Anskaffelsesregelverket bygger et system i to trinn når det gjelder klima og miljø. Det ene trinnet er overordnet og organisatorisk: oppdragsgiver skal ha en anskaffelsesstrategi og rutiner som viser hvordan virksomheten systematisk vil ivareta de samfunnshensynene loven peker ut, deriblant klima og miljø. Det andre trinnet er operativt og konkret: i hver enkelt anskaffelse skal oppdragsgiver faktisk ta hensyn til klima og miljø, og i kunngjøringspliktige anskaffelser skal dette hensynet som hovedregel telle med minst tretti prosent i tildelingen.
Dette kapittelet handler om forholdet mellom disse to trinnene. Det starter i ordlyden til bestemmelsen om anskaffelsesstrategi (LOA § 5a) og til den materielle klima- og miljøplikten (LOA § 5b), og beveger seg deretter til hvordan Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) og domstolene har trukket grensene i praksis. Til sist ser kapittelet på hva fagmiljøet — DFØ, EU-kommisjonen og andre — anbefaler for det praktiske strategiarbeidet, og hvor disse anbefalingene ligger i forhold til det juridiske minimumet.
LOA § 5a fastsetter to selvstendige plikter. Etter første ledd skal oppdragsgiver «ha en anskaffelsesstrategi for å ivareta de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p som er relevante for oppdragsgivers virksomhet», og strategien «skal være offentlig tilgjengelig». Etter andre ledd skal oppdragsgiver i tillegg «ha egnede rutiner for å ivareta de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p som er relevante for oppdragsgivers virksomhet».
Ordlyden skiller altså mellom to dokumenttyper med to ulike funksjoner. Strategien er det overordnede, retningsgivende dokumentet — det stedet der virksomheten sier noe om hvilke samfunnshensyn den vil legge vekt på, og hvorfor. Rutinene er de praktiske arbeidsprosessene som skal sørge for at strategien faktisk blir fulgt opp i den enkelte anskaffelsen.
At de to pliktene er formulert i hvert sitt ledd, og med krav om offentlig tilgjengelighet knyttet uttrykkelig til strategien i første ledd, men ikke uttrykkelig til rutinene i andre ledd, er en ordlydsforskjell verdt å merke seg. Loven pålegger med andre ord åpenhet om de strategiske valgene, uten at ordlyden på samme måte krever at de interne arbeidsrutinene skal være offentlig tilgjengelige.
Begge pliktene er avgrenset av et relevanskriterium: det er bare samfunnshensynene i §§ 5b til 5p «som er relevante for oppdragsgivers virksomhet» som utløser plikt til å ha strategi og rutiner for dem. Loven pålegger altså ikke en identisk, standardisert strategi for alle oppdragsgivere. En liten kommune med få og enkle anskaffelser kan ha et annet strategisk nedslagsfelt enn et departement med et stort og komplekst innkjøpsvolum.
Men for klima og miljø — som er regulert i § 5b — vil relevansvurderingen sjelden falle ut til at hensynet er irrelevant, ettersom § 5b selv pålegger oppdragsgiver å ta klima- og miljøhensyn i «alle anskaffelser». Konsekvensen er at strategiplikten for klima og miljø i praksis vil gjelde for de aller fleste oppdragsgivere som er bundet av loven.
Ordlyden i § 5a sier lite om hvor detaljert strategien må være. Det er ikke mulig å lese direkte ut av lovteksten om det er tilstrekkelig med en kort, generell formulering om at virksomheten «vil ta miljøhensyn», eller om strategien må gå ned på et mer konkret nivå — for eksempel med prioriterte innkjøpskategorier eller kvantifiserte mål.
DFØ har lagt til grunn at plikten til å ha anskaffelsesstrategi og -rutiner omfatter klima- og miljøhensyn, men bare dersom dette samfunnshensynet er relevant for oppdragsgivers virksomhet — oppdragsgiver må selv vurdere relevansen ut fra hvilke typer anskaffelser virksomheten typisk gjennomfører [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.3 Samf]. DFØ har videre pekt på at innholdet i strategiplikten ikke er statisk: oppdragsgiver må vurdere relevansen av klima- og miljøhensyn konkret opp mot egen virksomhets typiske anskaffelser, og plikten kan endre seg over tid slik at oppdragsgiver må se hen til anskaffelsesbehovet på både kort og lengre sikt [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 5.3 Samf].
Utover dette er det sentrale tolkningsspørsmålet om detaljnivå ikke avklart gjennom rettspraksis i det materialet som ligger til grunn for dette kapittelet. Det finnes ingen avgjørelse fra Høyesterett, lagmannsrett eller KOFA som direkte tar stilling til hvor konkret en anskaffelsesstrategi må være for å oppfylle § 5a. Rettstilstanden på dette punktet må derfor betegnes som usikker.
Der loven overlater den nærmere gjennomføringen til oppdragsgivers eget skjønn, fyller fagveiledningen ut bildet — men fyller det ut som anbefaling, ikke som rettskrav.
DFØ anbefaler at oppdragsgiver «bør ha oversikt over hvilke klima- og miljøbelastninger anskaffelsen faktisk kan medføre, og bruke dette som grunnlag for valg av krav, kriterier og kontraktsvilkår». Veilederen til anskaffelsesforskriften gjør samme poeng for den konkrete konkurransen: oppdragsgiver bør ha oversikt over anskaffelsens mulige klimaavtrykk og miljøbelastninger, og identifisere hvilke hensyn som er relevante. Veilederen til forsyningsforskriften stiller opp tilsvarende forventninger. Dette er anbefalinger om systematisk kartlegging som understøtter, men ikke er identisk med, den rettslige relevansvurderingen loven selv krever.
DFØs klima- og miljørisikoliste er utviklet som et hjelpemiddel for denne kartleggingen, og skal hjelpe oppdragsgiver med å finne klimaavtrykk og miljøbelastning for innkjøpskategorier og peke ut mulige tiltak. Listen er imidlertid et støtteverktøy for å komme i gang med vurderingen. Den kan ikke tre i stedet for den konkrete vurderingen av den enkelte anskaffelsens klimaavtrykk og miljøbelastning som § 5b og KOFAs praksis om unntaket for uvesentlig belastning krever [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510]. Bruker oppdragsgiver risikolisten som eneste og avgjørende grunnlag for å konkludere at en anskaffelse er uvesentlig, uten selvstendig og konkret vurdering av den aktuelle kontrakten, er det en risiko for at unntaket blir feil anvendt — et punkt som behandles grundig i avsnitt 2.3.
Her er det på sin plass å presisere en detalj om hjemmelshenvisningen i fagmaterialet. DFØs veileder til anskaffelsesforskriften knytter formuleringen om at oppdragsgiver skal innrette anskaffelsespraksisen slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger, til «anskaffelsesloven § 5». Det gjeldende hjemmelsbildet, slik det følger av lovens ordlyd, viser at klima- og miljøplikten er forankret i § 5b, ikke i en generell «§ 5». Fremstillingen i denne boken legger derfor til grunn at den materielle plikten hviler på § 5b, og at henvisningen til «§ 5» må leses som en referanse til denne bestemmelsen.
Forarbeidene til anskaffelsesloven understreker at det offentlige «på en systematisk måte kan stille miljøkrav ved sine anskaffelser». En anskaffelsesstrategi er det naturlige instrumentet for denne systematiseringen. Formuleringen illustrerer at lovgiver ser for seg en planmessig tilnærming til miljøkrav på tvers av virksomhetens innkjøpsportefølje — ikke bare ad hoc-vurderinger i enkeltkonkurranser.
Forarbeidene gir også en bredere begrunnelse for strategitilnærmingen: offentlige anskaffelser kan «brukes som virkemiddel i klima- og miljøpolitikken for å redusere utslipp, tap av naturmangfold og forurensning, samt stimulere grønn innovasjon og mer sirkulære løsninger». Oppdragsgiver kan gjennom strategien «bidra til å modne markedet» for mer klimavennlige løsninger, og kan «inkludere miljø på ulike trinn i anskaffelsesprosessen gjennom behovsavklaringen, kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterium og kontraktsvilkår».
Denne påminnelsen fra forarbeidene er viktig for strategiarbeidet: valget av virkemiddel er ikke et isolert teknisk spørsmål, men et strategisk spørsmål som ideelt sett bør reflekteres i den overordnede anskaffelsesstrategien.
Strategien alene løser ikke noe. Loven krever i § 5a andre ledd at oppdragsgiver også har «egnede rutiner» for å ivareta de relevante samfunnshensynene. Rutinebegrepet peker mot noe operativt: arbeidsprosesser, sjekkpunkter og ansvarsfordeling som sikrer at strategiens ambisjoner faktisk omsettes i den enkelte anskaffelsen.
Ordlyden «egnede» innebærer at det ikke er tilstrekkelig med rutiner som bare eksisterer på papiret. Rutinene må være tilpasset virksomhetens anskaffelsesmønster og det faktiske handlingsrommet for å ivareta klima- og miljøhensyn i de innkjøpskategoriene virksomheten bruker. Et stort helseforetak med tunge transportkontrakter og byggeprosjekter vil trenge andre rutiner enn en liten statlig etat som primært kjøper konsulenttjenester.
Fagmiljøet har pekt på at oppfølging av anskaffelsesstrategien krever at oppdragsgiver har systemer for å kontrollere at klima- og miljøhensyn faktisk blir ivaretatt i praksis [veileder: Hvordan lykkes med anskaffelsesstrategi og -r]. Dette er en rimelig lesning av rutinebegrepet, men det er samtidig en fagbasert presisering av en rettslig standard hvis nøyaktige innhold ikke er testet i rettspraksis.
Hvor detaljerte rutinene må være for å være «egnede» i lovens forstand, er ikke nærmere klarlagt verken av domstoler eller nemnder. Dette er dermed et av flere punkter i dette kapittelet der leseren må ta med seg at den rettslige standarden er skjønnsmessig, og at innholdet i stor grad vil bli utfylt gjennom fremtidig praksis.
Et gjennomgående prinsipp i anskaffelsesretten er at vesentlige beslutninger om anskaffelsesopplegget må kunne etterprøves.
KOFA-sak 2012/118 (Østfold fylkeskommune) er illustrerende. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for levering av matvarer, estimert til 56 millioner kroner. Konkurransegrunnlaget krevde at leverandøren påtok seg ansvaret for hele leveransen, med mulighet for bruk av underleverandører. Klager anførte at kravet om én hovedleverandør i et segmentert matvaremarked innebar en unødvendig begrensning av konkurransen. Klagenemnda la til grunn at oppdragsgiver har et innkjøpsfaglig skjønn ved valg av om en anskaffelse skal deles opp eller anskaffes samlet, og at det avgjørende er om oppdragsgiver har gjort en «saklig og forsvarlig vurdering av markedet i forkant av kunngjøringen». Nemnda konstaterte at innklagede hadde foretatt en totaløkonomisk vurdering forut for kunngjøringen, der det blant annet ble lagt vekt på enklere bestillingsrutiner, bedre avtaleoppfølgning og miljøhensyn knyttet til logistikk. Konkurransegrunnlaget åpnet dessuten for bruk av underleverandører. Nemnda fant at innklagedes valg var saklig og forsvarlig, og at kravet til etterprøvbarhet var oppfylt gjennom begrunnelsen i anskaffelsesprotokollen og skriftlig kommunikasjon med klager [KOFA 2012/118].
