Kapittel 2 viste hvordan lovgiver har bygget inn sikkerhetsventiler i det alminnelige anskaffelsesregelverket – unntak for hemmelige anskaffelser og for anskaffelser som ville krenke vesentlige sikkerhetsinteresser. Dette kapittelet tar for seg det andre store veiskillet: overgangen til et helt eget regelsett, forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA), og de blandede kontraktene som ligger i grenselandet mellom de to sporene.
For jurister og innkjøpere som ikke arbeider i forsvarssektoren til daglig, er dette sjelden hverdagskost. Men når en anskaffelse berører sikkerhetsgradert materiell, samarbeid med Forsvaret eller politiets operative utstyr, må spørsmålet stilles: er vi fortsatt i det alminnelige anskaffelsesregelverket, eller har vi krysset grensen inn i FOSA-sporet? Svaret har vidtrekkende konsekvenser for prosedyrevalg, kravspesifikasjon, kontraktsvilkår og klageadgang.
Utgangspunktet følger av anskaffelseslovens virkeområdebestemmelse. LOA § 2 fastsetter en generell terskel på 500 000 kroner eksklusive merverdiavgift for at loven i det hele tatt kommer til anvendelse. Samtidig bestemmer § 2 tredje ledd at loven ikke gjelder for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 123. Den fulle ordlyden er tydelig:
«Loven gjelder ikke for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 123. Bestemmelsene i §§ 5a til 5p om samfunnshensyn gjelder ikke for forsvars- og sikkerhetsanskaffelser med mindre annet er fastsatt i forskrift med hjemmel i denne loven.»
Denne doble konstruksjonen – et generelt unntak for artikkel 123-anskaffelser og et særskilt unntak for samfunnshensynsreglene – er selve navlestrengen mellom det alminnelige regelverket og FOSA-sporet. Den skaper to distinkte rettslige spor med ulike konsekvenser.
Konsekvensen av unntaket fra samfunnshensynsbestemmelsene er at oppdragsgiver i FOSA-sporet ikke er bundet av de alminnelige reglene om for eksempel klima- og miljøhensyn, lønns- og arbeidsvilkår eller lærlingeandel som ellers gjelder etter LOA §§ 5a til 5p [LOV-2016-06-17-73]. DFØ peker på at FOSA har egne bestemmelser om samfunnshensyn, og at det alltid bør kontrolleres om forskrift gir annet når anskaffelsen gjelder forsvar eller sikkerhet. Oppdragsgiver som legger til side samfunnshensynsbestemmelsene, bør med andre ord forsikre seg om at anskaffelsen faktisk er en forsvars- eller sikkerhetsanskaffelse i regelverkets forstand – ikke bare at den har en løs tilknytning til sikkerhetsfeltet.
Et spørsmål som ikke er endelig avklart, er om unntaket fra §§ 5a til 5p også innebærer at de underliggende prinsippene om proporsjonalitet og likebehandling – som ikke bare springer ut av disse bestemmelsene, men av de alminnelige prinsippene i anskaffelsesloven – er satt til side. Svaret er antakelig nei: de grunnleggende prinsippene om likebehandling, forutberegnelighet og forholdsmessighet gjelder også i FOSA-sporet, selv om de samfunnshensynsbestemmelsene som bygger ut prinsippene med konkrete plikter, ikke gjelder. Men rettstilstanden er ikke avklart gjennom norsk rettspraksis, og spørsmålet må derfor betegnes som åpent.
Forsvars- og sikkerhetsanskaffelser er regulert i en egen forskrift – forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser (FOSA) – som ligger utenfor den ordinære FOA-systematikken [FOR-2013-10-04-1185]. Direktiv 2009/81/EF, som ligger til grunn for forskriften, gir i sin fortale tolkningsstøtte for hvilke typer anskaffelser som er tiltenkt det særskilte forsvars- og sikkerhetsregimet [veileder: Direktiv 2009/81/EF – Fortale (recitals) – Fo].
Hovedregelen kan formuleres slik: anskaffelser som gjelder militært materiell, sikkerhetsgraderte leveranser eller nasjonalt sensitive kontrakter, reguleres av FOSA og ikke av den alminnelige anskaffelsesforskriften. DFØ slår fast at anskaffelser som er omfattet av FOSA, er unntatt fra anskaffelsesforskriften, og at FOSA kommer til anvendelse ved tildeling av kontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet som angitt i FOSA § 1-3. DFØ anbefaler at oppdragsgivere som berører forsvars- eller sikkerhetselementer, tar stilling til om anskaffelsen faller inn under FOSA allerede i planleggingsfasen. Dette er en praktisk anbefaling som harmonerer godt med systemet i loven, men den endrer ikke det forhold at det er forskriftens egen ordlyd – ikke veilederen – som avgjør grensen i det enkelte tilfellet.
Det er viktig å være ærlig om hvor langt kildematerialet bærer på dette punktet. FOSAs egne virkeområdebestemmelser i §§ 1-1 til 1-5 er ikke fulltekstverifisert i det materialet denne fremstillingen bygger på, og drøftelsen nedenfor må derfor leses med det forbeholdet.
DFØ bemerker også at en anskaffelse kan være regulert av FOSA og sikkerhetsloven samtidig, slik at oppdragsgiver må vurdere begge regelsett parallelt. Denne påminnelsen er særlig praktisk relevant. Sikkerhetsloven av 2018 med tilhørende forskrifter stiller egne krav til anskaffelsessikkerhet og informasjonssikkerhet som kan komme i tillegg til – ikke i stedet for – kravene i FOSA. Samspillet mellom FOSA og sikkerhetsloven er imidlertid ikke dekket av kildegrunnlaget for denne boken, og det kan derfor ikke utdypes med kildehenvisning her.
Det springende punktet i praksis er ikke sjelden om en gjenstand er «forsvarsmateriell» i FOSAs forstand. FOSA § 4-1 bokstav f definerer forsvarsmateriell som «materiell som er spesielt utformet eller tilpasset militære formål og militært bruk». Ordlyden oppstiller dermed to elementer: for det første må materiellet være spesielt utformet eller tilpasset, og for det andre må den tilsiktede bruken være militær. Forsvarsdepartementets veileder har supplert denne definisjonen med presiseringen av at materiellet må «være bestemt til bruk som våpen, ammunisjon eller krigsmateriell», i tråd med direktiv 2009/81/EF artikkel 1 nr. 6. At ordlyden bruker «spesielt» – ikke «utelukkende» – tilsier at det ikke kreves at materiellet mangler enhver sivil bruksmulighet, men det kreves noe mer enn en generell egnethet for militært bruk.
Her har KOFA utviklet rettssetninger som går lenger enn ordlyden isolert kan gi svar på. Nemndas praksis viser at vurderingen skal gjøres samlet, at den er objektiv – ikke styrt av oppdragsgivers subjektive hensikt – og at utstyrslister ikke er uttømmende.
KOFA-sak 2022/1688 (Tacticus AS, Henriksen Gruppen AS og H. Henriksen AS mot Forsvarsmateriell) er den sentrale avgjørelsen for spørsmålet om samlet vurdering. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling for to rammeavtaler om produksjon og levering av tre typer patruljetelt – enkeltpersonstelt, 2–3-personstelt og 4–6-personstelt – til Forsvarets personell. Estimert verdi var 303 millioner kroner. Konkurransen ble kunngjort etter FOSA med CPV-koder for telt og forsvarsutstyr [KOFA 2022/1688].
Klager – et fellesskap bestående av tre leverandører – hadde blitt avvist i prekvalifiseringsfasen og anførte blant annet at FOSA var feil regelverk fordi teltene var ordinære handelsvarer. Forsvarsmateriell hadde gjennomført en forutgående markedsundersøkelse som viste at forsvarets behovskrav ikke ble dekket av telt tilgjengelig i det sivile markedet.
Nemnda tok utgangspunkt i FOSA § 1-3 første ledd bokstav a sammenholdt med definisjonen i § 4-1 bokstav f. Den pekte på at direktiv 2009/81/EF fortale avsnitt 10 innebærer at listene over militært utstyr, herunder Rådets avgjørelse 255/58 og EUs felles militære liste, ikke er uttømmende. Oppdragsgiver kan altså ikke nøye seg med å slå opp i en liste; det må gjøres en selvstendig og konkret vurdering. Nemnda la videre til grunn at materiell som opprinnelig er sivilt, kan kvalifisere som forsvarsmateriell dersom det har fått «distinguishable military technical features» – men at de ulike kravene til materiellet må ses samlet [KOFA 2022/1688].
Det avgjørende for nemnda var den samlede pakken av krav: slitestyrke, farge og kamuflasje (pantone 19-0516TCX, forbud mot refleksmateriale), åpnings- og høydedimensjoner tilpasset bruk med stridsutrustning, ventilasjon tilpasset militære scenario, samt krav om at teltet skulle kunne settes opp på tolv minutter med vinterhansker. Hvert enkelt av disse kravene kunne muligens tenkes oppfylt av et sivilt produkt, men summen av dem ga kravspesifikasjonen en klart militær profil. Nemnda konkluderte med at teltene «samlet sett» var «spesielt tilpasset et militært bruk», og at FOSA var riktig regelverk [KOFA 2022/1688; KOFA 2022/168].
Denne saken ble også behandlet som KOFA-sak 2022/168 (samme parter), som resulterte i en parallell avgjørelse med identisk konklusjon på klassifiseringsspørsmålet [KOFA 2022/168]. Her understreket nemnda enda tydeligere at vurderingen av om materiell er «spesielt utformet eller tilpasset militære formål» etter FOSA § 4-1 bokstav f, skal skje samlet for alle kravene til produktet – «ikke krav for krav isolert sett». Nemnda pekte også på at markedsundersøkelsen hadde avdekket at sivilt tilgjengelige telt faktisk ikke kunne dekke behovet, noe som styrket konklusjonen om at den samlede kravpakken var militærspesifikk.
Avgjørelsene viser et viktig poeng for oppdragsgiver: selv ordinære produktkategorier – telt, bekledning, kommunikasjonsutstyr – kan falle inn under FOSA dersom den totale kravpakken er utformet for å dekke operative militære behov som ikke kan møtes av sivile hyllevarer. Det er ikke produktkategorien som avgjør, men den konkrete kravspesifikasjonens militære profil.
EU-domstolens dom i sak C-615/10 (Insinööritoimisto InsTiimi Oy) gir det EU-rettslige fundamentet for den objektive tilnærmingen som KOFA-praksis bygger på [EU-domstolen Case C-615/10]. Saken gjaldt en anskaffelse av et dreieskivesystem til det finske forsvarets tekniske prøveanstalt. Systemet skulle brukes som underlag for objekter ved elektromagnetiske målinger. Verdien var 1 650 000 euro. Forsvaret gjennomførte anskaffelsen uten forutgående kunngjøring og etter en fremgangsmåte som ikke svarte til prosedyrene i direktiv 2004/18.
Den tapende tilbyderen, InsTiimi, anførte at systemet bygget på alminnelig tilgjengelige komponenter og representerte en teknisk løsning kjent fra sivil industri. Forsvaret gjorde gjeldende at systemet var anskaffet spesielt til militære formål, blant annet for simulering av kampsituasjoner og bruk i elektronisk krigføring. Finske domstoler forelagde tolkningsspørsmålet for EU-domstolen.
Domstolen fastslo at forsvarsunntaket i artikkel 10 i direktiv 2004/18, sammenholdt med artikkel 296 nr. 1 bokstav b) EF (tilsvarende TFEU artikkel 346), skal tolkes strengt. Det er ikke nok at oppdragsgiveren subjektivt har til hensikt å bruke utstyret til militære formål. Når et produkt også har i det vesentlige tilsvarende sivile anvendelsesmuligheter, kan det bare anses spesielt bestemt til militære formål «dersom det i kraft av sine særlige kjennetegn er særlig designet og utviklet, eventuelt vesentlig endret, til slike formål» [EU-domstolen Case C-615/10].
