KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2009/212: To prisskjemaer ga avvisning av tilbud
Faktum
Oslo kommune ved Utviklings- og kompetanseetaten kunngjorde 3. juli 2009 en åpen anbudskonkurranse om kjøp av konsulenttjenester innen innkjøpsanalyse og -rådgivning. Anskaffelsen fulgte FOA 2006 del I og del III. Tilbudsfristen var 31. august 2009, og innklagede mottok totalt 16 tilbud. A.T. Kearney AS og Simonsen Advokatfirma DA innga et felles tilbud som gruppe av leverandører. I stedet for ett felles prisskjema inneholdt tilbudet to separate prisskjemaer – ett for henholdsvis juridisk bistand og ett for øvrig konsulentbistand – med til dels store prisforskjeller mellom de to skjemaene. Innklagede avviste tilbudet 17. september 2009 med hjemmel i FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav f, med den begrunnelse at to prisskjemaer med ulike priser ikke lot seg sammenligne med øvrige tilbud. Klagerne påklagde avvisningen, men innklagede opprettholdt denne. Kontrakt ble inngått med tre andre leverandører i oktober og november 2009. Klagen ble brakt inn for KOFA 29. september 2009.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt – klarhetskravet til tildelingskriterier Rettsregelen er at konkurransegrunnlaget må være klart og utvetydig for å oppfylle de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet, jf. LOA 1999 § 5. Sekretariatet viste til KOFA 2009/130 premiss (88), som fastslår at «konkurransegrunnlaget må være klart og utvetydig». EU-domstolen i sak C-19/00 (SIAC) premiss (42) presiserte at tildelingskriterier skal angis slik at alle «rimeligt oplyste og normalt påpasselige bydende» kan fortolke dem på samme måte. Vurderingstemaet var om tildelingskriteriet «Timepriser» var tilstrekkelig klart med hensyn til om det kun kunne inngis ett prisskjema.
2. Var tildelingskriteriet «Timepriser» tilstrekkelig klart? Sekretariatet tolket konkurransegrunnlaget slik at prisskjemaet konsekvent ble omtalt i entall, og at dokumentasjonskravet i kravspesifikasjonens punkt 3.1.1 eksplisitt angav at «leverandørene skal angi timepriser og gange denne ut med angitt vektingsfaktor». Alle kompetanseområdene som leverandørene skulle dekke, var samlet i kategoriene prosjektleder, seniorkonsulent og juniorkonsulent. Sekretariatet konkluderte med at det «ikke kan fremstå som uklart» at kun ett prisskjema skulle benyttes. Det faktum at 13 av 16 tilbydere fylte ut ett prisskjema, støttet denne tolkningen.
3. Var avvisningen av tilbudet berettiget? Sekretariatet fant at klagernes to prisskjemaer med ulike priser for juridisk bistand og øvrig konsulentbistand avvek fra det etterspurte. Innklagede manglet grunnlag for prissammenligning, ettersom det ikke var angitt estimat for antall timer av de respektive bistandsformene. Hensynet til likebehandling og forutberegnelighet tilsa at kun sammenlignbare prisskjemaer kunne evalueres opp mot hverandre. Delkonklusjonen var at avvisningsgrunnlaget i FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav f var oppfylt, og at innklagede ikke hadde plikt til å avlyse konkurransen. Sekretariatet bemerket at klagerne hadde mulighet til å be om avklaring i spørsmål/svar-runden, men unnlot dette.
Konklusjon
Sekretariatet avviste klagen som uhensiktsmessig for behandling, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9, da klagen klart ikke kunne føre frem. Tildelingskriteriet «Timepriser» var tilstrekkelig klart og utvetydig angitt. Innklagede var berettiget til å avvise tilbudet, og hadde ikke plikt til å avlyse konkurransen.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at oppdragsgivere kan avvise tilbud fra grupper av leverandører der de ulike deltakerne inngir separate prisskjemaer med avvikende priser, dersom konkurransegrunnlaget entydig angir ett felles prisskjema. Det understrekes at manglende mulighet for prissammenligning på tvers av tilbud er et selvstendig avvisningsgrunnlag. Avgjørelsen viser også at det er leverandørenes ansvar å benytte spørsmål/svar-runden for å avklare uklarheter i konkurransedokumentene før tilbudsfristens utløp. Sekretariatets avvisning, og ikke en full nemndbehandling, er normalt utfallet der klagen klart ikke kan føre frem.
