KOFA 2010/119: ISO 9001 som evalueringsmoment og rammeavtale

2010/119 Trondheim kommune

Innklaget: Trondheim kommune

Klager: Trondheim Private Omsorgstjeneste AS Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Trondheim Private Omsorgstjeneste AS Hornebergveien 7A 7038 TRONDHEIM Deres referanse Vår referanse Dato 2010/119 12.04.2011 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av 21. april 2010 vedrørende anskaffelse av bemanningstjenester til helse- og velferdssektoren. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen klart ikke kan føre fram. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder innen 3 virkedager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

(1)Trondheim kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av parallelle rammeavtaler for kjøp av bemanningstjenester til helse- og velferdssektoren. Av konkurransegrunnlaget punkt 2.1 fremgikk det at innklagede skulle inngå rammeavtaler med minst tre leverandører. Avtaleperioden var i konkurransegrunnlaget punkt 4.2 angitt å være 1. april 2010 til 31. mars 2012. Den anslåtte verdien på kontrakten var angitt å være cirka 24 millioner kroner årlig, jf. punkt 2.1i konkurransegrunnlaget.

(2)Det nærmere innhold i anskaffelsen fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 2 ”Behovsspesifikasjon” hvor det i punkt 2.2 ”Innhold”fremgikk at: ”TK ønsker tilbud på kjøp og levering av: · Spesialsykepleiere · Sykepleiere · Hjelpepleiere, omsorgsarbeidere, helsefagarbeidere · Vernepleiere · Assistenter/ studenter”

(3)I konkurransegrunnlaget punkt 6 ”Tildelingskriterier” var tildelingskriteriene og vektingen av disse angitt, og det fulgte av punktet at: ”Tildelingen skjer på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige basert på følgende kriterier: Tildelingskriterier: Vekting: Pris 35 % Service 10 % Kvalitet 25 % Leverings og responstid 30 % Alle punkter som er beskrevet i punkt 6 skal verifiseres av leverandøren. Ved evaluering av tilbudene vil det innenfor hvert kriterie bli gitt en karakter fra 0 – 10. Et punkt som ikke besvares vil bli gitt 0 poeng.”

(4)Det var også gitt en nærmere beskrivelse av de ulike tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget punkt 6. I punkt 6.4 ”Kvalitet”het det at: ”6.4 Kvalitet Vektes med 25 % Tilbud vurderes av TK`s anbudsgruppe. Beste tilbud gis beste score. Beste score totalt for tildelingskriteriet gir 10 poeng · TK vil ha en beskrivelse på gjeldende prosedyrer dersom TK ikke er fornøyd med leverandørens utvelgelse av medarbeidere. Dette også i et økonomisk perspektiv. · Tilbyder må beskrive hvordan individuell oppfølging av den enkelte vikar foregår, spesielt i den perioden denne er utplassert i TK. · Tilbyder må beskrive hvordan rekruttering av vikarer foregår · TK ønsker å få opplyst om det finnes kompetansehevingsprogram/-plan for å øke kompetansen for vikarer, og en beskrivelse av denne (disse). · TK ønsker en beskrivelse hva som dekkes (betales) av tilbyder når det gjelder instruksjon/ opplæring på ny arbeidsplass”

(5)Av konkurransegrunnlaget punkt 7 ”Generelle betingelser” fremgikk det i punkt 7.1 ”Leveringsbetingelser”at: ”Tilbyder er forpliktet til å levere de varer og tjenester som blir antatt i tilbudet. Når TK har behov for de varer det er inngått avtale for vil disse bestilles fra tilbyder med mindre særlige hensyn skulle tilsi noe annet. Endringer av leveringsvilkår skal godkjennes skriftlig av TK.”

