endring. Nemnda viste til at mangelfull håndhevelse av kontrakt etter omstendighetene kan anses som en vesentlig endring, men at dette forutsetter at oppfølgingen faktisk har vært mangelfull i et kvalifisert omfang. Nemnda la avgjørende vekt på at fylkeskommunen hadde gjennomført befaringer av fartøyene, avdekket konkrete avvik — herunder at én dør på MF Høgsfjord ikke oppfylte kravet om 1 meter lysåpning — og fulgt opp med at døren ble skiftet ut under verkstedsopphold. Manglende merking ble rettet etter avklaring. Trapper ombord var forbeholdt mannskap og inngikk ikke i primær kommunikasjonsvei for passasjerer. Nemnda bemerket usikkerhet om atkomstbredden til salongen på babord side av ett fartøy, men fant «uansett ikke at et slikt eventuelt avvik innebærer en vesentlig endring av kontrakten». Samlet fant nemnda at innklagedes kontraktsoppfølging ikke var mangelfull i et omfang som kunne likestilles med at kontrakten var vesentlig endret [KOFA 2022/548].
Konklusjonen var at Troms og Finnmark Fylkeskommune ikke hadde foretatt en ulovlig direkte anskaffelse.
Saken trekker en viktig grense som har direkte relevans for alle kontrakter med UU-krav. På den ene siden viser den at en tidsbegrenset dispensasjon fra UU-krav kan aksepteres uten at dette utgjør en ulovlig kontraktsendring, forutsatt at tre vilkår er oppfylt: at dispensasjonen skyldes uforutsette omstendigheter, at den er midlertidig, og at oppdragsgiver aktivt følger opp avviket med befaringer, kontrollmålinger og pålegg om utbedring.
På den andre siden illustrerer saken at et fravær av oppfølging — ingen befaringer, ingen kontrollmålinger, ingen pålegg — innebærer at avviket fra UU-kravene i praksis aksepteres som en varig tilstand. Dette kan rammes av reglene om vesentlig endring av kontrakten, og i ytterste konsekvens medføre at kontrakten anses som en ulovlig direkte anskaffelse. Nemnda viste i denne forbindelse til KOFA-sakene 2015/27, 2018/11 og 2017/344 som uttrykk for det alminnelige prinsippet om at mangelfull kontraktshåndhevelse kan likestilles med vesentlig endring.
Grensen mellom de to situasjonene er ikke skarp, og den generelle rekkevidden av prinsippet utover fergesektoren er ikke avklart. Saken gjaldt en kontrakt med spesielle trekk — en fergedriftsavtale med midlertidig erstatningsfartøy i en pandemipreget situasjon — og det kan tenkes at terskelen for å akseptere midlertidig dispensasjon fra UU-krav er annerledes i andre typer kontrakter, for eksempel ved IKT-leveranser eller byggeprosjekter. Men det bærende prinsippet — at aktiv oppfølging er det som skiller lovlig midlertidighet fra ulovlig aksept — må antas å gjelde generelt.
Fagkildenes anbefaling om oppfølging. Det bør settes av budsjett til periodiske tilgjengelighetsrevisjoner, konformitetstesting og sluttbrukertesting gjennom kontraktsperioden. Accessibility Standards Canada anbefaler dette, og Government of Canada anbefaler det samme. Rådet følger naturlig av det aktive oppfølgingsansvaret som fergesaken illustrerer: uten konkrete oppfølgingstiltak er det vanskelig å oppdage og reagere på avvik, og mangelen på reaksjon kan i seg selv bli et rettslig problem.
Flere typetilfeller lar seg ikke plassere entydig innenfor eller utenfor plikten til å ivareta universell utforming, men befinner seg i en grensesone som krever nærmere analyse.
Merkeordninger som dokumentasjon. Når oppdragsgiver stiller krav om universell utforming, oppstår spørsmålet om hvilken dokumentasjon som aksepteres. DFØs veiledning omtaler godkjennelse av andre merkeordninger enn dem oppdragsgiver har vist til [veileder: DFØ Veileder – 21.4.2 Godkjennelse av andre m], og godkjennelse av annen dokumentasjon enn den forskriftsfastsatte [veileder: DFØ Veileder – 21.4.3 Godkjennelse av annen d]. Det generelle utgangspunktet i anskaffelsesretten — at leverandøren må gis mulighet til å dokumentere likeverdig oppfyllelse selv om vedkommende ikke har den konkrete sertifiseringen oppdragsgiver har vist til — tilsier at spørsmålet om hvilken dokumentasjon som kan aksepteres for UU-krav, må vurderes konkret. Dette dokumentasjonsspørsmålet behandles nærmere i et senere kapittel.
