2014/86 Forsvarets logistikkorganisasjon
Innklaget: Forsvarets logistikkorganisasjon
Klager: I.M Skaugen SE
Avgjørelse: Avvist - saken gjelder ikke brudd på lov om offentlige anskaffelser
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Unntaket fra forskriftens kunngjøringsplikt i EØS-avtalen artikkel 123. Innklagede har gjennomført en konkurranse for inngåelse av rammeavtale for kjøp av lastebiler. Klagenemnda fant at innklagede hadde hjemmel til å unnta anskaffelsen fra anskaffelsesregelverket jf. EØS-avtalen artikkel 123 og loven § 3 og at anskaffelsen derfor ikke var omfattet av anskaffelsesregelverket. Klagen ble derfor avvist med hjemmel i klagenemndforskriften § 9 (2), jf. § 6. Klagenemndas avgjørelse 2. juni 2015 i sak 2014/86 Klager: I.M Skaugen SE Innklaget: Forsvarets logistikkorganisasjon Klagenemndas medlemmer: Tone Kleven, Georg Fredrik Rieber-Mohn, Andreas Wahl
Bakgrunn
(1)Forsvarets logistikkorganisasjon (heretter innklagede) kunngjorde 14. januar 2011 en prekvalifisering for gjennomføring av konkurranse for inngåelse av rammeavtale for kjøp av lastebiler.
(2)I et internt arbeidsdokument, utarbeidet av innklagede før kunngjøringen av konkurransen, vurderte innklagede hvorvidt anskaffelsen var omfattet av anskaffelsesregelverket. Det fremgår at anskaffelsen gjaldt følgende: "Lastevognporteføljen består av lastevogner produsert spesielt med tanke på Forsvarets særlige bruk. Med særlig bruk forstås her integreringen av blant annet militært K2IS1 materiell, jammere, ECM, røykutskytere og våpen/våpenmontasjer/våpenstasjon. De fleste kjøretøyene vil være forberedt for pansring, og en stor andel av kjøretøyene vil være levert ferdigpansret for bruk i utenlandsoperasjoner. Dette er materiell som normalt ikke etterspørres i det sivile markedet. Forsvarets overordnede behov vil innebære forskjellige varianter som skal håndtere et bredt spekter av situasjoner, men kravene til militært K2IS materiell vil gjelde samtlige."
(3)Videre fremgikk det at: "Det er beregnet store driftsbesparelser (ref gevinstanalyse gjennomført av FLO) for Forsvaret ved å holde hele porteføljen samlet til en systemleverandør."
(4)Endelig fremgikk det at: 1 Kommando-, kontroll- og informasjonssystem
"Forsvaret ønsker å skjerme kjøretøyets kapasiteter så langt det lar seg gjøre, igjen med tanke på pansringsnivåer, ytelser og mottiltak. Dette henger igjen sammen med at også logistikkapasiteter skal være en integrert del av operasjonene, viser til FSJ direktiv for operativ logistikk. Kjøretøyenes kapasiteter vil fortelle mye om Forsvarets evne til å ha utholdenhet i operasjoner, og også om evnen til å beskytte denne utholdenheten i logistikkjeden."
(5)Det var opplyst i kunngjøringen at rammeavtalen hadde en varighet på 120 måneder. Det var også angitt at kunngjøringen var frivillig, og at anskaffelsen fulgte anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren (ARF)2. Prekvalifiseringen ble også kunngjort i TED og via European Defence Agency Electronic Bulletin Board. Det fremgikk av sistnevnte at: "The project program shall establish a framework agreement to procure all the trucks for the Norwegian and Swedish Armed Forces over a 10 year period."
(6)Innklagede mottok 8 kvalifikasjonssøknader, og fire leverandører ble prekvalifisert. De prekvalifiserte tilbyderne fikk tilsendt en "Invitation to tender". Det fremgikk her at kontrakten var omfattet av unntaket i EØS-loven art. 123, og ville bli gjennomført i henhold til ARF.
(7)Innklagede signerte en rammeavtale for kjøp av lastebiler med Rheinmetall MAN Military Vechicles GmbH (heretter valgte leverandør) 31. mars 2014. Anskaffelsens verdi er ikke opplyst i kunngjøringen, men innklagede har opplyst at første avrop på rammeavtalen var på 1 milliard kroner. Innklagede har opplyst at det første avropet av lastevogner består av tungt militariserte og spesialiserte lastevogner som skal leveres FLO i perioden 2016-2018.
(8)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 8. august 2014.
