Offentlige oppdragsgivere kjøper varer, tjenester og bygg- og anleggsarbeider for enorme beløp hvert år. Denne kjøpekraften er ikke bare en økonomisk størrelse – den er også et politisk virkemiddel. Forarbeidene til dagens regelverk legger til grunn at offentlige anskaffelser kan brukes til å redusere utslipp, motvirke tap av naturmangfold og forurensning, og stimulere til grønn innovasjon og mer sirkulære løsninger i markedet (NOU 2023: 26, punkt 14.1.5) [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.3 Samf]. Dette er bakgrunnen for at klima- og miljøhensyn i de siste årene har gått fra å være et frivillig innslag i enkelte konkurranser til å bli en lovfestet plikt som gjennomsyrer hele anskaffelsesprosessen.
Denne boken handler om hvordan denne plikten skal forstås og etterleves – fra den overordnede anskaffelsesstrategien til den konkrete utformingen av krav og kriterier i den enkelte konkurransen, og videre til oppfølgingen av kontrakten. Målgruppen er praktikere: anskaffelsesjurister, advokater og innkjøpere som skal anvende regelverket i faktiske konkurranser, ikke bare forstå det i teorien.
Fremstillingen er lagt opp med to lag som veves sammen gjennom hele boken. Det ene laget er det rettslige: hva sier loven, forskriften og praksis om hva oppdragsgiver skal og ikke skal gjøre. Det andre laget er det faglige: hva anbefaler fagmiljøet – DFØ, EU-kommisjonen og andre – innenfor de rammene jussen setter. De to lagene skal ikke blandes sammen uten videre. Der det er et rettskrav, bruker vi ordet «skal». Der det er en anbefaling utover det som følger av loven, bruker vi ordet «bør».
Boken er bygget opp slik at dette første kapitlet gir en oversikt over regelverkets struktur og rettskildebilde, uten å gå i dybden på hver enkelt bestemmelse. De påfølgende kapitlene behandler strategiplikten, hovedregelen om vekting, unntakene og de ulike virkemidlene (kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterier og kontraktsvilkår) mer grundig.
En praktisk avgrensning bør nevnes innledningsvis. Forarbeidene peker på at oppdragsgiver kan inkludere miljøhensyn på ulike trinn i anskaffelsesprosessen – gjennom behovsavklaring, kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterium og kontraktsvilkår (NOU 2023: 26, punkt 14.1.8). Denne boken følger den samme systematikken og behandler hvert virkemiddel i egne kapitler. Temaer som faller utenfor den anskaffelsesrettslige rammen – for eksempel ren sektorregulering av utslipp eller avfallslovgivningen – behandles bare der de har direkte betydning for anskaffelsen.
Etter dagens rettstilstand er det anskaffelsesloven (LOA) §§ 5a og 5b som utgjør aksen for klima- og miljøregelverket. LOA § 5a pålegger oppdragsgiver å ha en offentlig tilgjengelig anskaffelsesstrategi og egnede rutiner for å ivareta de samfunnshensynene som er relevante for virksomheten, herunder klima- og miljøhensyn. LOA § 5b pålegger oppdragsgiver å ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser, og oppstiller for kunngjøringspliktige anskaffelser en konkret plikt til å vekte klima- og miljøhensyn med minst 30 prosent som tildelingskriterium, eventuelt erstatte eller kombinere dette med krav i kravspesifikasjonen.
Disse to bestemmelsene er ikke frittstående. De er en videreføring og lovfesting av regler som tidligere lå i anskaffelsesforskriften § 7-9. Mye av den KOFA-praksisen denne boken bygger på, er avsagt under den gamle forskriftsbestemmelsen. Siden det materielle innholdet i hovedregelen om 30 prosent vekting, «klart bedre effekt»-unntaket og unntaket for uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning i det alt vesentlige er videreført i LOA § 5b, kan denne praksisen brukes som kilde til forståelsen av gjeldende rett. Der en avgjørelse er avsagt under den opphevede forskriftsbestemmelsen, vil dette bli angitt kort, og rettssetningen knyttes til dagens hjemmel i LOA § 5b.
I tillegg til §§ 5a og 5b gjelder de grunnleggende prinsippene i LOA § 4 – konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet [KOFA 2012/118]. Det må imidlertid bemerkes at § 4 er vedtatt opphevet ved lov 6. mars 2026 nr. 8, med ikrafttredelse til den tid Kongen bestemmer. Så lenge loven ikke er satt i kraft, gjelder bestemmelsen fullt ut, og prinsippene har direkte betydning for hvordan klima- og miljøhensyn kan og skal gjennomføres. Særlig viktig er kravet til etterprøvbarhet, som ligger i bunnen av begrunnelsesplikten ved bruk av unntak, og forholdsmessighetsprinsippet, som har betydning for hvor grundig oppdragsgivers vurderinger må være.
Forarbeidene til dagens regler gir viktige tolkningsbidrag, særlig om hvorfor 30-prosentregelen er innført og hvordan den er tenkt praktisert. Utvalget som forberedte dagens klima- og miljøbestemmelse, legger til grunn at oppdragsgiver bør se hen til de utslippskuttene som er forankret i klimaloven, og at oppdragsgiver på generelt grunnlag bør innrette anskaffelsen slik at valgte leverandør leverer en vare eller tjeneste som er forenlig med lavutslippssamfunnet (NOU 2023: 26, punkt 14.2.4). Forarbeidene fremhever også at reduserte klimagassutslipp som bidrar til å nå Norges klimamål, bør prioriteres ved avveininger mellom ulike typer klimautslipp (NOU 2023: 26, punkt 14.2.2). Disse uttalelsene er forarbeidsbaserte anbefalinger, ikke direkte lovtekst, og de har derfor karakter av tolkningsmoment snarere enn en selvstendig rettsregel.
Eldre forarbeider har også betydning for å forstå hvorfor regelverket har utviklet seg i retning av en bindende plikt. Allerede da miljøhensyn først ble diskutert som anskaffelsesrettslig virkemiddel, ble det lagt til grunn at det offentlige kunne stille miljøkrav på en systematisk måte uten å komme i strid med Norges internasjonale forpliktelser (NOU 1997: 21, punkt 7.6.6), og at slike hensyn burde tas allerede i planleggingsfasen. Dette er nærmere behandlet i punkt 1.3.
Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) er den rettskilden praktikeren oftest vil møte i det daglige arbeidet med klima- og miljøbestemmelsene. Nemndas avgjørelser er ikke rettslig bindende på samme måte som dommer, men de gir det klart tetteste og mest detaljerte bildet av hvordan hovedregelen om 30 prosent og de tilhørende unntakene skal praktiseres.
Gjennom 2024 og 2025 har det utviklet seg en omfattende praksis om nettopp disse spørsmålene, og store deler av denne boken bygger på en systematisering av denne praksisen. Nemndas avgjørelser brukes i det følgende til å konkretisere grensene som ordlyden i seg selv ikke gir fullt svar på.
Det bør presiseres at det er nemndas realitetsavgjørelser som utgjør rettskilden. Saker der KOFA avviser klagen fra behandling av prosessuelle grunner, uten å ta stilling til det materielle spørsmålet, er ikke rettskilder og brukes ikke i denne boken.
30-prosentregelen i LOA § 5b er en særnorsk regel; den har ikke en direkte parallell i EU-retten, og EU-domstolens praksis gir derfor begrenset veiledning om selve vektingsplikten. EU-rettslige kilder har likevel betydning for grensen mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, og for forståelsen av hvordan tildelingskriterier generelt må utformes for å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet – spørsmål som er sentrale også når miljøhensyn skal operasjonaliseres, jf. punkt 1.4.
EU-kommisjonens rammeverk for grønne offentlige anskaffelser (Green Public Procurement, GPP) er frivillige kriterier som legger vekt på klare, verifiserbare, begrunnede og ambisiøse miljøkriterier basert på livssyklustilnærming og vitenskapelig grunnlag. Disse kriteriene er internasjonal veiledning og ikke direkte hjemlet i norsk rett. De kan likevel være et nyttig utgangspunkt for kravutforming, men må alltid kontrolleres mot norsk gjeldende rett – herunder LOA § 5b og tilhørende forskrifter – før de brukes direkte i en konkurranse.
EU-kommisjonen har også utviklet et GPP Training Toolkit som opplærings- og kursopplegg for offentlige innkjøpere. DFØ peker på at dette kan brukes som bakgrunns- og opplæringsmateriale for behovsavklaring, markedsdialog, kravspesifikasjon og intern kompetansebygging. Oppdragsgiver bør imidlertid kontrollere innholdet mot oppdatert regelverk, da enkelte moduler kan være utdaterte.
DFØs veiledere til anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften er den viktigste faglige støttekilden i det daglige arbeidet. De er ikke rettskilder i egentlig forstand, men gir en praktisk og oppdatert fortolkning av regelverket, understøttet av henvisninger til KOFA-praksis. Der veilederne gjengir gjeldende rett direkte, brukes de i denne boken som kilde til det rettslige innholdet. Der de går utover det som følger av loven og gir egne anbefalinger, plasseres dette i det faglige laget og markeres som sådan.
Et spørsmål som fortjener en kort kommentar allerede her, er hvilken rettslig status DFØ-veilederne har når oppdragsgiver viser til dem som grunnlag for sine miljøvalg. Veilederne er ikke bindende rettskilder, og KOFA-praksis viser at feil bruk av veilederens kategorier – for eksempel å støtte seg på en generell kategorisering av en anskaffelsestype som «lavintensiv» – ikke fritar oppdragsgiver fra lovens krav om en konkret vurdering [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510]. Veilederen kan med andre ord gi en nyttig ramme for vurderingen, men den kan aldri erstatte den individuelle, lovpålagte vurderingen.
Tanken om at det offentlige skal ta miljøhensyn i sine innkjøp, er ikke ny. Allerede i NOU 1997: 21, som lå til grunn for det som senere ble den første samlede anskaffelsesloven, ble det lagt til grunn at det offentlige på en systematisk måte kunne stille miljøkrav ved sine anskaffelser, uten at dette kom i strid med Norges internasjonale forpliktelser (NOU 1997: 21, punkt 7.6.6). Det ble også pekt på at miljøhensyn burde brukes allerede i planleggingsfasen for å gi mer kostnadseffektive og miljøvennlige innkjøp, og at alle kriterier og krav som ble brukt, burde være direkte relatert til oppdragsgivers behov (NOU 1997: 21, punkt 6.2 og 7.6.6).
En advarsel er imidlertid på sin plass om en uttalelse i det samme utredningsarbeidet. I NOU 1997: 21 punkt 7.6.6 uttaler utvalgets flertall at «miljøhensyn skal tas i planleggingsfasen og inngå i en vurdering av livssykluskostnadene knyttet til anskaffelsen». Denne uttalelsen er et lovforslag fra utvalget, ikke en beskrivelse av gjeldende rett – verken den gang eller i dag. Den bør ikke fremstilles som en bindende rettsregel. LOA § 5b oppstiller en plikt til å ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser, men ordlyden pålegger ikke uttrykkelig oppdragsgiver å vurdere livssykluskostnader som en del av klima- og miljøplikten. At livssykluskostnader bør inngå i vurderingen, er derimot en solid faglig anbefaling med bred støtte i forarbeidene, som vi kommer tilbake til nedenfor.
Rettspraksis fra denne tidlige perioden viser at miljøhensyn kunne aksepteres som tildelingskriterium, men at grensene måtte trekkes med omhu. I en tidlig avgjørelse fra KOFA, sak 2003/128 (Fredrikstad kommune), ble det slått fast at lokalisering av leverandørens hovedkontor ikke kunne subsumeres under tildelingskriteriet «miljøhensyn» [KOFA 2003/60]. Saken gjaldt en konkurranse der oppdragsgiver hadde lagt vekt på om leverandøren hadde kontor i nærheten, og forsøkte å forsvare dette som et miljøtiltak fordi kortere avstand ga mindre transport. Nemnda konkluderte med at dette i realiteten var forskjellsbehandling basert på lokal eller nasjonal tilhørighet, og at en slik vurdering ikke kunne kamufleres som miljøhensyn [KOFA 2003/60]. Saken gjaldt den gang gjeldende regler om tildelingskriterier, men er fortsatt aktuell som en påminnelse om at miljøbegrunnelsen må være reell og ikke bare en formell etikett på et hensyn som i realiteten er forbudt etter diskrimineringsforbudet.
