Rettslig kjerne
Dommen klargjør at klassifikasjonen av en sammensatt kontrakt beror på kontraktens hovedformål, ikke på at den også omfatter bygge- og anleggsarbeider. EU-domstolen tok utgangspunkt i definisjonene av offentlig bygge- og anleggskontrakt i direktiv 93/37 og 2004/18, samt betraktningene om at aksessoriske bygge- og anleggsarbeider ikke gjør en kontrakt til en bygge- og anleggskontrakt. Når en kontrakt inneholder både bygge- og anleggselementer og andre ytelser, må det identifiseres hvilke hovedytelser som karakteriserer kontrakten. I traktatbruddssaker ligger bevisbyrden på Kommisjonen, som må fremlegge tilstrekkelige opplysninger til å godtgjøre det påståtte bruddet. I denne saken fant Domstolen at Kommisjonen ikke hadde underbygget at bygge- og anleggsarbeidene var hovedformålet med IAP-kontraktene. Domstolen pekte på at ordningen også omfattet planlegging, jordsammenslåing, fordeling av kostnader og fordeler, arealoverføringer og finansieringsrelaterte oppgaver, hvor flere aktiviteter etter sin art kunne tilsvare tjenester. Siden Kommisjonen hadde bygget saken på at det forelå offentlige bygge- og anleggskontrakter, falt søksmålet.
Faktum
Kommisjonen anla traktatbruddssak mot Spania og gjorde gjeldende at den valencianske ordningen for tildeling av IAP-er var i strid med anskaffelsesdirektivene. IAP-er er et byplanleggingsinstrument for integrerte tiltak som omfatter felles utvikling av to eller flere tomter til byggeklare arealer. Ved indirekte forvaltning tildeler den offentlige myndigheten rollen som «byplanlegger» til en privat aktør etter en offentlig utvalgsprosedyre. Byplanleggeren skulle blant annet utarbeide tekniske dokumenter, håndtere jordsammenslåing, finansiere og organisere gjennomføringen av tiltaket og i LUV-regimet velge entreprenør for bygge- og anleggsarbeidene gjennom egen offentlig prosedyre. Kommisjonen mente ordningen i realiteten gjaldt offentlige bygge- og anleggskontrakter som ikke var tilpasset kravene i direktiv 93/37 og 2004/18. Spania bestred dette og anførte at ordningen snarere gjaldt en konsesjon eller en sammensatt ordning hvor byggearbeid ikke var hovedytelsen.
Domstolens vurdering
Domstolen avgrenset først saken til spørsmålet om tildeling av byplanleggingskontrakter i Valencia ved indirekte forvaltning av IAP-er. Den understreket at Kommisjonens søksmål var bygget opp rundt at disse kontraktene måtte klassifiseres som offentlige bygge- og anleggskontrakter etter direktiv 93/37 og 2004/18. Det var derfor denne klassifikasjonen som var avgjørende for om de påberopte direktivbruddene kunne konstateres.
Domstolen gjenga deretter definisjonene av offentlige bygge- og anleggskontrakter i de to direktivene. Den fremhevet også at det følger av direktivenes system og fortalebetraktninger at en kontrakt bare er en offentlig bygge- og anleggskontrakt dersom kontraktens gjenstand svarer til denne definisjonen. Bygge- og anleggsarbeider som bare er aksessoriske, er ikke tilstrekkelige til å gi kontrakten slik klassifikasjon.
For sammensatte kontrakter viste Domstolen til sin praksis om at hovedformålet er avgjørende. Vurderingen skal skje på grunnlag av de hovedytelsene som karakteriserer kontrakten, i motsetning til ytelser som bare er aksessoriske eller supplerende.
Anvendt på saken konstaterte Domstolen at Kommisjonen hadde gjort gjeldende at IAP-enes hovedformål var utførelse av urbaniseringsarbeider som veier, vann, strøm, avløp og gatebelysning, mens øvrige oppgaver var tekniske og aksessoriske. Spania hadde derimot vist til at ordningen også omfattet finansiering, jordsammenslåing, administrativ tilrettelegging, rettslig omdanning av arealer, kostnads- og gevinstfordeling og andre tiltak som ikke uten videre er bygge- og anleggsarbeider.
Domstolen minnet om at bevisbyrden i traktatbruddssaker ligger på Kommisjonen, og at den ikke kan bygge på presumsjoner. Etter Domstolens syn hadde Kommisjonen ikke gjennom en grundig undersøkelse tilbakevist Spanias opplysninger om bredden i byplanleggerens oppgaver. Det var derfor ikke godtgjort at arbeidet med fysisk tilknytning og integrering i infrastruktur utgjorde hovedformålet med kontrakten mellom myndigheten og byplanleggeren. Tvert imot omfattet kontrakten en rekke aktiviteter som ikke kunne anses som bygge- og anleggsarbeider, og enkelte av disse syntes etter sin art å svare til tjenester i kategori 12 i vedleggene til direktiv 92/50 og 2004/18.
På denne bakgrunnen fant Domstolen at Kommisjonen ikke hadde bevist at kontraktene falt inn under reglene om offentlige bygge- og anleggskontrakter. Søksmålet ble derfor forkastet, uten at Domstolen tok stilling til de enkelte påståtte overtredelsene av anskaffelsesreglene som ville forutsatt slik klassifikasjon.
Konklusjon
EU-domstolen frifant Spania. Det avgjørende var ikke at IAP-ordningen kunne omfatte urbaniseringsarbeider, men at Kommisjonen ikke hadde bevist at slike arbeider utgjorde kontraktenes hovedformål. Når søksmålet var bygget på at ordningen innebar offentlige bygge- og anleggskontrakter etter direktiv 93/37 og 2004/18, og denne forutsetningen ikke var tilstrekkelig underbygget, kunne traktatbrudd ikke konstateres. Dommen gjelder dermed først og fremst klassifikasjon av sammensatte kontrakter og beviskrav i traktatbruddssaker.
Praktisk betydning
Dommen er praktisk viktig ved klassifisering av komplekse kontrakter som kombinerer planlegging, organisering, finansiering, eiendomsrelaterte disposisjoner og fysiske arbeider. Den viser at det ikke er nok å påvise at kontrakten omfatter bygge- og anleggsarbeider; det må vurderes hva som er kontraktens hovedformål. For offentlige anskaffelser innebærer dette at oppdragsgivere og kontrollorganer må foreta en konkret og dokumentert vurdering av kontraktens dominerende ytelse. Dommen understreker også at i håndhevings- og traktatbruddssaker må den som anfører at et direktiv kommer til anvendelse, underbygge klassifikasjonen med tilstrekkelige faktiske og rettslige holdepunkter.