Domstolen viste til Rådets liste av 15. april 1958 som utgangspunkt for hvilke produkttyper som kan omfattes, men presiserte at selv produkter som kan falle innenfor listen, ikke automatisk kan unntas. Listeplassering alene er altså ikke tilstrekkelig. Det avgjørende er en toleddet vurdering: først om produktet etter sine objektive egenskaper er militært utformet, deretter om unntaket faktisk er nødvendig for å beskytte vesentlige sikkerhetsinteresser.
InsTiimi-dommen er den sentrale EU-rettslige autoriteten for grensedragningen mellom sivilt og militært materiell. Den trekker et klart skille mellom subjektiv brukshensikt og objektive produktkjennetegn, og den krever at den nasjonale domstolen foretar en selvstendig vurdering av begge elementer. Dommen har direkte overføringsverdi til norsk rett fordi den gjelder tolkningen av en bestemmelse som er parallell til EØS-avtalen artikkel 123.
Grensen mellom materiell som er «spesielt utformet eller tilpasset militære formål» og det som kalles dual-use-materiell – produkter med både sivil og militær bruksegnethet – er bare delvis avklart. EU-domstolen krever objektive produktsærtrekk, ikke bare subjektiv hensikt. KOFA har anvendt en samlet vurdering der tilpasningenes omfang og karakter er avgjørende.
Kontrasten mellom patruljetelt-sakene og InsTiimi-dommen er instruktiv. Patruljeteltene falt innenfor FOSA fordi summen av militærspesifikke krav – kamuflasje, dimensjoner tilpasset stridsutrustning, oppsettingskrav med vinterhansker – objektivt sett gjorde produktet til noe annet enn et sivilt telt. Dreieskivesystemet i InsTiimi-saken havnet derimot i grenselandet: det hadde både sivile og militære bruksområder, og EU-domstolen understreket at den nasjonale retten måtte vurdere om produktet i kraft av sine egne kjennetegn var særskilt militært, eller om det i realiteten var et sivilt produkt som Forsvaret ønsket å ta i bruk.
Rettstilstanden for materiell som ikke er oppført på noen militær utstyrsliste, og som gjennom gradvise tilpasninger kan sies å ha fått et militært bruksformål, er ikke avgjort verken av norske domstoler eller av EU-domstolen på en måte som gir presise kriterier. Oppdragsgiver bør derfor, i mangel av klarere rettskilder, foreta den samlede vurderingen KOFA foreskriver – med vekt på objektive produktsærtrekk – og dokumentere vurderingen grundig.
Patruljetelt-sakene illustrerer også en annen viktig grense: rammeavtaler under FOSA kan som utgangspunkt ikke overstige syv år, og unntaket for «særlige omstendigheter» skal tolkes snevert.
I KOFA-sak 2022/1688 hadde Forsvarsmateriell kunngjort rammeavtaler med ti års varighet [KOFA 2022/1688]. Innklagede begrunnet varigheten med at «basemateriell» generelt har ti års levetid, at innrullering ved alle avdelinger tar opptil to år, og at usikker råvaretilgang kan gi opptil ett års ledetid. Nemnda fant ingen av disse argumentene tilstrekkelige.
Nemnda bemerket at kravspesifikasjonen selv angav forventet produktlevetid for teltene til to år basert på 80 dagers bruk per år – et tall som vanskelig lot seg forene med en påstand om at syvårsgrensen var for kort. Innrulleringstid var en integrert del av det FOSA allerede tar høyde for: at lovgiver har satt grensen til syv år – mot fire år etter den alminnelige anskaffelsesforskriften – innebærer nettopp at forsvarsanskaffelsenes egenart allerede er hensyntatt. Usikker ledetid var en markedsrisiko som gjør seg gjeldende ved de fleste langvarige kontrakter, og utgjorde ikke noen «særlig omstendighet» [KOFA 2022/1688; KOFA 2022/168].
Nemnda presiserte også et teknisk, men praktisk viktig poeng: begrensningen på syv års varighet gjelder adgangen til nye avrop. Avrop som allerede er gjort, kan ha leveringsfrister som strekker seg utover syvårsperioden. Denne presiseringen avdemper noe av den praktiske konsekvensen av syvårsgrensen, fordi oppdragsgiver kan planlegge siste avrop med en leveringsfrist som går noe inn i det åttende året – men selve retten til å gjøre nye bestillinger må opphøre innen syv år.
Det som i positiv forstand utgjør «særlige omstendigheter» som kan begrunne overskridelse av syvårsgrensen, er ikke nærmere avgrenset av praksis, og dette må betegnes som et åpent spørsmål. Nemnda har gjennom de to patruljetelt-sakene sagt hva som ikke er tilstrekkelig, men har ikke trukket opp en positiv terskel. Materiellets faktiske levetid og tekniske vanskeligheter ved leverandørbytte – som forskriften selv nevner som relevante momenter – kan gi holdepunkter, men det kreves at disse forholdene faktisk skiller seg fra det som er normalt for forsvarsanskaffelser generelt.
Når det gjelder terskelverdier for forsvarsanskaffelser under EØS-terskel, finnes det i det europeiske fagmaterialet en anbefaling om at nasjonale terskelverdier for forsvarsanskaffelser bør brukes til å avgjøre når nasjonale prosedyrer kommer til anvendelse (EDA). Denne anbefalingen bygger imidlertid på andre lands nasjonale rett – konkret finsk rett – og har ikke selvstendig dekning i norsk regelgrunnlag. Boken advarer mot å bruke denne anbefalingen som norsk rettslig veiledning. Norske oppdragsgivere bør i stedet holde seg til de terskelverdiene og den fremgangsmåten som følger av LOA § 2, FOA § 2-2 og – i den grad forskriften kommer til anvendelse – FOSA selv. At et annet land opererer med andre nasjonale terskler, er irrelevant for den norske oppdragsgiverens rettslige handlingsrom.
Grensedragningen mot FOSA må ses i sammenheng med de generelle sikkerhetsunntakene som allerede er behandlet i kapittel 2, men den fortjener en selvstendig behandling fordi konsekvensene er ulike. Mens FOA § 2-2 tar anskaffelsen helt ut av regelverket, plasserer FOSA-sporet anskaffelsen i et annet – men fortsatt regulert – system. Oppdragsgiver som feilaktig tror seg helt fritatt fra regelverk fordi anskaffelsen har et sikkerhetselement, kan dermed ende opp med å bryte FOSA i stedet for FOA.
FOA § 2-2 lyder:
«(1) Anskaffelsesloven og forskriften gjelder ikke for anskaffelser a. som oppdragsgiveren kan unnta etter EØS-avtalen artikkel 123, eller b. som er erklært hemmelige eller bare kan utføres under særlige sikkerhetstiltak i henhold til lov, forskrift eller forvaltningsvedtak, og de aktuelle vesentlige interessene ikke kan sikres gjennom mindre inngripende tiltak. (2) Anskaffelsesloven og forskriften gjelder ikke dersom anvendelsen av disse vil forhindre oppdragsgiveren fra å ivareta vesentlige sikkerhetsinteresser. Anskaffelsesloven og forskriften gjelder likevel dersom oppdragsgiveren kan ivareta disse interessene ved mindre inngripende tiltak, for eksempel ved å pålegge leverandørene taushetsplikt.»
Ordlyden viser at det er to spor inn i unntaket. Det første sporet er en formell erklæring om hemmelighold eller særlige sikkerhetstiltak fastsatt i lov, forskrift eller forvaltningsvedtak (bokstav b), kombinert med et vilkår om at interessene ikke kan sikres gjennom mindre inngripende tiltak. Det andre sporet er en mer åpen vurdering av om anvendelse av regelverket vil forhindre ivaretakelse av vesentlige sikkerhetsinteresser (annet ledd), med samme proporsjonalitetsvilkår – taushetsplikt nevnes som eksempel på et slikt mindre inngripende tiltak.
Begge sporene har altså et fellestrekk som ordlyden selv fremhever: unntaket faller bort dersom interessene kan sikres gjennom mindre inngripende tiltak. Dette proporsjonalitetskravet er ikke en ren programerklæring; det er et materielt vilkår som oppdragsgiver må vurdere og kunne dokumentere.
Ved siden av § 2-2 gir EØS-avtalen artikkel 123 et selvstendig rettslig grunnlag for unntak. Bestemmelsen er gjennomført i norsk rett gjennom LOA § 2 tredje ledd og FOA § 2-2 første ledd bokstav a. Unntaket i artikkel 123 bokstav b gir adgang til å unnta anskaffelser av varer som er uunnværlige for forsvarsformål og bestemt direkte for militær bruk [KOFA 2003/27]. Det er viktig å merke seg at artikkel 123 bokstav b er avgrenset til våpen, ammunisjon og krigsmateriell; andre tilfeller må begrunnes etter andre traktatbestemmelser. EDA fremhever nettopp denne avgrensningen: artikkel 346(1)(b) TFEU, som er parallellen til artikkel 123 bokstav b, kan ikke strekkes til å omfatte tiltak knyttet til ikke-militære sikkerhetsforsyninger, -arbeider eller -tjenester. At en militær vare også har sivile anvendelsesområder, utelukker ikke at unntaket kan brukes, men koblingen til forsvarsformål må være direkte og konkret.
KOFA har lagt til grunn en restriktiv tolkning av unntakene. Et illustrerende eksempel er KOFA-sak 2019/426 (Bekkevold Defence Ltd. mot Oslo Politidistrikt), som gjaldt spesialutstyr og vedlikeholdstjenester til politiets helikoptertjeneste [KOFA 2019/426; KOFA 2019/426].
Oslo Politidistrikt hadde i november 2018 sendt ut en tilbudsinvitasjon til et begrenset antall leverandører for kjøp av et bestemt antall sett med spesialutstyr – med henholdsvis egenskap X (skal-krav) og egenskap Y (bør-krav) – samt tilhørende service- og vedlikeholdstjenester. Anskaffelsens verdi var anslått til mellom 1,2 og 1,6 millioner kroner. Innklagede anførte at anskaffelsen var unntatt fra det alminnelige anskaffelsesregelverket med henvisning til politiregisterloven § 23 og FOA § 2-2.
Nemnda tok utgangspunkt i ordlyden i § 2-2 første ledd bokstav b og annet ledd, som gjennomfører direktiv 2014/24/EU artikkel 15 nr. 3. I tråd med EU-domstolens praksis i sak C-337/06 (Bayerischer Rundfunk) og sak C-19/13 (Fastweb) slo nemnda fast at disse unntaksbestemmelsene skal tolkes restriktivt [KOFA 2019/426].
Det avgjørende var at Oslo Politidistrikt ikke kunne vise til lov, forskrift eller forvaltningsvedtak som kategorisk unntok den aktuelle anskaffelsen. Nemnda fant at taushetsplikt, sikkerhetsklarering og inngåelse av sikkerhetsavtale fremsto som tilstrekkelige og mindre inngripende tiltak for å ivareta de aktuelle sikkerhetsinteressene. Verken § 2-2 første ledd bokstav b eller § 2-2 annet ledd kom derfor til anvendelse, og nemnda hadde kompetanse til å behandle klagen [KOFA 2019/426; KOFA 2019/426].
Saken viser to viktige poeng. For det første kreves det positiv hjemmel – i form av lov, forskrift eller forvaltningsvedtak – for at bokstav b skal komme til anvendelse. En generell henvisning til sikkerhetsbehov er ikke tilstrekkelig. For det andre må oppdragsgiver aktivt synliggjøre at de aktuelle sikkerhetsinteressene ikke kan ivaretas med mindre inngripende tiltak. I den konkrete saken ble det påpekt at de aktuelle leverandørene allerede var sikkerhetsklarert og underlagt taushetsplikt – noe som talte sterkt for at anskaffelsen kunne gjennomføres innenfor det alminnelige regelverket med sikkerhetsvilkår, fremfor å tas helt ut av regelverket.