Hele KOFA-avgjørelsen
2009/212 Oslo kommune ved Utviklings- og kompetanseetaten
Bakgrunn
(1)Oslo kommune ved Utviklings- og kompetanseenheten (heretter kalt innklagede) kunngjorde den 3. juli 2009 en åpen anbudskonkurranse om kjøp av konsulenttjenester innen innkjøpsanalyse og – rådgivning til Oslo kommune. Tilbudsfristen var 31. august 2009. Det er i konkurransegrunnlagets punkt 2.1 ”Regler for konkurransen” oppgitt at forskriften del I og del III gjelder for anskaffelsen.
(2)Fra konkurransegrunnlagets punkt 4 ”Krav til tilbudet” refereres følgende vedrørende utfylling av prisskjema: ”4.3 Prisskjema Tilbudspriser skal angis i vedlagte skjema, jf. vedlegg 3. Prisskjemaet skal innleveres i utfylt stand og skal være datert og signert. Dersom leverandøren ønsker å gi detaljspesifikasjon og priser ut over det som fremgår av skjemaet, skal dette identifiseres og angis i tilbudsbrevet eller i eget skjema. Dersom det foreligger motstrid mellom opplysningene i prisskjemaet og tilbudsbrevet, har opplysningene i tilbudsbrevet forrang.”
(3)Av konkurransegrunnlagets punkt 4 ”Krav til tilbudet” fremgår det i punkt 4.4 at det ikke er anledning til å inngi alternative tilbud og i punkt 4.5 at det ikke er anledning til å gideltilbud.
(4)Fra konkurransegrunnlagets punkt 6 ”Avgjørelser av konkurransen” refereres følgende vedrørende angivelse og dokumentasjonav tildelingskriteriene: ” 6.1 Tildelingskriterier Tildelingen skjer på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, basert på følgende kriterier som vektes slik: Kriterium Vekt Dokumentasjonskrav Timepriser 40 % Se kravspesifikasjonens punkt 3.1 Det skal angis timepriser for de ulike grader av kompetanse/ulike profesjoner som beskrevet i prisskjemaet. Prosess- og arbeidsbeskrivelse 60 % Se kravspesifikasjonens punkt 3.2 For nærmere beskrivelse av tildelingskriterienes innhold, se kravspesifikasjonen punkt 2.”
(5)I konkurransegrunnlagets vedlegg 1 ”Kravspesifikasjon” er det oppstilt minimumskrav til leveransen, hvorav det i punkt 2.1 ”Kompetanse” følger at leverandørene må kunne disponere over personer med meget god innkjøpsfaglig kompetanse innenfor en rekke nærmere opplistede fagområder (offentlige anskaffelser, økonomi, regnskap, logistikk, kontraktsrett, organisasjonsteoriog prosessledelse).
(6)I punkt 3.1 ”Pris” ikonkurransegrunnlagets vedlegg 1 ”Kravspesifikasjon” er det angitt krav til hvordan prisskjema skal fylles ut, hvorav følgende refereres: ” 3.1 Pris Vedlagt prisskjema skal fylles ut. […] Leverandørene bestemmer selv hvilke egne stillingsbetegnelser som legges i de ulike kategoriene, se Standard kontraktsvilkår for konsulenttjenester av 01.09.2001 punkt 6.4 ”Konsulenten skal ha en organisasjon som er tilpasset oppdraget, og ansatte og medhjelpere med nødvendige faglige kvalifikasjoner. Kategoriene skal uansett gjenspeile en differensiering når det gjelder kompetanse, erfaring og personlig egnethet”. 3.1.1 Dokumentasjon Prisskjema. […] PRISSKJEMA Timepriser eksklusive merverdiavgift: Kategori Vektingsfaktor Timepris Total Prosjektleder 1 Seniorkonsulent 3 Juniorkonsulent 2 SUM I/T I/T Leverandørene skal angi timepriser og gange denne ut med angitt vektingsfaktor- og angi summen i kolonnen lengst til høyre. De summerte vektede prisene vil danne grunnlaget for prissammenligning av leverandørene.”
(7)Innenfor tilbudsfristens utløp mottok innklagede totalt 16 tilbud, herunder et felles tilbud fra Simonsen Advokatfirma DA og A.T. Kearney AS (heretter kalt klager). Tre tilbydere, herunder klager, er avvist som følge av at det er innlevert to prisskjemaer. Simonsen Advokatfirma DA er leverandør i to av de tilbudene som ble avvist.