Eiendomsunntaket og kjøp av omsorgsboliger. KOFA-sak 2025/1433 (Arendal kommune) reiser spørsmålet om grensene for anskaffelsesregelverkets virkeområde i en kontekst som er praktisk viktig for universell utforming [KOFA 2025/1433].
Saken gjaldt Arendal kommunes kjøp av 61 omsorgsboliger for 152 millioner kroner ekskl. mva. Kommunen publiserte 4. mars 2025 en veiledende kunngjøring og la til grunn at anskaffelsen var unntatt regelverket etter FOA 2017 § 2-4 bokstav a, som unntar kontrakter om «erverv eller leie av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom». Boligene var ikke oppført — selger (Strømsbu Torg AS) hadde rammetillatelse og hadde allerede oppført ett bygg med 34 leiligheter i samme prosjekt tidligere, men de 61 boligene som var gjenstand for kjøpet, skulle fordeles på to nye bygg. Kjøpekontrakten fastslo at selger var ansvarlig for prosjektgjennomføringen i sin helhet, og at kommunen verken kunne eller skulle delta i planlegging eller prosjektering. Kommunen hadde imidlertid i sin annonse stilt krav om at boligene skulle oppfylle kravene i TEK17 og Husbankens veileder for lokalisering og utforming av omsorgsbygg.
EiNy AS påklaget anskaffelsen og anførte at eiendomsunntaket bare gjelder eksisterende bygninger, og at kjøpet i realiteten var en bygge- og anleggskontrakt som skulle vært kunngjort etter anskaffelsesregelverket.
Nemnda tok utgangspunkt i at eiendomsunntaket etter sin ordlyd gjelder «erverv» av «eksisterende bygninger», noe som i utgangspunktet tilsier at bygningene må foreligge ved kontraktsinngåelse. Men med henvisning til EU-domstolens avgjørelse i sak C-537/19 (Kommisjonen mot Østerrike) la nemnda til grunn at unntaket kan komme til anvendelse også ved kjøp av bygg som ennå ikke er oppført, forutsatt at kontrakten ikke er en bygge- og anleggskontrakt etter FOA 2017 § 4-1 bokstav d.
Det avgjørende kriteriet var om kommunen hadde «avgjørende innflytelse på arbeidets art eller planlegging». Nemnda fant at dette ikke var tilfellet. Prosjektet var allerede ferdig prosjektert og rammetillatelse forelå. Kravene kommunen stilte — TEK17 og Husbankens veileder — er standardkrav i gjeldende regelverk som gjelder uavhengig av kommunens innflytelse. Kommunen hadde dessuten verken rett til eller faktisk adgang til å delta i den nærmere planleggingen og prosjekteringen. Nemnda konkluderte med at eiendomsunntaket kom til anvendelse, og at det ikke forelå en ulovlig direkte anskaffelse [KOFA 2025/1433].
Saken er viktig for universell utforming av to grunner. For det første viser den at oppdragsgiver kan stille krav om universell utforming — i form av TEK17s og Husbankens krav — uten at dette i seg selv innebærer at oppdragsgiver har «avgjørende innflytelse» på byggets utforming i anskaffelsesrettslig forstand. Krav som følger av generelt gjeldende regelverk, er noe annet enn individuelle spesifikasjoner av arkitektonisk struktur. Det er med andre ord fullt mulig å kjøpe et bygg som ennå ikke er oppført og likevel ha som forutsetning at det skal oppfylle kravene til universell utforming, uten at dette alene bringer kontrakten innenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde.
For det andre reiser saken et vanskeligere spørsmål: dersom eiendomsunntaket kommer til anvendelse, gjelder ikke § 5n direkte for kontrakten. Det betyr at oppdragsgiveren i et slikt tilfelle ikke er bundet av anskaffelseslovens krav om universell utforming, men at de alminnelige kravene i TEK17, likestillings- og diskrimineringsloven og annet tilgrensende regelverk fortsatt gjelder. Grensedragningen mellom det som faller innenfor og det som faller utenfor anskaffelsesregelverket, kan dermed ha direkte betydning for hvilke UU-plikter som gjelder.
Men saken viser også at grensedragningen kan gå den andre veien. Dersom kommunen hadde gått lenger — for eksempel stilt detaljerte krav til utforming av baderom, planløsning eller tekniske installasjoner utover det som følger av standardregelverk — ville spørsmålet om «avgjørende innflytelse» stilt seg annerledes. Jo mer spesifikke tilgjengelighetskravene er, desto nærmere kommer oppdragsgiver grensen for å utøve den innflytelsen som gjør at kontrakten reklassifiseres som en bygge- og anleggskontrakt.