Den restriktive linjen er godt forankret i EU-domstolens praksis, som gir tre sentrale autoriteter.
EU-domstolens dom i sak C-187/16 (Kommisjonen mot Republikken Østerrike) gjaldt en ordning der flere offentlige kontrakter om fremstilling av sikkerhetsdokumenter – pass med chip, nødpass, oppholdstillatelser, identitetskort, førerkort og registreringsattester – ble tildelt direkte til det statlige trykkeriet Österreichische Staatsdruckerei GmbH (ÖS) [EU-domstolen Case C-187/16].
Østerrike begrunnet ordningen med behovet for å beskytte vesentlige sikkerhetsinteresser, herunder konfidensialitet, kontroll med produsenten, vern mot forfalskning og forsyningssikkerhet. Kommisjonen mente at kontraktene skulle vært konkurranseutsatt etter direktiv 92/50 og 2004/18.
Domstolen slo fast at unntakene for hemmelige kontrakter, kontrakter med særlige sikkerhetstiltak og kontrakter som er nødvendige for å beskytte vesentlige sikkerhetsinteresser, skal tolkes strengt, og at det er medlemsstaten som har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt. Domstolen fremhevet at sikkerhetsdokumenter av den aktuelle typen produseres internasjonalt av spesialiserte virksomheter under strenge sikkerhetsstandarder, og at det derfor var mulig å gjennomføre konkurranse med nødvendige sikkerhetskrav [EU-domstolen Case C-187/16].
Domstolen uttalte videre at risikoen for spredning av sensitive opplysninger ikke er særegen for disse kontraktene og kan håndteres ved taushetsplikt, strenge kvalifikasjonskrav, kontrolltiltak, inspeksjoner og kontraktssanksjoner. Statlig eierskap eller kontroll over leverandøren er ikke i seg selv nok til å begrunne at kontrakter tas ut av anskaffelsesreglene. Forsyningssikkerhet kan være et legitimt hensyn, men begrunner ikke uten videre direkte tildeling når samme formål kan oppnås med mindre inngripende midler [EU-domstolen Case C-187/16].
For en kontrakt om pyrotekniske tillatelser, som lå under terskelverdiene, fastslo domstolen derimot at traktatens krav om gjennomsiktighet bare aktualiseres dersom kontrakten har klar grensekryssende interesse – og at Kommisjonen ikke hadde godtgjort dette.
EU-domstolens dom i sak C-601/21 (Kommisjonen mot Polen) fra 2023 bekreftet og videreførte den rettslige linjen fra Østerrike-dommen [EU-domstolen Case C-601/21]. Saken gjaldt polsk lovgivning som unntok en rekke kontrakter om produksjon av offentlige dokumenter – identitetskort, pass, førerkort, tjenestekort, avgiftsmerker, stemmesedler og tilhørende datasystemer – fra anskaffelsesreglene. Kontraktene ble tildelt direkte til det statskontrollerte selskapet PWPW.
Polen begrunnet ordningen med behovet for å beskytte vesentlige sikkerhetsinteresser, herunder nasjonal sikkerhet, dokumentenes autentisitet, vern mot forfalskning, kontroll med sensitive opplysninger og kontinuitet i forsyningen. Domstolen anerkjente at medlemsstatene selv fastsetter hvilke sikkerhetsinteresser som er vesentlige og hvilket beskyttelsesnivå de ønsker, men presiserte at dette ikke fritar staten fra å bevise nødvendigheten av å fravike anskaffelsesreglene [EU-domstolen Case C-601/21].
Polens anførsel om at direkte tildeling til PWPW sikret leveringskontinuitet fordi konkursrisikoen ble redusert, ble ikke godtatt. Domstolen pekte på at slike hensyn kan ivaretas gjennom krav til finansiell og økonomisk kapasitet, bruk av flere leverandører eller andre kontraktsmekanismer. Statlig eierskap i seg selv eliminerer ikke risikoen for svikt eller insolvens [EU-domstolen Case C-601/21].
Domstolen understreket at oppdragsgiver har et vidt skjønn til å fastsette strenge og forholdsmessige krav om pålitelighet, erfaring, tekniske ressurser og prosesser innenfor direktivets rammer. Det avgjørende er at denne adgangen faktisk utnyttes – ikke at den settes til side til fordel for et generelt unntak. Domstolen fastslo at Polen hadde tilsidesatt sine forpliktelser etter direktiv 2014/24, sammenholdt med TFEU artikkel 346, ved å innføre nasjonale unntak uten å godtgjøre at sikkerhetsinteressene ikke kunne sikres ved mindre inngripende tiltak.
Samlet viser Østerrike- og Polen-dommene at EU-domstolen har etablert en fast rettssetning: konfidensialitet, sikkerhet for sensitive dokumenter og forsyningssikkerhet kan i utgangspunktet håndteres innenfor anskaffelsesdirektivet gjennom kvalifikasjonskrav, sikkerhetsklarering, taushetsplikt, kontraktsvilkår og inspeksjoner. Sikkerhetsunntaket er forbeholdt de tilfellene der oppdragsgiver kan vise at disse virkemidlene konkret er utilstrekkelige.
Grensen mellom det som faller innenfor og det som faller utenfor sikkerhetsunntaket, trer tydeligst frem gjennom kontrasten mellom saker med ulikt utfall.
Et illustrerende eksempel på hvor grensen trekkes i norsk praksis, er sakene om politiets tolketjenester. I KOFA-sak 2020/405 (Oslo politidistrikt) og KOFA-sak 2020/403 (Sør-Øst politidistrikt) var spørsmålet om anskaffelser av tolketjenester med sikkerhetsklarering ved kommunikasjonskontroll kunne unntas fra kunngjørings- og konkurranseplikten [KOFA 2020/405; KOFA 2020/403].
Klagenemnda kom i begge sakene til brudd på regelverket. Nemnda la til grunn at sikkerhetsklarering er et leveringsvilkår – et kvalifikasjonskrav som stilles i en ordinær konkurranse – ikke et selvstendig unntak fra kunngjøringsplikten [KOFA 2020/405]. Særlige operative krav endrer ikke tjenestens karakter: tolketjenester er fortsatt tolketjenester, selv om tolken må være sikkerhetsklarert.
I KOFA-sak 2020/403 presiserte nemnda at ingen av unntaksbestemmelsene i FOA § 2-2, herunder EØS-avtalen artikkel 123, kom til anvendelse på de konkrete tolketjenestekjøpene. Nemnda avviste at de generelle «særlige oppdrag»-behovene innklagede påberopte, kunne løsrive disse kontraktene fra kategorien tilsvarende kontrakter [KOFA 2020/403].
Disse sakene viser en vanlig feilslutning: at et sikkerhetsbehov i utførelsen av tjenesten i seg selv gjør anskaffelsen til en sikkerhetsanskaffelse som kan unntas fra regelverket. Sikkerhetsklarering kan – og bør normalt – stilles som krav i en ordinær, kunngjort konkurranse. Et internt konkurranseopplegg eller en portal kan heller ikke avhjelpe manglende kunngjøring i Doffin/TED.
EU-domstolens dom i sak C-615/10 (InsTiimi), behandlet ovenfor under punkt 3.1, viser et annet typetilfelle der unntaket ikke uten videre faller ut i oppdragsgivers favør. Et produkt som bygger på alminnelig tilgjengelige komponenter og representerer en teknisk løsning kjent fra sivil industri, faller utenfor forsvarsunntaket selv om oppdragsgiverens subjektive hensikt er militær bruk. Domstolen krever at produktet etter sine objektive kjennetegn er særskilt designet, utviklet eller vesentlig endret for militære formål [EU-domstolen Case C-615/10].
EU-domstolens dom i sak C-157/06 (Kommisjonen mot Den italienske republikk) trekker grensen enda skarpere for materiell med bare eventuell militær bruk [EU-domstolen Case C-157/06]. Saken gjaldt et italiensk ministerielt dekret som åpnet for å fravike de ordinære anskaffelsesreglene ved innkjøp av lette helikoptre til politiet og det nasjonale brannvesenet. Italia anførte at helikoptrene hadde militære egenskaper, at de kunne brukes til nasjonal sikkerhet, og at anskaffelsen måtte behandles diskret.
Domstolen avviste argumentasjonen på tre selvstendige grunnlag. For det første fastslo den at TFEU artikkel 296 (nå artikkel 346) bare kan påberopes for varer som er bestemt spesielt til militære formål. Når den sivile anvendelsen er sikker og den militære anvendelsen bare er «mulig eller eventuell», faller anskaffelsen utenfor traktatunntaket [EU-domstolen Case C-157/06].
For det andre uttalte domstolen at behovet for taushetsplikt i seg selv ikke er til hinder for å gjennomføre en anbudskonkurranse. Sensitiv informasjon kan normalt håndteres innenfor prosedyrereglene, ikke utenfor dem.
For det tredje understreket domstolen at et nasjonalt regelverk som generelt åpner for forhandlet prosedyre uten kunngjøring for en kategori anskaffelser, uten at de konkrete unntaksvilkårene er dokumentert oppfylt i det enkelte tilfellet, er i strid med direktivet. Bevisbyrden for at vilkårene for unntak faktisk er oppfylt, ligger hos den parten som påberoper seg unntaket.
Kontrasten til patruljetelt-sakene er tydelig: teltene var objektivt tilpasset militære formål gjennom en samlet kravpakke som sivile produkter ikke kunne oppfylle, mens helikoptrene til politi og brannvesen primært var sivile med bare en eventuell militær tilleggsbruk. Grensen kan dermed formuleres slik: det er ikke nok at Forsvaret, politiet eller en annen sikkerhetsetat trenger gjenstanden; gjenstanden må ha objektive egenskaper som knytter den til militært bruk.
Samlet viser EU-domstolens praksis i Østerrike-dommen (C-187/16) og Polen-dommen (C-601/21) at direkte tildeling av sikkerhetskritisk dokumenthåndtering begrunnet i hemmelighold ikke aksepteres uten en konkret nødvendighetsvurdering der oppdragsgiver har synliggjort at de aktuelle sikkerhetsinteressene faktisk ikke kan ivaretas gjennom virkemidler innenfor regelverket [EU-domstolen Case C-187/16; EU-domstolen Case C-601/21]. Oppdragsgiver kan ikke nøye seg med å vise at oppdraget gjelder sikkerhetsdokumenter; det må godtgjøres konkret hvorfor en ordinær konkurranse – med strenge kvalifikasjonskrav, taushetsplikt, inspeksjonsrett og kontraktssanksjoner – ikke ville vært tilstrekkelig.
På den andre siden av grensen finner vi saker der forsvarsunntaket har vært akseptert. Disse sakene viser hvilke omstendigheter som er tilstrekkelige for at en anskaffelse lovlig kan holdes utenfor det alminnelige anskaffelsesregelverket.
KOFA-sak 2003/27 (Normeca AS mot Forsvarets logistikkorganisasjon) gjaldt kjøp av en plattform for livreddende kirurgisk virksomhet og kritisk pleie i stridsmiljø – en kirurgisk feltsykehusenhet [KOFA 2003/27]. Forsvarets logistikkorganisasjon hadde gjennomført kjøpet høsten 2002 uten å følge prosedyrene i lov om offentlige anskaffelser. Det var stilt en rekke militærspesifikke krav til produktet, herunder beskyttelse mot ABC-våpen (atom-, biologiske og kjemiske våpen).
Klager, Normeca AS, anførte at enheten også egnet seg for sivile formål og viste til at tilsvarende enheter hadde vært brukt av humanitære organisasjoner. Forsvarets logistikkorganisasjon fastholdt at enheten var uunnværlig for forsvarsformål og klart militær i sin karakter. Vesentlige deler av saksdokumentene var sikkerhetsgradert og ikke tilgjengelig for klager.
