2006/90 Helseforetakenes innkjøpsservice
Innklaget: Helseforetakenes innkjøpsservice
Klager: Norengros AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Kiageneninda foroffentlige anskaffelser Klager deltoki enåpen anbudskonkurransefor anskaffelse avtørkeprodukterm.m. Klagenemndafantatregelverketfor offentlige anskaffelservarovertrådtvedatinnkiagede hadde unntattfiresentrale varelinjerfra tilbudsevalueringen. Forøvrigvar regelverketikke brutt. Klagenenmclas avgjørelse 7. august2006 isak2006/90 Klager: Norengros AS Innidaget: Helseforetakenes Innkjøpsservice AS Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge,Inger MarieDons JensenogKai Kruger Saken gjelder: Tildelingskriterienes prioritet og vekt. Evaluering. Poengberegning. Produktutprøving.
Bakgrunn
(1)Helseforetakenes Innkjøpsserviee AS (heretter kalt innklagede) kunngjorde 29. desember 2005 en åpen anbudskonkurranse forrammeavtalepå anskaffelseavtørkeprodukter av papir, emballasje/ plast- og cateringprodukter til Helse Nord, Midt og øst RHF med tilhørendehelseforetak.
(2)I henholdtil konkurransegrunniaget skulle tildeling av kontrakt skje påbasis av det økonomiskmest fordelaktigetilbud etterfølgende tildelingskriterieriprioritertrekkefølge: “1 pris, 2. logistiklc, 3. sortimentsbreddeogservice, 4.produktkvalitetog5. miljø . “.
(3)Tildelingskriteriene skulle vektespåfølgendemåte: Tildelingskriterium Vekting Score Poeng l.Pris 50 1-5 ______________ 2.Logistikk 10 1-5 ______________ 3. Sortimentsbredde 20 1-5 ogservice ___________________ __________________ 4. Produktkvalitet 10 1-5 _________________ 5. Miljø 10 1-5 __________________ Sum 100 1-5 100-500
(4)I e-post av 10. februar 2006 fra Norengros AS (heretter kalt klager) ble det stilt følgendeavklaringsspørsmål: “Vi har oppfattet detslikat dere ber om 100 nyfiberkvalitetpåfølgende varelinjer: 113114-115-116-117-123-127-129-130-131-133-134-135-136-137-138-138-139-140-142. Da det Postadresse Besøksadresse TIf.: 55597500 E-post: Postboks439Sentrum OlavKyrresgate8 postmottak©kofa.no
kan være romfor misforstaelseog tolkning her, bervi om en verifiseringfra dere om vi har tolketkravspek. riktig. Erdetkravom 100 nyfiberkvalitetpå disse varelinjene?”
(5)I e-post av 13. februar2006besvarteinnidagedeklagers e-postpåfølgende måte: “Bekrefter at vi ber om 100 nyfiberkvalitetpå de nevnte varelinjer.” Samme dag ble de øvrige tilbyderne gitt følgende informasjon bekrefter med dette at vi ber om 100 “ nyfiberkvahtetforfølgende varehnjer 113_114~115~116~117123_127129_130_131133134’135-136-137~138-138-139-140-142
(6)I e-posttilklagerav 14 februar2006uttalte innklagedepaforespørsel fraklager følgende om de oppgitteforbrukstallikonkurransegrunfliaget: “Vi tar allemuligeforbeholdnårdetgjeldervolum. Volumenepå noen varelinjerer basertpå forbrukstallpå etfåtallsykehusogskalert opp. Dettekan gien delfeil utslag. Derefår bruke egneskjønnsmessigevurderingerderdereer itvil.”