Noen år senere behandlet KOFA sak 2005/414 (Oslo kommune), der miljøegenskaper var brukt som lovlig tildelingskriterium. Nemnda la her til grunn at miljøkriteriet kunne godtas fordi det hadde tilknytning til kontraktsgjenstanden, og at oppdragsgiver har et relativt vidt innkjøpsfaglig skjønn ved utforming og vekting av tildelingskriterier – så lenge kriteriene er egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet [KOFA 2011/69]. Denne saken markerer et vendepunkt: miljøhensyn var på dette tidspunktet fullt lovlig å bruke, men fortsatt frivillig. Ingenting i regelverket den gangen påla oppdragsgiver å bruke miljøhensyn i en bestemt konkurranse.
Det avgjørende skiftet kom med innføringen av en egen bestemmelse om klima- og miljøhensyn i anskaffelsesforskriften, som senere er innarbeidet i loven gjennom LOA § 5b. Med dette gikk regelverket fra å tillate miljøhensyn til å kreve det, og fra et rent skjønnsspørsmål til en bestemt kvantitativ norm: minst 30 prosent vekting, eventuelt tre høyeste prioritet, eventuelt erstatning med krav i kravspesifikasjonen når dette klart gir bedre effekt.
Forarbeidene til denne utviklingen er tydelige. Utvalget legger til grunn at oppdragsgiver bør se hen til utslippskuttene som er forankret i klimaloven, og at oppdragsgiver på generelt grunnlag bør prioritere å innrette anskaffelsen slik at valgte leverandør leverer en vare eller tjeneste som er forenlig med lavutslippssamfunnet (NOU 2023: 26, punkt 14.2.4). Dette er en retningslinje for hvordan skjønnet under den nye bestemmelsen bør utøves – en faglig anbefaling forankret i forarbeidene, ikke en selvstendig rettsplikt utover det som følger direkte av LOA § 5b.
Forarbeidene inneholder også en prioriteringsliste for hvilke typer klimautslipp som bør vektlegges tyngst: først direkte utslipp fra norsk territorium som ikke er omfattet av EUs kvotesystem, deretter direkte og indirekte utslipp som er omfattet av kvotesystemet, og til sist utslipp som ikke er omfattet av klimaloven, det vil si utslipp i EU utenfor kvotesystemet og utslipp i resten av verden (NOU 2023: 26, punkt 14.2.4). Denne rangeringen bør leses som en anbefalt tilnærming til hvordan oppdragsgiver kan strukturere sine avveininger, ikke som en bindende rettslig rangering som kan overprøves av KOFA eller domstolene. Materialet i denne boken gir ikke grunnlag for å si at listen er tatt inn i den endelige lovteksten, og den bør derfor brukes med dette forbeholdet.
Forarbeidene gir også viktige signaler om den praktiske operasjonaliseringen av plikten. Utvalget fremhever at oppdragsgiver kan støtte seg på standardiserte minstekrav eller DFØs veiledende kriterier, og vurdere om det er grunnlag for å stille ytterligere eller andre klima- og miljøkrav i den enkelte anskaffelse (NOU 2023: 26, punkt 14.2.4). Oppdragsgiver må dessuten velge krav som faktisk påvirker miljøresultatet, vurdere om kostnadene er forsvarlige, og oppdatere nivået på kravene når markedet utvikler seg (NOU 2023: 26, punkt 14.2.4).
Videre peker forarbeidene på at oppdragsgiver kan bidra til å modne markedet ved å signalisere fremtidige krav gjennom markedsdialogen (NOU 2023: 26, punkt 14.1.8). Disse uttalelsene viser at lovgiver ser for seg en aktiv og dynamisk bruk av anskaffelsesverktøyet – ikke bare som et middel til å styre leverandørvalget i den enkelte konkurransen, men som et langsiktig virkemiddel for å utvikle markedet i en mer klimavennlig retning.
Et sentralt poeng for praktikeren er at overgangen fra forskrift til lov ikke har innebåret noe brudd i det materielle innholdet. Strukturen med en hovedregel (vekting med minst 30 prosent, eventuelt prioritert rekkefølge) og to unntak (klart bedre effekt ved krav i kravspesifikasjonen, og uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning) er den samme. Dette er grunnen til at et betydelig antall KOFA-avgjørelser avsagt under den gamle forskriftsbestemmelsen fortsatt er direkte relevante for hvordan LOA § 5b skal forstås og anvendes i dag.
LOA § 5b tredje ledd innfører dessuten et tilleggsunntak som ikke fantes i den gamle forskriftsbestemmelsen: forpliktelsene gjelder ikke dersom de «går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap». Ordlyden viser at dette unntaket er ment som en snever sikkerhetsventil for tilfeller der miljøhensyn faktisk ville undergrave vitale samfunnsinteresser. Unntaket skal, som de øvrige unntakene, begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Det foreligger foreløpig ingen praksis som nærmere belyser grensen for dette unntaket.
LOA § 5a lyder:
«Oppdragsgiver skal ha en anskaffelsesstrategi for å ivareta de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p som er relevante for oppdragsgivers virksomhet. Strategien skal være offentlig tilgjengelig. Oppdragsgiver skal ha egnede rutiner for å ivareta de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p som er relevante for oppdragsgivers virksomhet.»
Ordlyden gir to selvstendige plikter. Den første er en dokumentplikt: det skal finnes en skriftlig, offentlig tilgjengelig anskaffelsesstrategi. Den andre er en organisatorisk plikt: det skal finnes egnede rutiner – med andre ord systemer og arbeidsmåter – som gjør at strategien faktisk følges opp i praksis.
Begge plikter er knyttet til et relevanskriterium: de gjelder bare de samfunnshensynene, herunder klima- og miljøhensyn, som er relevante for den aktuelle oppdragsgiverens virksomhet. En liten kommune med svært begrenset anskaffelsesvolum vil kunne ha en enklere strategi enn en stor statlig innkjøpsorganisasjon, men ingen oppdragsgiver kan la være å vurdere relevansen av klima- og miljøhensyn for egen virksomhet.
DFØs veileder til anskaffelsesloven presiserer at plikten til å ha anskaffelsesstrategi og rutiner omfatter klima- og miljøhensyn bare dersom dette samfunnshensynet er relevant for oppdragsgivers virksomhet – oppdragsgiver må selv vurdere relevansen ut fra hvilke typer anskaffelser virksomheten typisk gjennomfører [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.3 Samf]. Veilederen fremhever videre at innholdet i strategiplikten ikke er statisk: relevansen av klima- og miljøhensyn må vurderes konkret opp mot virksomhetens typiske anskaffelser, og plikten kan endre seg over tid slik at oppdragsgiver må se hen til anskaffelsesbehovet på både kort og lengre sikt [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.3 Samf]. Dette betyr at en anskaffelsesstrategi ikke er et dokument som skrives én gang og deretter legges i en skuff; den må oppdateres i takt med endringer i virksomhetens innkjøpsprofil.
Utover disse presiseringene er det grunn til å være forsiktig med å trekke for konkrete slutninger om det nærmere innholdet i strategiplikten. Det finnes ikke rettspraksis fra domstolene som presiserer innholdskravene til strategien, og heller ikke en fast KOFA-praksis om hva som er tilstrekkelig detaljeringsgrad. Rettstilstanden om hvor konkret strategien må være – om det holder med generelle formuleringer om bærekraft, eller om strategien må angi konkrete miljøprioriteter per anskaffelseskategori – må derfor betegnes som uavklart.
Det er også et åpent spørsmål om strategien må gi føringer for valg av virkemiddel i den enkelte anskaffelsen – det vil si om den skal angi at visse anskaffelsestyper bør bruke kravspesifikasjon, andre tildelingskriterier og atter andre kontraktsvilkår – eller om strategien kan nøye seg med å angi overordnede prioriteringer. Ordlyden i § 5a gir ikke svar på dette, og det foreligger ikke praksis som klargjør spørsmålet.
DFØ anbefaler at anskaffelsesstrategien gir føringer for den enkelte anskaffelsen om hvorvidt miljø bør ivaretas gjennom kravspesifikasjon, kvalifikasjon, tildelingskriterier eller kontraktsvilkår [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.4.1 Hv; veileder: Hvordan lykkes med anskaffelsesstrategi og -r]. Veilederen anbefaler også at oppdragsgiver har systemer for å kontrollere at klima- og miljøhensyn faktisk blir ivaretatt i praksis [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.4.3 Op; veileder: Hvordan lykkes med anskaffelsesstrategi og -r]. Dette er fornuftige, praktiske råd som vil hjelpe oppdragsgiver med å oppfylle både strategi- og handleplikten, men de går utover det som med sikkerhet kan leses ut av lovens ordlyd og bør forstås som anbefalinger, ikke som en presisering av selve rettskravet.
LOA § 5a er en organisatorisk plikt knyttet til virksomheten som helhet. LOA § 5b er en handleplikt knyttet til den enkelte anskaffelsen. De to bestemmelsene utfyller hverandre: strategien skal legge grunnlaget for hvordan oppdragsgiver systematisk arbeider med klima og miljø, mens § 5b stiller de konkrete kravene til hva som må gjøres når en bestemt konkurranse skal gjennomføres.
Det er nærliggende å forstå dette som forholdet mellom en generell plikt og en konkretisert plikt, slik DFØs veileder til anskaffelsesforskriften formulerer det. Praktisk betyr dette at manglende eller mangelfull anskaffelsesstrategi ikke automatisk gjør den enkelte anskaffelsen ulovlig – de rettslige kravene til den enkelte konkurransen følger av § 5b og eventuelt forskriften, ikke av § 5a i seg selv.
Fravær av en fungerende strategi og fungerende rutiner vil imidlertid ofte gjøre det vanskeligere for oppdragsgiver å oppfylle handlepliktene i § 5b på en forsvarlig og godt begrunnet måte. De faktiske vurderingene og kunnskapsgrunnlaget som skal ligge til grunn for valg av virkemiddel i den enkelte konkurransen, forutsetter ofte systematisk arbeid over tid. En oppdragsgiver uten strategi vil mangle den infrastrukturen som trengs for å bygge opp kunnskapsgrunnlaget som § 5b krever.
Hvilke rettsvirkninger det har at oppdragsgiver mangler anskaffelsesstrategi eller rutiner – om dette i seg selv kan utgjøre et brudd som påvirker gyldigheten av den enkelte anskaffelsen – er ikke besvart i det materialet denne boken bygger på, og må stå som et åpent spørsmål. Det samme gjelder spørsmålet om det foreligger en plikt til å begrunne valg av virkemiddel i lys av strategien, eller om valget er fritt så lenge miljøplikten i § 5b oppfylles i den enkelte anskaffelsen.
LOA § 5b lyder i sin helhet:
«Oppdragsgiver skal ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser for å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk og miljøbelastning.
I anskaffelser som er kunngjøringspliktige etter forskrifter fastsatt med hjemmel i denne loven, skal oppdragsgiver som vekter tildelingskriteriene, vekte klima- og miljøhensyn med minimum tretti prosent. Hvis oppdragsgiver angir tildelingskriteriene i prioritert rekkefølge, skal klima- og miljøhensyn være blant de tre høyest prioriterte. Tildelingskriterier etter første og andre punktum kan erstattes eller kombineres med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen dersom dette gir en bedre klima- eller miljøeffekt. Dette skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene.
Forpliktelsene etter første og andre ledd gjelder ikke dersom anskaffelsen etter sin art har et uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning, eller dersom forpliktelsene går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap. Dette skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene.»