Selv om denne saken gjaldt valg av anskaffelsesopplegg mer generelt, er rettssetningen overførbar til klima- og miljøvalg: også her vil forsvarligheten av oppdragsgivers vurdering typisk måles mot om det finnes en dokumentert, saklig vurdering bak valget — ikke mot at valget i seg selv var det beste tenkelige.
Dette dokumentasjonsprinsippet er selve nøkkelen til hvordan strategiplikten (§ 5a) og den materielle klima- og miljøplikten (§ 5b) henger sammen, og vi kommer tilbake til det gjennomgående i avsnitt 2.3: en anskaffelsesstrategi som ikke etterleves med etterprøvbare valg i den enkelte konkurransen, gir liten rettslig trygghet, uansett hvor godt formulert strategien er på papiret.
Et spørsmål som verken lovteksten eller det foreliggende kildematerialet gir et sikkert svar på, er hvilke rettsvirkninger det har at en oppdragsgiver mangler anskaffelsesstrategi eller rutiner overhodet. § 5a er utformet som en «skal»-plikt, men bestemmelsen inneholder ingen egen sanksjonsregel. Det er ikke avklart om fraværet av en strategi i seg selv kan utgjøre et brudd som påvirker gyldigheten av den enkelte anskaffelsen, eller om det bare er et organisatorisk pliktbrudd uten direkte konsekvenser for konkurransene. Samspillet mellom strategiplikten og sanksjonsreglene (KOFA-gebyr, erstatning med videre) er heller ikke dekket i de tilgjengelige kildene. Her må rettstilstanden holdes åpen.
Et beslektet spørsmål er om oppdragsgiver har en plikt til å begrunne valg av virkemiddel — kravspesifikasjon, tildelingskriterium eller kontraktsvilkår — i lys av sin egen anskaffelsesstrategi, eller om valget er fritt så lenge klima- og miljøplikten i § 5b er oppfylt i den konkrete konkurransen. Heller ikke dette er avklart. Det mest nærliggende er å anta at strategien gir føringer for virkemiddelvalget, men at den rettslige prøvingen i den enkelte saken vil rette seg mot oppfyllelsen av § 5b, ikke direkte mot samsvar med den interne strategien.
Fagkildene gir flere konkrete råd om hva en anskaffelsesstrategi bør prioritere, og disse rådene bygger dels på lovens forarbeider og dels på praktisk erfaring. Det er viktig å holde klart for seg at disse rådene er faglige anbefalinger, ikke selvstendige rettskrav utover det som følger av lovens ordlyd i § 5a og § 5b.
Forarbeidene til klima- og miljøbestemmelsen anbefaler at oppdragsgiver ved avveininger mellom ulike typer klimautslipp bør prioritere reduserte klimagassutslipp som bidrar til å nå Norges klimamål. Denne anbefalingen er ikke identisk med lovens ordlyd. Den nærmere prioriteringen mellom utslippstyper er ikke lovfestet i § 5b, og oppdragsgiver har ikke en ubetinget rettslig plikt til å følge nøyaktig denne prioriteringen.
Forarbeidene skisserer en treleddet prioriteringsrekkefølge: først direkte utslipp fra norsk territorium som ikke er omfattet av EUs kvotesystem, deretter utslipp omfattet av kvotesystemet og klimalovens bestemmelse om felles gjennomføring, og til sist øvrige utslipp som ikke er omfattet av klimaloven. Dette er forarbeidsbasert veiledning, ikke en bindende rettsregel i selve lovteksten. Oppdragsgiver har ingen absolutt rettslig plikt til å følge nøyaktig denne rekkefølgen. Avvik må kunne begrunnes konkret ut fra den enkelte anskaffelsens karakter.
Anskaffelseslovutvalget anbefaler i forlengelsen av dette at oppdragsgiver «bør se hen til de utslippskutt som er forankret i klimaloven». Også denne anbefalingen er en tolkningsveiledning om hvilken retning klima- og miljøhensynet bør peke, ikke en absolutt rettsregel om metode eller prioritering.
I samme retning går forarbeidenes anbefaling om at oppdragsgiver bør prioritere å innrette anskaffelsen slik at leverandøren leverer en vare eller tjeneste som er forenlig med lavutslippssamfunnet. Også dette er en generell prioriteringsanbefaling fra forarbeidene, ikke et ubetinget lovkrav. Det må forenes med den konkrete plikten i § 5b om å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk og miljøbelastning — en plikt som er knyttet til den aktuelle kontrakten, ikke til en generell samfunnsmessig retningsanalyse.
Et perspektiv som går igjen i alt fagmateriale, er anbefalingen om å se anskaffelsen i et livssyklusperspektiv — ikke bare vurdere innkjøpspris, men kostnader og miljøbelastning over hele brukstiden. Forarbeidene fremhever at miljøhensyn bør tas i planleggingsfasen og inngå i en vurdering av livssykluskostnadene knyttet til anskaffelsen. Forarbeidene påpeker også at mangel på beregning av livsløpskostnader ved offentlige anskaffelser kan bidra til at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til driftskostnader som energibruk, drivstoffbruk og klimagassutslipp.
Formuleringen «skal» som noen ganger brukes om livssyklusvurdering i fagmaterialet, er sterkere enn det som eksplisitt følger av ordlyden i § 5a og § 5b. Ingen av disse bestemmelsene pålegger uttrykkelig en bestemt beregningsmetode for livssykluskostnader som en ubetinget lovplikt. Anbefalingen bør derfor leses som en sterk faglig tilrådning om hvordan den generelle plikten til å redusere samlet klimaavtrykk og miljøbelastning best kan etterleves i praksis, ikke som en selvstendig rettsregel om metodevalg.
EU-kommisjonen legger tilsvarende vekt på «klare, verifiserbare, begrunnede og ambisiøse miljøkriterier, basert på livssyklustilnærming og vitenskapelig grunnlag». Også dette er et faglig referansepunkt som understøtter livssyklusvurdering som metode, uten å være direkte rettslig bindende for norske oppdragsgivere.
DFØ anbefaler konkrete verktøy for dette: bruk av «Total Cost of Ownership» (TCO) for å forstå hva anskaffelsen faktisk koster å eie, og «Life Cycle Costing» (LCC) for å beregne totalkostnaden over brukstiden. Dette er rene metoderåd som ligger godt innenfor det oppdragsgiver fritt kan velge å bruke som verktøy for å oppfylle den rettslige plikten i § 5b, uten at bruken av TCO eller LCC i seg selv er et lovkrav.
Et annet gjennomgående tema er at klima- og miljøhensyn må trekkes inn tidlig i anskaffelsesprosessen — i behovsavklaringen, før kravspesifikasjonen låses. Forarbeidene understreker at miljøhensyn bør trekkes inn allerede i behovsverifiserings- og spesifikasjonsfasen. Forarbeidene om kommunale anskaffelser anbefaler det samme: miljøhensyn kan og bør integreres tidlig i kommunale innkjøp, særlig ved utforming av krav, vurdering av totalkostnader og utvikling av mer forutsigbar praksis.
Denne anbefalingen har en klar sammenheng med lovens system. Dersom oppdragsgiver først etter at behovet er fastlagt og kravspesifikasjonen skrevet, begynner å tenke på klima og miljø, blir handlingsrommet for å velge de mest effektive virkemidlene betydelig mindre. Anbefalingen om tidlig integrering er dermed ikke bare en god vane, men også en praktisk forutsetning for at oppdragsgiver skal kunne oppfylle plikten i § 5b på en reell måte — særlig fordi unntaket for tilfeller der kravspesifikasjon gir bedre effekt enn 30 prosent vekting (behandlet i avsnitt 2.3) forutsetter en kartlegging som normalt må gjøres tidlig.
Et åpent spørsmål er hvilken betydning § 5b har for selve planleggingsfasen — nærmere bestemt om oppdragsgiver allerede i behovsanalysen plikter å vurdere om anskaffelsen kan gjennomføres på en mer klimavennlig måte, for eksempel gjennom redusert omfang eller gjenbruk. Ordlyden «ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser» i § 5b første ledd kan tolkes vidt, men spørsmålet er ikke avklart i praksis.
DFØ presiserer at miljøprogrammet, i byggeprosjekter, «lages tidlig i prosjektet og gir oversikt over utfordringer, krav og mål» og «følger med i kunngjøringen av anbudskonkurransen». Dette er et konkret eksempel på tidlig integrering i praksis, som vi kommer tilbake til i avsnitt 2.5.
DFØ stiller krav om at tiltakene «må ha reell effekt og stå i rimelig forhold til anskaffelsen». Forarbeidene understreker i samme retning at alle kriterier og krav som benyttes, bør være direkte relatert til oppdragsgivers behov, og at regelverk og anskaffelser bør være så oversiktlige som mulig. Denne generelle oversiktlighetsanbefalingen erstatter imidlertid ikke den konkrete rettslige grensen mellom tildelingskriterier og kvalifikasjonskrav, som må vurderes selvstendig i hver sak og som behandles nærmere i avsnitt 2.3.
Forarbeidene fremhever videre at oppdragsgiver bør velge et krav som faktisk påvirker miljøresultatet, vurdere om kostnadene er forsvarlige, og oppdatere nivået på kravene når markedet utvikler seg. Denne formuleringen er en forarbeidsbasert programerklæring. Den konkrete plikten til å «oppdatere nivået» er ikke uttrykkelig hjemlet i ordlyden til § 5b, og bør forstås som anbefalt praksis snarere enn en ubetinget lovplikt.
Mens § 5a er organisatorisk, er § 5b operativ. Første ledd fastsetter hovedregelen: «Oppdragsgiver skal ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser for å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk og miljøbelastning.» Denne plikten gjelder uavhengig av anskaffelsens størrelse eller om den er kunngjøringspliktig — ordlyden sier «alle anskaffelser».
Andre ledd skjerper kravet for kunngjøringspliktige anskaffelser. Bestemmelsen differensierer mellom to metoder for å angi tildelingskriteriene:
Loven åpner også for at disse tildelingskriteriene kan «erstattes eller kombineres med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen», men bare «dersom dette gir en bedre klima- eller miljøeffekt» — og dette valget «skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene». Merk at «prioritering» som eget alternativ bare er lovlig når tildelingskriteriene angis i prioritert rekkefølge, jf. § 5b annet ledd andre punktum. Erstatning av vekting eller prioritering med krav i kravspesifikasjonen krever i tillegg at dette gir bedre klima- eller miljøeffekt, og må begrunnes særskilt.
Tredje ledd inneholder to selvstendige unntaksgrunnlag. Forpliktelsene etter første og andre ledd gjelder ikke
Også her krever ordlyden at unntaket «begrunnes i anskaffelsesdokumentene». Det andre unntaksgrunnlaget — helse, sikkerhet og beredskap — er ikke nærmere belyst gjennom praksis i det materialet som ligger til grunn for dette kapittelet, og rettstilstanden om dets nærmere avgrensning må derfor holdes åpen.
DFØ anbefaler at oppdragsgiver velger mellom vekting, prioritering eller konkrete miljøkrav, og begrunner valget i anskaffelsesdokumentene med støtte i marked, effekt og gjennomførbarhet. Den overordnede strategien kan gi føringer for dette virkemiddelvalget [veileder: Hvordan lykkes med anskaffelsesstrategi og -r], men KOFA-praksis viser gjennomgående at strategien ikke fritar for den konkrete vurderingen som skal gjøres i den enkelte konkurransen.