(6)Videre fremgikk det av punkt 9 ”Kontraktsbetingelser”at: ”Til grunn for avtalen gjelder dette konkurransegrunnlaget, inkludert vedlagte ”Alminnelige Innkjøpsvilkår for Trondheim kommunes kjøp av varer og tjenester, AIK 2001”, vedlegg 8, samt leverandørens tilbud. På bakgrunn av konkurransegrunnlaget og leverandørens tilbud vil det bli skrevet en kontrakt. Dokumentene rangeres i følgende rekkefølge: §Kontrakt §Konkurransegrunnlaget §AIK-2001 §Leverandørens tilbud”

(7)Innklagede mottok 15 tilbud innen tilbudsfristen, deriblant fra Trondheim Private Omsorgstjeneste AS (heretter kalt klager).

(8)I brev av 22. mars 2010 ble klager meddelt at samtlige tilbydere ble ansett kvalifisert. Videre fremkom det at innklagede har foretatt en ”grundig evaluering og helhetsvurdering av de innkomne tilbud”, og at kommunen på denne bakgrunn hadde besluttet å inngå avtale med Helsenor AS, Xtra Personell Care AS og Dedicare AS (heretter kalt valgte leverandører).

(9)I brevet ble det gitt en begrunnelse for valget. Det var inntatt en oversikt over rangeringen av tilbyderne med opplysninger om hvor mange poeng klager og valgte leverandører hadde fått ved tildelingsevalueringen, både totalt og på de enkelte tildelingskriteriene. Det var i tillegg inntatt en nærmere begrunnelse og redegjørelse for poengtildelingen og rangeringen under hvert av tildelingskriteriene.

(10)Klager ba om nærmere begrunnelse for valg av leverandører i brev av 23. mars 2010, og innklagede gav slik begrunnelse i brev av 25. mars 2010. I den nærmere begrunnelsen ble blant annet tildelingskriteriet ”Kvalitet” kommentert. Det fremgikk at innklagede ved denne vurderingen blant annet hadde vektlagt om leverandørene hadde kvalitetssikringssystemer og ISO 9001 sertifisering.

(11)Klager påklaget beslutningen om tildeling av kontrakt i brev av 7. april 2010, og klagen ble avslått av innklagende i brev av 8. april 2010.

(12)Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev av 21. april 2010. Innklagede signerte kontrakt med valgte leverandører 14. april 2010.

Anførsler

Klagers anførsler

Tildelingskriteriene og evalueringen av disse

(13)Klager har anført at innklagede har brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved ikke å opplyse alle kriteriene som ble brukt ved evalueringen i konkurransegrunnlaget, eller i presiseringer og avklaringer fra innklagede. Det vises til at innklagede har lagt vekt på kvalitetssikringssystemer og ISO 9001 sertifisering uten at dette er angitt i konkurransegrunnlaget. Poenggivningen skal være i samsvar med konkurransegrunnlaget og ikke skje ut fra individuelle vurderinger. Ifølge klager resulterer dette i at klagers tilbud er ansett å være ugyldig av innklagede.

(14)Klager viser også til at tilbakemeldinger fra innklagede viser det ikke ble foretatt en objektiv vurdering av klagers tilbud. Begrunnelse for tildelingsbeslutningen

(15)Det anføres også at innklagede har brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved at det ikke ble gitt tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør. I følge begrunnelsen som ble gitt for tildelingen er innholdet i tilbudene tilnærmet like, men innklagede har likevel tildelt tilbudene ulike poeng. Klager viser også til at dette resulterer i forskjellsbehandling og diskriminering. Innsyn i konkurrerende tilbud

(16)Klager viser til at det ble begjært innsyn i konkurrerende tilbud, men at tilbudene var så sladdet at det ikke var muligå sammenlikne disse, og dermed vurdere evalueringen som ble foretatt av innklagede. Kravet til forutberegnelighet og likebehandling –innkjøp utenforrammeavtalen

(17)Klager har også anført at innklagede bryter de grunnleggende kravene i lovens §§ 1 og 5 ved å kjøpe inn vikartjenester fra leverandører som ikke var del av anbudet. Det vises til at innklagede benytter eksterne vikarbyrå som ikke leverte anbud, og at dette bryter med kravet til likebehandling. Klager viser til at de har forholdt seg lojalt til anbudet, og unnlatt å levere vikartjenester til innklagede, både gjennom aktivt salg og ved forespørsler fra kommunen.