(9)Nemndsmøte i saken ble avholdt 1. juni 2015.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført
Ulovlig direkte anskaffelse
(10)Innklagede har brutt regelverket ved å inngå rammeavtalen uten å følge forskriftens kunngjøringsregler. Dette utgjør en ulovlig direkte anskaffelse. De aktuelle lastebilene er ikke omfattet av unntaket i EØS-loven § 123 jf. loven § 3, og anskaffelsen skulle derfor vært kunngjort. Lastebilene som skal anskaffes under rammeavtalen er ikke våpen, ammunisjon, krigsmateriell eller andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål. Det vises til rådets liste over relevante produkter, hvor kun "Tanks and fighting vehicles specifically designed for military use" er omfattet. Dessuten har EU-organene gjentatte ganger understreket at selv produkter som er angitt på listen må anskaffes etter de ordinære anskaffelsesreglene om ikke helt spesielle forhold er oppfylt. EU-domstolen har i nyere praksis, eksempelvis sak C-474/12, kommet til at det kun er der det ikke er 2 FOR-2008-03-13-317, senere avløst av FOR-2013-10-25-1411
mulig å ivareta de relevante hensyn gjennom de alminnelige anskaffelsesregler at unntaket kan komme til anvendelse. Avvisning av valgte leverandør
(11)Innklagede har brutt forskriften § 20-12 (1) bokstav e ved ikke å avvise valgte leverandør fra konkurransen, ettersom valgte leverandør er dømt for korrupsjon. Dette gjelder også om klagenemnda skulle komme til at anskaffelsen kun var regulert av ARF. Selskapet Rheinmetall MAN Military Vehicles GmbH ble etablert våren 2010 som et felles eid selskap, i en joint venture mellom MAN Nutzfahrzeuge AG (som i 2011 skiftet navn til MAN Truck & Bus) og Rheinmetall AG. MAN Truck & Bus eier i dag 49 % av Rheinmetall MAN, og Rheinmetall AF eier de resterende 51 %. Selskapet MAN Truck & Bus har vært involvert i flere korrupsjonsskandaler de senere årene, og ble i 2009 ilagt en bot på 150,6 millioner euro for korrupsjon. Rheinmetall MAN har ikke gjennomført tilstrekkelige antikorrupsjonstiltak.
Innklagede har i det vesentlige anført
Ulovlig direkte anskaffelse
(12)Innklagede hadde ikke plikt til å kunngjøre konkurransen. Vilkårene for å unnta anskaffelsen fra regelverket om offentlige anskaffelser var oppfylt, og rammeavtaleinngåelsen utgjør dermed ikke en ulovlig direkte anskaffelse. Lastevognene er av en slik karakter at de defineres som krigsmateriell og uunnværlige for forsvarsformål. Lastevognene anskaffes både med formål å kunne anvendes i internasjonale operasjoner og for å sikre nasjonale sikkerhetshensyn, ved å anvendes i alle forsvarets aktiviteter i krise-, krigs- og fredssituasjoner. I tillegg er lastevognene utviklet og tilpasset i henhold til forvarets særlige behov. Lastevognene er til dels tungt pansret, utstyrt med forskjellige våpensystemer og militært sambandsutstyr og kjennetegnes for øvrig av omfattende militære integrasjonskrav. Videre stilles det særskilte militære krav til elektromagnetisk kompatibilitet (EMC), som innebærer at et militært kjøretøy og dets elektronikk ikke skal påvirkes av eksterne kilder/våpen som for eksempel radar, mikrobølgevåpen, elektriske pulser fra detonasjon av atomvåpen eller radiosendinger. Det er også et sentralt formål med anskaffelsen at lastevognene skal kunne inngå i en samlet militær kapasitet. Det enkelte kjøretøy skal kunne kommunisere, samarbeide og fungere sammen med forsvarets øvrige strids- og logistikk-kapasiteter. Dette innebærer at lastevognene utvikles og utstyres på en slik måte at de fungerer som et delsystem i forsvarets totale stridssystem. Det var nødvendig å skjerme kjøretøyenes kapasiteter med tanke på pansringsnivåer, ytelser og mottiltak, spesielt relatert til kjøretøyenes integrerte del av militære operasjoner, da dette er kapasiteter som skal brukes for å gi taktiske fordeler i en stridssituasjon. Forsvaret har behov for utskiftning av tunge kjøretøy til transportformål, for å sikre Forsvaret nødvendig beredskap i fred, krise og krigssituasjoner. Anskaffelsen skal dekke det totale behov i kontraktstiden, og ivareta drift og logistikkberedskap i materiellets levetid. Anskaffelsen vil understøtte alle Forsvarets aktiviteter, og spesielt ved militære operasjoner innenfor land og luft.