KOFA uttalte i sak 2025/0910 (Sykehusinnkjøp HF) at oppdragsgiver i forkant av anskaffelsen bør identifisere flere ulike aspekter ved anskaffelsens påvirkning på klima og miljø, og gjøre en konkret vurdering av om det er «klart» at krav i kravspesifikasjonen gir bedre klima- og miljøeffekt enn et tildelingskriterium vektet med 30 prosent [KOFA 2025/0910]. I KOFA-sak 2025/819 (Åsnes kommune) fremhevet KOFA at oppdragsgiver også må synliggjøre sine vurderinger av hvordan fordelingen mellom tildelingskriterium og minstekrav i sammenheng gir bedre klima- og miljøeffekt enn tildelingskriterium alene.
DFØs veileder til anskaffelsesforskriften presiserer at vurderingen av om krav i kravspesifikasjonen gir bedre effekt enn 30 prosent vekting, må være konkret for den enkelte anskaffelsen og ta utgangspunkt i den samlede klima- og miljøeffekten — ikke i en generell vurdering av hva kravspesifikasjonskrav «typisk» kan oppnå.
KOFA har behandlet dette unntaket i flere saker som illustrerer både innenfor- og utenfor-siden av grensen.
KOFA-sak 2024/1756 (Midbøe AS mot NORCE Norwegian Research Centre AS) viser et tilfelle der oppdragsgivers bruk av et miljøkriterium ble godtatt [KOFA 2024/1756]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for rørarbeider i Risavika og etablering av en ikke-eksklusiv rammeavtale for rørarbeider i Stavangerregionen, med en estimert verdi på 1,4 til 3,1 millioner kroner. Konkurransen ble gjennomført etter forskriftens del I og del II. Tildelingskriteriene var «Klima og miljø» vektet 30 prosent og «Pris» vektet 70 prosent.
Klager anførte at tildelingskriteriet for klima og miljø var ulovlig fordi det var for skjønnspreget og ga oppdragsgiver ubegrenset valgfrihet. Kriteriet var utformet med to komponenter: miljøsertifisering og en åpen oppfordring om å beskrive konkrete gjennomføringstiltak for å redusere klimaavtrykk og miljøbelastning.
Klagenemnda var uenig med klager. Nemnda presiserte at et tildelingskriterium for klima og miljø i en del II-anskaffelse kan utformes relativt åpent, så lenge det er avgrenset til relevante tiltak og ikke gir oppdragsgiveren ubegrenset valgfrihet. Åpningen for å beskrive «ethvert relevant tiltak» er noe annet enn ubegrenset valgfrihet, fordi vurderingen fortsatt er bundet til relevante klima- og miljøhensyn. Nemnda la videre til grunn at krav om «beskrivelse» av tiltak er tilstrekkelig dokumentasjonskrav i del II-anskaffelser — det kreves ikke ekstern dokumentasjon slik praksis fra del III-anskaffelser kan tilsi. At opplysninger gitt i tilbudet er bindende for leverandørene, sikrer en grad av etterprøvbarhet.
Nemnda fant heller ikke at begrunnelsesplikten var brutt. Begrunnelsen var knapp, men tilstrekkelig: det fremgikk at klager og valgte leverandør var likestilt på klima og miljø — begge hadde Miljøfyrtårn-sertifisering og tilbød nullutslippskjøretøy — og at pris var avgjørende. Nemnda pekte på at begrunnelseskravene i del II er noe lempeligere enn i del III [KOFA 2024/1756].
Saken viser at graden av åpenhet i selve kriterieutformingen ikke i seg selv er diskvalifiserende, så lenge kriteriet er avgrenset til relevante miljøforhold og oppdragsgivers etterfølgende begrunnelse er tilpasset anskaffelsens omfang. Saken illustrerer også et typetilfelle som faller innenfor det lovlige: oppdragsgiver vekter klima og miljø med minst 30 prosent som tildelingskriterium og angir dette i anskaffelsesdokumentene med tilstrekkelig avgrenset innhold.
I KOFA-sak 2025/0910 (Midbøe AS mot Sykehusinnkjøp HF) — en annen konkurranse, men samme klager — kom klagenemnda derimot til at det forelå brudd [KOFA 2025/0910]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for installasjons- og vedlikeholdsarbeid innen rør og VVS for Helse Stavanger HF, med en estimert verdi på inntil 45 millioner kroner. Sykehusinnkjøp hadde valgt å tildele kontrakten utelukkende basert på lavest pris, uten noe tildelingskriterium for klima og miljø. I stedet hadde oppdragsgiver oppstilt minstekrav om tredjepartssertifisering for miljøledelse (EMAS, ISO 14001 eller Miljøfyrtårn) og om kildesortering av avfall, og begrunnet i konkurransegrunnlaget at disse kravene samlet ga bedre klima- og miljøeffekt enn et tildelingskriterium vektet 30 prosent ville gjort.
Nemnda tolket vilkåret «klart» i unntaksbestemmelsen slik at krav i kravspesifikasjonen må gi en objektivt bedre effekt enn 30 prosent vekting, men at det er tilstrekkelig at effekten er marginalt bedre. Terskelen fastsettes konkret ut fra anskaffelsens verdi og størrelsen på klima- og miljøbelastningen. En forutsetning er at oppdragsgiver sikrer et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag gjennom kartlegging av alle vesentlige klimaavtrykk og miljøbelastninger — ikke bare de aspektene det faktisk stilles krav til.
Det var her saken falt gjennom. Sykehusinnkjøps begrunnelse i anskaffelsesdokumentene omtalte kun de to minstekravene som var stilt, og var av generell karakter uten konkrete henvisninger til kravenes innhold og de effekter de faktisk ville oppnå. Begrunnelsen inneholdt ingen redegjørelse for om øvrige klima- og miljøaspekter var identifisert. Nemnda fant at begrunnelsesplikten var brutt.
Nemnda gikk deretter videre til å vurdere om Sykehusinnkjøps etterfølgende anførsler for nemnda likevel sannsynliggjorde at vilkårene for unntaket var oppfylt på kunngjøringstidspunktet. Innklagede hadde i sitt tilsvar identifisert transport som et relevant miljøaspekt, men hadde konkludert med at tildelingskriterium om transport verken var relevant eller forholdsmessig. Nemnda var uenig: anskaffelsen forutsatte daglig transport for et personell tilsvarende seks til tolv årsverk, det forelå ingen geografiske begrensninger for leverandørenes reisetid, og leverandørenes egne biler utgjorde transportmiddelet. Transport måtte derfor anses som en av anskaffelsens sentrale klima- og miljøbelastninger. Innklagede hadde ikke dokumentert undersøkelser av markedets investeringer i miljøvennlig bilpark, og hadde ikke vurdert effekten av krav eller tildelingskriterier om nullutslippskjøretøy.
Nemnda konkluderte med at det ikke var sannsynliggjort at det var «klart» at krav i kravspesifikasjonen ga bedre klima- og miljøeffekt enn et tildelingskriterium vektet 30 prosent. Sykehusinnkjøp hadde brutt forskriften § 7-9 andre ledd, og pliktet å avlyse konkurransen fordi feilen — fraværet av et miljøtildelingskriterium — kan ha påvirket både deltakerinteressen og tilbudsprisene, og ikke kunne rettes på annen måte enn ved avlysning [KOFA 2025/0910].
Saken viser to sentrale poenger. For det første er det ikke nok at oppdragsgiver stiller noen miljøkrav i kravspesifikasjonen — oppdragsgiver må kartlegge samtlige vesentlige klima- og miljøaspekter ved anskaffelsen og dokumentere at virkemiddelvalget dekker disse. For det andre kan en begrunnelse gitt etterfølgende, i tilsvar til klagebehandlingen, ikke reparere en mangelfull begrunnelse i anskaffelsesdokumentene — den samtidige begrunnelsen i anskaffelsesdokumentene er en selvstendig plikt.
KOFA-sak 2024/639 (HT Gjerde Finnmark AS mot Landbruksdirektoratet) illustrerer et mellomtilfelle der det materielle vilkåret var oppfylt, men begrunnelsesplikten var brutt [KOFA 2024/639]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for riving av eksisterende reingjerde og bygging av nytt gjerde langs en cirka tre kilometer lang strekning ved riksgrensen mot Russland, estimert til to millioner kroner. Tildelingskriteriene var pris (65 prosent), kvalitet (20 prosent) og miljø (15 prosent). I tillegg hadde oppdragsgiver oppstilt to absolutte krav knyttet til kontraktsgjennomføringen: krav om helikoptertransport av materiell for å beskytte sårbar arktisk natur, og krav om korrekt håndtering og deklarering av spesialavfall.
Klagenemnda slo innledningsvis fast at kravet om minimum 30 prosent vekting etter ordlyden gjelder for både del II- og del III-anskaffelser der tildelingskriteriene vektes. Hovedregelen om 30 prosent vekting gjaldt derfor i utgangspunktet for denne anskaffelsen etter forskriftens del II.
Nemnda vurderte deretter om unntaket var materielt oppfylt. Kravene var formelt kalt kvalifikasjonskrav, men knyttet seg til kontraktsgjennomføringen og ble derfor behandlet som tekniske krav til ytelsen. Kravenes innhold — ikke betegnelsen — var avgjørende. For helikopterkravet la nemnda til grunn at frakt med ATV eller snøscooter som alternativ ville innebære miljøbelastning i sårbar arktisk natur, og at et minstekrav om helikopter — i motsetning til et tildelingskriterium — er «nødvendig for å sikre at leverandørene anvender helikopter i stedet for ATV ved kontraktsgjennomføringen». Helikoptertransport er vesentlig mer prisdrivende enn ATV-transport, og et tildelingskriterium ville derfor ikke hindre at lavprisanbud uten helikopterfrakt nådde opp i konkurransen. Nemnda konkluderte med at det var «klart» at kombinasjonen av de to minstekravene og et 15 prosent tildelingskriterium for miljø ga en bedre klima- og miljøeffekt enn 30 prosent vekting av miljø alene [KOFA 2024/639].
Det var derimot på begrunnelsesplikten saken stoppet. Begrunnelsen i anskaffelsesdokumentene var mangelfull: den inneholdt ingen redegjørelse for hvorfor minstekrav ga bedre effekt enn tildelingskriterier i den konkrete anskaffelsen, og tilfredsstilte ikke kravet om at unntaksbruken skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Nemnda la til grunn at begrunnelsesplikten ikke kan rettes i ettertid — en begrunnelse gitt i svar på spørsmål før tilbudsfristen, som ikke knyttet seg til vurderingen av om unntaket er oppfylt i den konkrete anskaffelsen, er ikke tilstrekkelig.
Bruddet på begrunnelsesplikten ga imidlertid ikke avlysningsplikt i denne saken, ettersom det ikke var sannsynliggjort at den formelle feilen — fraværet av eksplisitt begrunnelse — hadde påvirket konkurransen [KOFA 2024/639].
Saken er praktisk viktig av to grunner. For det første bekrefter den at det materielle vilkåret for unntaket kan være oppfylt selv der miljøvektingen er betydelig lavere enn 30 prosent — 15 prosent vekting i kombinasjon med strenge minstekrav kan samlet gi bedre miljøeffekt enn 30 prosent vekting alene. For det andre understreker den at den samtidige begrunnelsen i anskaffelsesdokumentene er en selvstendig plikt som må oppfylles uavhengig av om det materielle vilkåret faktisk er oppfylt.