(18)Klager viser også til at vikarbyrået ikke har personell som innehar slik spesialkompetanse som innklagede hevder. Klager anfører at det vil stride mot lov om helsepersonell å benytte sykepleiere uten formell spesialkompetanse til oppdrag som krever det. Videre vises det til at innkjøpet ikke er begrenset til sommeren 2010, og at innklagede også har bestilt vikarer høsten 2010, samt brukte vikarbyrået sommeren 2009.

Innklagedes anførsler

Tildelingskriteriene og evalueringen av disse

(19)Innklagede har anført at tilbudene ble evaluert i samsvar med tildelingskriteriene gitt i konkurransegrunnlaget, og at det ikke foreligger brudd på kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Alle tildelingskriteriene ble oppgitt i konkurransegrunnlaget kapittel 6.

(20)Det vises til at ISO 9001 sertifisering ikke ble vurdert som et eget tildelingskriterium. Det ble foretatt en helhetsvurdering hvor kvalitetssystem og ISO 9001 sertifisering ble vurdert på linje med andre faktorer. Det vises også til konkurransegrunnlaget punkt 6.4 hvor tilbyderne ble bedt om å beskrive prosedyrer rundt oppfølging, rekruttering og kompetanseutvikling. Den nærmere fastsettelsen avpoeng som er gjort, ligger innefor innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Begrunnelse for tildelingsbeslutningen

(21)Innklagede har videre anført at kommunen har gitt tilstrekkelig begrunnelse og derfor ikke har brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Innklagende viser til at begrunnelsen fremkommer av brev med begrunnelse for avslag av 22. mars 2010. Innsyn i konkurrerende tilbud

(22)Innklagede viser til at de sladdede opplysningene i tilbudene er ansett som foretningshemmeligheter av både leverandørene og innklagede. Kravet til forutberegnelighet og likebehandling –innkjøp utenforrammeavtalen

(23)Innklagede viser til at avtalene som ble inngått med valgte leverandører er forpliktende avtaler for innklagede. Videre vises det til at Gartneriet avlastningsbolig og Uteteamet hadde behov for spesialsykepleiere sommeren 2010 som ingen av de valgte leverandørene kunne levere. Kommunen måtte derfor henvende seg til andre leverandører. Innklagede presiserer at det ikke dreier seg om spesialsykepleiere, men om sykepleier med riktig kompetanse, personlige egenskaper og stabilitet. Behovet er knyttet til ett barn med særlige behov, herunder behov for fast personale som brukeren føler seg trygg på. Innklagede viser til at dette er en ressurskrevende bruker, og at opplæringen er langvarig og kostnadskrevende. Det er derfor en forutsetning at tjenesteyterne kan garantere lengre leveranser, og kan stille med tjenester ved sommer og høytid ved behov.

(24)Innklagede viser også til at kommunen har kontaktet andre leverandører, og fått bekreftet at disseforeløpig ikke kan dekke det behovet kommunen har. Sekretariatets vurdering:

(25)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift av 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 annet ledd. Klagen er rettidig. Anskaffelsen gjelder en uprioritert tjenestekontrakt i kategori 25 ”Helse- og sosialtjenester”. Anskaffelsens verdi er opplyst å være cirka kroner 24000000 per år, og kontraktens varighet er opplyst å være perioden 1. april 2010 til 31. mars 2012. Etter sin opplyste art og verdi følger anskaffelsen således lov av 16. juli 999 nr. 69 om offentlige anskaffelser, og forskrift av 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser del I og II, jf. forskriftens §§ 2-1og § 2-2. Tildelingskriterieneog evalueringen av disse

(26)Klager har anført at innklagede har brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved ikke å opplyse alle kriteriene som ble brukt ved evalueringen i konkurransegrunnlaget, eller i presiseringer og avklaringer fra innklagede. Det vises til at innklagede har lagt vekt på kvalitetssikringssystemer og ISO 9001 sertifisering uten at dette er angitt i konkurransegrunnlaget. Klager viser også til at tilbakemeldinger fra innklagede viser at det ikke ble foretatt en objektiv vurdering av klagers tilbud.