Allerede ordlyden gir svar på flere sentrale spørsmål. Første ledd viser at plikten til å ta hensyn til klima og miljø gjelder i «alle anskaffelser», uavhengig av om de er kunngjøringspliktige. Formålet er å «redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk og miljøbelastning». Bestemmelsen gir altså en generell plikt som gjelder uavhengig av anskaffelsens størrelse og prosedyre.
Andre ledd konkretiserer plikten for kunngjøringspliktige anskaffelser. Ordlyden «som vekter tildelingskriteriene» knytter 30-prosentregelen til de tilfellene der oppdragsgiver faktisk bruker vekting – noe som har betydning for avgrensningen mot anskaffelser der kriteriene bare er angitt i prioritert rekkefølge. Formuleringen «minimum tretti prosent» viser at dette er et bunnivå, ikke et tak: oppdragsgiver kan gi klima og miljø høyere vekting uten at det er problematisk.
Tredje punktum i andre ledd åpner for at tildelingskriteriene kan erstattes eller kombineres med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, men bare «dersom dette gir en bedre klima- eller miljøeffekt». Fjerde punktum krever at dette «skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene». Ordlyden sier «bedre», ikke «klart bedre» slik den gamle forskriftsbestemmelsen gjorde. Om dette innebærer en materiell endring eller bare en språklig forenkling, er et tolkningsspørsmål. KOFA-praksisen som er avsagt under den gamle forskriftsbestemmelsens ordlyd «klart», gir fortsatt relevant veiledning for den terskel som gjelder, og det er denne praksisen som gjennomgås nedenfor.
Tredje ledd oppstiller to unntak: forpliktelsene gjelder ikke dersom anskaffelsen etter sin art har et uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning, og ikke dersom forpliktelsene går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap. Begge unntakene er koblet til en begrunnelsesplikt: «Dette skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene.»
Det ordlyden ikke gir svar på, er hvor grensen går for når krav gir bedre effekt enn vekting, hva som skal til for at et klimaavtrykk og en miljøbelastning er «uvesentlig», og hvilke situasjoner som fanges opp av helse-, sikkerhets- og beredskapsunntaket. Her må vi gå til praksis.
KOFA har i en lang rekke saker de siste årene håndhevet hovedregelen, og et gjennomgående trekk er at nemnda stiller strenge krav til at oppdragsgiver faktisk har vektet klima og miljø med minst 30 prosent – eller har en fullgod begrunnelse for å bruke ett av unntakene.
Statens vegvesen fikk i KOFA-sak 2024/1553 avklart et grunnleggende spørsmål om regelens karakter: 30-prosentregelen er et minstenivå, ikke et fastlagt tak. Nemnda slo fast at oppdragsgiver må følge den evalueringsmetoden som er angitt i konkurransegrunnlaget, og at en prosentformel uten eksplisitt tak normalt vil forstås som å dekke hele intervallet fra 0 til 100 prosent [KOFA 2024/912; KOFA 2024/912]. Ingenting hindrer oppdragsgiver i å gi miljøhensyn større betydning enn lovens minimum, og en evalueringsmodell som i praksis kan gi mer enn 30 prosent, er ikke i seg selv problematisk.
En sentral sak for forståelsen av hovedregelen er KOFA-sak 2024/639 (Landbruksdirektoratet), som gjaldt en åpen anbudskonkurranse etter forskriftens del I og del II for riving og nybygging av et reingjerde langs riksgrensen mot Russland [KOFA 2024/639]. Anskaffelsens verdi var om lag to millioner kroner. Tildelingskriteriene var pris (65 prosent), kvalitet (20 prosent) og miljø – men sistnevnte var bare vektet med 15 prosent. Landbruksdirektoratet hadde riktignok stilt to absolutte krav med miljøtilknytning: et krav om helikoptertransport av materiell for å beskytte sårbar arktisk natur, og et krav om korrekt håndtering og deklarering av spesialavfall. Kravene var formelt plassert under kvalifikasjonskrav, men de knyttet seg til kontraktsgjennomføringen.
Klagenemnda tok først stilling til om 30-prosentregelen i det hele tatt gjaldt for del II-anskaffelser. Nemnda la til grunn at kravet om 30 prosent vekting etter ordlyden gjelder for både del II- og del III-anskaffelser der tildelingskriteriene vektes [KOFA 2024/639]. Det avgjørende var at oppdragsgiver faktisk hadde valgt å vekte tildelingskriteriene, og da utløses bestemmelsen.
Deretter vurderte nemnda om den konkrete kombinasjonen av et tildelingskriterium på 15 prosent og de to absolutte kravene likevel oppfylte bestemmelsens unntak. Nemnda la til grunn at kravene, selv om de var formelt betegnet som kvalifikasjonskrav, reelt sett knyttet seg til kontraktsutførelsen og kunne behandles som tekniske krav til ytelsen. For helikopterkravet var nemndas poeng at et absolutt krav – i motsetning til et tildelingskriterium – sikret at alle leverandører faktisk måtte bruke helikopter for å beskytte naturen, noe et tildelingskriterium ikke kunne garantere. Konklusjonen var at det materielle vilkåret om «klart bedre» effekt var oppfylt. Men – og dette er det sentrale poenget for praktikeren – nemnda konstaterte likevel brudd fordi begrunnelsen for unntaksbruk ikke fremgikk av anskaffelsesdokumentene [KOFA 2024/639]. Begrunnelsesplikten er selvstendig og kan ikke rettes i ettertid. Feilen utløste imidlertid ikke avlysningsplikt, fordi det ikke var sannsynliggjort at den manglende begrunnelsen hadde påvirket konkurransen.
Saken er viktig av to grunner. For det første fastslår den at 30-prosentregelen gjelder fullt ut også for del II-anskaffelser. For det andre viser den at et godt underlag for selve vurderingen ikke er tilstrekkelig – dokumentasjonen må stå i anskaffelsesdokumentene fra begynnelsen.
Kontrasten til Landbruksdirektoratet-saken gir KOFA-sak 2025/0819 (Åsnes kommune), som gjaldt sommervedlikehold av kommunale veier [KOFA 2025/0819]. Også her var miljø vektet under 30 prosent – nærmere bestemt 20 prosent – og kommunen begrunnet reduksjonen med et kvalifikasjonskrav om at maskiner og utstyr minimum måtte oppfylle Euroklasse 5 / Steg 4. Kommunen mente dette var et «relativt strengt miljøkrav» som ga grunnlag for å anvende unntaksbestemmelsen.
Klagenemnda aksepterte at et kvalifikasjonskrav etter omstendighetene kan anses som et «klima- og miljøkrav» i bestemmelsens forstand, uavhengig av hvor det er plassert i dokumentene, så lenge det retter seg mot tjenestens egenskaper [KOFA 2025/0819]. Spørsmålet var altså ikke om kravet var et kvalifikasjonskrav eller et kravspesifikasjonskrav etter sin formelle plassering, men om det var rettet mot leveransens miljøegenskaper.
Problemet for Åsnes kommune var at det ikke forelå noe dokumentert kunnskapsgrunnlag for påstanden om at minstekravet ga «klart bedre» effekt enn 30 prosent vekting. Kommunen viste verken i konkurransegrunnlaget eller overfor nemnda til markedsundersøkelser, markedsdialog eller annet grunnlag som kunne belyse hva minstekravet innebar relativt til markedets nivå. Begrunnelsen i anskaffelsesdokumentene var «svært knapp», og den etterfølgende forklaringen tilførte etter nemndas vurdering «ingenting» om den konkrete vurderingen av forholdet mellom krav og kriterium [KOFA 2025/0819]. Nemnda presiserte at det ikke holder å konstatere at det er stilt «et relativt strengt miljøkrav» – oppdragsgiver må vise hvorfor minstekravet kombinert med et tildelingskriterium vektet 20 prosent «klart» gir bedre effekt enn et tildelingskriterium alene vektet 30 prosent.
Kontrasterer vi de to sakene, blir bildet tydeligere. I Landbruksdirektoratet-saken var det materielle vilkåret oppfylt, men begrunnelsesplikten brutt. I Åsnes-saken var ingen av de to vilkårene oppfylt. Begge sakene resulterte i brudd, men av ulike grunner: den ene fordi begrunnelsen manglet der den skulle stå, den andre fordi vurderingen i seg selv ikke holdt mål.
Et enda tydeligere tilfelle av brudd finnes i KOFA-sak 2024/1339 (Lyngen kommune), som gjaldt vintervedlikehold av kommunale veier [KOFA 2024/1339]. Her var tildelingskriteriet satt til «Kvalitet – klima og miljøkrav» med 20 prosent vekting, samtidig som det var stilt et kvalifikasjonskrav om at leverandøren skulle ha avtale med miljøstasjon eller avfallsselskap. Problemet var sammensatt. For det første forelå det en sammenblanding av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium: det kom ikke klart frem hva som var forskjellen mellom vurderingen av kvalifikasjonskravet og tildelingskriteriet, ettersom begge krevde dokumentasjon på avtale for mottak av avfall. Innklagedes egen tildelingsbegrunnelse tydet på at vurderingen var binær – avtale eller ikke avtale – altså identisk med kvalifikasjonsvurderingen. Nemnda konstaterte at et tildelingskriterium som evalueres binært på samme måte som et kvalifikasjonskrav, ikke er egnet til å skille tilbud fra hverandre, i strid med det generelle kravet i EU-domstolens avgjørelse i sak C-532/06 (Lianakis) [KOFA 2024/1339].
For det andre inneholdt konkurransegrunnlaget motstridende opplysninger: skjemaet fastsatte 20 prosent vekting, mens teksten under tabellen angav at klima- og miljøkrav var stilt i kravspesifikasjonen og ikke som tildelingskriterier. Kravspesifikasjonen stilte dessuten i det vesentlige identiske krav som kvalifikasjonskravet og tildelingskriteriet. Samlet var resultatet et ulovlig uklart konkurransegrunnlag som utløste avlysningsplikt. Saken illustrerer faren ved å bruke de samme kravene på tvers av kvalifikasjon, kravspesifikasjon og tildeling uten å tenke igjennom hva hvert element faktisk skal bidra med.
Et fjerde eksempel som bekrefter mønsteret, er KOFA-sak 2025/0999 (Gran kommune som vertskommune for Innkjøpssamarbeidet for Hadeland), som gjaldt tømming av næringsavfall [KOFA 2025/0999]. Tildelingskriteriene var pris (60 prosent) og «kvalitet og miljø» (40 prosent), men det avgjørende spørsmålet var om alle underkriteriene under «kvalitet og miljø» faktisk ivaretok klima- og miljøhensyn. Nemnda gjennomgikk de fem underkriteriene og fant at bare kildesortering og miljøvennlige kjøretøy utvilsomt ivaretok klima- og miljøhensyn, mens underkriteriet «implementering og gjennomføring» etter sin ordlyd la opp til en vurdering av kapasitet og gjennomføringsplan uten å nevne klima eller miljø, og underkriteriet «smitteavfall» primært ivaretok arbeidsmiljøhensyn [KOFA 2025/0999]. Den reelle miljøvektingen var dermed bare 24 prosent av totalen, altså under minstegrensen.
Saken viser at det ikke er overskriften som avgjør om et kriterium teller med i 30-prosentandelen, men innholdet. Underkriterier som primært gjelder kapasitet, arbeidsmiljø eller andre leverandøregenskaper, kan ikke regnes med – uansett hva oppdragsgiver kaller det overordnede kriteriet.
Hadeland-saken reiste dessuten et eget spørsmål om miljøsertifisering som tildelingskriterium. Underkriteriet miljøsertifisering krevde fremvisning av gyldig sertifikat (Miljøfyrtårn, ISO 14001 eller EMAS) for å oppnå poeng; leverandørene ble ikke bedt om å beskrive hvordan sertifiseringen ville få konkret betydning for kontrakten [KOFA 2025/0999]. Nemnda slo fast at et slikt kriterium gjelder egenskaper ved leverandøren, ikke ved den tilbudte ytelsen, og at det dermed var ulovlig etter tilknytningskravet. Sertifiseringen kunne ha vært lovlig brukt som kvalifikasjonskrav, men som tildelingskriterium manglet den nødvendig kobling til den konkrete leveransens miljøprofil.