Nemnda tok utgangspunkt i at EØS-avtalen artikkel 123 bokstav b skiller mellom to varekategorier. For varer bestemt direkte for militære formål gjelder unntaket uten tilleggsvilkår – det er tilstrekkelig at varen er uunnværlig for forsvarsformål. For varer som ikke er bestemt direkte for militære formål, er det derimot et tilleggsvilkår at tiltakene ikke endrer konkurransevilkårene. Nemnda la til grunn at den kirurgiske feltsykehusenheten var bestemt direkte for militært bruk – klager hadde selv fremhevet at enheten «er beregnet til bruk i bakre del av et kampområde» – og at vilkårene for den første kategorien dermed var oppfylt [KOFA 2003/27].
Nemndas vurdering av sivil bruksegnethet er prinsipiell. Ordlyden i artikkel 123 bokstav b oppstiller ikke noe krav om at varen utelukkende benyttes militært. At en vare bestemt direkte for militær bruk også har et sivilt marked – for eksempel at tilsvarende enheter har vært brukt til humanitære formål – medfører ingen begrensning i adgangen til å unnta anskaffelsen. Det er den direkte og uunnværlige koblingen til forsvarsformål, ikke fravær av enhver sivil bruksmulighet, som er avgjørende.
Saken er en viktig kontrast til InsTiimi-dommen og helikopter-dommen: i feltsykehus-saken var den militære tilknytningen primær og direkte, mens sivil bruk var sekundær. I de to EU-domstolssakene var forholdet omvendt – sivil bruk var sikker, mens militær bruk bare var eventuell.
KOFA-sak 2014/86 (I.M Skaugen SE mot Forsvarets logistikkorganisasjon) gjaldt en rammeavtale for kjøp av militære lastebiler, der første avrop var på 1 milliard kroner [KOFA 2014/86]. Lastebilene var til dels tungt pansrede, utstyrt med K2IS-materiell, fjernstyrte våpenstasjoner, elektroniske mottiltak (ECM), røykutskytere og våpenmontasjer, og produsert særskilt for militær bruk.
Klager påsto ulovlig direkte anskaffelse og manglende avvisning av valgt leverandør som følge av en tidligere korrupsjonsdom mot et morselskap. Nemnda prøvde først om den hadde kompetanse – det vil si om unntaket i EØS-avtalen artikkel 123 var rettmessig påberopt.
Nemnda uttalte at unntaket ikke er begrenset til produkter som er opplistet i Rådets liste fra 1958 (Council Decision 255/58). Ordlyden «andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål» gir EØS-avtalen artikkel 123 et potensielt videre virkeområde enn TFEU artikkel 346. Nemnda la vekt på at lastebilene var produsert for og tilpasset forsvarets særlige behov og ikke egnet til sivilt bruk, og at behovet for å «skjerme kjøretøyets kapasiteter» – herunder pansringsnivåer, ytelser og mottiltak – mot innsyn var et relevant og saklig hensyn [KOFA 2014/86].
Nemnda presiserte også proporsjonalitetskravet: oppdragsgiver må sannsynliggjøre at det konkret var nødvendig å fravike anskaffelsesregelverket. Regelverkets krav til gjennomsiktighet og innsyn ville i denne saken ha underminert formålet om hemmelighold. Forsvarets logistikkorganisasjon hadde dokumentert unntaksvurderingen i et internt arbeidsdokument, og nemnda fant dokumentasjonen tilstrekkelig [KOFA 2014/86].
Konsekvensen av at unntaket var lovlig påberopt, var at nemnda ikke hadde myndighet til å prøve de øvrige anførslene – herunder påstanden om at valgte leverandør burde vært avvist. Saken ble avvist i sin helhet. Dette illustrerer en viktig systematisk konsekvens: der EØS-avtalen artikkel 123 er lovlig anvendt, faller hele anskaffelsen utenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde, og med den også KOFAs jurisdiksjon.
KOFA-sak 2017/34 (Blue Aerospace LLC mot Forsvarets logistikkorganisasjon) viser den samme mekanismen i en kontekst der det var enda mindre tvil om at materiellet var krigsmateriell [KOFA 2017/34].
Forsvarets logistikkorganisasjon hadde i 2013 kunngjort en konkurranse om rammeavtale for kjøp av deler til F-16 Fighting Falcon. Klager brakte saken inn for KOFA med påstand om ulovlige avrop etter utløp av kontraktsvarigheten og vesentlig endring av rammeavtalens omfang. Nemnda tok utgangspunkt i spørsmålet om den overhodet hadde jurisdiksjon.
Nemnda uttalte at det «ikke er tvilsomt at det norske flyvåpenet er 'uunnværlig for forsvarsformål'», og at de påberopte hensynene – behovet for å gjennomføre forhandlinger om sensitive militære forhold, herunder antall operative fly og planlagt vedlikehold – lå «godt innenfor formålet om å sikre Forsvaret handlefrihet og fleksibilitet på et sensitivt område av stor nasjonal betydning», med henvisning til Rt. 2005 s. 1638. Forsvarets logistikkorganisasjon hadde begrunnet unntaket med at regelverkets del III på daværende tidspunkt ikke ville gitt adgang til forhandlet prosedyre, og at alternative prosedyrer ville ha krevd offentliggjøring av operative opplysninger [KOFA 2017/34].
Nemnda fant at unntaket var nødvendig og forholdsmessig, og avviste saken i sin helhet. Avgjørelsen bekrefter at F-16-deler – som krigsmateriell i ordets mest direkte forstand – klart faller innenfor artikkel 123 bokstav b, og at hemmelighold av operative kapasiteter er et legitimt tilleggsformål som styrker unntakets begrunnelse.
Også utenfor forsvarssektoren kan sikkerhetsunntaket komme til anvendelse. KOFA-sak 2008/67 (Group 4 Security Systems AS mot Departementenes servicesenter) gjaldt en begrenset anbudskonkurranse for et komplett høysikkerhets alarm- og adgangskontrollsystem for departementsbygningene i Oslo [KOFA 2008/67].
Anskaffelsen var eksplisitt unntatt fra FOA 2006 i medhold av forskriftens § 1-3 (2) bokstav a – den dagjeldende bestemmelsen som svarer til dagens FOA § 2-2 første ledd bokstav a – og regulert utelukkende av LOA 1999. Klager anførte feil ved evalueringsmodellen, skjønnsutøvelsen under flere underkriterier og innklagedes avslag på innsyn i anskaffelsesprotokollen. Nemnda tok ikke opp igjen spørsmålet om unntaket var rettmessig – det ble lagt til grunn at anskaffelsen var lovlig unntatt fra forskriften [KOFA 2008/67].
Saken illustrerer at sikkerhetsunntaket kan brukes for sivile sikkerhetskritiske anskaffelser – her beskyttelse av departementsbygg – men den sier lite om den konkrete begrunnelsen for unntaket fordi dette punktet ikke ble problematisert. Den viktigste lærdommen er derfor prosessuell: at anskaffelsen ble unntatt fra forskriften, men ikke fra loven. Oppdragsgiver var fortsatt bundet av de grunnleggende prinsippene i LOA – herunder likebehandling, forutberegnelighet og forholdsmessighet – selv om de detaljerte prosedyrereglene i forskriften ikke gjaldt. Nemnda prøvde evalueringsmodellen og skjønnsutøvelsen opp mot disse prinsippene og fant ingen brudd.
Et særskilt unntak gjelder anskaffelser der en stat kjøper direkte fra en annen stat. KOFA-sak 2019/391 (Norsk forening for ubemannede luftfartøy, UAS Norway mot Forsvarsmateriell) er den sentrale norske avgjørelsen om dette unntaket [KOFA 2019/391].
Saken gjaldt Forsvarsmateriellets anskaffelse av 36 komplette dronesystemer (Unmanned Aircraft Systems, UAS) for rekognosering og situasjonsbevissthet for Hærens kampbataljoner. Anskaffelsen var et ledd i Prosjekt 5436 – Kampvogner til Hæren. Fra november 2014 ble Foreign Military Sales (FMS) – det amerikanske utenrikspolitiske programmet for salg av militært materiell til andre nasjoner – vurdert som anskaffelsesmetode. Kontrakt ble inngått 10. januar 2018 mellom norske og amerikanske myndigheter, med en samlet kontraktsverdi på om lag 168 millioner kroner. Leveransen omfattet komplette UAS-systemer med programvare og maskinvare, opplæringstjenester, militær trening og tekniske og forvaltningsmessige godkjenningsprosesser. Anskaffelsen ble ikke kunngjort.
Klager, bransjeforeningen UAS Norway, brakte saken inn for KOFA med påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Nemnda vurderte to hovedspørsmål.
For det første vurderte nemnda om dronesystemene var «forsvarsmateriell» etter FOSA § 4-1 bokstav f. Nemnda uttalte at vurderingen skal gjøres for totalsystemet som helhet, ikke for dronene isolert sett. Dronene hadde innebygde militære komponenter, herunder militær GPS underlagt amerikanske eksportrestriksjoner (ITAR), og leveransen omfattet militær trening og teknisk bistand etter «the Army's Total Package Approach». Sensorpakkens bruksområde var rekognosering, overvåkning og målidentifisering i militær sammenheng. Nemnda fant det «klart at ikke bare dronene isolert sett, men også totalsystemene som de inngår som integrerte bestanddeler i» var forsvarsmateriell [KOFA 2019/391].
For det andre vurderte nemnda unntaket for stat-til-stat-kontrakter i forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser § 1-3 (2) bokstav h. Denne bestemmelsen gjennomfører direktiv 2009/81/EC artikkel 13 bokstav f og fastsetter at forskriften ikke gjelder «kontrakter som en stat tildeler en annen stat». Nemnda tolket unntaket restriktivt i tråd med fast EU-domstolspraksis, men la til grunn at det ikke kan tolkes så snevert at det fratas tilsiktet virkning.
Kontrakten var inngått av Forsvarets logistikkorganisasjon på vegne av og etter fullmakt fra Forsvarsdepartementet – altså på myndighetsnivå. Teknologien var underlagt ITAR-eksportrestriksjoner og kunne ikke anskaffes kommersielt. Forsvarsmateriell hadde foretatt en dokumentert vurdering fra 2015 der interoperabilitet med allierte og risikominimering i militære operasjoner begrunnet FMS som eneste hensiktsmessige løsning. Nemnda fant «ikke grunn til å tvile på innklagedes vurderinger» og konkluderte med at vilkårene i § 1-3 (2) bokstav h var oppfylt [KOFA 2019/391].
Avgjørelsen klargjør to sentrale spørsmål for forsvarsanskaffelser. For det første bekreftes den samlede helhetsvurderingen som metode – den samme tilnærmingen som ble fulgt i patruljetelt-sakene. For det andre presiseres at FMS-programmet kan gi grunnlag for å unnta anskaffelsen fra kunngjøring, forutsatt at oppdragsgiver kan dokumentere at kontrakten inngås på myndighetsnivå og at en analyse viser at FMS er den eneste eller beste løsningen for å oppfylle identifiserte militære kapasitetsbehov. Saken viser samtidig hvor upresis terskelen fortsatt er: hvor mye dokumentasjon som kreves for at anskaffelsesformen skal anses «hensiktsmessig», er ikke gitt et generelt svar på, og rettstilstanden må her betegnes som delvis avklart.
Den motsatte enden av skalaen belyses av EU-domstolens dom i sak C-157/06 (Kommisjonen mot Den italienske republikk), som allerede er gjennomgått ovenfor [EU-domstolen Case C-157/06]. Domstolen fastslo at når den sivile anvendelsen er sikker og den militære anvendelsen bare er mulig eller eventuell, må anskaffelsen som utgangspunkt følge anskaffelsesreglene. Forsvarsunntaket etter artikkel 296 EF (nå artikkel 346 TFEU) / EØS-avtalen artikkel 123 kan bare påberopes for varer som er bestemt spesielt til militære formål.