(13)Anskaffelsen var uansett unntatt forskriften ettersom anskaffelsen var gradert i henhold til sikkerhetsloven, jf. forskriften § 1-3 (3) bokstav a.
(14)Påstanden om ulovlig direkte anskaffelse kan uansett ikke føre frem fordi anskaffelsen er kunngjort via prekvalifiseringskunngjøringen.
Avvisning av valgte leverandør
(15)Ettersom anskaffelsen ikke er omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser har klagenemnda ikke myndighet til å vurdere anførselen om at valgte leverandør skulle vært avvist.
Klagenemndas vurdering
Hvorvidt klagenemnda har myndighet til å behandle klagen
(16)Det følger av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 § 3 at "Loven gjelder anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som foretas av oppdragsgiver som nevnt i § 2. Loven gjelder ikke anskaffelser som kan unntas etter EØSavtalen artikkel 123." Av forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 § 1-3 (2) bokstav a fremgår det at "Forskriften får ikke anvendelse på kontrakter som kan unntas i henhold til EØS-avtalens artikkel 123 [..]". Et tilsvarende unntak er inntatt i forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser av 4. oktober 2013 nr. 1185 (heretter FOSA) § 1-3 (2) bokstav a. FOSA trådte i kraft etter foreliggende anskaffelse ble iverksatt, 1. januar 2014, og vil derfor uansett ikke kunne få anvendelse for denne, jf. FOSA § 15-2.
(17)Det følger av forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15. november 2002 nr. 1288 § 6 (1) at ”[k]lage til klagenemnda må gjelde unnlatelser, handlinger eller beslutninger under gjennomføringen av anskaffelser etter lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser eller forskrifter gitt med hjemmel i denne”. Klagenemnda kan altså ikke behandle klager på anskaffelser som ikke omfattes av loven, men kan prøve om innklagede hadde rettslig grunnlag til å unnta anskaffelsen etter EØS-avtalen artikkel 123.
(18)EØS-avtalen, inntatt ved lov av 27. november 1992 nr. 109, artikkel 123 lyder: ”Bestemmelsene i denne avtale skal ikke hindre en avtalepart i å treffe tiltak: a) som den anser nødvendig for å hindre spredning av opplysninger som er i strid med dens vesentlige sikkerhetsinteresser; b) som angår produksjon av eller handel med våpen, ammunisjon og krigsmateriell eller andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål, eller forskning, utvikling eller produksjon som er uunnværlig for forsvarsformål, såfremt disse tiltak ikke endrer konkurransevilkårene for varer som ikke er bestemt for direkte militære formål; c) som den anser vesentlig for sin sikkerhet i tilfelle av alvorlig indre uro som truer den offentlige orden, i krigstid eller ved alvorlig internasjonal spenning som innebærer en fare for krig, eller for å oppfylle forpliktelser den har påtatt seg med sikte på å opprettholde fred og internasjonal sikkerhet."
(19)Bestemmelsen gir hjemmel for å "treffe tiltak" for "handel med", herunder anskaffelse av, "våpen, ammunisjon, krigsmateriell og andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål". De aktuelle tiltak kan for eksempel være å sikkerhetsgradere anskaffelsen eller helt eller delvis å unnta den fra lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter, herunder kravene til kunngjøring av konkurranse, jf. her også klagenemndas avgjørelse i sak 2003/27. I dette tilfellet består tiltaket i å gjøre unntak fra lov om offentlige anskaffelser med forskrifter i sin helhet. Høyesterett uttalte i sak Rt.
2005 s. 1638 at formålet med bestemmelsen "blant annet er å sikre Forsvaret handlefrihet og fleksibilitet på et sensitivt område av stor nasjonal betydning."
(20)Det finnes få rettskilder om hvilke anskaffelser som etter EØS-avtalen artikkel 123 kan unntas fra regelverket om offentlige anskaffelser.
(21)EØS-avtalen artikkel 123 tilsvarer i stor grad EU-traktatens (TFEU) artikkel 346, hvor det fremgår at: "b) hver medlemsstat kan træffe de foranstaltninger, som den anser for nødvendige til beskyttelse af sine væsentlige sikkerhedsinteresser, og som vedrører fabrikation af eller handel med våben, ammunition og krigsmateriel; disse foranstaltninger må ikke forringe konkurrencevilkårene inden for det indre marked for varer, som ikke er bestemt specielt til militære formål. 2. Rådet fastlægger med enstemmighed på forslag af Kommissionen ændringer til den liste, det har fastlagt den 15. april 1958, over de varer, hvorpå bestemmelserne i stk. 1, litra b), finder anvendelse."