Sammenholdt gir disse tre sakene et tydelig bilde av grensens beliggenhet:
I NORCE-saken (2024/1756) var hovedregelen fulgt — 30 prosent vekting — og utformingen av kriteriet var lovlig. Verken unntaket eller begrunnelsesplikten var relevant [KOFA 2024/1756].
I Landbruksdirektorat-saken (2024/639) var det materielle unntaksvilkåret oppfylt fordi minstekravene var treffsikre og nødvendige, men begrunnelsesplikten var brutt fordi anskaffelsesdokumentene ikke redegjorde for vurderingen [KOFA 2024/639].
I Sykehusinnkjøp-saken (2025/0910) var verken det materielle unntaksvilkåret eller begrunnelsesplikten oppfylt, fordi oppdragsgiver hadde oversett en sentral miljøbelastning (daglig transport) og ikke hadde kartlagt markedet [KOFA 2025/0910].
Det avgjørende er ikke hvor ambisiøst kravet i kravspesifikasjonen er i seg selv, men om oppdragsgiver kan vise til en konkret, dokumentert kartlegging av anskaffelsens miljøaspekter som underbygger at nettopp dette virkemiddelet — krav i stedet for vekting — gir bedre effekt. Uten en slik kartlegging faller valget utenfor unntaket, selv om kravene i seg selv er miljømessig fornuftige.
DFØ anbefaler at begrunnelsen for unntak legges i kunngjøringsskjemaet, og at den utformes slik at utenforstående kan forstå hvilket faktagrunnlag og hvilke vurderinger som ligger bak. DFØ anbefaler også et «følg eller forklar»-prinsipp: der oppdragsgiver fraviker hovedregelen, skal begrunnelsen fremgå av anskaffelsesdokumentene og være tilstrekkelig detaljert til å være etterprøvbar.
Det andre unntaket i § 5b tredje ledd — at anskaffelsen etter sin art har et uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning — er snevert avgrenset i praksis. To nemndsavgjørelser illustrerer godt hvor lite som skal til for at dette unntaket faller bort.
KOFA-sak 2025/0801 (Stjørdal – Meråker Trafikkskole AS mot Arbeids- og velferdsetaten) gjaldt en konkurranse etter forskriftens del IV for inngåelse av rammeavtale om arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs) innen yrkessjåførfaget, med en estimert verdi på 45 millioner kroner [KOFA 2025/0801]. Opplæringen omfattet både praktisk og teoretisk undervisning mot førerkort klasse C/CE og D, det vil si lastebil og buss. NAV Tiltak Rogaland hadde valgt å vekte tildelingskriteriene, med pris/avvik på 70 prosent og kvalitet på 30 prosent. Konkurransegrunnlaget inneholdt ingen krav eller tildelingskriterier knyttet til klima og miljø. I stedet begrunnet oppdragsgiver fraværet med at anskaffelsen «etter sin art» hadde uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning, med henvisning til DFØs veileder og kategorien «arbeidsmarkedsopplæring».
Nemnda tok først stilling til et spørsmål som gjelder alle del IV-anskaffelser: gjelder klima- og miljøbestemmelsen i forskriften § 7-9 fullt ut? Svaret var ja. Nemnda la til grunn at forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser omfattet av forskriften, også del IV. Når oppdragsgiver velger å vekte tildelingskriteriene — som NAV her hadde gjort — utløser dette den fulle 30-prosent-plikten etter § 7-9 andre ledd. Del IV gir ikke en lempeligere terskel for miljøplikten [KOFA 2025/0801].
Deretter vendte nemnda seg til selve unntaksvurderingen. Ordlyden «etter sin art» gir anvisning på at man i utgangspunktet kan vurdere typen ytelse på et generelt eller kategorisk grunnlag. Men nemnda presiserte at hva som faktisk inngår i den konkrete anskaffelsen likevel har betydning — illustrert med DFØs eget eksempel om konsulenttjenester med betydelig reisevirksomhet. Nemnda fastslo at anskaffelsens art i dette tilfellet var «en tjenesteanskaffelse av arbeidsmarkedsopplæring innenfor og ved bruk av tungtransport». Begrunnelsen var at praktisk kjøreopplæring utgjorde 54 timer av totalt 290 timer for klasse C/CE og 30 timer av 240 timer for klasse D — en «ikke ubetydelig andel». Kjøring med tunge kjøretøy er forbundet med «store klimagassutslipp», og leverandørene sørger typisk selv for nødvendig utstyr og kjøretøy — utstyret er «integrert i tjenesteytelsen» [KOFA 2025/0801].
Nemnda konkluderte med at unntaket i § 7-9 femte ledd ikke kom til anvendelse. Klimaavtrykket og miljøbelastningen var ikke sannsynliggjort å være uvesentlige. Feilen utløste avlysningsplikt fordi den kan ha påvirket både deltakerinteressen og tilbudsprisene — klager hadde investert i miljøvennlig bilpark, og det kunne ikke utelukkes at tilbudt utstyr og tilbudspriser ville vært annerledes ved et klima- og miljøkrav [KOFA 2025/0801].
Saken er prinsipielt viktig av tre grunner. For det første avklarer den at § 7-9 gjelder fullt ut ved del IV-anskaffelser der tildelingskriteriene vektes. For det andre viser den at unntaket i § 7-9 femte ledd har et snevert anvendelsesområde: både klimaavtrykk og miljøbelastning må være marginale. For det tredje viser den at en generell kategorisering i DFØs veileder ikke automatisk fritar oppdragsgiver fra en konkret vurdering av den aktuelle anskaffelsens art.
KOFA-sak 2025/1510 (K160UTR AS mot Universitetet i Stavanger) viderefører den samme linjen, men for en enda mindre anskaffelse [KOFA 2025/1510]. Universitetet kunngjorde i juni 2025 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale for kursplasser i utrykningsopplæring (kompetansebevis kode 160) for sine bachelorstudenter i paramedisin. Anskaffelsens verdi var estimert til mellom to og tre millioner kroner. Universitetet begrunnet i konkurransegrunnlaget punkt 3.4 at det ikke var stilt miljøkrav, med henvisning til DFØs veiledning og at leveransen primært var «menneskelige ressurser med marginalt klimaavtrykk».
Nemnda fastslo — med henvisning til KOFA-sak 2025/0801 om yrkessjåføropplæring og til DFØs veileder — at det skal anlegges et bredt perspektiv basert på generelle trekk ved typen ytelse, men at hva som inngår i den konkrete anskaffelsen også er av betydning. Selv om kompetanseformidlingen var den sentrale tjenesten, er kjøretøy og utstyr typisk integrert i tjenesteytelsen ved kjøreopplæring. Nemnda karakteriserte anskaffelsens art som «opplæring i utrykningskjøring innenfor og ved bruk av personbiler» under 3 500 kg, i samsvar med utrykningsforskriften § 34 [KOFA 2025/1510].
Nemnda vurderte deretter om klimaavtrykket var «uvesentlig». Den erkjente at CPV-kategorien «Tjenester i forbindelse med trening og utdanning» i DFØs veileder typisk har lav klimaintensitet, men presiserte at anskaffelser i kategorien etter konkret vurdering likevel kan falle utenfor unntaket. Opplæringen er delt i fire trinn etter utrykningsforskriften §§ 25–27, der trinn 3 alene innebærer 15–25 timer egen kjøring per elev, i tillegg til passasjertimer og kjøring i trinn 4. Nemnda konkluderte med at «kjøring [er] en langt fra uvesentlig del av undervisningen når de fire trinnene vurderes samlet», og at vilkårene i § 7-9 femte ledd derfor ikke var oppfylt [KOFA 2025/1510].
Nemnda vurderte også avlysningsspørsmålet. Manglende miljøkriterium kan ha påvirket både deltakerinteressen og tilbudsprisene, særlig fordi klager hadde investert i en miljøvennlig bilpark. Feilen kunne ikke rettes på annen måte enn ved avlysning. Universitetet i Stavanger ble pålagt å avlyse konkurransen [KOFA 2025/1510].
Sammenholdt viser disse to sakene at «uvesentlig» i lovens forstand er en høy og dobbeltsidig terskel: det er ikke nok at klimaavtrykket er lite dersom miljøbelastningen for øvrig er merkbar, og omvendt. Praksis viser også at generiske kategoriseringer — av den typen man finner i veiledningsmateriale som DFØs klima- og miljørisikoliste — kan være et nyttig utgangspunkt for screening, men de kan ikke tre i stedet for den konkrete vurderingen av den aktuelle kontrakten [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510].
Den sentrale metodiske innsikten er at det avgjørende for å fastlegge anskaffelsens «art» ikke er den formelle kategoriseringen av tjenestetypen, men hva som faktisk inngår i ytelsen. Når bruk av kjøretøy, maskiner eller energikrevende utstyr er integrert i tjenesten — slik at opplæringen ikke kan gjennomføres uten slike elementer — er klimaavtrykket fra disse elementene en del av anskaffelsens art, uavhengig av om tjenestekategorien i seg selv betraktes som klimamessig ufarlig.
Begge sakene resulterte i avlysningsplikt. Nemnda anvendte i begge tilfeller Høyesteretts rettssetning i HR-2019-1801-A (Fosen Linjen) om at konkurransen må avlyses dersom feilen kan ha påvirket deltakelsen eller utfallet, og feilen ikke kan rettes på annen måte. Begge klagervirksomheter hadde investert i miljøvennlige bilparker som kunne ha gitt dem et konkurransefortrinn om et miljøkrav hadde vært stilt — noe som sannsynliggjorde at feilen faktisk kunne ha påvirket konkurranseutfallet.
Grensesonen for uvesentlig-unntaket kan illustreres med et typetilfelle: en anskaffelse av rent teoretiske kurstjenester uten integrert transport eller utstyrsbruk, der oppdragsgiver konkret vurderer klimaavtrykk og miljøbelastning som marginale. Et slikt tilfelle vil trolig ligge i grenseområdet [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510]. Dersom selve tjenesten ikke inneholder transportelementer eller energikrevende utstyr, kan unntaket tenkes å være oppfylt — men oppdragsgiver må likevel gjøre en konkret vurdering, og begrunne unntaket i anskaffelsesdokumentene. Den nedre grensen for hva som er «uvesentlig» er ikke trukket skarpt i praksis.
Et praktisk spørsmål er om oppdragsgiver kan bruke en standardisert begrunnelse for unntak fra 30-prosentregelen på tvers av likeartede anskaffelser, eller om det kreves en individuell begrunnelse for hver konkurranse. Ordlyden i § 5b tredje ledd krever at unntaket «begrunnes i anskaffelsesdokumentene», uten å si noe uttrykkelig om begrunnelsens form.
Praksis fra KOFA legger imidlertid gjennomgående vekt på den konkrete vurderingen i den enkelte anskaffelsen. I KOFA-sak 2025/0801 (NAV Tiltak Rogaland) var det nettopp den manglende konkrete vurderingen — og den feilaktige tilliten til DFØ-veilederens generelle kategorisering — som felte oppdragsgiver [KOFA 2025/0801]. I KOFA-sak 2025/1510 (Universitetet i Stavanger) var mønsteret det samme: oppdragsgiver hadde vist til DFØ-veilederens generelle angivelse og antatt at anskaffelsen var klimamessig ufarlig, uten å vurdere konkret hva tjenesten faktisk innebar av kjøring [KOFA 2025/1510].