Motbildet til disse bruddsakene finnes i saker der oppdragsgiver har truffet riktig. I KOFA-sak 2024/1756 (NORCE Norwegian Research Centre AS) hadde oppdragsgiver vektet klima og miljø med nettopp 30 prosent i en del II-anskaffelse av rørarbeider [KOFA 2024/1756]. Tildelingskriteriet var avgrenset til to dimensjoner: miljøsertifisering og konkrete gjennomføringstiltak. Klager anførte at kriteriet var for skjønnspreget og ga ubegrenset valgfrihet. Nemnda avviste dette og pekte på at åpningen for å beskrive ethvert relevant tiltak ikke er det samme som ubegrenset valgfrihet, så lenge kriteriet er avgrenset til relevante tiltak ved kontraktsgjennomføringen [KOFA 2024/1756]. Nemnda presiserte videre at krav om «beskrivelse» av tiltak er tilstrekkelig dokumentasjonskrav for del II-anskaffelser – det kreves ikke ekstern dokumentasjon. Saken viser at oppdragsgiver har et legitimt handlingsrom for å utforme miljøkriterier som gir leverandørene rom til å foreslå innovasjon, forutsatt at rammene er tydelige nok til å muliggjøre etterprøving.
Et annet viktig motstykke er KOFA-sak 2024/1042 (Vesar – Vestfold Avfall og Ressurs AS), som gjaldt en åpen anbudskonkurranse om transport og behandling av restavfall [KOFA 2024/1042]. Her var klima og miljø vektet med 30 prosent. Sakens kjerne var om oppdragsgivers evalueringsmetode for klimakriteriet var lovlig. Kriteriet målte garantert energiutnyttelse ved energigjenvinning (R1-verdi) utover et minimumskrav på 80 prosent. Ved den første tildelingen brukte innklagede en proporsjonal metode basert på hele skalaen 0–100 prosent energiutnyttelse. En forbigått tilbyder påklaget dette og hevdet at skalaen burde gå fra 80 til 100 prosent. Oppdragsgiver omgjorde tildelingen og foretok ny evaluering med den endrede skalaen, noe som snudde rangeringen.
Klagenemnda vurderte først om den opprinnelige evalueringsmetoden var uforenlig med konkurransegrunnlaget, og fant at den ikke var det. Ordlyden «utover minstekravene» kunne etter nemndas syn omfatte flere metoder, og den proporsjonale metoden var lovlig [KOFA 2024/1042]. Nemnda vurderte deretter om klimakriteriets lovpålagte vekt på 30 prosent var blitt reelt utvannet av den valgte metoden, og avviste dette: forholdet mellom kriteriene var det samme i begge evalueringene, og ett uvektet poeng på klimakriteriet utlignet i begge tilfeller den samme prisforskjellen [KOFA 2024/1042]. Konklusjonen var at den opprinnelige tildelingsbeslutningen var lovlig, og at omgjøringen derfor var ulovlig – oppdragsgiver kunne ikke annullere en korrekt beslutning fordi en annen metode ble ansett mer «nærliggende».
Saken er viktig for praktikeren av to grunner. For det første viser den at oppdragsgiver har et reelt handlingsrom for valg av evalueringsmetode, også for miljøkriteriet, og at KOFA ikke krever en bestemt matematisk modell. For det andre bekrefter den at den lovpålagte vekten på 30 prosent vurderes ut fra det reelle forholdstallet mellom kriteriene – ikke ut fra hvilken del av en poengskala som faktisk utnyttes i en konkret evaluering.
Den mest krevende grensesonen i hele klima- og miljøregelverket er spørsmålet om når det er tilstrekkelig godtgjort at krav i kravspesifikasjonen gir bedre klima- og miljøeffekt enn en vekting med 30 prosent.
Merkesaken er KOFA-sak 2025/0910 (Sykehusinnkjøp HF), som gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for installasjons- og vedlikeholdsarbeid innen rør og VVS for Helse Stavanger HF [KOFA 2025/0910]. Anskaffelsens verdi var estimert til maksimalt 45 millioner kroner, og tildeling skulle skje utelukkende på grunnlag av lavest pris. Oppdragsgiver hadde ikke oppstilt tildelingskriterier for klima og miljø, men begrunnet dette i konkurransegrunnlaget med at minstekrav til tredjepartssertifisering for miljøledelse (EMAS, ISO 14001 eller Miljøfyrtårn) og kildesortering av avfall ville gi bedre klima- og miljøeffekt enn et tildelingskriterium vektet med 30 prosent.
Nemnda presiserte at ordlyden «klart» krever en objektivt bedre klima- og miljøeffekt av kravene enn ved 30 prosent vekting, men at det er tilstrekkelig at effekten er marginalt bedre [KOFA 2025/0910]. Terskelen fastsettes konkret ut fra anskaffelsens verdi og størrelsen på klima- og miljøbelastningen, og forutsetter at oppdragsgiver har sikret et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag og kartlagt de sentrale klima- og miljøaspektene.
Det sentrale problemet i saken var at oppdragsgiver bare hadde identifisert to aspekter – miljøledelse og avfallshåndtering – men ikke vurdert transport som en sentral klima- og miljøbelastning. Anskaffelsen forutsatte daglig transport for personell tilsvarende seks til tolv årsverk, uten geografiske begrensninger for leverandørenes reisetid, og leverandørenes egne biler utgjorde transportmiddelet. Nemnda la til grunn at transport måtte anses som en av anskaffelsens sentrale miljøbelastninger, og at oppdragsgiver hverken hadde dokumentert undersøkelser av markedets investeringer i miljøvennlig bilpark eller vurdert effekten av krav eller tildelingskriterier om nullutslippskjøretøy [KOFA 2025/0910]. Oppdragsgiver hadde med andre ord ikke kartlagt alle de vesentlige miljøaspektene, og begrunnelsen var dermed ikke tilstrekkelig.
Konklusjonen ble brudd og avlysningsplikt. Saken viser at «klart» ikke betyr «vesentlig» eller «stort» – terskelen for selve effektforskjellen er lav. Det som skal være «klart», er at oppdragsgivers vurdering bygger på et forsvarlig og dokumentert grunnlag. En påstand om at krav er bedre enn vekting, uten reell kartlegging av alternativene, holder ikke, selv om den underliggende miljøeffekten faktisk kunne vært bedre.
Rettstilstanden om nøyaktig hvor lite som skal til, må betegnes som delvis avklart: KOFA har antydet at marginalt bedre effekt kan være nok, men dette er ikke prøvd i alle typer anskaffelser. Det er uklart om tilsvarende gjelder i høyverdianskaffelser med stor miljørelevans som i mindre anskaffelser. Spørsmålet om «marginalt bedre» alltid oppfyller vilkåret, eller om det kreves mer i visse tilfeller, står etter dette åpent.
Kontrasten til Sykehusinnkjøp-saken gir KOFA-sak 2025/0356 (Vestland fylkeskommune), som gjaldt en driftskontrakt for elektriske anlegg for veilys i Bergen og omland [KOFA 2025/0356]. I stedet for å vekte klima og miljø med 30 prosent hadde fylkeskommunen stilt et minstekrav om at 50 prosent av leverandørens bilpark skulle bestå av nullutslippskjøretøy. Nemnda fant at vilkårene for å bruke unntaket var oppfylt. Avgjørende var at oppdragsgiver hadde dokumentert at leverandørene på eksisterende, sammenlignbare kontrakter bare benyttet 8,7 prosent nullutslippskjøretøy (4 av 46), noe som lå vesentlig under minstekravet på 50 prosent [KOFA 2025/0356]. Fylkeskommunen hadde også vurdert el-liftbibers egnethet og konkludert med at teknologien ikke var tilstrekkelig moden for kontraktens krav, herunder kravet om å håndtere minimum 10 graders stigning. Beredskaps- og ladenettverkshensyn begrunnet at kravet ikke ble satt høyere.
Nemnda presiserte at det ikke kreves at oppdragsgiver gjennomfører formell markedsdialog, men at vurderingen må bygge på et saklig og tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag – for eksempel tall fra eksisterende sammenlignbare kontrakter [KOFA 2025/0356]. Her hadde fylkeskommunen bygget sin vurdering på faktiske data fra kontraktsgjennomføring, noe som ga en solid og etterprøvbar begrunnelse. Saken viser at det sentrale ikke er prosessen i seg selv – markedsdialog eller andre undersøkelser – men at resultatet er et dokumentert kunnskapsgrunnlag som gjør vurderingen etterprøvbar.
Kontrastert mot hverandre tegner Sykehusinnkjøp-saken og Vestland-saken opp en klar grense. I Sykehusinnkjøp-saken manglet kartleggingen av et sentralt miljøaspekt (transport), og kravene som var stilt, dekket bare en del av bildet. I Vestland-saken var kravene målrettet mot det identifiserte miljøaspektet (kjøretøyflåtens utslipp), og kunnskapsgrunnlaget dokumenterte at kravet faktisk innebar en betydelig forbedring sammenlignet med status quo. Mønsteret er at oppdragsgiver må identifisere alle vesentlige miljøaspekter og vise at de kravene som stilles, samlet sett adresserer disse aspektene bedre enn vekting ville gjort.
Kravene i kravspesifikasjonen må dessuten være reelt forpliktende og kontraktsbindende. KOFA-sak 2025/0992 (Rogaland fylkeskommune) illustrerer dette poenget med all tydelighet [KOFA 2025/0992]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtaler for ventilasjon- og kuldetjenester, estimert til 110 millioner kroner. Pris var eneste tildelingskriterium, vektet 100 prosent. Fylkeskommunen hadde valgt å ikke vekte klima og miljø i tildelingskriteriene og begrunnet dette med krav i kravspesifikasjonen om gjenbruk, resirkulering, miljøvennlige produkter og «fortrinnsvis» bruk av el-biler. Fylkeskommunen viste dessuten til at alle leverandørene i en tidligere avlyst konkurranse hadde oppnådd full score på et klima- og miljøkriterium, noe som ble brukt som argument for at markedet var «modent» for krav fremfor kriterier.
Nemnda aksepterte i utgangspunktet at erfaringene fra den avlyste konkurransen kunne utgjøre et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om markedets leveranseevne [KOFA 2025/0992]. Men den konstaterte at sentrale formuleringer i kravspesifikasjonen ikke oppstilte reelle forpliktelser for leverandørene. Kravet om el-biler var formulert som «fortrinnsvis», omtalen av miljøvennlige og miljømerkede produkter var utformet som oppfordringer, og det manglet kvantitative mål og kontrollmekanismer [KOFA 2025/0992; KOFA 2025/0992]. At leverandørene hadde vist seg i stand til å tilby nullutslippskjøretøy i den avlyste konkurransen, innebar ikke at de ville benytte dem uten å være kontraktuelt forpliktet til det.
Poenget er enkelt, men avgjørende: et modent marked fritar ikke fra kravet om kontraktsbindende forpliktelser. At leverandørene kan levere nullutslippskjøretøy er ikke det samme som at de vil gjøre det, med mindre kontrakten krever det. Fylkeskommunens krav «forplikter ikke leverandørene til å levere på det nivået innklagede hadde kunnskap om at markedet kunne levere på», som nemnda formulerte det [KOFA 2025/0992]. Resultatet ble brudd og avlysningsplikt.
Det er også verdt å merke seg at den identiske problemstillingen ble prøvd to ganger i tilknytning til Rogaland fylkeskommune. Sak 2025/0992 (Energi og Miljø AS) og KOFA-sak 2024/1715 (også med Energi og Miljø AS som klager), gjaldt henholdsvis den gjenoppkunngjorte og den første konkurransen om de samme tjenestene [KOFA 2025/0992; KOFA 2025/0992]. Begge endte med brudd, og de illustrerer samlet at oppdragsgiver ikke kan løse problemet ved å kunngjøre på nytt med i hovedsak de samme uforpliktende formuleringene.