Tilsvarende viser EU-domstolens dom i sak C-615/10 (InsTiimi) at sivilt testutstyr som Forsvaret ønsker å bruke, men som ikke er særskilt utformet, utviklet eller vesentlig endret for militære formål, faller utenfor forsvarsunntaket selv om brukshensikten er militær [EU-domstolen Case C-615/10].
Grensen kan formuleres slik: det er ikke nok at Forsvaret trenger gjenstanden; gjenstanden må ha objektive egenskaper som knytter den til militært bruk. For spørsmålet om politi- og nødetatsutstyr som ikke er direkte militært, er rettstilstanden usikker. EU-domstolens dom i sak C-157/06 indikerte at forsvarsunntaket ikke kan brukes for sivilt utstyr med bare eventuell militær anvendelse, men norsk praksis om denne grensen for politi- og nødetatsutstyr mangler.
Der de foregående avsnittene har handlet om rendyrkede forsvars- eller sikkerhetsanskaffelser, reiser blandede kontrakter et annet spørsmål: hva gjør man når en og samme kontrakt inneholder elementer som er omfattet av det alminnelige regelverket, og elementer som er forsvars- eller sikkerhetsrelaterte?
FOA § 6-5 gir svaret. Bestemmelsen lyder:
«(1) En oppdragsgiver som skal anskaffe ytelser som delvis er omfattet av forskriften og delvis inneholder forsvars- eller sikkerhetselementer, kan velge å inngå a. separate kontrakter etter reglene som gjelder for den enkelte kontrakten, eller b. en blandet kontrakt om ytelser som kan skilles fra hverandre på en objektiv måte. Dette forutsetter at valget om ikke å skille ytelsene fra hverandre er objektivt begrunnet og ikke tas med sikte på å unnta kontrakten fra virkeområdet til forskriften eller forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser.
(2) Anskaffelsesloven og forskriften gjelder ikke for blandede kontrakter som nevnt i første ledd eller blandede kontrakter om slike ytelser som ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte, og som delvis er omfattet av EØS-avtalen artikkel 123.
(3) Oppdragsgiveren kan velge om reglene i forskriften eller forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser skal gjelde for blandede kontrakter som nevnt i første ledd og blandede kontrakter om slike ytelser som ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte, og som delvis er omfattet av forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Dette gjelder likevel ikke når annet ledd gjelder.»
Ordlyden gir en klar tretrinns-struktur som er verdt å holde fast ved.
Første trinn er valgfriheten mellom separate kontrakter og en samlet, blandet kontrakt, jf. første ledd. Oppdragsgiver som kan skille de ordinære ytelsene fra forsvars- eller sikkerhetselementene, har adgang til å gjøre nettopp det – og skal da anvende de reglene som gjelder for den enkelte kontrakten. Alternativt kan oppdragsgiver velge å slå alt sammen i én kontrakt, men dette forutsetter at sammenslåingen er objektivt begrunnet.
Andre trinn gjelder situasjonen der en del av ytelsene er omfattet av EØS-avtalen artikkel 123, jf. annet ledd. Da faller hele kontrakten helt utenfor loven og forskriften – uavhengig av om ytelsene kan skilles fra hverandre eller ikke. Dette er en vidtrekkende konsekvens: det er tilstrekkelig at kontrakten delvis er omfattet av artikkel 123 for at hele kontrakten skal unntas. Det betyr at oppdragsgiver som velger å beholde en artikkel 123-leveranse i en samlet blandet kontrakt, i praksis trekker hele kontrakten ut av det alminnelige regelverket.
Tredje trinn gjelder restkategorien: blandede kontrakter der forsvars- eller sikkerhetselementet er omfattet av FOSA, men ikke av artikkel 123. Her kan oppdragsgiver velge mellom FOA og FOSA, jf. tredje ledd. Denne valgfriheten gjelder både når ytelsene kan skilles fra hverandre på en objektiv måte og oppdragsgiver likevel velger å samle dem, og når ytelsene ikke kan skilles. Men valgfriheten i tredje ledd viker for regelen i annet ledd: dersom artikkel 123 er involvert, er det unntaket i annet ledd som gjelder, og tredje ledd kommer ikke til anvendelse.
DFØ har uttrykkelig presisert denne lovvalgsinstrusjonen: oppdragsgiver kan velge om anskaffelsesforskriften eller FOSA skal gjelde når en blandet anskaffelse delvis er omfattet av FOSA og delvis av anskaffelsesforskriften, og ytelsene ikke kan skilles fra hverandre på en objektiv måte – men dette gjelder likevel ikke dersom ytelsen delvis er omfattet av EØS-artikkel 123.
Første ledd bokstav b stiller et krav som er lett å lese forbi, men som har stor praktisk betydning: valget om ikke å skille ytelsene fra hverandre må være objektivt begrunnet, og det må ikke tas med sikte på å unnta kontrakten fra virkeområdet til forskriften eller FOSA.
DFØ har fremhevet nettopp dette som et sentralt punkt ved veiledningen om blandede anskaffelser. Anbefalingen kan gjengis direkte fordi den ikke gjør annet enn å gjenta lovens eget krav: det er ikke tilstrekkelig med en formell henvisning til at ytelsene «hører sammen». Begrunnelsen må være reell, og fravær av omgåelseshensikt er en selvstendig, kumulativ betingelse.
En oppdragsgiver som strukturerer en kontrakt slik at en liten sikkerhetskomponent trekker en stor, ellers ordinær anskaffelse inn i FOSA-sporet – eller ut av regelverket helt – risikerer at hele konstruksjonen faller på denne vurderingen. Det samme gjelder den motsatte situasjonen: en oppdragsgiver som splitter opp en anskaffelse kunstig for å holde den innenfor det alminnelige regelverket, selv om ytelsene i realiteten ikke kan skilles objektivt.
Omgåelseshensikt er dermed et selvstendig diskvalifiserende moment. Det betyr at oppdragsgiver ikke bare må vurdere om ytelsene kan skilles objektivt, men også må dokumentere motivasjonen for den valgte kontraktsstrukturen.
DFØs veiledning gir en viktig avklaring: for blandede kontrakter som delvis er omfattet av EØS-avtalens artikkel 123, gjelder § 6-5 i stedet for den alminnelige bestemmelsen om blandede kontrakter i § 6-2. Dette er en ren henvisningsregel som følger direkte av systemet i forskriften, men den er nyttig fordi den forhindrer at oppdragsgiver ved en feiltakelse anvender den ordinære bestemmelsen om blandede kontrakter på en anskaffelse som i realiteten har et sikkerhetselement etter artikkel 123.
Den praktiske konsekvensen er at oppdragsgiver allerede ved planleggingen av en blandet anskaffelse må identifisere om noen av ytelsene er omfattet av artikkel 123. Svaret avgjør ikke bare prosedyrevalg, men hvilket sett med blandingsregler som gjelder.
Det samme grunnprinsippet – at blandede kontrakter med forsvars- eller sikkerhetselementer må vurderes etter egne regler om blandede kontrakter – gjelder for forsyningsforskriftens parallelle bestemmelse i § 6-5. Veilederen til forsyningsforskriften understreker at blandede kontrakter må vurderes etter reglene om blandede kontrakter, og denne anbefalingen kan gjengis direkte fordi den ikke gjør annet enn å henvise til det som følger av forskriftens egen struktur.
Selv når rammene i FOA § 6-5 er klarlagt, gjenstår den praktiske oppgaven: hvordan gjennomfører oppdragsgiver den objektive vurderingen av om ytelsene kan skilles fra hverandre, og hvordan dokumenteres at valget ikke er tatt med omgåelsesformål?
Utgangspunktet er at vurderingen skal være objektiv – ikke basert på oppdragsgivers ønske om et bestemt utfall, men på ytelsenes egen karakter. Er det tale om to fysisk og funksjonelt separate leveranser, som for eksempel en kontorbygning og et sikkerhetsgradert datarom i samme prosjekt, taler mye for at ytelsene kan skilles objektivt. Oppdragsgiver må da velge mellom separate kontrakter (§ 6-5 første ledd bokstav a) eller en samlet, men objektivt begrunnet blandet kontrakt (bokstav b).
Er sikkerhets- eller forsvarselementet derimot vevd inn i selve leveransen på en slik måte at det ikke kan tas ut uten å endre leveransens karakter, vil den samlede vurderingen av kontraktens hovedformål være mer treffende enn en formell splitting. Dette var tilfellet i KOFA-sak 2019/391 (UAS Norway mot Forsvarsmateriell), hvor programvare, trening og teknisk bistand utgjorde et samlet system som ikke meningsfullt lot seg dele opp i en sivil og en militær del [KOFA 2019/391].
Et vanskeligere spørsmål er hvordan man klassifiserer en blandet kontrakt der elementene ikke lar seg skille objektivt, og hvor det heller ikke er tale om artikkel 123. Her har EU-domstolen over tid utviklet det som gjerne kalles hovedformålstesten.
I sak C-306/08 (Kommisjonen mot Spania) la domstolen til grunn at det ved sammensatte kontrakter er kontraktens hovedformål som avgjør klassifiseringen – aksessoriske bygge- og anleggsarbeider gjør ikke uten videre en kontrakt til en bygge- og anleggskontrakt [EU-domstolen Case C-306/08]. Tilsvarende fremhevet domstolen i sak C-331/92 (Gestión Hotelera Internacional) at en blandet kontrakt faller utenfor det aktuelle direktivets anvendelsesområde når bygge- og anleggsarbeidene bare er aksessoriske i forhold til kontraktens hovedgjenstand [EU-domstolen Case C-331/92].
I sak C-145/08 gikk domstolen enda lenger og la til grunn at en blandet kontrakt med uadskillelige elementer skal kvalifiseres samlet etter hovedformålet eller det fremherskende elementet [EU-domstolen Case C-145/08]. Saken gjaldt riktignok avståelse av aksjer i en offentlig virksomhet som ledd i en privatisering, men prinsippet om samlet vurdering etter det fremherskende elementet er generelt formulert.
Prinsippet ble ytterligere presisert i sak C-333/20 (Roma Multiservizi SpA og Rekeep SpA mot Roma Capitale og AGCM): når valget av en privat partner og tildelingen av et oppdrag til et halvprivat selskap er uløselig forbundet, må transaksjonen vurderes samlet etter reglene for kontraktens hovedformål [EU-domstolen Case C-333/20]. Domstolen presiserte at det må kontrolleres om en kapitaltransaksjon i realiteten dekker over en tildeling av kontrakt som skulle vært kunngjort.
For lovvalget mellom det alminnelige anskaffelsesdirektivet og forsvars- og sikkerhetsdirektivet er direktiv 2014/24/EU artikkel 16 sentral [EU-domstolen Sag C-769/23]. Direktivet fastsetter at det skal anvendes på offentlige kontrakter innen forsvars- og sikkerhetsområdet, med unntak av kontrakter som omfattes av direktiv 2009/81/EF, og at det heller ikke skal anvendes på kontrakter som er unntatt direktiv 2009/81/EF etter dettes artikler 8, 12 og 13. Denne arbeidsdelingen mellom to parallelle direktiver gjenspeiles i FOA § 6-5s henvisningskonstruksjon.
Overført til forsvars- og sikkerhetsanskaffelser gir hovedformålstesten en nyttig, men ikke fullt utprøvd, analogi: der sikkerhets- eller forsvarselementet er det fremherskende, tilsier testen at hele kontrakten bør behandles som en forsvars- eller sikkerhetsanskaffelse, og omvendt.