Disse sakene tilsier at en ren standardbegrunnelse uten tilpasning til den aktuelle kontrakten innebærer en rettslig risiko. DFØ understreker at unntak må vurderes konkret, knyttes til riktig rettslig grunnlag og dokumenteres på en måte som gjør vurderingen etterprøvbar.
Det gjenstår et åpent spørsmål om det gjelder en strengere dokumentasjonsplikt for unntaket i forskriftens del III enn i del II. NORCE-saken (KOFA-sak 2024/1756) antyder et lempeligere begrunnelseskrav i del II generelt [KOFA 2024/1756], men spørsmålet er ikke direkte avgjort for miljøunntaket [KOFA 2024/639].
Loven overlater et visst valg til oppdragsgiver mellom ulike virkemidler for å ivareta klima- og miljøhensyn: kvalifikasjonskrav til leverandøren, minstekrav i kravspesifikasjonen, tildelingskriterier og kontraktsvilkår. Forarbeidene påpeker at oppdragsgiver kan inkludere miljø på ulike trinn i anskaffelsesprosessen gjennom behovsavklaringen, kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterium og kontraktsvilkår. Dette valget er imidlertid ikke fritt, og de generelle anskaffelsesrettslige grensene for hvert virkemiddel gjelder fullt ut også når hensynet er klima og miljø.
For minstekrav har KOFA i sak 2021/1409 (Pegasus Helicopter AS mot Lyse Elnett AS) lagt til grunn at oppdragsgiver i prinsippet kan stille absolutt minstekrav til ytelsen når kravet er saklig, objektivt begrunnet og knyttet til leveransen, men at kravspesifikasjoner ikke må skape ubegrunnede hindringer for konkurranse [KOFA 2021/1409].
Denne saken gjaldt en rammeavtale for helikoptertjenester i forsyningssektoren, med en estimert verdi på 11 millioner kroner. Konkurransegrunnlaget oppstilte et absolutt minstekrav om at leverandøren skulle tilby minst én maskin i kategorien «helikopter, 2-motors», begrunnet i sikkerhetshensyn ved oppdrag over sjø og fjord. Klager kunne ikke oppfylle kravet og leverte ikke tilbud.
Nemnda tok utgangspunkt i at kravspesifikasjoner skal likebehandle leverandørene og ikke skape «ubegrunnede hindringer for konkurranse», jf. EU-domstolens dom i sak C-368/10 (Max Havelaar) premiss 62, og at krav må ha «tilknytning til leveransen og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi», jf. forsyningsforskriften § 11-1 annet ledd. Nemnda presiserte at vurderingen av hvilke krav som er nødvendige, beror på et innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig — kravet aksepteres «så lenge det er saklig og objektivt begrunnet».
Innklagede begrunnet 2-motors-kravet med sikkerhet ved operasjoner over sjø og fjord, herunder montering og reparasjon av flymarkører ved fjordspenn. Selv om 2-motorsoppdragene utgjorde en liten del av det samlede volumet, ville mangel på slik kapasitet under rammeavtalen medføre økt administrasjon og behov for separate anskaffelser. Nemnda fant begrunnelsen saklig og objektiv, og at kravet ikke var strengere enn formålet krevde. Det ble også lagt vekt på at reduksjonen i antall tilbud skyldtes andre forhold — avvisning av et tilbud for manglende dokumentasjon — og at det ikke var godtgjort at den fjerde prekvalifiserte leverandøren lot være å delta som følge av kravet [KOFA 2021/1409].
Saken illustrerer at et minstekrav som begrenser konkurransen, likevel er lovlig dersom det er forankret i et reelt og dokumentert behov knyttet til leveransens art. Overført til klima- og miljøfeltet betyr dette at et miljøkrav som er saklig knyttet til leveransens karakter — for eksempel krav om nullutslippskjøretøy i en transportkontrakt — kan stilles som absolutt vilkår, men et krav som i realiteten stenger ute leverandører uten at det er nødvendig for å oppnå miljøformålet, vil kunne rammes av kravet til forholdsmessighet og konkurranse.
Her er det også en forbindelseslinje til KOFA-sak 2024/639 (Landbruksdirektoratet), der helikopterkravet ble godtatt nettopp fordi det var nødvendig for å sikre transportmetoden i sårbar arktisk natur — et minstekrav om helikopter var mer treffsikkert enn et tildelingskriterium, fordi et tildelingskriterium ville ha åpnet for at billigere tilbud uten helikopterkrav nådde frem [KOFA 2024/639]. Begge sakene bekrefter at minstekrav kan være et legitimt og effektivt alternativ til tildelingskriterier når formålet er å sikre en bestemt ytelseskvalitet — forutsatt at det er dokumentert at kravet er nødvendig.
For kvalifikasjonskrav har Borgarting lagmannsrett i sak 18-147988ASK-BORG (Statens vegvesen mot Presis Vegdrift) behandlet spørsmålet om oppdragsgiver hadde plikt til å avklare dokumentasjon for et kvalifikasjonskrav om miljøstyringssystem [18-147988ASK-BORG]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om driftskontrakt for Søre Sunnmøre. Presis Vegdrift hadde lavest pris, men ble avvist fordi selskapet ikke dokumenterte et miljøstyringssystem tilsvarende ISO 14001:2015. Mesta ble ansett kvalifisert og tildelt kontrakten.
Lagmannsretten tok utgangspunkt i at leverandøren selv har risikoen for uklarheter og mangler i tilbudet. Avklaringsadgangen etter forskriften er som hovedregel en rett, ikke en plikt — oppdragsgiver kan avklare, men er normalt ikke forpliktet til det. Unntaksvis kan det oppstå en avklaringsplikt begrunnet i særlige forhold, men terskelen for dette er høy. Lagmannsretten kom til at vilkårene for midlertidig forføyning ikke var oppfylt, og at avvisningen sto seg [18-147988ASK-BORG].
Denne risikofordelingen må imidlertid ses i sammenheng med et grunnleggende skille mellom det materielle kravet og dokumentasjonsformen.
KOFA-sak 2014/124 (Multiconsult AS mot Alta kommune) gir den nødvendige motvekten [KOFA 2014/124]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for detaljprosjektering av ny spesialromsfløy ved Sandfallet ungdomsskole. Konkurransegrunnlaget stilte krav om at ansvarlig utførende rådgiver skulle levere en énsidig redegjørelse for hvordan miljøhensyn innen arealeffektivitet, energi og materialvalg var ivaretatt i tre relevante prosjekter de siste tre år. Multiconsult leverte ikke en slik redegjørelse, men vedla i stedet en tolv sider lang generell mal for oppnåelse av miljømål i prosjekter, supplert med CV-er og referanseprosjektlister.
Innklagede vurderte Multiconsult som kvalifisert og tildelte kontrakt. Etter klage fra en konkurrent omgjorde kommunen tildelingsbeslutningen og avviste Multiconsult med den begrunnelse at innlevert dokumentasjon kun viste selskapets generelle metode og ikke konkret ivaretakelse av miljøhensyn i tidligere prosjekter.
Klagenemnda sondret mellom dokumentasjonskrav og kvalifikasjonskrav. Kravet om redegjørelse i punkt 4.3 av konkurransegrunnlaget var et dokumentasjonskrav knyttet til kvalifikasjonskravet i punkt 4.2 om å råde over personell med kompetanse og/eller erfaring innen nærmere angitte miljøtema. Det utgjorde ikke i seg selv et selvstendig kvalifikasjonskrav. Nemnda presiserte, med henvisning til KOFA-sak 2012/207, at det ikke foreligger plikt til å avvise en leverandør som ikke oppfyller dokumentasjonskravene, dersom det av tilbudet for øvrig fremgår at selve kvalifikasjonskravet er oppfylt [KOFA 2014/124].
Multiconsults samlede dokumentasjon — generell miljømal, CV-er med prosjektlister og referanseprosjekter — ble funnet tilstrekkelig til å vise at kvalifikasjonskravet var oppfylt. Innklagede hadde dermed ingen avvisningsplikt, og den opprinnelige kvalifikasjonsvurderingen var lovlig. Kommunen hadde ikke hjemmel til å omgjøre tildelingsbeslutningen i ettertid [KOFA 2014/124].
Det er viktig å merke seg at saken ble avgjort under den tidligere forskriften (FOA 2006), men at selve rettssetningen om skillet mellom materielt krav og dokumentasjonsform har overføringsverdi til gjeldende rett.
Sammenholdes Borgarting-kjennelsen og Alta kommune-saken, ser vi konturene av en glidende, men håndterbar grense: leverandøren bærer risikoen for at dokumentasjonen faktisk beviser det den skal bevise (Borgarting lagmannsrett i sak 18-147988ASK-BORG), men oppdragsgiver kan ikke avvise alene fordi den formelle dokumentasjonsformen ikke er fulgt, dersom materiell oppfyllelse likevel fremgår klart av tilbudet for øvrig (KOFA-sak 2014/124, Alta kommune) [18-147988ASK-BORG; KOFA 2014/124].
Et typetilfelle som klart faller innenfor det lovlige, er situasjonen der oppdragsgiver stiller kvalifikasjonskrav om miljøledelsessystem (ISO 14001 eller tilsvarende), og leverandør som verken leverer etterspurt dokumentasjon eller viser oppfyllelse på annen måte, avvises [18-147988ASK-BORG; KOFA 2014/124]. Et typetilfelle som faller utenfor det lovlige, er situasjonen der leverandøren ikke leverer den etterspurte miljøredegjørelsen, men det klart fremgår av øvrig dokumentasjon at kvalifikasjonskravet er oppfylt — og oppdragsgiver likevel avviser utelukkende på grunn av dokumentasjonsformen [KOFA 2014/124].
En ytterligere presisering følger av EU-domstolens dom i sak C-532/06 (Lianakis mfl. mot Dimos Alexandroupolis mfl.) [EU-domstolen Case C-532/06]. Saken gjaldt en offentlig tjenestekontrakt i Hellas om matrikkelkartlegging og byplanlegging. Kommunen oppga tre tildelingskriterier i kunngjøringen, som alle i realiteten gjaldt leverandørenes erfaring, bemanning, utstyr og evne til å gjennomføre oppdraget. Under evalueringen fastsatte anbudskomiteen i ettertid vekting mellom kriteriene — henholdsvis 60, 20 og 20 prosent — samt underkriterier og poengskalaer som ikke var gjort kjent for tilbyderne på forhånd.
Domstolen tok utgangspunkt i at direktivets system skiller tydelig mellom to trinn: kontrollen av leverandørenes kvalifikasjoner og selve tildelingen av kontrakten. Disse trinnene er regulert av ulike bestemmelser, og selv om de i praksis kan skje samtidig, kan ikke kriteriene blandes sammen. Domstolen slo fast at kriterier som gjelder leverandørens erfaring, faglige kvalifikasjoner, bemanning, utstyr og generelle evne til å gjennomføre kontrakten, hører til kvalifikasjonsvurderingen og ikke til tildelingsvurderingen. Tildelingskriterier må derimot ha til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet [EU-domstolen Case C-532/06].