Minstekrav som ligger vesentlig lavere enn markedsnivået, kan heller ikke anses å gi bedre miljøeffekt enn vekting [KOFA 2025/0322]. Og et krav som bare gjenspeiler det som allerede følger av annen bindende regulering, gir ingen selvstendig miljøeffekt som kan begrunne unntaket [KOFA 2025/0322].
Et særlig spørsmål er om etterfølgende forklaringer kan avhjelpe mangler. KOFA har lagt til grunn at etterfølgende forklaringer kan ha betydning for vurderingen av om det materielle vilkåret om bedre effekt faktisk er oppfylt, men at de ikke kan reparere manglende oppfyllelse av begrunnelsesplikten – begrunnelsen skulle vært inntatt i anskaffelsesdokumentene på kunngjøringstidspunktet [KOFA 2025/0726; KOFA 2025/0819; KOFA 2025/0910]. Det er med andre ord et skille mellom den materielle vurderingen (er krav faktisk bedre?) og den formelle plikten (er dette begrunnet i anskaffelsesdokumentene?). Etterrettelig kartlegging kan styrke den materielle vurderingen, men kan ikke kompensere for at begrunnelsen mangler der den skal stå.
KOFA-sak 2025/0726 (Statens vegvesen) illustrerer dette skillet på en særlig tydelig måte [KOFA 2025/0726]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for fanggjerde til beredskapsbruk, med estimert verdi på tre millioner kroner og pris som eneste tildelingskriterium. Ingen begrunnelse for fravikelse av 30-prosentvektingen fremgikk av anskaffelsesdokumentene – det skyldtes en intern kommunikasjonssvikt som førte til at innkjøpsstrategien ikke ble tatt inn. Nemnda konstaterte brudd på begrunnelsesplikten. Likevel vurderte nemnda om den etterfølgende forklaringen – herunder krav om 25 års levetid og korrosivitetsklasse C3, erfaring fra tre sammenlignbare anskaffelser i 2025, og et modent marked – sannsynliggjorde at det materielle vilkåret var oppfylt. Nemnda fant at det var tilfellet, og at bruddet på begrunnelsesplikten ikke hadde påvirket konkurranseutfallet [KOFA 2025/0726]. Avlysningsplikt ble derfor ikke konstatert.
Saken er viktig fordi den viser at ikke ethvert brudd på begrunnelsesplikten nødvendigvis fører til avlysningsplikt. Men den understreker også risikoen ved å basere seg på etterfølgende forklaringer: det er nemndas konkrete vurdering i den enkelte saken som avgjør om feilen anses å ha påvirket konkurransen, og oppdragsgiver tar en betydelig prosessuell risiko ved ikke å dokumentere begrunnelsen fra starten.
Et annet grensetema er om kvalifikasjonskrav kan telle som klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen ved vurdering av unntaket. Som nevnt la KOFA i sak 2025/0819 (Åsnes kommune) til grunn at et kvalifikasjonskrav kan behandles som et klima- og miljøkrav dersom det retter seg mot tjenestens egenskaper, men presiserte at det ikke er nok at minstekravet er «relativt strengt» – det må dokumenteres at kravet klart gir bedre effekt enn 30 prosent miljøvekting [KOFA 2025/0819]. Grensen mellom kvalifikasjonskrav og kravspesifikasjon i denne sammenheng er bare delvis avklart.
KOFA-sak 2025/0666 (Hafslund Celsio AS) gjaldt forsyningsforskriftens § 7-9 og belyser begrunnelsesplikten ytterligere [KOFA 2025/0666]. Saken gjaldt en rammeavtale for industrirengjøring, industriservice og sugebiltjenester med estimert verdi på 192 millioner kroner. Oppdragsgiver hadde gjennomført markedsdialog med de to prekvalifiserte leverandørene, innhentet opplysninger fra en klima- og miljørådgiver og undersøkt markedet grundig. Resultatet var åtte konkrete klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, herunder krav om Euroklasse 6, gradvis overgang til mer miljøvennlig drivstoff for sugebiler og full elektrisk kjøring med tjenestebiler innen to år.
Nemnda fant at kunnskapsgrunnlaget var tilstrekkelig – markedsdialogen og undersøkelsene ga et pålitelig bilde av markedssituasjonen [KOFA 2025/0666]. Men begrunnelsen i konkurransegrunnlaget bestod bare av en kortfattet generell tekst med oppramsing av kravene, uten noen forklaring av hvorfor nettopp disse kravene ga bedre effekt enn et tildelingskriterium. Nemnda konstaterte brudd på begrunnelsesplikten. Den presiserte også at en muntlig gjennomgang av begrunnelsen på tilbudskonferansen ikke kan erstatte skriftlig begrunnelse i anskaffelsesdokumentene [KOFA 2025/0666].
Saken reiste deretter spørsmålet om bruddet utløste avlysningsplikt. Med flertall fant nemnda at kravene – som rettet seg direkte mot kjøretøyenes egenskaper, stilte gradvis strengere forpliktelser tilpasset markedsmodenheten og ga garanterte reduksjoner – materielt sett ga «klart» bedre effekt enn et tildelingskriterium vektet 30 prosent. Siden konkurransen ble gjennomført via prekvalifisering med bare to inviterte leverandører, hadde bruddet verken påvirket deltakerinteressen eller utfallet. Avlysningsplikt ble derfor ikke konstatert [KOFA 2025/0666].
Hafslund Celsio-saken er instruktiv fordi den viser at begrunnelsesplikten og det materielle vilkåret er to separate prøvingspunkter, og at det ene kan være oppfylt uten det andre. For praktikeren er lærdommen klar: gjør den materielle vurderingen grundig og dokumenter den i anskaffelsesdokumentene fra dag én. En etterfølgende forklaring kan kanskje redde det materielle vilkåret, men begrunnelsesplikten kan den aldri reparere.
Samlet tegner disse sakene et bilde av hva som ligger utenfor det tillatte: vage formuleringer, krav som bare gjenspeiler eksisterende plikter, krav som ligger under markedsstandard, og begrunnelser som ikke er dokumentert i anskaffelsesdokumentene på kunngjøringstidspunktet. Det som ligger innenfor, er konkrete, kontraktsbindende krav bygget på en dokumentert kartlegging av de vesentlige miljøaspektene ved anskaffelsen, med en skriftlig begrunnelse som gjør det mulig for leverandørene og eventuelt KOFA å etterprøve vurderingen.
Det andre unntaket – for anskaffelser som etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning – er ment å ha et snevert anvendelsesområde. Ordlyden krever at begge elementene er oppfylt: både klimaavtrykket og miljøbelastningen må være uvesentlig.
Utgangspunktet for vurderingen er anskaffelsens «art». Med dette menes den generelle typen ytelse som anskaffes, ikke volumet i den konkrete anskaffelsen. Ordlyden er likevel ikke begrenset til en ren kategorisk vurdering – hva som faktisk inngår i den aktuelle anskaffelsen har også betydning, som KOFA har presisert i flere avgjørelser.
Et eksempel på at unntaket kan brukes, er KOFA-sak 2024/1422 (Universitetet i Bergen), som gjaldt porteføljeforvaltning av elektrisk energi [KOFA 2024/1422]. Anskaffelsens estimerte verdi var 420–450 millioner kroner, men tilbyderne konkurrerte bare på et administrasjonspåslag per kWh og en månedlig avgift per anlegg – selve kraftkjøpet fulgte børspriser og var unntatt kunngjøringsplikt. Klager anførte at anskaffelsen reelt sett gjaldt innkjøp av rundt 50 millioner kWh strøm per år, og at klimaavtrykket dermed ikke kunne være uvesentlig.
Nemnda tok først stilling til hva anskaffelsen rent faktisk bestod av i anskaffelsesrettslig forstand. Selve kraftkjøpet ble gjort på varebørs og var unntatt konkurranse etter forskriften § 13-4 bokstav e; det ville derfor være «unaturlig» å pålegge klima- og miljøforpliktelser for denne delen av leveransen [KOFA 2024/1422]. Anskaffelsen var dermed en tjenesteanskaffelse av porteføljeforvaltning og administrative tjenester. Samtlige oppgaver under avtalen – vurdering av kraftkjøp, gjennomføring av handler, administrative oppgaver – ble utført av ansatte på fast kontor med elektroniske verktøy. Utførelsen av disse oppgavene ga etter nemndas vurdering «liten klima- og miljøbelastning», og innklagedes begrunnelse i konkurransegrunnlaget ble ansett som «saklig og etterprøvbar» [KOFA 2024/1422].
Saken viser to ting. For det første at grensedragningen mellom tjeneste- og vareanskaffelse kan være avgjørende for hvilken «art» som legges til grunn. For det andre at kontorbaserte tjenester utført med elektroniske hjelpemidler, uten fysisk transport eller materialforbruk av betydning, kan oppfylle terskelen «uvesentlig» – forutsatt at begrunnelsen i anskaffelsesdokumentene er saklig og etterprøvbar.
Kontrasten er tydelig i KOFA-sak 2025/0801 (NAV Tiltak Rogaland), som gjaldt en del IV-anskaffelse av arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs) innen yrkessjåførfaget [KOFA 2025/0801]. Konkurransegrunnlaget inneholdt ingen krav eller tildelingskriterier knyttet til klima og miljø. Oppdragsgiver begrunnet dette med at anskaffelsen «etter sin art» hadde uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning, og viste til DFØs veileder og kategoriene «arbeidsmarkedsopplæring» og «kjøretøy og transportrelaterte kurs».
Nemnda slo først fast at klima- og miljøbestemmelsen gjelder fullt ut for del IV-anskaffelser – del IV gir ikke i seg selv en lempeligere terskel [KOFA 2025/0801]. Deretter vurderte nemnda hva som utgjorde anskaffelsens «art». Selv om kategorien i DFØs veileder typisk hadde lav klimaintensitet, var den aktuelle anskaffelsen knyttet til praktisk kjøreopplæring med tunge kjøretøy som buss og lastebil. Utstyret og kjøretøyene fremstod «integrert i tjenesteytelsen», og den praktiske kjøreopplæringen utgjorde en «ikke ubetydelig andel» av det samlede undervisningstimetallet – 54 timer av totalt 290 timer for klasse C/CE, og 30 timer av 240 timer for klasse D [KOFA 2025/0801]. Kjøring med tunge kjøretøy er forbundet med store klimagassutslipp, og nemnda kunne ikke se at klimaavtrykket var sannsynliggjort uvesentlig. Resultatet ble brudd og avlysningsplikt, fordi klager hadde investert i miljøvennlig bilpark og det ikke kunne utelukkes at resultatet ville vært annerledes med miljøkrav.
En tilsvarende problemstilling ble behandlet i KOFA-sak 2025/1510 (Universitetet i Stavanger), som gjaldt utrykningsopplæring av paramedisinstudenter [KOFA 2025/1510]. Også her viste oppdragsgiver til DFØs veiledning og argumenterte for at leveransen primært bestod av menneskelige ressurser med marginalt klimaavtrykk. Nemnda la til grunn at det skal anlegges et bredt perspektiv basert på generelle trekk, men at hva som inngår i den konkrete anskaffelsen også er av betydning. Selv om kompetanseformidlingen var sentral, var kjøretøy og utstyr typisk integrert i tjenesteytelsen ved kjøreopplæring. Opplæringen var delt i fire trinn etter utrykningsforskriften, og trinn 3 alene innebar 15–25 timer egen kjøring per elev, i tillegg til passasjertimer og kjøring i trinn 4. Nemnda konkluderte med at «kjøring [er] en langt fra uvesentlig del av undervisningen når de fire trinnene vurderes samlet» [KOFA 2025/1510].