Blandede kontrakter og leie av eksisterende bygg. En beslektet grensesone oppstår når oppdragsgiver leier et eksisterende bygg med tilpasningsarbeider — for eksempel tilrettelegging for universell utforming i et allerede oppført bygg. Her er spørsmålet om kontraktens fremherskende element er leie (som er unntatt) eller bygge- og anleggsarbeid (som er omfattet).
KOFA-sak 2015/77 (Skien kommune) behandlet nettopp denne problematikken [KOFA 2015/77]. Saken gjaldt leie av egnede lokaler til nytt verksted og lager for kommunens bydrift. Kommunen inviterte utvalgte leverandører til konkurranse med forhandling. Valgte leverandør, Kontorbygg AS, tilbød leie av eksisterende lokaler i Rødmyrlia 40 med et samlet areal på om lag 10 500 kvadratmeter, hvorav kommunen skulle leie ca. 3 559 kvadratmeter eksklusivt. Tilpasningene inkluderte blant annet nytt brannalarmanlegg, utskifting av porter, oppussingsarbeider, halltekker og asfaltering, samt oppføring av et nytt verksted og en ny monteringshall på til sammen 572 kvadratmeter. Kontrakten hadde en løpetid på 15 år med opsjon på ytterligere 5 år, til en årlig leiesum på 3,8 millioner kroner.
Nemnda fastslor at kontrakten inneholdt elementer fra både eiendomsunntaket (leie av eksisterende bygg) og bygge- og anleggsdefinisjonen, men at elementene var udelelig forbundet. Klassifiseringen måtte derfor avgjøres etter kontraktens fremherskende element. Det nye verkstedet og monteringshallen utgjorde 572 kvadratmeter av totalt ca. 3 559 kvadratmeter eksklusivt leieareal — knapt 16 prosent. Den vesentligste delen av bygningsmassen var allerede oppført. Tilpasningene skjedde i utleiers regi og for dennes regning og risiko. Nemnda konkluderte med at kontrakten var leie av eksisterende bygg og dermed unntatt forskriften, selv om den inneholdt ikke ubetydelige bygge- og anleggsarbeider. Nemnda viste til en tidligere sak (KOFA-sak 2007/112) der en andel på 40 prosent nybygg ikke endret leieavtalens karakter [KOFA 2015/77].
For universell utforming er det interessant at kravspesifikasjonen i denne saken eksplisitt åpnet for «tilpasset løsning» i en egen kolonne. Nemnda tolket dette slik at leverandøren hadde adgang til å tilby løsninger som avvek fra de oppstilte kravene, og at slike tilpassede løsninger skulle vurderes under tildelingskriteriet «prosjektkvaliteter». Denne konstruksjonen — der kravspesifikasjonen åpner for tilpassede løsninger som kan inkludere universell utforming, og hvor graden av tilpasning vurderes i tildelingen — kan ha overføringsverdi til andre leiekontrakter der oppdragsgiver ønsker tilrettelegging uten å utløse klassifisering som bygge- og anleggskontrakt.
Saken ble løst på grunnlag av klassifiseringsspørsmålet, og nemnda fant at det ikke forelå noen ulovlig direkte anskaffelse. Klagers øvrige anførsler — om interessekonflikt i saksbehandlingen og avvisning av valgte leverandørs tilbud — førte heller ikke frem.
Den praktiske konsekvensen er at for leiekontrakter med tilpasningsarbeider må klassifiseringsspørsmålet avklares først. Er kontraktens fremherskende element leie, vil den være unntatt fra anskaffelsesregelverket, med den følge at § 5n ikke gjelder direkte. Er tilpasningsarbeidene derimot så omfattende at kontrakten i realiteten er en bygge- og anleggskontrakt, faller den innenfor. Svaret beror på en helhetsvurdering av andelen nybygg, hvem som bærer kostnadene og risikoen, oppdragsgivers innflytelse på byggets utforming, og kontraktens varighet.
Begrepet «uforholdsmessig byrde» er sentralt i tilgrensende regelverk, men er ikke en del av det anskaffelsesrettslige regelgrunnlaget som denne boken primært bygger på.
Likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18 inneholder unntaksbestemmelser der plikten til universell utforming ikke gjelder utforming eller tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved denne vurderingen skal det etter loven særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge barrierer, om virksomhetens funksjon er av offentlig art, kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetshensyn og vernehensyn. Plan- og bygningsloven § 29-5 anvender en lignende terskel: universell utforming «så langt det er mulig uten uforholdsmessige kostnader».
Det er viktig å understreke at disse bestemmelsene ikke er anskaffelsesrettslige normer. De gjelder etter sin ordlyd for det generelle kravet til universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven og plan- og bygningsloven, og kan ikke uten videre importeres inn i tolkningen av § 5n. Om den kommende forskriften til § 5n vil inneholde en tilsvarende uforholdsmessighetsterskel, er et åpent spørsmål.
GOV.UK presiserer i sin veiledning at mangel på tid eller kunnskap ikke kan brukes som begrunnelse for uforholdsmessig byrde, og at tilgjengelighet ikke kan erklæres som uforholdsmessig fordi den ikke er prioritert. Denne presiseringen er nyttig som holdepunkt for forståelsen av hva som ikke kan begrunne unntak, men den er ikke en norsk rettskilde.
Momentene er likevel nyttige å kjenne til som bakgrunnsrett — særlig fordi oppdragsgiver uansett må forholde seg til likestillings- og diskrimineringsloven parallelt med anskaffelsesregelverket. En oppdragsgiver som unnlater å stille UU-krav i en anskaffelse med den begrunnelse at det ville være for kostbart, må være oppmerksom på at likestillings- og diskrimineringslovens uforholdsmessighetsvurdering stiller strenge krav til dokumentasjonen, og at manglende prioritering eller kompetanse normalt ikke vil være tilstrekkelig begrunnelse.
For digitale løsninger finnes det allerede detaljerte krav i tilgrensende regelverk som oppdragsgiver må forholde seg til ved siden av § 5n. Likestillings- og diskrimineringsloven § 18 krever at IKT-løsninger som retter seg mot allmennheten, som hovedregel er universelt utformet. Tilsynet for universell utforming av IKT understreker at det er den enkelte virksomhets ansvar å undersøke om den er omfattet av regelverket, og at kravene til universell utforming også gjelder for intranett og ekstranett som er nytt eller vesentlig revidert etter 1. februar 2023.
Disse kravene gjelder uavhengig av § 5n, og de kan være strengere eller mer detaljerte enn det som følger av anskaffelsesregelverket alene. Oppdragsgiver som anskaffer IKT-løsninger, må med andre ord forholde seg til et sammensatt regelverk der anskaffelsesloven og likestillings- og diskrimineringslovgivningen virker side om side.
DFØ understreker i sin veiledning at oppdragsgiver bør vurdere om annet regelverk inneholder særskilte krav til universell utforming som kommer i tillegg til det anskaffelsesregelverket krever.
Dette kapitlet har vist at universell utforming i dagens anskaffelsesrett hviler på et sett av bestemmelser som må leses i sammenheng [LOV-2026-03-06-8].
Strategiplikten i § 5a pålegger oppdragsgiver å ha en offentlig tilgjengelig anskaffelsesstrategi og egnede rutiner for å ivareta blant annet universell utforming, avgrenset til de tilfellene der hensynet er relevant for virksomheten. I praksis vil hensynet være relevant for de aller fleste offentlige oppdragsgivere. Fagkildene anbefaler at strategien forankres i ledelsen, at kompetanse bygges systematisk, og at universell utforming registreres som en eksplisitt risiko i virksomhetens styring. Disse anbefalingene — fra blant annet Bufdir og Deltasenteret, W3C og UK Home Office — er ikke rettslige plikter utover § 5a, men de er praktiske grep som bidrar til at rutinene er «egnede» i lovens forstand.
Den materielle plikten i § 5n pålegger oppdragsgiver å stille krav om universell utforming i den enkelte kontrakt. Rekkevidden av denne plikten er beheftet med et forskriftsforbehold som gjør at flere sentrale spørsmål om innholdet foreløpig må stå åpne — herunder hvilke konkrete krav som skal stilles, for hvilke anskaffelser, og med hvilken detaljeringsgrad.
De grunnleggende prinsippene i § 4 — inntil bestemmelsen oppheves — setter en generell kvalitetsstandard for hvordan ethvert krav og kriterium, herunder krav og kriterier om universell utforming, må utformes. Kravet til klarhet, forutberegnelighet og etterprøvbarhet gjelder med full styrke. Praksis fra klagenemnda viser fire typiske feilmønstre — uklar meroppfyllelse, manglende separat vekting, flertydig beregningsgrunnlag og selvmotsigende grunnlag — som alle er direkte relevante når universell utforming brukes som krav eller kriterium.