Domstolen uttalte videre at likebehandling og gjennomsiktighet krever at tilbyderne, når de utarbeider tilbudene, kjenner til alle forhold som vil bli tillagt vekt og deres relative betydning. Oppdragsgiver kan ikke etter tilbudsinnlevering fastsette vektingskoeffisienter og underkriterier som ikke på forhånd er offentliggjort [EU-domstolen Case C-532/06].
Overført til klima- og miljøfeltet betyr dette at et «miljøkriterium» som i realiteten går ut på å vurdere leverandørens generelle miljøkompetanse eller erfaring med miljøtiltak — snarere enn egenskapene ved det konkrete tilbudet som legges frem i denne konkurransen — risikerer å være feilplassert. Et slikt kriterium hører hjemme i kvalifikasjonsvurderingen, ikke i tildelingsvurderingen, og kan ikke brukes for å oppfylle 30-prosentkravet i § 5b andre ledd, som forutsetter at klima- og miljøhensynet gjelder selve tildelingen av kontrakten basert på egenskapene ved tilbudet.
Et klart eksempel på hva som faller utenfor, uansett formuleringen, er bruk av lokalisering som tildelingskriterium.
KOFA-sak 2003/60 (Onyx Industriservice AS mot Fredrikstad kommune) er den sentrale avgjørelsen på dette punktet [KOFA 2003/60]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for slamtømmingstjenester, herunder tømming av oppsamlingstanker, spyle- og sugetjenester for vann og avløp samt for vei. To tilbud ble mottatt: klager med en samlet pris på kroner 2 458 399 og Pettersen & Pinderød AS med kroner 2 551 985. Etter en innledende feilaktig oppdeling av kontrakten som ble annullert, tildelte kommunen hele kontrakten til Pettersen & Pinderød AS som det «økonomisk mest fordelaktige tilbudet».
I begrunnelsen for tildelingen oppga kommunen eksplisitt at vinnerleverandørens «hovedkontor ligger i kommunen slik at miljøsiden vil bli lite belastet ved tiltransport av utstyr». Klagenemnda fastslo at lokalisering av hovedkontor ikke kan subsumeres under tildelingskriteriet «miljøhensyn», og at vektleggingen var i strid med forbudet mot diskriminering på grunnlag av lokal eller nasjonal tilhørighet.
Nemnda konstaterte videre to andre brudd i samme sak. For det første hadde kommunen vektlagt at vinnerleverandøren hadde ervervet kunnskap om tømmingspunktene gjennom et tidligere kontraktsforhold med kommunen — noe nemnda fastslo var i strid med likebehandlingsprinsippet, idet oppdragsgiver plikter å «se bort fra de erfaringer én av deltakerne i konkurransen har gjort seg i tidligere kontraktsforhold». For det andre hadde kommunen bygget sin vurdering av klagers responstid på et feil faktisk grunnlag, ved å tolke en generell opplysning i firmapresentasjonen som et uttrykk for manglende evne til å overholde responstidskravet — til tross for at klager uttrykkelig hadde akseptert alle konkurransegrunnlagets betingelser [KOFA 2003/60].
Rettssetningen om forbudet mot å bruke miljøbegrepet som forkledning for lokal proteksjonisme er fullt ut overførbar til gjeldende § 5b: klima- og miljøhensyn skal ha reell miljømessig substans og kan ikke brukes som et skalkeskjul for hensyn som forskjellsbehandler leverandører etter geografisk tilhørighet. Saken fra 2003 gjaldt en nå opphevet forskrift, men prinsippet om at tildelingskriterier må vurdere tilbudets egenskaper — ikke leverandørens beliggenhet — er grunnleggende og tidløst.
Selv der klima- og miljøkravene i seg selv er lovlig utformet, kan gjennomføringen av konkurransen komme i strid med de grunnleggende kravene til likebehandling og gjennomsiktighet.
Sør-Rogaland tingrett behandlet i sak 24-016911TVI (Boreal Sjø AS mot Kolumbus AS) en begjæring om midlertidig forføyning i en konkurranse med forhandling om rutetransport med ferje mellom Haugesund og Utsira [24-016911TVI]. Kontrakten hadde planlagt oppstart 1. mai 2025, en varighet på 20 år med opsjon på forlengelse, og en estimert verdi på 980 millioner kroner. Tildelingskriteriene var pris, klimagassutslipp og kvalitet. Selv om elektrisk fartøy ikke var uttrykkelig påkrevd, fremgikk det at dette i praksis var nødvendig for å vinne konkurransen. Rutetabellen og ladeinfrastruktur var sentrale elementer i tilbudsutformingen.
Fem leverandører ble kvalifisert og leverte tilbud. Underveis i forhandlingene fikk to av leverandørene — Norled og Fjord 1 — allerede i første forhandlingsrunde informasjon fra oppdragsgiver om at justeringer i rutetabellen kunne aksepteres, særlig økt ligge- og ladetid i Haugesund. Boreal fikk ikke tilsvarende informasjon før tredje forhandlingsmøte, nesten en måned senere. Norled leverte reviderte tilbud basert på alternativ rutetabell allerede 2. november. Boreal fikk først 13. desember formell godkjenning av sine foreslåtte ruteendringer, med endelig tilbudsfrist bare fem dager senere.
Retten la til grunn at rutetabellen var et helt sentralt premiss i konkurransen, fordi den påvirket fartøydesign, batterikapasitet, ladebehov, energiforbruk, reservefartøy, utslipp og pris. Oppdragsgiver hadde selv begrunnet rutejusteringene med at de kunne redusere klimagassutslipp, energibruk og effektbehov. Retten fremhevet at likebehandlingsprinsippet gjelder fullt ut også i konkurranse med forhandling, og at oppdragsgiver ikke kan gi opplysninger på en diskriminerende måte som gir enkelte leverandører en konkurransefordel.
Retten fant at Norled hadde fått et vesentlig tidsmessig fortrinn til å utvikle og kalkulere tilbud basert på økt ladetid — et fortrinn som krevde omfattende tekniske og økonomiske beregninger og flere ukers arbeid med underleverandører. At Boreal senere fikk adgang til å levere justert tilbud, reparerte ikke feilen. Retten pekte særlig på at Boreal først 13. desember fikk formell godkjennelse av sine ruteendringer, mens endelig tilbudsfrist var 18. desember — en tidsfrist retten anså klart utilstrekkelig.
Retten konkluderte med at likebehandlingsprinsippet var krenket, at feilen sannsynligvis utløste plikt til å avlyse konkurransen, og tok begjæringen om midlertidig forføyning til følge. Kolumbus ble pålagt å avstå fra å inngå kontrakt inntil spørsmålet om brudd var rettskraftig avgjort [24-016911TVI].
Saken illustrerer et prinsipp som er direkte relevant for anskaffelser med miljørelaterte krav: i en konkurranse der miljøhensyn er et sentralt tildelingskriterium, kan ulik informasjon om forhold som påvirker leverandørenes mulighet til å utforme sine miljøtiltak i tilbudet — som ladeinfrastruktur, rutetabeller eller utslippsprofiler — utgjøre et brudd på likebehandlingsprinsippet selv om selve miljøkravet er lovlig. Det avgjørende er ikke om informasjonen til slutt ble gjort tilgjengelig for alle, men om alle fikk den tidsnok til å bruke den i tilbudsarbeidet.
Et typetilfelle som faller klart utenfor det lovlige, er der oppdragsgiver deler informasjon om ladeinfrastruktur og utslippsprofiler ulikt mellom tilbyderne i en konkurranse med forhandling, slik at noen tilbydere får et tids- og utviklingsfortrinn for de miljørelaterte delene av tilbudet [24-016911TVI].
Plikten i § 5b andre ledd om 30 prosent vekting knytter seg til «anskaffelser som er kunngjøringspliktige etter forskrifter fastsatt med hjemmel i denne loven». Dette betyr at anskaffelser som ligger under den nasjonale kunngjøringsgrensen, men over den nasjonale terskelen på 100 000 kroner, faller utenfor selve vektingsplikten — men ikke utenfor hovedregelen i første ledd om å ta hensyn til klima og miljø i alle anskaffelser.
DFØ har lagt til grunn at oppdragsgiver for anskaffelser som kun omfattes av forskriftens del I, ikke er forpliktet til å vekte klima- og miljøhensyn med 30 prosent eller oppgi slike hensyn blant de tre høyest prioriterte. Dette er en tolkning fra DFØ av grensen mellom kunngjøringspliktige og ikke-kunngjøringspliktige anskaffelser, ikke en direkte lovtekstregel som er avklart gjennom rettspraksis. Grensedragningen mellom del I og de øvrige delene av forskriften er ikke selvstendig testet i det tilgjengelige kildematerialet, og leseren bør være bevisst på at dette er en veilederbasert forståelse.
DFØ presiserer samtidig at lovens krav om å innrette anskaffelsespraksisen miljømessig og klimavennlig gjelder fortsatt der det er relevant, selv i del I-anskaffelser. Vektingsplikten bortfaller altså, men ikke hovedregelen om å ta hensyn til klima og miljø overhodet.
For anskaffelser etter forskriftens del IV (visse helse- og sosialtjenester) og del V (plan- og designkonkurranser) anbefaler DFØ at oppdragsgiver tar utgangspunkt i samme system for klima- og miljøplikten som ved anskaffelser etter del I. Dette må leses i lys av det som ble sagt om KOFA-sak 2025/0801 (NAV Tiltak Rogaland) ovenfor: så snart oppdragsgiver faktisk velger å vekte tildelingskriteriene i en del IV-anskaffelse, gjelder 30-prosentregelen fullt ut, uten lempeligere terskel [KOFA 2025/0801]. Del IV-regimets forenklede kunngjøringsprosedyre gir altså ikke i seg selv grunnlag for en mildere miljøplikt når vekting faktisk brukes som virkemiddel.
For anskaffelser som faller helt utenfor anskaffelsesforskriften — typisk fordi de reguleres av forsynings- eller konsesjonsregelverket — må oppdragsgiver se hen til de særskilte reglene i disse regelverkene. Veilederen til forsyningsforskriften stiller opp forventninger om at oppdragsgiver bør ha oversikt over hvilke klimaavtrykk og miljøbelastninger den aktuelle anskaffelsen kan ha, og bør identifisere hvilke klima- og miljøhensyn som er aktuelle i den konkrete konkurransen — et krav som i stor grad speiler det som gjelder etter anskaffelsesforskriften. Forholdet mellom LOA § 5a/§ 5b og forsyningsforskriftens bestemmelser er ikke fullstendig avklart, og det gjenstår et åpent spørsmål om de samme strategikravene gjelder i forsyningssektoren med full styrke.
Forarbeidene åpner for at oppdragsgiver kan støtte seg på standardiserte minstekrav eller DFØs veiledende kriterier, og vurdere om det er grunnlag for å stille ytterligere eller andre klima- og miljøkrav i den enkelte anskaffelse. DFØ påpeker at oppdragsgiver må ha kontroll på om anskaffelsen er omfattet av bindende standardkrav i lov eller forskrift.