Norsk praksis om denne konkrete vurderingen i forsvars- og sikkerhetssammenheng er imidlertid sparsom, og rettstilstanden må betegnes som delvis avklart. Spørsmålet om hva som utgjør «hovedformålet» når sikkerhets- og sivile elementer er tett sammenvevd – for eksempel en teknisk løsning som samtidig skal betjene sivile og militære brukere med delte grensesnitt – er ikke avgjort av norske domstoler.
DFØs veiledning om blandede anskaffelser kan gi praktisk støtte for hvordan slike vurderinger bør struktureres, men slike veiledere er ikke bindende rettskilde og kan ikke alene avgjøre regelverksplasseringen. I mangel av klarere norsk praksis bør oppdragsgiver dokumentere den konkrete vurderingen grundig, herunder hvilke alternativer til en samlet kontrakt som er overveid og forkastet, og hvorfor.
Et spørsmål som ikke er fullt avklart, er om en blandet kontrakt med sikkerhetselementer kan tildeles etter FOA med tilleggskrav om sikkerhetsklarering og lignende, eller om det er plikt til å anvende FOSA for hele kontrakten når sikkerhetselementene er av en viss tyngde. Ordlyden i § 6-5 tredje ledd gir oppdragsgiver en valgfrihet mellom FOA og FOSA når ytelsene er delvis omfattet av FOSA, noe som tilsier at FOA med sikkerhetstillegg i prinsippet er mulig. Men denne valgfriheten gjelder bare når forholdet ikke er regulert av annet ledd – altså der artikkel 123 ikke er involvert. Rettstilstanden for de mellomtilfellene der sikkerhetselementene er betydelige, men ikke når opp til artikkel 123-terskelen, må betegnes som usikker.
De unntaksbestemmelsene som er behandlet i kapittel 2 – FOA § 2-2 og EØS-avtalen artikkel 123 – opererer ikke isolert fra FOSA-sporet. En anskaffelse kan i prinsippet være underlagt tre ulike regimer avhengig av hvordan den er strukturert: det alminnelige regelverket, FOSA-sporet, eller et fullstendig unntak fra begge etter FOA § 2-2. Det er derfor ikke tilstrekkelig å konstatere at en anskaffelse har et forsvars- eller sikkerhetselement; oppdragsgiver må også stille det videre spørsmålet om selve konkurranseformen kan avvikes helt, det vil si om det finnes grunnlag for en direkteanskaffelse.
Her er det nødvendig å være særlig presis, fordi regelverket stiller opp snevre og kumulative vilkår.
FOA § 13-3 gir en uttømmende liste over når konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring kan brukes. Bestemmelsens ordlyd er instruktiv for å se bredden av unntakstilfeller – og deres snevre karakter:
Bokstav a tillater slik prosedyre når en forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse bare ga uakseptable tilbud, forutsatt at oppdragsgiver inviterer alle tilbyderne (unntatt avviste) og ikke foretar vesentlige endringer i kravspesifikasjon eller kontraktsvilkår. Bokstav b regulerer situasjonen der forutgående konkurranse ikke ga noen tilbud overhodet, eller bare tilbud som måtte avvises. Bokstav e gjelder den situasjonen der det er umulig å overholde fristene som følge av forhold oppdragsgiver ikke kunne forutse – her skal kontraktens omfang ikke være større enn strengt nødvendig.
FOA § 13-4 går enda et skritt videre og angir vilkårene for anskaffelse helt uten konkurranse. Bokstav b nr. 2 og 3 gjelder der konkurranse er teknisk umulig eller leverandøren har en enerett, men begge forutsetter at det ikke foreligger rimelige alternativer og at den manglende konkurransen ikke skyldes at oppdragsgiver har tilpasset anskaffelsesdokumentene til en bestemt leverandør. Bokstav c og d regulerer tilleggsleveranser og gjentakelse av tidligere arbeider innenfor bestemte tidsrammer.
Fellesnevneren for disse bestemmelsene er at de er uttømmende i sin oppregning av unntak, og at hvert vilkår må være positivt oppfylt.
EU-domstolen har konsekvent krevd en streng og restriktiv tolkning, med bevisbyrden lagt på oppdragsgiver. I sak C-337/05 (Kommisjonen mot Den italienske republikk) slo domstolen fast at forhandlet prosedyre uten forutgående kunngjøring bare kan brukes i de uttømmende tilfellene direktivet oppstiller, og at unntakene skal tolkes restriktivt [EU-domstolen Case C-337/05]. Bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt, ligger hos den som påberoper seg unntaket – dette er bekreftet i sak C-20/01 [EU-domstolen Case C-20/01] og sak C-328/92 [EU-domstolen Case C-328/92].
I norsk klagenemndspraksis er den strenge linjen fulgt opp konsekvent.
I sak 2013/16 (Kystverket) la nemnda til grunn at hasteunntaket skal tolkes strengt: det må foreligge en uforutsett omstendighet, anskaffelsen må ikke kunne utsettes, og det må være årsakssammenheng mellom hendelsen og anskaffelsesbehovet. Bestemmelsene gir ikke hjemmel til å inngå kontrakter av lengre varighet eller større omfang enn det som er påkrevet som følge av den uforutsette begivenheten. Der behovet vedvarer over en lengre periode, kan det være en plikt til å dele opp anskaffelsen, men avgjørende er om kontraktselementene kan atskilles [KOFA 2013/16].
I sak 2009/170 (Andebu kommune) kom nemnda til brudd fordi kommunen ikke hadde dokumentert at enerettsunntaket faktisk var oppfylt – det var ikke sannsynliggjort at andre plasseringsmuligheter var reelt undersøkt og uttømt [KOFA 2009/170]. I sak 2016/145 (Mandal kommune) presiserte nemnda at det ikke er tilstrekkelig å vise at én leverandør er mest effektiv eller praktisk; oppdragsgiver må sannsynliggjøre at andre leverandører faktisk ikke kan oppfylle kravene [KOFA 2016/145].
Mønsteret fra denne praksisen er tydelig: selvskaping av en unntakssituasjon – enten ved å skape leverandørbinding gjennom tilpasning av spesifikasjoner, ved å la være å planlegge i tide, eller ved å la interne ordninger erstatte kunngjøring – er ikke akseptert.
I denne sammenhengen er det nødvendig å ta et klart standpunkt til en formulering som finnes i forsvarssektorens interne retningslinjer for anskaffelser (RAF). Der beskrives at forsvarssektorens anskaffelser kan gjennomføres uten konkurranse i bestemte tilfeller: når det anses nødvendig av nasjonale sikkerhetsinteresser, når bare én leverandør kan dekke behovet, ved mindre tilleggsbestillinger for å dekke uforutsette behov, eller når kjøpet på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes.
Denne oppregningen kan ikke leses som en selvstendig rettslig hjemmel for direkteanskaffelse, og boken advarer mot å bruke den slik. Unntak fra konkurranseplikten krever at vilkårene i FOA §§ 13-3 og 13-4 – eller de tilsvarende bestemmelsene i FOSA – er positivt oppfylt. Disse vilkårene er snevert utformet og strengt tolket, som gjennomgangen ovenfor har vist.
En generell henvisning til «nasjonale sikkerhetsinteresser» er ikke i seg selv tilstrekkelig for å oppfylle noen av vilkårene i disse bestemmelsene. Den må underbygges av en konkret vurdering som viser at det aktuelle vilkåret – for eksempel manglende alternativ leverandør, eller en uforutsett og ikke-selvskapt hendelse – faktisk er oppfylt. Selvskapt leverandørbinding kan ikke påberopes som grunnlag for å unngå konkurranse, slik den konsekvente praksisen fra KOFA og EU-domstolen viser.
RAFs oppregning kan derfor, i beste fall, leses som en praktisk oversikt over kategorier hvor spørsmålet om unntak typisk melder seg for forsvarssektoren – ikke som en rettslig avløsning av de materielle vilkårene i lov og forskrift. Forsvarssektoren stiller riktignok selv krav om at hensynet til etterprøvbarhet skal ivaretas i anskaffelsesprosessen, og at prosedyrene i RAFs egne kapitler skal følges. Men dette er interne forvaltningsregler som utfyller – ikke erstatter – de rettslige vilkårene.
Den rettslige grensedragningen mellom FOA, FOSA og de generelle unntakene setter rammen. Innenfor denne rammen har fagmiljøene – DFØ, det europeiske forsvarsbyrået EDA, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og forsvarssektorens egne retningslinjer (RAF) – utviklet en rekke praktiske anbefalinger for hvordan anskaffelser med forsvars- og sikkerhetselementer bør planlegges, spesifiseres, kvalifiseres og følges opp. Disse anbefalingene fyller det rommet jussen etterlater, men de kan aldri gå lenger enn regelverket tillater.
RAF stiller krav om at anskaffelsesmyndigheten i planleggingen av en anskaffelse skal vurdere behovet for krav relatert til forsvarssektorens behov for å opprettholde, videreutvikle eller nyutvikle nasjonal kompetanse og kapasitet i leverandørindustrien. RAF krever også at valg av vederlagsformat skal fastlegges i forkant av anskaffelsen, og at det skal vurderes om og i hvilken grad forsvarssektoren skal bære deler av risikoen.
Dette er interne krav som gjelder for forsvarssektoren spesifikt, og de utgjør et eksempel på hvordan FOSA-sporet i praksis åpner for industripolitiske hensyn som ikke har noe motstykke i det alminnelige regelverket. EDA anbefaler på sin side at anskaffelsesplanleggingen bør omfatte en vurdering av mulig samarbeid eller felles anskaffelse mellom stater, og fremhever forsyningssikkerhet og internasjonalt samarbeid som sentrale hensyn i forsvarsanskaffelser. EDA understreker videre at de styrende prinsippene for forsvarsanskaffelser er ikke-diskriminering og lik behandling, og at konkurransen bør maksimeres i den grad det er praktisk mulig.
Disse anbefalingene utfyller det rettslige bildet uten å endre det: de forutsetter at oppdragsgiver først har avklart hvilket spor – FOA eller FOSA – anskaffelsen befinner seg i.
RAFs øvrige anvisninger for planleggingsfasen er særegne for forsvarssektoren. Forsvarssektoren skal som utgangspunkt ikke påta seg ansvar for systemintegrasjon med mindre det kan dokumenteres at det er mest fordelaktig. Leverandøren skal normalt selv anskaffe alt som er nødvendig for gjennomføringen av en kontrakt, men i noen tilfeller der det er økonomisk fordelaktig eller nødvendig, kan forsvarssektoren stille materiell til leverandørens disposisjon. Etater i forsvarssektoren skal anvende allerede inngåtte rammeavtaler dersom mulig, og søke å koordinere med og innlemme andre etater i egne rammeavtaler.
RAF krever videre at intensjonsavtaler bare benyttes når det er stor sannsynlighet for at forsvarssektoren vil inngå en avtale med leverandøren, og at de skal presisere at dokumentet ikke er bindende for forsvarssektoren og at leverandørens kostnader ikke dekkes. Deltagelse av forsvarssektorens personell i markedsføring for forsvars- og forsvarsrelaterte produkter eller leverandører skal godkjennes av Forsvarsdepartementet. Utgangspunktet er at forsvarssektoren skal løse juridiske problemstillinger internt, men ekstern juridisk bistand kan benyttes hvor anskaffelsens karakter tilsier det.
Når anskaffelsen er plassert i FOSA-sporet, stiller RAF krav om at grensesnitt mot forsvarssektorens eksisterende eller fremtidige utstyr skal beskrives eksakt og entydig. Orientering om varsomhet, taushetsplikt og habilitet skal vedlegges konkurransegrunnlaget ved alle anskaffelser med verdi over 300 000 kroner ekskl. mva.
Det skal også medtas i konkurransegrunnlaget at forsvarssektoren forbeholder seg rett til å analysere kostnads- og prisdata i kalkylespesifikasjonen ved innsyn hos leverandøren. Forsvarssektoren skal stille som krav at prisspesifikasjonsblankett er utfylt og signert av leverandøren ved tilbudsinnlevering.