Sammenholdt tegner NAV-saken og Stavanger-saken et konsistent bilde: opplæringstjenester som nødvendigvis innebærer bruk av kjøretøy med reelt klimaavtrykk, kan ikke kategoriseres som «uvesentlige» etter sin art, uansett hva DFØs overordnede kategorisering måtte tilsi. Den konkrete vurderingen av hva ytelsen faktisk innebærer, trumfer den generelle kategoriseringen.
Et grensetilfelle som ikke er fullt avklart, er anskaffelse av rent teoretiske kurstjenester – for eksempel kursdager uten integrert transport eller utstyrsbruk – der oppdragsgiver konkret vurderer klimaavtrykket som marginalt. Her vil vurderingen avhenge av om det likevel inngår elementer med miljøbelastning, som reisevirksomhet, trykksaker eller lokaler med høyt energiforbruk. KOFA-praksis gir holdepunkter for at unntaket kan brukes i slike tilfeller, men det krever at oppdragsgiver gjør en reell vurdering av hva som faktisk inngår i ytelsen [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1530].
DFØ anbefaler at oppdragsgiver har oversikt over hvilke klima- og miljøbelastninger anskaffelsen faktisk kan medføre, og bruker dette som grunnlag for valg av krav, kriterier og kontraktsvilkår. Tiltakene må ha reell effekt og stå i rimelig forhold til anskaffelsen (DFØ, «Plikt til å ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser»).
For å støtte denne kartleggingen har DFØ utviklet en klima- og miljørisikoliste som gir en kategorisering av klimaavtrykk og miljøbelastning på et overordnet CPV-nivå. Listen kan brukes som startpunkt for screening, markedsdialog og identifikasjon av mulige tiltak (DFØ, «Klima- og miljørisikoliste»). Den avgjørende presiseringen som følger av praksisen ovenfor, er imidlertid at en slik generell kategorisering aldri kan tre i stedet for den konkrete, individuelle vurderingen som lovens unntaksbestemmelse krever. En tjeneste som i DFØs kategorisering fremstår som lavintensiv, må likevel vurderes konkret dersom den i realiteten involverer utstyr, transport eller annen virksomhet med ikke ubetydelig miljøbelastning [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510]. DFØs liste er altså et nyttig hjelpemiddel for å strukturere vurderingen, men den kan aldri erstatte den individuelle vurderingen som loven krever.
DFØ anbefaler videre at oppdragsgiver velger mellom vekting, prioritering eller konkrete miljøkrav, og begrunner valget i anskaffelsesdokumentene med støtte i marked, effekt og gjennomførbarhet (DFØ, «Plikter ved kunngjøringspliktige anskaffelser»). DFØs veileder fremhever at unntak fra de nye klima- og miljøreglene må begrunnes etter et «følg eller forklar»-prinsipp: oppdragsgiver må forklare hvorfor andre regler enn hovedregelen brukes, og begrunnelsen skal være tilstrekkelig detaljert til å vise faktagrunnlaget og de vurderingene som ligger bak (DFØ, «Innledning» til klima- og miljøkapitlet). DFØ anbefaler at begrunnelsen for bruk av unntak legges i kunngjøringsskjemaet, slik at den er tilgjengelig fra første stund.
DFØ anbefaler også at unntak fra klima- og miljøkrav vurderes konkret, knyttes til riktig rettslig grunnlag og dokumenteres i anskaffelsesdokumentene på en måte som gjør vurderingen etterprøvbar (DFØ, «Unntak fra klima- og miljøkrav og standardiserte minimumskrav»). Samtidig må oppdragsgiver ha kontroll på om anskaffelsen er omfattet av bindende standardkrav i lov eller forskrift.
DFØs veileder til anskaffelsesforskriften påpeker at forholdsmessighetsprinsippet tilsier strengere vurderinger ved høy anskaffelsesverdi og ved høy klima- og miljøbelastning. Dette er en generell rettesnor, ikke en presis, fastsatt terskel – det er uavklart hvor detaljert begrunnelsen må være, og når grensen for uforholdsmessig ressurskrevende vurderinger krysses. Prinsippet har likevel en rettslig forankring i LOA § 4, og innebærer at oppdragsgiver som anskaffelser for store beløp eller med betydelig miljørelevans, må forvente at begrunnelseskravene skjerpes tilsvarende.
KOFA-sak 2025/0910 (Sykehusinnkjøp HF) gir en antydning av dette prinsippets betydning i praksis. Nemnda uttalte at «anskaffelsens verdi og størrelsen på klima- og miljøbelastningen er relevante momenter» ved fastsettelsen av terskelen for «klart» bedre effekt [KOFA 2025/0910]. Uttalelsen gir ikke et presist svar på hvor grensen går, men den bekrefter at forholdsmessighet er en del av den rettslige vurderingen, ikke bare en faglig anbefaling.
Loven har også en tredje bestemmelse i rekken, LOA § 5c, som etter det materialet denne boken bygger på, gjelder standardiserte minimumskrav og -kriterier for klima og miljø. DFØs veiledere omtaler et samspill mellom unntak fra de generelle klima- og miljøkravene og slike standardiserte minimumskrav, og fremhever at oppdragsgiver må ha kontroll på om anskaffelsen er omfattet av bindende standardkrav i lov eller forskrift før det generelle unntaket fra klima- og miljøkrav vurderes (DFØ, «Unntak fra klima- og miljøkrav og standardiserte minimumskrav»).
Tanken bak ordningen er at lovgiver for enkelte anskaffelseskategorier har fastsatt obligatoriske, standardiserte klima- og miljøkrav i egne forskrifter. Et eksempel som fremgår av materialet, er kjøretøy og ferjer, der det er fastsatt obligatoriske krav som erstatter den skjønnsmessige vurderingen etter § 5b. Det nærmere forholdet mellom § 5b og § 5c – herunder hvordan standardiserte minimumskrav påvirker oppdragsgivers plikt til å vekte klima og miljø med minst 30 prosent i tildelingskriteriene – er ikke fullt ut klarlagt i det tilgjengelige materialet. Denne boken kommer tilbake til § 5c i et eget kapittel. Her holder det å plassere bestemmelsen systematisk som et tredje ledd i rekken §§ 5a–5c, der § 5a er den organisatoriske strategiplikten, § 5b er den generelle handleplikten med hovedregel og unntak, og § 5c supplerer bildet med standardiserte, kategorispesifikke minimumskrav.
EU-kommisjonen minner også om at oppdragsgiver ved offentlige innkjøp må vurdere om det finnes obligatoriske krav i relevant sektorlovgivning, siden EU GPP-kriteriene er frivillige mens sektorregler kan være obligatoriske. Denne påminnelsen er relevant også i norsk sammenheng: oppdragsgiver bør alltid undersøke om anskaffelsen er regulert av standardkrav i særlovgivningen før den generelle vurderingen etter § 5b foretas.
Et gjennomgående tema i praksis er forholdet mellom klima- og miljøhensyn som tildelingskriterium og klima- og miljøhensyn som kvalifikasjonskrav. EU-domstolen slo fast i sak C-532/06 (Lianakis) at kriterier som gjelder leverandørens erfaring, bemanning, utstyr og generelle evne til å utføre kontrakten, hører til kvalifikasjonsvurderingen og ikke til tildelingen [EU-domstolen Case C-532/06]. Tildelingskriterier må ha til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Denne avgjørelsen gjaldt den gang gjeldende EU-direktiver, men skillet mellom kvalifikasjon og tildeling er videreført og er fortsatt gjeldende i norsk rett.
For klima- og miljøhensyn betyr dette at et krav om at leverandøren skal ha et miljøstyringssystem (for eksempel ISO 14001 eller tilsvarende), sier noe om leverandørens generelle evne til å levere miljøriktig, og hører systematisk til kvalifikasjonsvurderingen. Et kriterium om hvor mye lavere utslipp den konkrete leveransen faktisk vil ha, hører derimot til tildelingen. Grensen kan være krevende i praksis, og den nærmere behandlingen av dette skillet er tema for et eget kapittel.
KOFA-sak 2024/1339 (Lyngen kommune), omtalt ovenfor, illustrerer hva som skjer når dette skillet ikke respekteres [KOFA 2024/1339]. Der førte sammenblandingen av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium til at tildelingskriteriet ble evaluert binært og ble uegnet til å skille tilbudene fra hverandre. Saken er en tydelig påminnelse om at hvert element – kvalifikasjon, kravspesifikasjon og tildeling – må ha sin egen funksjon i konkurransen.
I en dom fra Borgarting lagmannsrett om et kvalifikasjonskrav til miljøledelsessystem ble det lagt til grunn at leverandøren har risikoen for mangler i egen tilbudsdokumentasjon, og at avklaringsadgangen etter FOA § 23-5 er en «kan»-bestemmelse: oppdragsgiver har som klart utgangspunkt ingen plikt til å avklare, men unntaksvis kan det oppstå en avklaringsplikt begrunnet i særlige forhold [18-147988ASK-BORG]. Terskelen for slik avklaringsplikt er imidlertid høy [18-147988ASK-BORG].
Samtidig er det et grunnleggende skille mellom det materielle kvalifikasjonskravet og den etterspurte dokumentasjonsformen. Kvalifikasjonsvurderingen kan gi anvisning på en skjønnsmessig helhetsvurdering, men den konkrete vurderingen oppdragsgiver foretar, må være i samsvar med den vurderingen konkurransegrunnlaget, med tilhørende dokumentasjonskrav, gir anvisning på [KOFA 2014/124]. Manglende oppfyllelse av selve dokumentasjonskravet utløser ikke avvisningsplikt dersom det fremgår av den øvrige dokumentasjonen at kvalifikasjonskravet er oppfylt [KOFA 2014/124].
Denne dualiteten – risikoen hos leverandøren for egen dokumentasjon, men skillet mellom dokumentform og materiell oppfyllelse – har direkte betydning for hvordan oppdragsgiver håndterer kvalifikasjonskrav om miljøsertifisering i praksis.
Grensen mellom absolutte krav og relative kriterier har også betydning for hvordan miljøhensyn kan bygges inn i kravspesifikasjonen. KOFA har lagt til grunn at oppdragsgiver kan stille absolutte minstekrav til ytelsen når kravet er saklig, objektivt begrunnet og knyttet til leveransen, slik det ble uttalt i sak 2019/640 (Pegasus Helicopter AS) [KOFA 2021/1409]. Kravspesifikasjoner må likevel ikke utformes slik at de skaper ubegrunnede hindringer for konkurransen – noe som er særlig relevant når miljøkrav settes så strengt at bare et fåtall leverandører kan delta, uten at dette er nødvendig for å oppnå den tilsiktede miljøeffekten.
Et annet grensetilfelle gjelder hvor vagt et miljøkrav kan formuleres før det blir uhåndterlig. KOFA viste i sak 2025/1013 (Sarpsborg kommune) at et vagt formulert krav om bruk av beste tilgjengelige teknikk (BAT) kunne være for generelt, og at formuleringer som «eller tilsvarende» og «valgfritt» kunne tale for at et bestemt teknologinavn ikke var stilt som et absolutt krav [KOFA 2025/1013]. Grensen mellom et tillatt funksjonskrav og et for ubestemt krav er ikke trukket skarpt, og rettstilstanden på dette punktet må betegnes som delvis avklart.
Klima- og miljøregelverket lever ikke i et vakuum atskilt fra de øvrige anskaffelsesrettslige prinsippene. Likebehandlingsprinsippet gjelder fullt ut også når miljørelaterte forhold er sentrale for tilbudsutformingen.
Tingretten i sak 24-016911TVI (Sør-Rogaland tingrett) behandlet en begjæring om midlertidig forføyning knyttet til en konkurranse med forhandling om ferjeruten mellom Haugesund og Utsira [24-016911TVI]. Kolumbus AS hadde kunngjort en konkurranse med estimert verdi på 980 millioner kroner og 20 års varighet. Tildelingen skulle skje etter kriteriene pris, klimagassutslipp og kvalitet, og det fremgikk at elektrisk fartøy i praksis var nødvendig for å vinne konkurransen. Rutetabellen og ladeinfrastruktur var sentrale premisser for tilbudsutformingen.