(22)Når det gjelder hva slags type materiell som faller inn under artikkel 346, viser bestemmelsen til en liste vedtatt av Det Europeiske Råd (Rådet) i 1958 (Council Decision 255/58), som ikke har blitt endret siden. Det bemerkes at det ikke er vist til listen i EØSavtalen artikkel 123. Listen oppstiller forskjellig militært materiell og inkluderer blant annet "Tanks and fighting vehicles specifically designed for military use".
(23)Praksis knyttet til EU-traktatens artikkel 346 har ikke nødvendigvis direkte overføringsverdi ved tolkingen av EØS-avtalen artikkel 123. Bestemmelsene har for det første noe forskjellig ordlyd. EØS-avtalen artikkel 123 har for eksempel ikke et uttrykkelig vilkår om at tiltakene som treffes, må være "nødvendige til beskyttelse af [medlemsstaten] sine væsentlige sikkerhedsinteresser". På den annen side gjør EUtraktatens artikkel 346 ikke unntak for "andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål", slik EØS-avtalen artikkel 123 gjør. Forsvarsdepartementet legger i sin tolkningsuttalelse om EØS-avtalen artikkel 123 (ref. nr. 1998/01100-183/FD av 19. september 2005), inntatt som vedlegg til ARF, jf. ARF (FOR-2008-03-13-317) punkt 1.2.3, til grunn at EØS-avtalen artikkel 123 kan ha et videre virkeområde enn EUtraktatens bestemmelse, men at praksis fra EU-domstolen vil kunne være relevant.
(24)Det følger av St.prp. nr. 100 (1991-1992) s. 103 at EØS-avtalen artikkel 123 i det vesentlige er en videreføring av artikkel 21 i EFTAs tidligere frihandelsavtale med EF (EU). Unntaksretten i EØS-avtalen og EU-traktaten har derfor ikke samme bakgrunn. Både artikkel 123 og artikkel 346 er bestemmelser som legger opp til at statene selv må vurdere hva som er deres nasjonale sikkerhetsinteresser, noe som vil være forskjellig fra stat til stat.
(25)Det er på det rene at lastebilene som den aktuelle anskaffelsen gjelder, ikke er våpen eller ammunisjon. Det avgjørende blir dermed om lastebilene er "krigsmateriell eller andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål".
(26)I tolkningsuttalelsen fra forsvarsdepartementet (19. september 2005), uttales det at vurderingen av hvorvidt en type materiell er å regne som krigsmateriell etter forsvarsdepartementets oppfatning kan "knyttes til om materiellet i utgangspunktet er
produsert med tanke på militærets særlige bruk". Det fremgår videre at artikkel 123 ikke gir et generelt unntak for forsvarsanskaffelser, og at bestemmelsen tradisjonelt har vært tolket restriktivt.
(27)Innklagede har opplyst at lastevognene som skal anskaffes, til dels er tungt pansret, utstyrt med forskjellige våpensystemer og for øvrig kjennetegnes av omfattende militære integrasjonskrav. Innklagede har opplyst at lastevognporteføljen inngår som en del av forsvarets samlede militære logistikkapasitet, og er tilpasset forsvarets særegne behov. Lastevognene skal ha integrert K2IS materiell (kommmando,- kontroll-, og informasjonssystemer), elektroniske jammere, (electronic countermeasure), EMC (electromagnetic compatibility), røykutskytere og våpen/våpenmontasjer/fjernstyrte våpenstasjoner. En stor andel av kjøretøyene skal også leveres ferdig pansret for bruk i utenlandsoperasjoner, og de fleste kjøretøyene vil leveres forberedt til pansring.
(28)Ut fra innklagedes beskrivelse legger klagenemnda til grunn at de aktuelle lastebilene, er produsert med tanke på militærets særlige bruk, og ikke er beregnet for, eller egnet til, sivilt bruk. Lastebilene er produsert med tanke på militærets særlige bruk og er etter klagenemndas syn å anse som "krigsmateriell eller andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål". Anskaffelsen kan dermed etter sin karakter være omfattet av unntaksbestemmelsen i EØS-avtalen artikkel 123.
(29)Av forsvarsdepartementets fortolkningsuttalelse fremgår det videre at der myndighetene velger å anvende unntaksbestemmelsene, må dette begrunnes konkret, og forsvaret har bevisbyrden for at unntaksbestemmelsen kan benyttes.