(27)Ved evalueringen av tilbudene etter tildelingskriteriene, herunder fastsettelse av poeng, utøver oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig. Sekretariatet kan imidlertid prøve om evalueringen er saklig og forsvarlig, og i samsvar med de angitte tildelingskriteriene. Videre kan sekretariatet prøve om skjønnsutøvelsen er i samsvar med de grunnleggende kravene i lovens § 5, samt om oppdragsgiver har lagt riktig faktum til grunn, jf. bl.a. klagenemndas sak 2009/223 premiss 64.

(28)I utgangspunktet vil en oppdragsgiver stå forholdsvis fritt til å avgjøre hvordan tilbudene skal vurderes under et så skjønnspreget tildelingskriterium som ”Kvalitet”, jf. bl.a. klagenemndas sak 2009/223 premiss 67. Det følger imidlertid av forskriften § 3-1 (4) at konkurranser uansett må gjennomføres på en måte som gir ”mulighet for leverandører til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt”. Dette innebærer at de forhold som skal vurderes under et gitt tildelingskriterium må anses relevant og høre naturlig innunder kriteriet, slik dette er formulert i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget.

(29)Sekretariatet viser til at konkurransegrunnlaget punkt 6.4 ”Kvalitet”listet opp en rekke punkter, og krav til opplysninger og dokumentasjon, som ville bli vurdert ved evalueringen av tildelingskriteriet ”Kvalitet”. Visere vises det til innklagendes begrunnelse og nærmere begrunnelse for tildelingen, hvor det fremgår at innklagede har vurdert tildelingskriteriet ”Kvalitet” ved å legge vekt på punktene som er listet opp i konkurransegrunnlaget. Videre fremkommer det av den nærmere begrunnelsen at innklagede ved denne vurderingen blant annet har vektlagt om leverandørene har kvalitetssikringssystemer og ISO 9001 sertifisering ved evalueringen av kvalitet.

(30)ISO 9001 sertifisering er således ikke vurdert som et eget tildelingskriterium, men er brukt som en del av dokumentasjonen ved evalueringen av tildelingskriteriet ”Kvalitet”. Det ble foretatt en helhetsvurdering hvor kvalitetssystem og ISO 9001 sertifisering ble vurdert på linje med andre faktorer.

(31)Sekretariatet finner etter dette at innklagede har evaluert tilbudene i samsvar med tildelingskriteriene slik de fremkommer av konkurransegrunnlaget, og slik saken står for sekretariatet er det ingen holdepunkter for at evalueringen ikke har vært saklig og forsvarlig. Klagers anførsel kan ikke føre frem. Begrunnelse for tildelingsbeslutningen

(32)Klager har her anført at innklagede har brutt kravet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ved at det ikke er gitt tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør. Det vises til at innholdet i de begrunnelser som er gitt for tildelingen er tilnærmet like, samtidig som innklagede har tildelt tilbudene forskjellig antall poeng.

(33)Det følger av forskriften § 13-3 (1) fjerde punktum, jf. § 11-14 (1) at begrunnelsen skal inneholde ”tilstrekkelig informasjon om det valgte tilbudet til at leverandøren kan vurdere om oppdragsgivers valg har vært saklig og forsvarlig, i samsvar med angitte tildelingskriterier”. Kravet til begrunnelse må vurderes i lys av bestemmelsens formål. Den skal, med sikte på klage, gi tilstrekkelig informasjon til å vurdere om tildelingen er i samsvar med regelverket. For øvrig må det foretas en konkret vurdering av om begrunnelsesplikten er oppfylt, jf. klagenemndas sak 2009/254 (premiss 44).