Sanksjonsplikten i § 5p krever at kontrakten inneholder egnede sanksjoner for brudd på kontraktsvilkår om samfunnshensyn, men det er etter ordlyden uklart om bestemmelsen omfatter universell utforming.
Praksis fra klagenemnda og domstolene, selv om den i hovedsak stammer fra tiden før dagens lovsystematikk, gir viktige retningslinjer:
Funksjonskrav er et fullgodt og velprøvd virkemiddel for å stille krav om universell utforming, som vist i Hålogaland lagmannsretts dom i LH-2014-89409, der et funksjonelt krav om trygg ombordstigning for rullestolbrukere ble lagt til grunn med full kontraktsrettslig virkning [LH-2014-89409].
Klarhetskravet ved tildelingskriterier gjelder fullt ut for UU-relaterte kriterier, som vist i KOFA-sak 2023/1018 (Renovasjonen IKS), der kombinasjonen av «skal»-krav og uklar meroppfyllelse ble kjent ulovlig [KOFA 2023/1018], og i KOFA-sak 2009/156 (Stavanger kommune), der sammenslåing av kvalitet og varesortiment — herunder universell utforming — uten separat vekting ble underkjent [KOFA 2009/156].
Kvalifikasjonskrav om UU-kompetanse kan knyttes til leverandørens samlede team, som vist i KOFA-sak 2012/111 (Ski kommune) [KOFA 2012/111].
Aktiv kontraktsoppfølging er avgjørende for at midlertidige avvik fra UU-krav ikke utvikler seg til varig aksept av mangelfull oppfyllelse, som vist i KOFA-sak 2022/548 (Troms og Finnmark Fylkeskommune) [KOFA 2022/548].
Oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn ved utforming av tekniske krav er vidtrekkende, og universell utforming kan inngå som ett av flere hensyn bak et generelt teknisk krav, som vist i KOFA-sak 2012/238 (Hordaland fylkeskommune v/Skyss) [KOFA 2012/238].
Eiendomsunntaket kan komme til anvendelse også ved kjøp av bygg som ennå ikke er oppført, forutsatt at oppdragsgiver ikke har avgjørende innflytelse på byggets utforming utover standardkrav, som vist i KOFA-sak 2025/1433 (Arendal kommune) [KOFA 2025/1433].
Klassifisering av blandede kontrakter beror på en helhetsvurdering av kontraktens fremherskende element, og leie av eksisterende bygg med tilpasningsarbeider kan falle utenfor regelverket dersom tilpasningene utgjør en underordnet del, som vist i KOFA-sak 2015/77 (Skien kommune) [KOFA 2015/77].
Motstridende eller selvmotsigende opplysninger i konkurransegrunnlaget, og etterfølgende endring av vilkår som var konkurransebærende, kan utgjøre selvstendige brudd på de grunnleggende prinsippene, som vist i KOFA-sak 2017/100 (Frogn kommune) [KOFA 2017/100].
Beregningsgrunnlaget for tildelingskriterier må være entydig definert, og flertydige referansepunkter rammes av klarhetskravet, som vist i KOFA-sak 2011/32 (Helgelandssykehuset HF) [KOFA 2011/32].
Samtidig gjenstår en rekke åpne spørsmål som denne boken vil måtte følge videre etter hvert som rettskildebildet utvikler seg:
For det første: hvilket innhold forskriften til § 5n vil få, og når den vil bli vedtatt. Dette er det mest grunnleggende ubesvarte spørsmålet, og det påvirker rekkevidden av alt det øvrige.
For det andre: hvordan § 5p skal praktiseres, og om sanksjonsplikten etter sin ordlyd omfatter kontraktsvilkår om universell utforming.
For det tredje: hvor grensen mellom den strategiske plikten i § 5a og den materielle plikten i § 5n mer presist skal trekkes.
For det fjerde: om § 5n gjelder for forsynings- og konsesjonskontrakter, eller bare for kontrakter etter den alminnelige anskaffelsesforskriften.
For det femte: om oppdragsgiver skal begrunne valget mellom funksjonskrav og standardhenvisning, og om leverandøren kan kreve begrunnelse.
For det sjette: hvilken rolle merkeordninger og kvalitetssikringsstandarder spiller som dokumentasjon for universell utforming.
De følgende kapitlene vil bygge videre på dette fundamentet og gå i dybden på kravspesifikasjon, kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktsvilkår — alltid med den rettslige rammen som er gjennomgått i dette kapitlet som utgangspunkt.