(8)Fra klagers tilbud datert 31. august 2009 følger det av tilbudsbrevet at tilbyderne er å regne som en ”gruppe av leverandører”, jf. anskaffelsesforskriften § 17-7 (1) og hver av tilbyderne er ansvarlig for sine egne tjenester. Det er oppgitt at klager har inngitt et integrert tilbud for de etterspurte tjenestene bestående av de to partene. Tilbudet følger oppsettet i prisskjemaet, men det inneholder en separat pristabell for hver av de to partene. Eget tilbudsskjema fra A.T.Kearny AS og fra Simonsen med ulike times- og totalpriser for de tre ulike kategoriene er vedlagt tilbudets bilag 3 ”Prisskjema”.
(9)Innklagede avviste klagers tilbud i brev av 17. september 2009 i medhold av forskriften § 20-13 (1), bokstav f, som følge av at det var innlevert separate prisskjemaer med til dels store prisforskjeller.
(10)Klager påklaget avvisningen i brev av 21. september 2009.
(11)Innklagede opprettholdt avvisningen av klagers tilbud i brev av 22. september 2009.
(12)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser i brev av 29. september 2009.
(13)Kontrakt med valgte leverandører ble signert av innklagede den 22. november 2009 og henholdsvis den 30. oktober 2009 av Input AS, den 2. november av Firstventura AS og den 22. november 2009 av KPMG AS.
Anførsler
Klagers anførsler
Tildelingskriteriet ”Timepriser” er uklart
(14)Klager anfører at konkurransen skulle vært avlyst som følge av at tildelingskriteriet ”Pris” er uklart. Når konkurransen gjelder anskaffelsesfaglig bistand, er det sterke indikasjoner på at tildelingskriteriet er uklart utformet, når to tilbydere blir avvist for ikke å ha forstått kriteriet på samme måte som innklagede.
(15)I følge klager gir konkurransegrunnlaget anledning til ytterligere spesifisering av priser ut over de kategorier som er listet opp i konkurransegrunnlaget. Klagers innleverte prisskjemaer for henholdsvis juridisk bistand og øvrig konsulentbistand følger systemet sominnklagede har lagt opp til i konkurransegrunnlaget. Det eroppgitt timepriser for de ulike profesjonene slik som det er åpnet for i punkt 6.1 ”Tildelingskriterier”.
Innklagedes anførsler
Tildelingskriteriet ”Timepriser” er uklart
(16)Innklagede bestrider at tildelingskriteriet ”Timepriser” er uklart. Konkurransedokumentene bruker kun ”prisskjemaet” i entall, og ”prisskjemaet” angir priser for tre ulike kategorier der alle de oppramsede fagområdene i kravspesifikasjonens punkt 2.1 skulle inngå. Det er kun gitt adgang til å gi priser i et eget prisskjema ut over det som fremkommer i angitt prisskjema, dersom leverandørene ønsker å tilby/prise andre kompetanseområder. Som følge av anskaffelsens art, må det kunne stilles strengere krav til angjeldende leverandører enn innenfor andre leverandørmarkeder. Hensynet til forutberegnelighet i forhold til pris er vurdert som svært viktig, da innklagede ikke tidligere har anskaffet innkjøpsanalyse og -rådgivning samlet,og fordileverandørmarkedet er svært bredt og ulikt sammensatt.
(17)Når klager har innlevert to prisskjemaer med ulike priser for juridisk bistand og øvrig konsulentbistand, innebærer det pliktig avvisningsgrunn da tilbudene ikke kan sammenlignes med de andre på pris. Klager kunne ha bedt om avklaring rundt forhold ved prisskjemaet i spørsmål/svar- runden dersom dette fremsto som uklart, og forholdet kunne da ha vært avklart før tilbudsfristens utløp. Sekretariatets vurdering:
(18)Klager er potensiell leverandør og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger forskrift 7. april 2006 nr. 402 omoffentlige anskaffelser del I og del III, jf. forskriftens §§ 2-1 og 2-2.
(19)Klager har anført at tildelingskriteriet ”Timepriser” er uklart vedrørende hvorvidt det er anledning til å innlevere separate prisskjemaer for henholdsvis juridisk bistand og øvrig konsulentbistand.
(20)Om klarhetskravet i konkurransegrunnlaget har klagenemnda i sak 2009/130 premiss
(88)uttalt: ”… konkurransegrunnlaget må være klart og utvetydig for å oppfylle de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet i lovens § 5. Ut fra konkurransegrunnlaget skal leverandørene kunne se hva oppdragsgiver ønsker anskaffet, jf. blant annet klagenemndas saker 2008/206 premiss (32), 2005/290 premiss
(36)og 2005/245 premiss (24).”