Under forhandlingene fikk to av tilbyderne – Norled og Fjord 1 – allerede i første forhandlingsmøte informasjon fra Kolumbus om at det kunne aksepteres justeringer i rutetabellen, særlig økt ligge- og ladetid i Haugesund. Boreal Sjø AS fikk ikke tilsvarende informasjon før det tredje forhandlingsmøtet, flere uker senere. Norled leverte reviderte tilbud basert på den alternative rutetabellen allerede i begynnelsen av november, mens Boreal først fikk formell godkjenning av sine foreslåtte ruteendringer 13. desember, med endelig tilbudsfrist bare fem dager senere. Kontrakten ble tildelt Norled [24-016911TVI].
Retten fremhevet at rutetabellen var et «helt sentralt premiss» i denne anskaffelsen fordi den påvirket fartøydesign, batterikapasitet, ladebehov, energiforbruk, reservefartøy, utslipp og pris. Kolumbus hadde selv begrunnet rutejusteringene med at de kunne redusere klimagassutslipp, energibruk og effektbehov – noe retten mente underbygget at opplysningene var av vesentlig betydning for tildelingskriteriene pris og miljø. At Boreal senere fikk adgang til å levere justert tilbud, reparerte ikke den opprinnelige skjevheten, fordi Norled allerede hadde hatt flere uker til å utvikle og kalkulere sine tilbud basert på den endrede rutetabellen [24-016911TVI].
Retten tok begjæringen om midlertidig forføyning til følge og la til grunn at likebehandlingsprinsippet var krenket, og at feilen sannsynligvis utløste plikt til å avlyse konkurransen. Retten pekte på at feilen ikke kunne rettes etter at kontrakten var tildelt, og at det var sannsynliggjort at utfallet kunne vært annerledes fordi rutejusteringene kunne påvirke både pris og klimagassutslipp i en konkurranse hvor disse kriteriene samlet veide 90 prosent [24-016911TVI].
Saken har direkte betydning for praktisk gjennomføring av forhandlinger og markedsdialog i miljøtunge anskaffelser. Informasjon om ladeinfrastruktur, utslippskrav, tekniske miljøløsninger eller andre forhold som er sentrale for tilbudsutformingen, må deles likt mellom alle tilbydere og på samme tidspunkt. En etterfølgende utjevning – der alle tilbydere til slutt får den samme informasjonen – reparerer ikke nødvendigvis feilen dersom enkelte leverandører allerede har fått et reelt tids- og utviklingsfortrinn.
Miljøhensyn behøver ikke bare komme til uttrykk gjennom kravspesifikasjon eller tildelingskriterium. Forarbeidene fremhever at miljøhensyn bør trekkes inn allerede i behovsverifiseringsfasen (NOU 2023: 26, punkt 7.6.5). DFØ anbefaler at oppdragsgiver stiller kontrollspørsmål om hva som faktisk dekker behovet, hvilke tidspunkter eller leveranseformer som er best, og om en egenskap bør være krav eller kriterium (DFØ, «Krav, tildelingskriterier og kontraktsvilkår i miljøanskaffelser»).
KOFA har lagt til grunn at miljøhensyn kan inngå i vurderingen av anskaffelsesopplegget og markedsvurderingen, herunder ved valg av om en anskaffelse skal deles opp eller anskaffes samlet [KOFA 2012/118]. Vesentlige beslutninger om anskaffelsesopplegget, herunder miljøhensyn, må dokumenteres for å oppfylle etterprøvbarhetskravet [KOFA 2012/118].
Samtidig har KOFA i sak 2025/1001 (pasientreiser) presisert at oppdragsgiver ikke står helt fritt til å velge hvordan en anskaffelse skal inndeles; en oppdeling som innebærer en kunstig innskrenking av konkurransen kan, etter omstendighetene, utgjøre brudd på de grunnleggende kravene til likebehandling og konkurranse. Valg av anskaffelsesopplegg av hensyn til miljø må balanseres mot de grunnleggende prinsippene i LOA § 4, og kan ikke brukes som et skjult virkemiddel for å begrense konkurransen mer enn det som er nødvendig.
En eldre, men fortsatt relevant, avgjørelse fra KOFA om Acrylicon Industrigulv AS understreker at plikten til å ivareta miljøhensyn kan rette seg mot oppdragsgivers samlede anskaffelsespraksis, ikke nødvendigvis mot hvert enkelt anskaffelsesgrep isolert, og at det ikke kan oppstilles en generell plikt til å bruke miljø som eget tildelingskriterium utover det som følger direkte av loven [KOFA 2019/90]. Denne avgjørelsen gjaldt den gang gjeldende regelverk, men rettssetningen om at § 5b må leses i sammenheng – generell plikt i første ledd og konkrete krav i andre og tredje ledd – er fortsatt treffende for forståelsen av gjeldende rett.
Forarbeidene legger stor vekt på at hele kostnadsbildet, inkludert driftskostnader som energibruk, drivstoffbruk og klimagassutslipp, bør inngå i anskaffelsesbeslutningen (NOU 2023: 26, punkt 14.1.8). Mangel på beregning av livssykluskostnader kan bidra til at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til slike kostnader.
DFØ anbefaler å bruke TCO (Total Cost of Ownership) når oppdragsgiver vil forstå hva anskaffelsen faktisk koster å eie, og LCC (Life Cycle Cost) når man vil regne på totalkostnad over brukstiden, ikke bare innkjøpspris (DFØ, «TCO, LCC og LCA»). Disse verktøyene er ikke lovpålagte, men de kan gi et mer fullstendig beslutningsgrunnlag som styrker oppdragsgivers evne til å treffe gode klima- og miljøvalg.
Et gjennomgående trekk i DFØs veiledning er anbefalingen om å gjennomføre markedsdialog før krav stilles. DFØ anbefaler dialog med markedet for å undersøke om leverandørene kan oppfylle de kravene som stilles, tilpasse kravnivå til markedets modenhet, og sikre at et tilstrekkelig antall leverandører kan konkurrere (DFØ, blant annet «Utsleppsfrie køyretøy – kravspesifikasjon», «Bærekraftig palmeolje i matprodukter» og «Miljøstyringssystem»).
Markedsdialog er ikke et lovkrav i seg selv, men den er rettslig relevant fordi KOFA-praksis viser at oppdragsgivers kunnskapsgrunnlag er sentralt for om unntaket fra 30-prosentregelen kan brukes. KOFA-sak 2025/0356 (Vestland fylkeskommune) viser at en formell markedsdialog ikke er påkrevd, men at grunnlaget for vurderingen må være saklig og tilstrekkelig – for eksempel tall fra eksisterende sammenlignbare kontrakter [KOFA 2025/0356]. Og KOFA-sak 2025/0666 (Hafslund Celsio AS) viser at en grundig markedsdialog kan gi et forsvarlig kunnskapsgrunnlag – men bare dersom resultatene faktisk formidles som en begrunnelse i anskaffelsesdokumentene [KOFA 2025/0666].
Markedsdialogen kan også brukes som et verktøy for å modne markedet: ved å signalisere fremtidige krav gjennom dialogen, kan oppdragsgiver bidra til at leverandørmarkedet utvikler seg i en mer klimavennlig retning (NOU 2023: 26, punkt 14.1.8).
DFØs veileder peker på at oppdragsgivere kan ha interesse av å gjennomføre innkjøp i fellesskap for å oppnå stordriftsfordeler, både økonomisk og administrativt, samt bedre ivaretakelse av miljø- og bærekraftshensyn. En praktisk måte å organisere slike fellesinnkjøp på er gjennom en innkjøpssentral. En innkjøpssentral er selv en oppdragsgiver og må følge anskaffelsesreglene, herunder klima- og miljøreglene. For den praktiker som arbeider med rammeavtaler inngått av en innkjøpssentral, betyr dette at klima- og miljøkravene skal være ivaretatt allerede ved inngåelsen av rammeavtalen.
Der oppdragsgiver har gjort en konkret vurdering av hvordan klima- og miljøhensyn skal ivaretas, er domstolskontrollen med selve det innkjøpsfaglige skjønnet tilbakeholden. Dette følger av alminnelige anskaffelsesrettslige prinsipper om at skjønnsmessige vurderinger bare kan overprøves der de er vilkårlige, grovt urimelige eller lider av saksbehandlingsfeil av betydning [01-03746A01].
Praktikeren bør likevel merke seg at denne tilbakeholdenheten gjelder selve det innkjøpsfaglige skjønnet – ikke de rettslige spørsmålene om hvorvidt hovedregelen om 30 prosent er fulgt, om et unntak er lovlig brukt, og om begrunnelsesplikten er oppfylt. Disse spørsmålene er rettsanvendelse som KOFA og domstolene prøver fullt ut, som den omfattende praksisen gjennomgått ovenfor viser.
Brudd på plikten til å oppstille miljøkrav eller miljøkriterier kan være en feil som utløser avlysningsplikt dersom feilen kan ha påvirket tilbudenes utforming eller konkurranseutfallet. KOFA har i flere saker lagt til grunn at manglende vekting av klima og miljø med minimum 30 prosent kan gi grunnlag for avlysning [KOFA 2025/0992; KOFA 2025/0992; KOFA 2025/0910; KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510].
Et mønster som avtegner seg i praksisen, er at brudd på selve vektingsplikten – der klima og miljø ikke er vektet med 30 prosent og unntaket ikke er gyldig brukt – typisk utløser avlysningsplikt. Grunnen er at tildelingskriterienes innhold og vekt er avgjørende for leverandørenes prioriteringer ved tilbudsutforming, og det er umulig å fastslå i ettertid hvilken effekt et miljøkriterium ville hatt på konkurransen. Samtlige av de sakene der oppdragsgiver har vektet under 30 prosent uten gyldig begrunnelse, har endt med konstatering av avlysningsplikt.
Brudd på begrunnelsesplikten for bruk av unntak medfører imidlertid ikke nødvendigvis avlysningsplikt. Vurderingen er konkret og avhenger av om feilen faktisk kan ha påvirket konkurransen [KOFA 2025/0726; KOFA 2025/0666]. KOFA-sak 2025/0726 (Statens vegvesen) viser at et brudd på begrunnelsesplikten – der det materielle vilkåret likevel er oppfylt og konkurransen er gjennomført i et avgrenset marked – kan passere uten at avlysningsplikt konstateres [KOFA 2025/0726]. Og KOFA-sak 2025/0666 (Hafslund Celsio AS) bekrefter det samme mønsteret for en prekvalifisert konkurranse med bare to tilbydere [KOFA 2025/0666].
Det er altså et skille mellom den situasjonen der miljøvektingen mangler helt (som typisk vil utløse avlysningsplikt) og den situasjonen der en begrunnelse er mangelfull men det er usikkert om feilen har påvirket utfallet (som krever en konkret vurdering).
Sanksjonsspørsmål utover avlysningsplikt – herunder erstatning og overtredelsesgebyr – er ikke dekket i det materialet denne boken bygger på, og behandles ikke nærmere her.
Hovedregelen om vekting med minst 30 prosent, eller alternativt topp tre prioritering, gjelder fullt ut for anskaffelser som er kunngjøringspliktige etter forskrifter fastsatt med hjemmel i loven – det vil si anskaffelser etter forskriftens del II og del III. For del III-anskaffelser, som ligger over EØS-terskelverdiene, er dette utgangspunktet klart, og de fleste av de KOFA-avgjørelsene som er behandlet i punkt 1.4, gjelder nettopp slike anskaffelser.
For del II-anskaffelser er regelen noe mer betinget: 30-prosentregelen gjelder når oppdragsgiver faktisk vekter tildelingskriteriene. KOFA-sak 2024/639 (Landbruksdirektoratet) avklarte dette eksplisitt: kravet om 30 prosent vekting gjelder etter ordlyden for både del II- og del III-anskaffelser der tildelingskriteriene vektes [KOFA 2024/639].