Standardiserte krav og veiledende kriterier kan være et godt utgangspunkt for arbeidet, men de kan ikke erstatte den konkrete, individuelle vurderingen som kreves dersom oppdragsgiver ønsker unntak fra 30-prosentregelen. Den rettslige statusen til DFØ-veilederne er uavklart: de er ikke bindende rettskilder, og KOFA-praksis viser gjennomgående at feil bruk av veilederkategorier ikke fritar oppdragsgiver fra lovens krav [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510]. Grensesonen om DFØ-veiledernes rettslige status — altså spørsmålet om oppdragsgiver kan bruke DFØs kategorisering som selvstendig grunnlag for å klassifisere en anskaffelse som lavintensiv, eller om det alltid kreves en selvstendig konkret vurdering — er et punkt der praksis gjennomgående legger avgjørende vekt på den konkrete vurderingen, ikke på kategoriseringen i seg selv.
Plikten i § 5a retter seg mot «oppdragsgiver» i lovens forstand, det vil si alle som omfattes av anskaffelsesregelverkets virkeområde. Loven skiller ikke mellom statlige, kommunale og andre offentligrettslige oppdragsgivere når det gjelder selve strategiplikten — alle skal ha en anskaffelsesstrategi og egnede rutiner for de relevante samfunnshensynene, uavhengig av virksomhetens størrelse. Det er relevanskriteriet, ikke virksomhetstype, som avgjør innholdet.
Et praktisk spørsmål er hvordan strategiplikten forholder seg til innkjøpssamarbeid. DFØ fremhever at oppdragsgivere kan ha interesse av å gjennomføre innkjøp i fellesskap for å oppnå stordriftsfordeler, både økonomisk og administrativt, samt bedre ivaretakelse av miljø- og bærekraftshensyn, for eksempel gjennom en innkjøpssentral. En innkjøpssentral er imidlertid selv en oppdragsgiver og må følge anskaffelsesreglene.
Dette betyr at en innkjøpssentral i prinsippet også vil være underlagt sin egen strategiplikt etter § 5a, samtidig som de enkelte oppdragsgiverne som bruker sentralen fortsatt har sitt eget ansvar for at deres anskaffelser oppfyller § 5b i den enkelte konkurransen. Det er ikke klarlagt i det tilgjengelige materialet hvordan ansvaret fordeler seg mer presist mellom en innkjøpssentral og dens medlemsvirksomheter når det gjelder selve strategiplikten — dette er et åpent spørsmål som praksis så langt ikke har besvart.
Loven sier ingenting uttrykkelig om hvem internt i virksomheten som skal vedta strategien, eller med hvilke mellomrom den skal oppdateres. Dette er organisatoriske spørsmål som ligger innenfor virksomhetens eget handlingsrom, og som ikke er direkte regulert av § 5a. Det finnes heller ikke rettspraksis som stiller opp konkrete krav til vedtaksprosess eller oppdateringsfrekvens.
Fagmiljøet har likevel klare anbefalinger. Forarbeidene til klima- og miljøbestemmelsen fremhever at oppdragsgiver bør oppdatere nivået på kravene når markedet utvikler seg. Som nevnt i avsnitt 2.2 er dette en forarbeidsbasert programerklæring, ikke en direkte sitert lovregel — den konkrete plikten til å «oppdatere nivået» er ikke uttrykkelig hjemlet i ordlyden til § 5b. DFØ viser til at utslippskravtabeller vil oppdateres i takt med markedsutviklingen, noe som illustrerer poenget med at også oppdragsgivernes egne kravnivåer bør holdes oppdatert.
DFØ anbefaler, i sammenheng med byggeprosjekter spesielt, at miljøprogrammet forankres hos ledelsen i prosjektet. Denne anbefalingen om ledelsesforankring er et generelt godt styringsprinsipp som med fordel kan overføres til anskaffelsesstrategien som helhet: en strategi som ikke har oppslutning og eierskap i virksomhetens ledelse, vil ha vesentlig svakere gjennomføringskraft enn en strategi som er politisk og administrativt forankret. Dette er imidlertid et organisatorisk råd, ikke et rettslig krav etter § 5a.
Samspillet mellom strategiplikten og internkontrollordningene — Riksrevisjonen for statlige virksomheter, kommunerevisjonen for kommunale oppdragsgivere — er ikke dekket i de tilgjengelige kildene. Det er en naturlig antakelse at manglende etterlevelse av § 5a vil kunne fanges opp av slike kontrollorganer, men de nærmere rettsvirkningene er uklare. Vi lar dette spørsmålet ligge åpent.
Etter å ha kartlagt de rettslige rammene i avsnitt 2.1 til 2.4, er det på sin plass å samle det praktiske rådmaterialet som finnes for strategiarbeidet — alltid med det forbeholdet at fagrådene utfyller, men ikke kan innskrenke eller utvide, de rettslige pliktene som er behandlet ovenfor.
Et gjennomgående og entydig råd fra DFØ er at markedsdialog bør gjennomføres før klima- og miljøkrav stilles i en konkurranse. DFØ understreker at markedsdialog er viktig for å tilegne seg informasjon om hva som faktisk er den mest bærekraftige løsningen, og at oppdragsgiver bør gjøre markedsundersøkelser i forkant av konkurranser for å sikre at et tilstrekkelig antall leverandører kan oppfylle kravene som stilles. Denne anbefalingen gjentas for en lang rekke konkrete kravtyper: utslippsfrie kjøretøy, lavtemperaturasfalt, bærekraftig palmeolje i matprodukter, kjemikalier i møbler, gjenbruksasfalt og krav om miljødeklarasjoner (EPD). For innovasjonsrettede anskaffelser går DFØ enda lenger og påpeker at innkjøper som etterspør nye løsninger, må regne med å gå i dialog med markedet for utvikling av disse løsningene.
Rådet harmonerer godt med den rettslige linjen fra KOFA-sakene om 30-prosentregelen: begrunnelsen for at kravspesifikasjonskrav gir bedre effekt enn 30 prosent vekting, forutsetter et kunnskapsgrunnlag, og markedsdialog er en av de mest naturlige måtene å bygge et slikt kunnskapsgrunnlag på. I KOFA-sak 2025/0910 (Sykehusinnkjøp HF) var det nettopp fraværet av en slik kartlegging — innklagede hadde «ikke dokumentert undersøkelser av markedets investeringer i miljøvennlig bilpark» — som bidro til at unntaket ikke ble ansett oppfylt [KOFA 2025/0910]. Uten markedsdialog risikerer oppdragsgiver dessuten å stille krav som færre leverandører kan oppfylle enn forutsatt, noe som kan skape et press mot konkurranseprinsippet dersom kravene i praksis stenger ute deler av markedet.
DFØ anbefaler i den forbindelse at oppdragsgiver bør være særlig bevisst på hvor strenge krav som stilles i anskaffelser hvor det er aktuelt for små leverandører å levere tilbud — en anbefaling som ligger tett opp mot den rettslige forholdsmessighetsvurderingen som gjelder for minstekrav generelt, jf. KOFA-sak 2021/1409 (Pegasus Helicopter AS mot Lyse Elnett AS) [KOFA 2021/1409].
For byggeprosjekter har DFØ utviklet en mer strukturert tilnærming til hvordan klima- og miljøhensyn kan bygges inn i prosjektstyringen. DFØ anbefaler at miljøprogrammet utarbeides tidlig i prosjektet, gir oversikt over utfordringer, krav og mål, og følger med i kunngjøringen av anbudskonkurransen. Miljørisikovurderinger bør etter DFØs anbefaling gjennomføres i alle deler av prosjektet, og i detaljprosjekteringen i henhold til den relevante tekniske standarden (NS 5814). Om det bør være en egen person som ivaretar rollen som miljøkoordinator, eller om rollen kan legges til en av de andre rollene i prosjektet, avhenger av prosjektets størrelse og kompleksitet.
DFØ anbefaler også at ITB-rollen (integrerte tekniske bygningsinstallasjoner) sikres i byggherrens egen organisasjon og inkluderes fra planleggingsfasen, slik at de tekniske anleggene fungerer sammen som planlagt.
Disse anbefalingene er rene styringsverktøy uten selvstendig rettslig forankring i § 5a eller § 5b, men de illustrerer hvordan tidlig integrering — som forarbeidene fremhever som et generelt prinsipp — kan operasjonaliseres i en konkret prosjekttype. Et miljøprogram som utarbeides tidlig og følger konkurransen fra kunngjøring, er nettopp den typen dokumentasjon som gjør det mulig for oppdragsgiver å vise at kartleggingen bak eventuelle unntak eller valg av virkemiddel faktisk er gjort i tide og med et forsvarlig grunnlag.
DFØ anbefaler at oppdragsgiver tester marked, konkurranse, pris og alternativ dokumentasjon før man bestemmer seg for å bruke en merkeordning som krav eller tildelingskriterium. Rådet er fornuftig, men det må presiseres med et rettslig forbehold: merkeordninger som brukes som tildelingskriterium eller krav, må i tillegg oppfylle de særskilte anskaffelsesrettslige kravene til likeverdig dokumentasjon og til at leverandører ikke diskrimineres fordi de ikke har akkurat den aktuelle merkeordningen, men kan vise likeverdig oppfyllelse på annen måte. Denne forutsetningen følger av anskaffelsesrettens generelle prinsipper om likebehandling, og bør tas med som en selvstendig rettslig forutsetning utover selve markedstestingen som DFØ anbefaler.
EU-kommisjonen har på sin side utviklet frivillige kriterier for en rekke produktgrupper («Green Public Procurement»-kriterier), med tilhørende tekniske bakgrunnsrapporter og praktisk veiledning for innkjøpere. Kommisjonen tilbyr også et opplærings- og kursopplegg («GPP Training Toolkit»). Dette materialet kan være nyttig som bakgrunns- og opplæringsressurs i behovsavklaring, markedsdialog og intern kompetansebygging, men oppdragsgiver bør kontrollere at regelverket som ligger til grunn for materialet fortsatt er oppdatert før det brukes som grunnlag for konkrete rettslige valg, ettersom enkelte moduler i opplæringsmaterialet kan være utdaterte.
EU-materialet er uansett ikke bindende for norske oppdragsgivere, og kan ikke tre i stedet for den konkrete, individuelle vurderingen som § 5b krever, og heller ikke for den kartleggingen som skal ligge til grunn dersom oppdragsgiver ønsker å bruke unntaket for klart bedre effekt av kravspesifikasjonskrav (avsnitt 2.3).
Oppdragsgiver har et innkjøpsfaglig skjønn ved valg av anskaffelsesopplegg, herunder om en anskaffelse skal deles opp i delkontrakter eller anskaffes samlet, og miljøhensyn kan lovlig inngå i denne vurderingen. KOFA-sak 2012/118 (Østfold fylkeskommune) bekrefter at det avgjørende er om oppdragsgiver har foretatt en «saklig og forsvarlig vurdering» i forkant [KOFA 2012/118]. KOFA har imidlertid presisert at oppdragsgiver ikke står helt fritt til å velge hvordan en anskaffelse skal inndeles, og at oppdeling som innebærer en kunstig innskrenking av konkurransen, etter omstendighetene kan utgjøre et brudd på de grunnleggende kravene til likebehandling og konkurranse.
Dette er relevant for strategiarbeidet fordi valg av kontraktstrategi, herunder oppdeling i delkontrakter, ofte er et sted der klima- og miljøhensyn kan fremmes samtidig som konkurransen ivaretas — for eksempel ved å dele opp en stor kontrakt slik at også mindre, mer spesialiserte og eventuelt mer miljøvennlige leverandører kan konkurrere om deler av oppdraget. Oppdragsgiver bør derfor i strategiarbeidet vurdere om oppdeling kan fremme både konkurranse og miljøresultat samtidig, men må også være bevisst på at selve oppdelingsbeslutningen kan bli underlagt den samme rettslige kontrollen som gjelder for oppdeling generelt.