EDA viser til at flere medlemsstater stiller krav om NATOs kvalitetsstyringsstandarder (AQAP) ved forsvarsanskaffelser. Større anskaffelser kan inkludere krav til forsyningssikkerhet i tråd med direktiv 2009/81/EF (EDA). EDA anbefaler videre at det søkes etter måter å lette administrative krav knyttet til forsvarsanskaffelser, for eksempel gjennom harmonisering eller gjensidig anerkjennelse av informasjon som kreves for tilbudsinnlevering. Dette er faglige anbefalinger som ligger godt innenfor det skjønnsrommet forskriften gir oppdragsgiver ved fastsettelse av kravspesifikasjon, og de kan gjengis som praktisk veiledning uten forbehold.
Et punkt der rettspraksis og fagveiledning møtes direkte, gjelder kvalifikasjonskrav til leverandørgrupper i forsvarsanskaffelser.
Oslo tingrett i sak 22-153282TVI-TOSL behandlet en begjæring om midlertidig forføyning i en konkurranse om militære telt – den samme anskaffelsen som var gjenstand for patruljetelt-sakene i KOFA [tingretten 22-153282TVI-TOSL]. Spørsmålet var om en leverandørgruppe bestående av tre selskaper var korrekt avvist fra prekvalifiseringen fordi kvalifikasjonskravet om kvalitetsstyringssystem ikke var oppfylt.
Kvalifikasjonskravet i punkt 4.8 i konkurransegrunnlaget (krav PQR 5-1) lød: «The Contractor shall have a Quality Management System.» Dokumentasjonskravet krevde ISO 9001:2015-sertifikat eller tilsvarende, med et scope relevant for de etterspurte produkter og tjenester. Leverandørgruppen hadde fremlagt ISO-sertifikat for ett av gruppemedlemmene – H. Henriksen AS – men sertifikatet gjaldt «Development and production of Henriksen hooks, Oil recovery equipment, REBS products (Rapid Entry and Boarding System), Maritime and Offshore systems» [tingretten 22-153282TVI-TOSL].
Retten vurderte først hvordan begrepet «The Contractor» skulle forstås. I invitasjonen punkt 1.4 var «The potential Contractors, including their collaborating partners» definert som «Contractor». Retten fant at når de tre selskapene hadde opptrådt som en gruppe, og regelverket ikke uttrykkelig definerte bare innsenderen som «Contractor», måtte alle tre anses som «The Contractor». Oppdragsgiverens opprinnelige begrunnelse for avvisningen – at Tacticus AS alene manglet kvalitetsstyringssystem – var derfor ikke holdbar.
Men dette hjalp ikke leverandørgruppen. Retten gikk videre til å vurdere om gruppen faktisk oppfylte kravet. H. Henriksen AS sitt sertifikat gjaldt offshore- og maritimt relatert produksjon, ikke tekstilarbeid og teltproduksjon. Retten var enig med staten i at dette scope ikke var relevant for produksjon av militære telt. Retten aksepterte at oppdragsgiver etter FOSA § 8-15 måtte godta likeverdige kvalitetssikringstiltak, men konstaterte at det ikke var påvist slike tiltak utover det fremlagte sertifikatet. Sjefen for kvalitetssikringsseksjonen i Forsvarsmateriell forklarte at det var foretatt en konkret faglig vurdering av om sertifikatet kunne godtas til tross for scope-angivelsen, og retten fant ikke grunnlag for å overprøve denne vurderingen [tingretten 22-153282TVI-TOSL].
Leverandørgruppen fikk dermed ikke medhold. Avvisningen var obligatorisk etter FOSA § 11-12 første ledd bokstav a – manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav er en absolutt avvisningsgrunn. Den midlertidige kjennelsen som hadde stanset konkurransen, ble opphevet.
Saken illustrerer to viktige poeng for praktikere. For det første må konkurransegrunnlagets begrepsbruk om hvem som er «leverandøren» være klar og konsistent, særlig der leverandørgrupper deltar. Uklarheter i begrepsdefinisjonen kan undergrave oppdragsgivers avvisningsbeslutning. For det andre er det ikke tilstrekkelig å fremlegge et ISO-sertifikat overhodet – sertifikatets scope må være relevant for den konkrete leveransen. Oppdragsgivers faglige vurdering av relevans tillegges betydelig vekt.
Oslo byfogdembete i sak 20-160564TVI-OBYF behandlet en begjæring om midlertidig forføyning i en konkurranse med forhandling om et OPS-prosjekt for bygging og drift av 68 boliger til forsvarsansatte på Ørland [tingretten 20-160564TVI-OBYF]. Saken illustrerer den tilbakeholdenhet domstolene viser ved overprøving av oppdragsgivers vurdering av kvalifikasjonskrav i forsvarsrelaterte anskaffelser.
OBOS Eiendom AS anførte at den tildelte leverandørgruppen (TRH Utvikling AS) ikke oppfylte kvalifikasjonskrav om solidaransvar, garantier, finansieringsforståelse og teknisk kompetanse. Retten la til grunn at kvalifikasjonskrav og tilbud skal tolkes objektivt i lys av anskaffelsesdokumentene, og at oppdragsgivers vurdering kan prøves fullt ut for tolkning og faktum – men at det innenfor skjønnsmessige krav foreligger et innkjøpsfaglig skjønn som bare kan overprøves dersom vurderingen er usaklig, vilkårlig, uforsvarlig eller i strid med de grunnleggende prinsippene [tingretten 20-160564TVI-OBYF].
For dokumentasjonskravene uttalte retten at kravene må forstås ut fra ordlyd og sammenheng, og at retten er tilbakeholden med å overprøve innkjøpsfaglig skjønn ved kvalifikasjonsvurdering. Et krav om erfaring fra finansiering av «lignende prosjekter» ble ikke tolket så snevert at det krevde erfaring med nettopp OPS-finansiering – referanseprosjekter fra annen type eiendomsfinansiering ble ansett tilstrekkelige. OBOS fikk ikke medhold [tingretten 20-160564TVI-OBYF].
For praktikere understreker saken at terskelen for å vinne frem med en påstand om feil i kvalifikasjonsvurderingen er høy, særlig i forsvarsrelaterte anskaffelser der oppdragsgiver har utøvet et dokumentert, konkret skjønn.
EDA anbefaler at det ikke bør kreves flere dokumenter enn de som er angitt i direktiv 2009/81/EF, herunder direktivets bestemmelser om dokumentasjonskrav. Proporsjonalitet i dokumentasjonskravene er dermed et prinsipp som går igjen både i rettspraksis og i det europeiske fagmiljøets anbefalinger.
RAFs øvrige krav til kvalifikasjonsfasen utfyller bildet. Leverandørsammenslutninger som er etablert for å gjennomføre en leveranse, skal som utgangspunkt godtas (RAF). For anskaffelser over 500 000 kroner ekskl. mva. skal valgte leverandør fremlegge skatteattest for merverdiavgift og skatt. Ved anskaffelser over EØS-terskelverdi skal etisk egenerklæring vedlegges konkurransegrunnlaget eller tilsendes leverandøren i god tid. Leverandøren skal ha en finansiell styrke som står i forhold til den økonomiske risikoen kontrakten medfører, og behovet for sikkerhetsstillelse må vurderes ut fra konsekvensene dersom leverandøren får økonomiske problemer. Ved tilbudsinnlevering skal leverandøren bekrefte forsvarssektorens innsynsrett og at oppgitte data er nøyaktige og fullstendige, gjennom utfylt og signert blankett.
Et sentralt punkt, som ofte overses fordi oppdragsgivere tror FOSA-sporet gir større frihet enn det alminnelige regelverket, er kravet til klare tildelingskriterier. DFØ presiserer at FOSA kommer til anvendelse ved tildeling av kontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet som angitt i FOSA § 1-3. Også her gjelder hovedregelen: det er FOSAs egne bestemmelser, ikke veiledningen, som fastsetter de bindende kravene til tildelingsprosessen.
KOFA-sak 2022/1021 (Airbus Defence and Space AS mot Forsvarsdepartementet v/ Forsvarsmateriell) er den sentrale avgjørelsen om klarhetskravene i forsvarsanskaffelser [KOFA 2022/1021].
Saken gjaldt en konkurranse med forhandling for anskaffelse av to X-band og én Ka-band satellittankerterminal med integrasjon i det eksisterende norske forsvarssatellittsystemet på Eggemoen. Estimert verdi var 150–190 millioner kroner. Åtte leverandører ble prekvalifisert, og fem innga tilbud. Tildelingen skulle baseres på fire tildelingskriterier: «Price» (40 prosent), «Technical» (35 prosent), «Management» (15 prosent) og «Bidders WGS experience» (10 prosent). De kvalitative kriteriene ble evaluert etter en seksdelt poengskala (0, 10, 30, 60, 80, 100) uten mulighet for mellomliggende poeng [KOFA 2022/1021].
Nemnda konstaterte brudd på to selvstendige grunnlag.
For det første var tildelingskriteriet «Technical» utformet i strid med klarhetskravet. Kriteriet inneholdt underkriterier om «quality, suitability and fulfilment of technical requirements» og «demonstration of understanding». Men de øvrige kvalitative kriteriene – «Management» og «WGS experience» – dekket allerede kompetanse, planlegging og WGS-sertifiseringserfaring. Nemnda fant det «uklart hvilke forhold utover dette, som skulle inngå i evalueringen under tildelingskriteriet», og konstaterte at en normalt påpasselig leverandør ikke hadde tilstrekkelig informasjon om hvilke egenskaper som faktisk var relevante i bedømmelsen [KOFA 2022/1021]. Nemnda understreket at det ikke er i strid med regelverket å la kravspesifikasjonen og tildelingskriteriene overlappe – men grensene mellom dem må være tilstrekkelig klare.
For det andre var den seksdelte poengskalaen uegnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Valgte leverandør og klager scoret identisk på alle kriterier unntatt pris. Innklagede innrømmet at 55 av 56 oppfylte bør-krav måtte gi 100 poeng fordi 80 poeng «ville gitt uforholdsmessig utslag» – noe nemnda mente selv bekreftet at modellen ikke fanget opp relevante forskjeller mellom tilbudene. Innklagede opplyste dessuten at to av underkriteriene ved en feil var oppgitt å følge samme poengskala, mens de i realiteten ble evaluert annerledes. Nemnda presiserte at terskelen for å tilsidesette en evalueringsmetode som ulovlig er høy der metoden er gjort kjent – men at en grovmasket skala uten mellomintervaller kan være ulovlig dersom den i praksis ikke evner å differensiere mellom tilbud i en konkurranse der kvalitetsforskjeller er påregnelige [KOFA 2022/1021].
Konklusjonen var at konkurransen skulle vært avlyst. Nemnda tok derfor ikke stilling til klagers øvrige anførsler.
Saken er viktig fordi den viser at FOSA-sporet gir oppdragsgiver et annet prosedyrelandskap enn FOA, men ikke fritar fra de grunnleggende kravene til klarhet og forutberegnelighet i tildelingsprosessen. Også i komplekse, høyteknologiske forsvarsanskaffelser må tildelingskriteriene utformes slik at leverandørene kan identifisere hvilke egenskaper som faktisk er relevante – og poengskalaen må være finmasket nok til at relevante kvalitetsforskjeller faktisk reflekteres i evalueringen.
Forsvarssektorens interne retningslinjer (RAF) gir omfattende og detaljerte anvisninger for kontraktsutforming som ikke har noe motstykke i det alminnelige regelverket. Disse anvisningene er interne administrative krav som utfyller det rettslige rammeverket i FOSA, og de illustrerer godt hvor mye mer omfattende den kontraktsrettslige rammen blir når en anskaffelse befinner seg i FOSA-sporet.