I KOFA-sak 2024/1756 (NORCE Norwegian Research Centre AS) antydet nemnda at begrunnelseskravet i en del II-anskaffelse kan være noe lavere enn i en del III-anskaffelse: en kort begrunnelse av tiltak ble ansett tilstrekkelig «i en del II-anskaffelse» [KOFA 2024/1756]. Om dette betyr at det generelt gjelder en lavere terskel for begrunnelseskravet for miljøunntaket i del II enn i del III, er imidlertid ikke avklart direkte, og må betegnes som en uavklart grensesone.
Anskaffelser mellom 100 000 kroner og nasjonal terskelverdi omfattes bare av forskriftens del I, som gir oppdragsgiver stor frihet til å velge konkurranseform. DFØs veileder legger til grunn at oppdragsgiver ved slike anskaffelser ikke er forpliktet til å vekte klima- og miljøhensyn med 30 prosent eller oppgi slike hensyn blant de tre høyest prioriterte. Dette er DFØs tolkning, ikke en direkte lovregel. LOA § 5b første ledd – plikten til å ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser – gjelder imidlertid også for del I-anskaffelser.
KOFA har gitt en viss støtte til denne forståelsen. I sak 2024/1745 (NASTA AS) la nemnda til grunn at 30-prosentkravet gjelder i utgangspunktet der oppdragsgiver etter regelverket for øvrig er forpliktet til å angi tildelingskriterienes relative vekt – det vil si i del III-anskaffelser og lignende – eller der oppdragsgiver frivillig har valgt å angi en slik vekting i konkurransegrunnlaget [KOFA 2024/1935]. I del I-anskaffelser er det ikke krav om slik vekting, og at vekting fastsettes internt under evalueringen, utløser ikke 30-prosentregelen [KOFA 2024/1935].
Et typetilfelle som dermed faller innenfor lovens krav, er en del I-anskaffelse med tildelingskriterier i prioritert rekkefølge, uten prosentvekting i konkurransegrunnlaget, der miljø er blant de tre høyest prioriterte.
Tilsvarende systematikk gjelder etter forsyningsforskriften: anskaffelser som kun omfattes av forsyningsforskriftens del I, er ikke underlagt den generelle plikten til 30-prosentvekting, men den generelle plikten etter LOA § 5b første ledd gjelder fortsatt.
For helse- og sosialtjenester etter forskriftens del IV har DFØs veileder lagt til grunn at oppdragsgiver bør ta utgangspunkt i samme system for klima- og miljøplikten som ved anskaffelser etter del I, avhengig av om anskaffelsen ligger over eller under EØS-terskelverdi. Dette er DFØs praktiske tolkning, ikke en direkte lovfastsatt regel, og det materialet denne boken bygger på, gir ikke grunnlag for å behandle dette som en avklart rettsregel. Rettslig avklaring for del IV er usikker.
KOFA-sak 2025/0801 (NAV Tiltak Rogaland), omtalt ovenfor, viser imidlertid at når oppdragsgiver faktisk velger å vekte tildelingskriteriene i en del IV-anskaffelse, gjelder klima- og miljøbestemmelsen fullt ut [KOFA 2025/0801]. Del IV gir ikke i seg selv en lempeligere terskel for miljøplikten. Saken er den klareste uttalelsen om dette i det tilgjengelige materialet, og innebærer at oppdragsgiver som velger å vekte tildelingskriteriene i en del IV-konkurranse, må forholde seg til de samme reglene som i en del II- eller del III-anskaffelse.
For plan- og designkonkurranser etter forskriftens del V følger etter DFØs veileder oppdragsgivers plikt til å stille klima- og miljøkrav i praksis samme system som ved anskaffelser etter del I. Også dette er DFØs veiledende tolkning, og den rettslige forankringen for del V er ikke fullt kartlagt i det tilgjengelige materialet.
For anskaffelser som faller utenfor anskaffelsesforskriften, må oppdragsgiver likevel se hen til de særskilte reglene i forsynings- og konsesjonsregelverket. Det vedlagte regelgrunnlaget dekker ikke innholdet i disse særreglene i full detalj. Veilederen til forsyningsforskriften understreker at krav og kriterier som stilles i anskaffelsen, skal redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk eller miljøbelastning, og at oppdragsgiver bør identifisere hvilke klima- og miljøhensyn som er aktuelle å stille i den konkrete konkurransen.
KOFA-sak 2025/0666 (Hafslund Celsio AS), omtalt ovenfor, viser at KOFA behandler forsyningsforskriftens § 7-9 etter samme systematikk som anskaffelsesforskriftens tilsvarende bestemmelse [KOFA 2025/0666]. Nemnda la uttrykkelig til grunn at bestemmelsene er identiske, slik at praksis og tolkninger knyttet til anskaffelsesforskriftens § 7-9 er relevante. For praktikeren i forsyningssektoren betyr dette at hele den praksisgjennomgangen som er foretatt i punkt 1.4, er direkte overførbar. Det er likevel grunn til å merke seg at forholdet mellom LOA §§ 5a og 5b og forsyningsforskriften § 7-9 – herunder om de samme strategikravene gjelder i forsyningssektoren – ikke er fullt avklart.
Unntaket for anskaffelser som etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning, er formelt et unntak fra hovedregelen, men fungerer i praksis også som en avgrensning av virkeområdet: for de anskaffelsestypene som faktisk omfattes, gjelder ikke den detaljerte handleplikten i § 5b andre og tredje ledd, forutsatt at unntaket begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Som gjennomgått i punkt 1.4, er dette unntaket ment å ha et snevert anvendelsesområde, og terskelen ligger høyt: både klimaavtrykk og miljøbelastning må være marginale, og vurderingen skal knyttes til anskaffelsens art, ikke bare til volumet i den konkrete konkurransen.
Praksisen viser et tydelig mønster. Kontorbaserte tjenester uten fysisk transport eller materialforbruk, slik som porteføljeforvaltning av elektrisk energi i KOFA-sak 2024/1422 (Universitetet i Bergen), kan falle innenfor unntaket [KOFA 2024/1422]. Opplæringstjenester der praktisk kjøring med kjøretøy er integrert i ytelsen, slik som i KOFA-sak 2025/0801 (NAV Tiltak Rogaland) og KOFA-sak 2025/1510 (Universitetet i Stavanger), faller utenfor [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510]. Skillet følger av en konkret vurdering av hva ytelsen faktisk innebærer, ikke av den overordnede kategoriseringen i DFØs veileder.
Det andre unntaket i § 5b tredje ledd gjelder der klima- og miljøforpliktelsene «går på bekostning av vesentlige interesser innenfor helse, sikkerhet eller beredskap». Ordlyden tilsier at dette er en snever sikkerhetsventil for situasjoner der hensynet til liv og helse, nasjonal sikkerhet eller beredskap gjør det uforsvarlig å la klima- og miljøkravene styre anskaffelsen. Unntaket skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene.
Det foreligger foreløpig ingen praksis som nærmere avklarer grensene for dette unntaket. Typetilfeller som kan være aktuelle, er for eksempel anskaffelser av akuttmedisinsk utstyr der miljøvennlige alternativer ikke oppfyller hygienekravene, eller beredskapsanskaffelser der leveransesikkerhet er kritisk og markedet for miljøvennlige alternativer ikke er tilstrekkelig modent. Inntil det foreligger praksis, bør oppdragsgiver være varsom med å bruke unntaket, og sørge for at begrunnelsen er grundig og konkret.
Et åpent spørsmål er om en ren priskonkurranse (laveste pris som eneste tildelingskriterium) noen gang kan tilfredsstille 30-prosentregelen. Ordlyden i § 5b andre ledd forutsetter at oppdragsgiver «vekter tildelingskriteriene», noe som i sin rene form ikke er tilfellet i en ren priskonkurranse med ett kriterium. DFØs veileder omtaler temaet uten å gi en klar konklusjon.
KOFA-sak 2025/0726 (Statens vegvesen) gjaldt en konkurranse med pris som eneste tildelingskriterium uten begrunnelse for fravikelse av miljøvekting i anskaffelsesdokumentene, og resulterte i brudd på begrunnelsesplikten [KOFA 2025/0726]. KOFA-sak 2025/0992 (Rogaland fylkeskommune) gjaldt en tilsvarende situasjon – pris vektet 100 prosent uten gyldig begrunnelse – og resulterte likeledes i brudd og avlysningsplikt [KOFA 2025/0992]. Disse sakene viser at en ren priskonkurranse bare synes å kunne forsvares dersom oppdragsgiver har ivaretatt miljøhensynet fullt ut gjennom kravspesifikasjonen og har begrunnet dette som et klart bedre alternativ – men dette er ikke avklart med endelig virkning.
Et praktisk spørsmål som ikke er rettslig avklart, er hvordan man beregner 30 prosent av totalen i tildelingskriteriene når det brukes poengmodeller med ulike skalaer for ulike kriterier (relative versus absolutte poeng). DFØs veiledere gir metodisk støtte, men en rettslig avklaring mangler.
KOFA-sak 2024/1042 (Vesar – Vestfold Avfall og Ressurs AS) belyser problemstillingen fra én vinkel: nemnda bekreftet at den lovpålagte vekten på 30 prosent vurderes ut fra det reelle forholdstallet mellom kriteriene – ikke ut fra hvilken del av en poengskala som faktisk utnyttes i en konkret evaluering [KOFA 2024/1042]. Men det gjenstår spørsmål om hvordan beregningen skal gjøres når et tildelingskriterium kombinerer miljø med andre hensyn, og om nøyaktig hvor stor andel av kriteriet som kan regnes som miljø i beregningen. Disse spørsmålene behandles nærmere i kapitlet om tildelingskriterier.
Samlet gir dette følgende bilde av virkeområdet for hovedregelen i LOA § 5b:
Den generelle plikten i første ledd – å ta hensyn til klima og miljø for å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk og miljøbelastning – gjelder for alle anskaffelser uavhengig av verdi og del.
Den konkrete handleplikten om minst 30 prosent vekting, eller topp tre prioritering, gjelder fullt ut for kunngjøringspliktige del II- og del III-anskaffelser der tildelingskriteriene vektes eller angis i prioritert rekkefølge.
For del I-, del IV- og del V-anskaffelser er den detaljerte handleplikten mer begrenset, men dette er i stor grad basert på veilederbaserte tolkninger som bør leses med et forbehold om at den rettslige forankringen ikke er fullt kartlagt i rettspraksis. For del IV har KOFA fastslått at bestemmelsen gjelder fullt ut når oppdragsgiver velger å vekte tildelingskriteriene [KOFA 2025/0801].
For alle anskaffelser, uansett del, kan unntaket for uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning frita fra den detaljerte handleplikten – men bare når unntaket faktisk er begrunnet i anskaffelsesdokumentene, og bare når vurderingen av anskaffelsens art tåler en konkret prøving av hva ytelsen faktisk innebærer. Tilsvarende kan unntaket for helse, sikkerhet og beredskap brukes, men dette er foreløpig uprøvd i praksis.
Er det rettslig adgang til å bruke en standardisert begrunnelse for unntak fra 30-prosentregelen på tvers av likeartede anskaffelser, eller kreves det en individuell begrunnelse for hver konkurranse? Dette spørsmålet er foreløpig åpent, men det generelle kravet til konkret vurdering og etterprøvbarhet tilsier at standardiserte begrunnelser ikke uten videre er tilstrekkelig – særlig der de konkrete anskaffelsene avviker fra hverandre i innhold, omfang eller markedssituasjon.
De påfølgende kapitlene i denne boken går i dybden på hver av disse elementene: strategiplikten etter § 5a, hovedregelen og unntakene etter § 5b, samspillet med § 5c, og de praktiske virkemidlene oppdragsgiver har til disposisjon når klima- og miljøhensyn skal omsettes til konkrete krav, kriterier og kontraktsvilkår.