(21)EU-domstolen har videre uttalt seg om klarhetskravet som stilles til utforming av tildelingskriterier i konkurransegrunnlaget. Fra EU-domstolens avgjørelse i sak C-19/00 (SIAC) refereres følgende fra premiss (42): ”…kriterierne for tildeling skal angives i udbudsbetingelserne eller i udbudsbekendtgørelsen således, at det gøres muligt for alle rimeligt oplyste og normalt påpasselige bydende, at fortolke dem på samme måde.”
(22)Vurderingstemaet blir om det er en tilstrekkelig klar angivelse av tildelingskriteriet ”Timespriser” i forhold til om det kun er anledning til å inngi ett prisskjema for de etterspurte konsulenttjenester.
(23)Etter sekretariatets syn kan det ikke fremstå som uklart at innklagede under tildelingskriteriet ”Timespriser” etterspør pris for de spesifikke kategoriene som er listet opp i vedlagte prisskjema i punkt 3, og at det er dette skjemaet som skal fylles ut av leverandørene. Det følger i tillegg av dokumentasjonskravet i kravspesifikasjonens punkt 3.1.1 at: ”Leverandørene skal angi timepriser og gange denne ut med angitt vektingsfaktor- og angi summen i kolonnen lengst til høyre. De summerte vektede prisene vil danne grunnlaget for prissammenligning av leverandørene”. Kompetanseområdene som leverandørene skal dekke, er angitt i konkurransegrunnlagets punkt 2.1. Innklagede har i sitt tilsvar vist til at hensynet til forutberegnelighet i forhold til pris er vurdert som svært viktig, da man ikke tidligere har anskaffet innkjøpsanalyse og -rådgivning samlet, og fordi leverandørmarkedet er svært bredt og ulikt sammensatt.
(24)Når klager har innlevert to separate prisskjemaer med ulike priser for henholdsvis juridisk bistand og øvrig konsulentbistand, er det dermed noe annet enn det som etterspørres i forbindelse med tildelingskriteriet ”Timespriser”. Innklagede har fått to ulike priser som er vektet av klager, og mangler således grunnlag for prissammenligning av klagers tilbudte priser opp mot de øvrige leverandørenes tilbudte priser. Det vises til at det ikke er oppgitt et estimat over det antall timer det er behov for av henholdsvis juridisk bistand og annen konsulentbistand i konkurransegrunnlaget. Kravet til forutberegnelighet og likebehandling av leverandørene tilsier at det må foretas en evaluering av sammenlignbare prisskjemaer hos leverandørene. Klager kunne benyttet muligheten til å be om en avklaring vedrørende utfylling av prisskjemaet og hvilke priser som kunne oppgis i medhold av konkurransegrunnlagets punkt 4.3 før tilbudsfristens utløp, dersom disse forhold fremstod som uklare. Innklagede mottok totalt 16 tilbud i konkurransen, hvorav kun tre tilbydere ble avvist som følge av at det var innlevert to prisskjemaer. Klager var leverandør i to av de tilbudene som ble avvist.
(25)Sekretariatet er på den bakgrunn kommet til at angivelsen av tildelingskriteriet ”Timespriser” var tilstrekkelig klart og utvetydig angitt i forhold til at leverandørene skulle oppgi priser for de spesifikke kategoriene kun i det vedlagte prisskjemaet. Innklagede skulle således ikke avlyst konkurransen.
(26)Ettersom sekretariatet har funnet at klagesaken klart ikke kan føre frem, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Med vennlig hilsen Bente Therese Brekken Rådgiver Kopi: Innklagede
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 20-13 — Pliktig avvisning av tilbud som ikke oppfyller krav i konkurransegrunnlaget
- FOA 2006 § 17-7 — Gruppe av leverandører som inngir felles tilbud
- FOA 2006 § 2-1 — Terskelverdier og anvendelsesområde for forskriftens del I og del III
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdier og anvendelsesområde for forskriftens del I og del III
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav om forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (FOR-2002-11-15-1288) § 6 — Klageinteresse – potensiell leverandør
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (FOR-2002-11-15-1288) § 9 — Sekretariatets adgang til å avvise klage som uhensiktsmessig
- EU-domstolen C-19/00 SIAC Construction — Klarhetskrav til tildelingskriterier – alle bydende skal kunne tolke dem likt
- KOFA 2009/130 — Klarhetskravet til konkurransegrunnlaget – premiss (88)
- KOFA 2008/206 — Klarhetskravet – leverandørene skal forstå hva oppdragsgiver ønsker anskaffet
- KOFA 2005/290 — Klarhetskravet til konkurransegrunnlaget
- KOFA 2005/245 — Klarhetskravet til konkurransegrunnlaget