Innsynsrett og kostnadskontroll. RAF fastsetter at forsvarssektoren skal ha adgangsrett til leverandørens regnskapsdata, dokumenter og opplysninger i hele kontraktsperioden og inntil tre år etter sluttoppgjør. Forsvarssektoren skal kreve innsyn hos leverandører og underleverandører i forhold som er relevante for gjennomføring av kontrakten, og skal sikre seg innsynsrett i leverandørens regnskap ved mistanke om økonomiske misligheter. RAF anbefaler også at forsvarssektoren vurderer å stille krav til innsyn tilsvarende åpenhetsloven, slik at kravene gjelder også overfor leverandører som ikke selv er omfattet av åpenhetsloven.
Leverandøren skal dokumentere samtlige data ved kostnadsprøving gjennom detaljert prosjektregnskap, og forsvarssektoren skal ha rett til å verifisere underlagsmaterialet. Leverandøren kan ikke uten samtykke fra forsvarssektoren endre kalkyle- og regnskapsmetoder dersom dette medfører økt belastning. Alle relevante kostnader skal godkjennes, og ikke-relevante kostnader skal holdes utenfor beregningen. Forsvarssektorens maksimale betalingsforpliktelse skal til enhver tid fastsettes.
Forsinkelse og sanksjoner. Ved forsinket levering som ikke skyldes forsvarssektoren eller force majeure, skal det ikke ytes kompensasjon for stigning i innsatsfaktorene for perioden forsinkelsen varer. Forsvarssektoren skal ha rett til å kreve inn dagbot uten dokumentasjon av tap ved forsinkelsen. RAF anbefaler at anskaffelsesmyndigheten vurderer behovet for insentiv- og sanksjonsordninger for å sikre gode og tidsriktige leveranser.
Immaterielle rettigheter. RAF fastsetter at det normalt skal inngås avtaler hvor forsvarssektoren oppebærer de bruksrettigheter som imøtekommer de faktiske behov ved anskaffelsen og senere drift, vedlikehold og videreutvikling. Forsvarssektoren skal normalt uten vederlag ha rett til å benytte teknisk dokumentasjon som er nødvendig for konkurransegrunnlag (grensesnittdokumentasjon), og skal kunne mangfoldiggjøre og distribuere teknisk dokumentasjon for internt bruk.
Overdragelse av eierskap til immaterielle rettigheter, eller avtale om eksklusive bruksrettigheter, skal bare skje unntaksvis – når det er strengt nødvendig og det foreligger tungtveiende sikkerhetsbetraktninger.
Ved hver kontraktsinngåelse skal det vurderes at de avtalte immaterielle rettighetene dekker forsvarssektorens nåværende og fremtidige behov, at retten til å dele immaterielle rettigheter internt og eksternt er ivaretatt, at ansvar ved krenkelse av tredjemanns rettigheter er regulert, og at relevante hensyn etter arbeidstakeroppfinnelsesloven, forretningshemmelighetsloven, lov om forsvarsviktige oppfinnelser og åndsverkloven er innarbeidet i kontrakten.
Royalty. Der forsvarssektoren helt eller delvis har finansiert forskning og utvikling, skal det inngås avtale om royalty. Normalsatsen skal som hovedregel ikke overstige 5 prosent av salgsprisen, royalty skal betales fra første salgskrone, og frafall skjer når forsvarssektorens investering er tilbakebetalt. RAF fastsetter at royaltykrav normalt ikke skal stilles når forsvarssektorens bidrag ikke overstiger 5 millioner kroner ekskl. mva., og at frafall kan vurderes særskilt for små og mellomstore bedrifter i tidlige utviklingsfaser. Forsvarssektoren skal i utgangspunktet betraktes som én aktør, slik at det ikke kreves royalty for samme forhold flere ganger av ulike etater.
Industrisamarbeid. RAF krever at anskaffelsesmyndigheten ikke signerer kontrakt med leverandøren før Forsvarsmateriell på vegne av Forsvarsdepartementet har ferdigforhandlet og signert avtaler om industrisamarbeid.
Valutarisiko og leverandørsammenslutninger. Leverandøren skal som hovedregel bære valutakursrisikoen knyttet til underleveranser, men forsvarssektoren kan bære denne risikoen dersom den valutaavhengige andelen overstiger 500 000 kroner og utgjør minimum 10 prosent av kontraktsverdien. Ved anskaffelser med leverandørsammenslutninger bør det stilles krav om solidarisk ansvar for alle deltakerne.
Etikk og antikorrupsjon. Ved enhver anskaffelse over EØS-terskelverdi for statlige myndigheters vare- og tjenestekontrakter, skal anskaffelsesmyndigheten stille som kontraktsvilkår at leverandøren har iverksatt tiltak eller systemer for å forebygge korrupsjon og påvirkningshandel.
Forsvarssektoren bør normalt gi kompensasjon for leverandørens investering i humankapital og immaterielle verdier.
EDA understreker fra sin side at en virksomhet som leverer forsvarsmateriell, må sikre forsvarlig oppfyllelse av sine forpliktelser under kontrakten, og at det ved anskaffelser under direktiv 2009/81/EF kan fastsettes krav om underleveranser på forespørsel fra oppdragsgiver. EDA anbefaler overvåking av forsyningskjeden og deling av erfaringer og beste praksis om bruk av underleverandørbestemmelsene. NSM anbefaler at sikkerhetskrav innføres i statens standardavtaler for offentlige anskaffelser og i anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren (NSM). Denne anbefalingen understreker at kontraktsvilkår om sikkerhet ikke bare er et forsvarsfaglig anliggende, men et spørsmål med bredere samfunnsmessig forankring.
RAF stiller detaljerte krav til oppfølging under kontraktens løpetid. Forsvarssektoren plikter å etablere og vedlikeholde relevante maler, blanketter og standarder for gjennomføring av kostnadskontroll. Dersom leverandøren anvender bidragsmetoden, må fordelingsprinsipper for indirekte kostnader godkjennes særskilt. Leverandøren skal dokumentere at valgt løsning mellom egne eller fremmede ytelser er mest gunstig for forsvarssektoren. Budsjettert og realisert kapasitetsnivå bør være i rimelig samsvar med leverandørens totale kapasitet, slik at forsvarssektoren ikke betaler for lav kapasitetsutnyttelse.
Forsvarsmateriell er ansvarlig for oppfølging av inngåtte industrisamarbeidsavtaler. Oppfølgingen skjer ved at leverandøren sender årsrapporter til Forsvarsmateriell, som vurderer disse og gir tilbakemelding. Forsvarsmateriell rapporterer årlig til Forsvarsdepartementet. Anskaffelsesmyndigheten skal oversende kopi av alle inngåtte avtaler og endringsavtaler til Forsvarsmateriell når det foreligger avtale om industrisamarbeid. Leverandørens forslag til industrielt samarbeid skal oversendes til Forsvarsmateriell omgående etter tilbudsåpning.
Alle avtaler med vilkår der royalty tilfaller forsvarssektoren, skal sendes til Forsvarsmateriells kontraktrevisjonsseksjon for oppfølging, med unntak for avtaler inngått av Forsvarets forskningsinstitutt.
Forsvarssektoren skal i hvert enkelt tilfelle ta stilling til om rammeavtaler ønskes fornyet, og opsjoner på forlengelse skal inntas i grunnlaget for anskaffelsen.
Når det gjelder etikk og habilitet, fastsetter RAF at personell i forsvarssektoren skal følge gjeldende rutiner for behandling av innsideinformasjon. Ansatte med kjennskap til slik informasjon om selskaper forsvarssektoren har forbindelse med, bør sterkt vurdere å avstå fra å eie aksjer i disse selskapene.
EDA anbefaler overvåking av virkningen av direktiv 2009/81/EF på forsyningskjeden som del av den europeiske forsvarsteknologiske og industrielle basen, og fremhever at effektiv bruk av underleverandørbestemmelsene i direktivet bør støttes gjennom deling av erfaringer og beste praksis (EDA).
NSM peker på at forsvarssektoren er spesielt utsatt for sikkerhetstruende aktiviteter og har behov for de mest avanserte sikkerhetsløsningene. NSM anbefaler at sikkerhetskrav innføres i statens standardavtaler for offentlige anskaffelser og i anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren. Dette er en påminnelse om at grensedragningen mellom FOA og FOSA ikke bare er et spørsmål om formell klassifisering, men også et spørsmål om hvilket nivå av sikkerhetskrav som reelt sett er nødvendig i den enkelte kontrakt – et hensyn som ligger bak både unntaksbestemmelsen i FOA § 2-2 og hele systemet i FOSA.
Gjennomgangen i dette kapittelet viser at grensedragningen mellom det alminnelige anskaffelsesregelverket og FOSA-sporet i stor grad er avklart på prinsipielt nivå – gjennom kravet til samlet vurdering av forsvarsmateriell, kravet til objektiv adskillelse ved blandede kontrakter, og den konsekvente restriktive tolkningen av alle unntaksbestemmelser.
Samtidig er det flere spørsmål der rettstilstanden må betegnes som usikker, og der denne boken ikke kan gi et bestemt svar utover å vise hvor grensen etter foreliggende kilder trekkes.
For det første er avgrensningen mot dual-use-materiell som ikke er oppført på noen utstyrsliste, men som gjennom tilpasning kan få militært bruksformål, ikke avgjort med presise kriterier. Praksis gir holdepunkter gjennom kravet til objektive produktsærtrekk og den samlede vurderingen, men den konkrete grensedragningen beror på det enkelte tilfellet. Kontrasten mellom patruljeteltene – som falt innenfor – og dreieskivesystemet i InsTiimi-dommen – der svaret ble overlatt til nasjonal rett – illustrerer at rommet mellom det klart militære og det klart sivile er betydelig.
For det andre er samspillet mellom FOSA og sikkerhetsloven av 2018 – herunder forskriftene om anskaffelsessikkerhet og informasjonssikkerhet – ikke behandlet i de kildene denne boken bygger på, og kan derfor ikke utdypes her. Oppdragsgivere som berører sikkerhetsgradert informasjon eller skjermingsverdige objekter, bør uansett kontrollere sikkerhetslovens krav uavhengig av om anskaffelsen følger FOA eller FOSA.
For det tredje er spørsmålet om i hvilken grad de alminnelige anskaffelsesrettslige prinsippene – likebehandling, forutberegnelighet – gjelder som supplement til FOSA der forskriften selv er taus, ikke avklart med full tydelighet. Rettspraksis tyder på at prinsippene gjelder – KOFA-sak 2022/1021 om satellittterminaler vurderte tildelingskriteriene i lys av de grunnleggende prinsippene [KOFA 2022/1021] – men det er ikke avgjort om det er grunnlag for analogisk anvendelse av konkrete FOA-bestemmelser.
For det fjerde er rettstilstanden for digitale og cybersikkerhetsrelaterte anskaffelser med sikkerhetskritiske elementer som ikke er militære, ikke dekket av noen kilde i dette materialet. Spørsmålet om slike anskaffelser hører under FOSA, under FOA med sikkerhetsvilkår, eller under unntaksbestemmelsene, er ikke avklart og må inntil videre løses etter de alminnelige prinsippene om restriktiv tolkning og dokumentert nødvendighet.
For det femte er den presise terskelen for bevisstyrke – hva oppdragsgiver konkret må dokumentere for å vise at mindre inngripende tiltak er utilstrekkelige – ikke fastsatt av norsk rett. EU-domstolens praksis i sakene C-187/16 og C-601/21 gir retning gjennom kravet om konkret og dokumentert begrunnelse, men en norsk terskel er ikke etablert.
På alle disse punktene må oppdragsgiver falle tilbake på de grunnleggende prinsippene som er felles for alle unntakene i dette kapittelet: restriktiv tolkning, dokumentert nødvendighet, og en ærlig vurdering av om sikkerhetsinteressene faktisk krever et avvik fra den alminnelige konkurranseplikten.