Fagmiljøet peker på at generelle krav bør tilpasses den konkrete kontrakten, fordi enkelte utslippskilder er bransjespesifikke. Miljødirektoratet påpeker at myndighetene krever reduserte utslipp, bruk av beste tilgjengelige teknikker og miljømessig forsvarlig håndtering av avfall, men at generelle krav bør tilpasses fordi enkelte utslippskilder er bransjespesifikke. Ved offentlige innkjøp må oppdragsgiver også vurdere om det finnes obligatoriske krav i relevant sektorlovgivning. EU-kommisjonen viser til at det arbeides med minimumskrav og rapportering i sektorlovgivning.
Anskaffelsesstrategien kan altså ikke utvikles i et vakuum: den må bygges med kunnskap om den sektorspesifikke miljølovgivningen som gjelder for de innkjøpskategoriene virksomheten faktisk bruker, og oppdatere kravnivåene i takt med at slik lovgivning endres eller skjerpes.
I forbindelse med bruk av teknologispesifikke krav, som referanser til beste tilgjengelige teknikk (BAT), er det verdt å nevne en beslektet grensesone fra praksis.
KOFA-sak 2025/1013 (Recul AS mot Sarpsborg kommune) gjaldt en konkurranse med forhandling for entreprise V3 luktreduksjonsanlegg, som del av et større prosjekt for utvidelse av Alvim renseanlegg [KOFA 2025/1013]. Konkurransedokumentene omtalte scrubber/luftvasker gjentatte ganger som ønsket teknologi, men den tekniske beskrivelsen angav for den ene enheten «Scrubber eller tilsvarende» og for den andre «Skrubber/Valgfritt». Klager anførte at oppdragsgiver hadde endret kravet i en spørsmål-og-svarrunde, slik at det opprinnelige kravet om scrubber var falt bort.
Nemnda tok utgangspunkt i at tolkningen av konkurransedokumenter skal skje ut fra hvordan de fremstår for «rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører», jf. Høyesteretts dom i HR-2025-1098. Nemnda fant at formuleringene «eller tilsvarende» og «valgfritt» i den tekniske beskrivelsen innebar at det aldri var stilt et absolutt krav om scrubber. Innklagedes svar i spørsmål-og-svarrunden var en bekreftelse av eksisterende funksjonskrav, ikke en endring. Ettersom det aldri ble stilt et absolutt teknologikrav, forelå det heller ingen endring som kunne utgjøre et brudd [KOFA 2025/1013].
Nemnda måtte dessuten avvise en annen anførsel — om avvisningsplikt for det vinnende tilbudet med en alternativ teknologi — som uhensiktsmessig for klagenemndas skriftlige behandling, fordi BAT-kravet var formulert så generelt at en forsvarlig avgjørelse krevde vitneforklaringer og sakkyndigvurderinger som nemnda ikke kan motta [KOFA 2025/1013].
Saken er en påminnelse om at generelle bransjetilpassede krav, selv når de er miljømessig godt begrunnet, må formuleres presist nok til at det er mulig å kontrollere om de er oppfylt. Et krav som verken peker på et konkret BREF-dokument eller spesifikke punkter, kan i praksis svekke den reelle klagemuligheten. Grensen mellom et tillatt funksjonskrav og et for ubestemt krav er ikke trukket skarpt i praksis, men saken illustrerer at oppdragsgiver i strategiarbeidet bør stille seg spørsmålet: er kravet formulert slik at leverandører og kontrollorganer kan vurdere om det er oppfylt?
Et praktisk spørsmål gjelder hva som skjer dersom et miljøkrav som er satt i kravspesifikasjonen, viser seg vanskelig å oppfylle etter tilbudsfristens utløp.
KOFA-sak 2023/0544 (Nerliens Meszansky AS mot Helse Sør-Øst RHF) gir en av de få konkrete tolkningene av endringsadgangen i en konkurransepreget dialog [KOFA 2023/0544]. Saken gjaldt en anskaffelse av system for bakteriologisk automasjon til Nytt Sykehus Drammen. Kravspesifikasjonen inneholdt 236 krav fordelt på absolutte minstekrav (A-krav) og evalueringskrav (B-krav). Krav 25.3 var et A-krav som krevde testmiljø for ende-til-ende-testing av løsningen. Valgte leverandør bekreftet i tilbudet at kravet ikke var oppfylt. Innklagede fjernet kravet etter tilbudsfristen, med begrunnelse om at det var inntatt ved en inkurie.
Nemnda la til grunn at forskriften § 23-9 annet ledd etter omstendighetene åpner for å fjerne krav — også absolutte A-krav — etter tilbudsfristen, forutsatt at endringen ikke fører til konkurransevridning eller forskjellsbehandling. Nemnda presiserte at endringsadgangen ikke er nærmere avklart i praksis, og at den «vil måtte fastsettes etter en konkret vurdering» der det er rom for å se hen til bakgrunnen for endringsbehovet, feilens betydning og partenes ressursbruk.
I den konkrete vurderingen la nemnda vekt på tre momenter. For det første var krav 25.3 ikke del av det opprinnelig kunngjorte konkurransegrunnlaget, men kom inn i dialogfasen da kun de to gjenværende deltakerne var igjen — frafallelsen hadde «følgelig ikke hatt betydning for deltakelsen». For det andre fremsto kravet om testmiljø ikke som sentralt for selve leveransen, da det gjaldt et implementeringsverktøy snarere enn selve automasjonsløsningen. For det tredje — og avgjørende — la nemnda vekt på tingrettens bevisvurdering om at begge leverandørene «forsto at krav 25.3 ikke skulle oppfylles», og at ingen av dem hadde levert en løsning som faktisk oppfylte kravet. Frafallelsen innebar dermed ikke forskjellsbehandling [KOFA 2023/0544; KOFA 2023/544].
Saken viser at den konkrete konteksten er avgjørende for om frafallelse av et krav er lovlig. Der kravet er perifert, alle leverandører deler forståelsen, og frafallelsen ikke påvirker konkurransen, er det rom for endring også etter tilbudsfristen.
Men overføringsverdien til sentrale miljøkrav er usikker. Er miljøkravet en integrert del av grunnlaget for at oppdragsgiver har kunnet unnlate 30 prosent vekting — fordi kravet nettopp var forutsatt å gi bedre effekt enn vekting, jf. avsnitt 2.3 — vil frafallelse av kravet reise spørsmål om hele grunnlaget for unntaket fortsatt er til stede. Tenk for eksempel på en situasjon der oppdragsgiver har begrunnet bruk av unntaket i § 5b andre ledd med at et absolutt krav om nullutslippskjøretøy i kravspesifikasjonen gir bedre miljøeffekt enn 30 prosent vekting, og deretter oppdager at ingen leverandør kan oppfylle kravet. Dersom kravet frafalles, er ikke lenger grunnlaget for unntaket til stede — og oppdragsgiver risikerer å stå uten verken tildelingskriterium eller kravspesifikasjonskrav for klima og miljø.
Rettstilstanden på dette punktet må betegnes som uavklart, og oppdragsgiver bør være tilbakeholden med å bygge en anskaffelsesstrategi som forutsetter at sentrale miljøkrav lett kan justeres underveis i den enkelte konkurransen.
Forarbeidene fremhever at offentlige anskaffelser brukes som virkemiddel i klima- og miljøpolitikken for å redusere utslipp, tap av naturmangfold og forurensning, samt stimulere grønn innovasjon og mer sirkulære løsninger. Gjennom strategien kan oppdragsgiver bidra til å modne markedet for mer klimavennlige løsninger. Forarbeidene påpeker at oppdragsgiver kan inkludere miljø på ulike trinn i anskaffelsesprosessen — i behovsavklaringen, i kvalifikasjonskravene, i kravspesifikasjonen, i tildelingskriteriet og i kontraktsvilkårene.
Dette er en påminnelse om at valget av virkemiddel, som er behandlet grundig i avsnitt 2.3, ikke er et isolert teknisk spørsmål, men et strategisk valg som bør reflekteres i anskaffelsesstrategien etter § 5a. Strategien bør si noe om hvilke av disse inngrepspunktene virksomheten typisk vil bruke, og hvorfor.
Anskaffelsesstrategien etter § 5a og den materielle klima- og miljøplikten etter § 5b utgjør to sider av samme sak. Strategien gir det organisatoriske rammeverket — kartlegging, prioritering og rutiner — som gjør det mulig for oppdragsgiver å oppfylle den konkrete plikten i hver enkelt anskaffelse. Men strategien er ikke, og kan ikke være, en erstatning for den konkrete vurderingen som § 5b og KOFAs praksis krever i hver kunngjøringspliktige konkurranse: om 30 prosent vekting skal brukes, om unntaket for klart bedre effekt av kravspesifikasjonskrav er dokumentert oppfylt, eller om anskaffelsen virkelig har et uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning.
Praksis fra KOFA og domstolene viser gjennomgående at det avgjørende ikke er hvor godt formulert den overordnede strategien er, men om oppdragsgiver i den enkelte konkurransen kan dokumentere en konkret, saklig og oppdatert vurdering av nettopp denne anskaffelsens klima- og miljøprofil. KOFA-sak 2025/0910 (Sykehusinnkjøp HF) viste at manglende kartlegging av transportbelastning felte oppdragsgiver selv der visse minstekrav var stilt [KOFA 2025/0910]. KOFA-sak 2024/639 (Landbruksdirektoratet) viste at materiell oppfyllelse av unntaksvilkåret ikke reparerer en mangelfull begrunnelse i anskaffelsesdokumentene [KOFA 2024/639]. KOFA-sakene 2025/0801 (NAV Tiltak Rogaland) og 2025/1510 (Universitetet i Stavanger) viste at generiske veilederkategorier ikke fritar for den konkrete vurderingen av hva anskaffelsens ytelse faktisk innebærer [KOFA 2025/0801; KOFA 2025/1510]. Og Sør-Rogaland tingretts kjennelse i sak 24-016911TVI (Kolumbus AS) viste at selv lovlig utformede miljøkrav kan bli undergravet av skjevheter i informasjonsdelingen under forhandlingene [24-016911TVI].
Der fagmiljøets anbefalinger — om markedsdialog, livssyklusperspektiv, miljøprogram og risikolister — etterleves som del av denne konkrete vurderingen, styrkes både den rettslige tryggheten og den faktiske miljøeffekten. Men fagrådene kan aldri erstatte den rettslige kartleggingen, dokumentasjonen og begrunnelsen som loven og praksis krever.
Flere av de rettslige grensene behandlet i dette kapittelet er bare delvis avklart. Det gjelder særlig det presise innholdskravet til strategien etter § 5a, rettsvirkningene av en manglende strategi, terskelen for at kravspesifikasjonskrav «klart» gir bedre effekt enn vekting, den nedre grensen for «uvesentlig» klimaavtrykk og miljøbelastning, og den rettslige statusen til DFØ-veiledere når oppdragsgiver viser til dem som grunnlag for sine miljøvalg. Leseren bør ta med seg denne usikkerheten som en påminnelse om at rettsutviklingen på dette feltet fortsatt pågår, og at praksis fra KOFA og domstolene vil fortsette å trekke grensene skarpere i årene som kommer.