(30)Tilsvarende forståelse fremkommer i ARF (FOR-2013-10-25-1411), hvor følgende uttales i kommentar til § 1-4 : "Utgangspunktet er at enhver anskaffelse skal skje iht. konkurranseprinsippet med mindre andre hensyn er mer tungtveiende. Hvor FD eller anskaffelsesmyndigheten velger å anvende lovens eller forskriftenes unntaksbestemmelser, må dette påberopes i hvert enkelt tilfelle og begrunnes konkret. Vurderingen av de momenter som legges til grunn, skal beskrives i anskaffelsesprotokollen. [..] Forsvarssektoren må kunne dokumentere at vilkårene for å benytte EØS-avtalen artikkel 123 er oppfylt. KOFA og domstolene kan ta stilling til hvorvidt det er rett anvendelse av EØS-avtalen artikkel 123. Det er derfor av vesentlig betydning at unntaket påberopes etter en grundig og konkret vurdering som kan dokumenteres i ettertid."
(31)Et krav om at unntaket ikke kan påberopes i større grad enn nødvendig er i samsvar med det EU-rettslige proporsjonalitetsprinsippet, som går ut på at medlemslandene ikke kan benytte strengere tiltak enn nødvendig for å oppnå sine mål, jf. eksempelvis EUdomstolens avgjørelse i sak C-474/12 premiss (37), som klager også har vist til i sin anførsel, gjengitt ovenfor.
(32)Oppdragsgiver må altså sannsynliggjøre at det i det konkrete tilfellet var nødvendig å unnta anskaffelsen fra anskaffelsesregelverket, for at unntaksbestemmelsen skal komme til anvendelse.
(33)Av det interne arbeidsdokumentet utarbeidet av innklagede før kunngjøringen av prekvalifiseringen, begrunnes unntaket fra anskaffelsesregelverket slik: "Forsvaret ønsker å skjerme kjøretøyets kapasiteter så langt det lar seg gjøre, igjen med tanke på pansringsnivåer, ytelser og mottiltak. Dette henger igjen sammen med at også logistikkapasiteter skal være en integrert del av operasjonene, viser til FSJ direktiv for operativ logistikk. Kjøretøyenes kapasiteter vil fortelle mye om Forsvarets evne til å ha utholdenhet i operasjoner, og også om evnen til å beskytte denne utholdenheten i logistikkjeden."
(34)Bakgrunnen for at anskaffelsen ble unntatt anskaffelsesregelverket var altså et ønske om å hemmeligholde informasjon om lastebilene som kunne si noe om forsvarets kapasitet og utholdenhet i operasjoner. Dette er hensyn som er relevante ved vurderingen av om en anskaffelse kan unntas anskaffelsesregelverket etter EØS-avtalens artikkel 123. Problemet med å gjennomføre anskaffelsen etter anskaffelsesregelverket ville være knyttet til kravene om gjennomsiktighet, innsyn og åpenhet rundt anskaffelsen, og at innklagede hadde et behov for å fravike disse kravene. Klagenemnda har ikke grunnlag for å si at innklagedes vurdering på dette punkt ikke er saklig eller riktig. Innklagede har også kunngjort en prekvalifisering av konkurransen, og på denne måten gitt interesserte leverandører en mulighet til å delta i konkurransen.
(35)Det kan reises spørsmål om hvorfor anskaffelsen ikke er delt opp, slik at bare de deler som gjorde hemmelighold nødvendig, ble unntatt fra anskaffelsesregelverket. Innklagede har her gitt følgende begrunnelse: "Det er beregnet store driftsbesparelser (ref gevinstanalyse gjennomført av FLO) for Forsvaret ved å holde hele porteføljen samlet til en systemleverandør." Klager har ikke anført at innklagede hadde plikt til å dele opp og kunngjøre deler av anskaffelsen, og klagenemnda har ikke foranledning til å gå nærmere inn på dette spørsmålet.
(36)Innklagede har etter dette sannsynliggjort at det var nødvendig å unnta anskaffelsen fra anskaffelsesregelverket for å beskytte informasjon om forsvarets kapasitet. Innklagede hadde dermed hjemmel til å unnta anskaffelsen fra anskaffelsesregelverket jf. EØSavtalen artikkel 123 og loven § 3. Siden anskaffelsen ikke hører under anskaffelsesregelverket, har klagenemnda heller ikke myndighet til å ta stilling til klagers andre anførsel knyttet til manglende avvisning av valgte leverandør jf. Klagenemndforskriften § 6 (1).
Konklusjon
Klagen avvises med hjemmel i klagenemndforskriften § 9 (2), jf. § 6, som følge av at anskaffelsen ikke er omfattet av lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter, jf. loven § 3 og EØS-avtalen artikkel 123.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser,
Andreas Wahl