(34)I tildelingsmeddelelsen av 22. mars 2010 opplyser innklagede at det er foretatt en ”grundig evaluering og helhetsvurdering av de innkomne tilbud”. Videre inneholder tildelingsmeddelelsen en oversikt over rangeringen av tilbyderne med opplysninger om hvor mange poeng klager og valgte leverandører hadde fått ved tildelingsevalueringen, både totalt og på de enkelte tildelingskriteriene.Det er i tillegg inntatt en nærmere begrunnelse og redegjørelse for poengtildelingen og rangeringen under hvert av tildelingskriteriene, herunder hva klager er trukket for.

(35)Sekretariatet finner etter dette at kravene til begrunnelse i § 13-3 (1) fjerde punktum jf. § 11-14

(1)er oppfylt, og klagers anførsel kan derfor ikke føre frem. Innsyn i konkurrerendetilbud

(36)Innsyn i konkurrerende tilbud reguleres av lov av 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). Slik saken står for sekretariatet er det ikke holdepunkter for at innklagede ikke har vurdert klagers begjæring om innsyn. Spørsmålet blir derfor om innklagede hadde hjemmel for å sladde opplysningene i tilbudene. Klagenemnda har i en rekke saker slått fast at det ligger utenfor dets mandat å overprøve spørsmål om unnlatt innsyn hos innklagede for opplysninger som av innklagede anses for å være unntatt offentlighet, se bl.a. klagenemndas sak 2008/208 (premiss 33 – 34), sak 2007/125 (premiss 58), og sak 2005/44. Sekretariatet behandler derfor ikke spørsmålet, jf. klagenemndsforskriften § 9. Kravet til forutberegnelighet og likebehandling –innkjøp utenfor rammeavtalen

(37)Klager har også anført at innklagede bryter de grunnleggende kravene i lovens §§ 1 og 5 ved å kjøpe inn vikartjenester fra leverandører som ikke var del av anbudet. Det vises til at innklagede benytter eksterne vikarbyrå som ikke leverte anbud, og at dette bryter med kravet til likebehandling. Klager viser til at selskapet har forholdt seg lojalt til anbudet, og unnlatt å levere vikartjenester til innklagede, både gjennom aktivt salg og ved forespørsler fra kommunen.

(38)Sekretariatet viser til at bruk av rammeavtaler ikke nødvendigvis forplikter oppdragsgivere til faktisk bruk av avtalene. Om rammeavtalen inneholder en kjøps- eller leveringsplikt må avgjøres ut fra en tolking av avtalen.

(39)Sekretariatet viser til konkurransegrunnlaget punkt 7 ”Generelle betingelser” hvor det i punkt 7.1 ”Leveringsbetingelser” fremgår at ”Når TK har behov for de varer det er inngått avtale for vil disse bestilles fra tilbyder med mindre særlige hensyn skulle tilsi noe annet.” Konkurransegrunnlaget oppstiller således ikke en forpliktelse til utelukkende å kjøpe fra valgte leverandører, og innklagede kan bestille tjenester fra andre leverandører dersom ”særlige hensyn” tilsier det. Det fremgår imidlertid av konkurransegrunnlaget punkt 9 ”Kontraktsbetingelser” at kontrakten rangeres foran konkurransegrunnlaget. Sekretariatet bemerker at det ikke har fått seg forelagt rammeavtalene. Slik saken står for sekretariatet, er det derfor ikke mulig å ta endelig stilling til spørsmålet, og klagers anførsel må på dette punkt avvises. Ettersom sekretariatet har funnet at klagen klart ikke kan føre fram, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9. Med vennlig hilsen Erlend Pedersen (e.f.) Raymond Solberg fungerende sekretariatsleder seniorrådgiver Mottakere: Trondheim Private Omsorgstjeneste AS