(7)Innentilbudsfristen22 februar2006 mottokinnklagedefire tilbud, deriblantfra klagerogRich Andvord AS
(8)Ibrev av 12 mai 2006bletilbydeme meddeltat RichAndvordAS vartildelt kontrakten I meddelelsentilklagerblebegrunnelsenuttaltslik “Deres tilbudfikkfølgenderangering: ~Tildelingskriterium Vekting Norengros Rangering 1.Pris 50 Nr.2av4 2. Produktkvalitet 10 Delt1.plass 3. Sortimentsbredde og 20 1.plass service 4. Logistikk 10 1.plass 5. miljø 10 Delt1.plass Totalt 100 Nr.2av4 1 Pris Rangertsomnr 2 av 4 2. Produktkvalitet:Anerkjenteleverandører/merker. 3 Sortimentsbredde og service Fullsortiment, ingen minimumsordre, sentral og lokal oppfølging, kostnadsfriopplæring elektroniskvarekatalog 4. Logistikk:Leveringstid i virkedag, lokalelagre, storfleksibilitet. 5 Miljø Tilfredsstiller varekrav Godbeskrivelse Etter å ha evaluert tilbudene harvi gjortfølgende tilråding: Rich Andvord har levert de besteprisene for alleproduktkategoriene, og d~fferansentil de øvrige tilbyderne erstor. En tilbyder har bare levert 50 av de 183 forespurte varelinjer og scorer derfor lavt på kriteriet sortimentsbredde, og har i tillegg høye priser. For de tre tilbyderne som tilbyr hele sortimentsbredden er det prisen, som er vektet 50 av tildelingskriteriene, somskiller tilbudenemest.
RichAndvordharlevert deprismessigbeste betingelsene ogble totaltrangertsom nummer i Hinas tilrar at de Regionale Helseforetakene inngar rammeavtaler med Rich Andvord fordi de harlevertdetøkonomiskmestfordelaktige tilbudeL
(9)I e-post av 18 mai2006 anmodetklager omennærmerebegrunnelse forvalget av tilbud. Det ble ogsåbedt opplyst om enkelte avvarelinjene varblittunntatt fra evaluering, og om eventuell begrunnelse for dette. Tilslutt ble det stilt spørsmål om valgte tilbud inneholdt produkter som ikke var av 100 “nyfiber”, på de varelinjer som det tidligere var blitt bekreftet skulleha 100 nyfiberkvalitet.
(10)Innklagedebesvarteklagers anmodningibrevav 19. mai2006. Herfremkommer det at klagers tilbud var rimeligst på totalt 34 av de 179 evaluerte varelinjer, mens Rich Andvord AS’ tilbud var rimeligst påtotalt 95 av varelinjene. I tilleggvar Rich Andvord AS’ tilbud rimeligst på de varelinjer som hadde høyest antatt omsetningsvolum. De fire siste varelinjene var ikke blitt evaluert, fordi “volumanslagene er meget usikre for disse varelinjene, det er åpenbare kvalitetsforskjeller og prisforslcjeller.” Tilslutt ble det uttalt følgende “Vi har bedtomprodukter medkvalitet lik100 nyfiber For en type handklærhar Andvord tilbudtetprodukt medtilsvarende ellerbedre kvalitet enn et 100 nyfiberprodukt. ...J Vi viser til testforetatt hos UNNi Tromsø hvordetblefastslått atproduktetholdt meget godkvalitet Hinas harmedbakgrunn dettevurdertproduktkvalitetensom tilfredsstillende i
(11)Ibrev av24 mai 2006baklagerom ennynærmerebegrunnelseforvalget av tilbud, idet detble anført at tidligere gitte begrunnelserikke var tilfredsstillende. I brevet ble detogsåprovosert fremlagtenrekkenærmerespesifisertedokumenter.
(12)Brevetblebesvartav innkiagede30. mai2006. Herfremgårdet atinnklagede utregnetpoengsummenpåfølgendemåte: “Det beste tilbudetpå hvertpunkter gitt karakteren 5. De andretilbudene gisprosentmessig trekkregnetfra detbeste tilbudet.”
(13)I tilknytmngtilpnskntenetbledet oppgitt attilbudenespriserbleberegnetut fra hva en totalanskaffelse fra hver enkelt leverandør ville koste, basert pa antatt arhg forbruk oppgitt i konkurransegrunnlaget Rich Andvord AS totalpns ble da kr 8 600 576, mens kiagers totalpris blekr. 15 646 663, hvilket innebærer at klagers tilbud var 81,9 dyrere enn Rich Andvord AS’ tilbud. Valgte leverandørstilbud ble gittfem poeng påpriskriteriet, mens klagers tilbud fikk 2,75 poeng, utregnet på følgende måte: 8 600 576 ganger 5 delt på 15 646 663 2,75. =
(14)Ihenhold tilkriterietproduktkvalitetble detopplyst at detvarsmå kvahtetsforskjeller, hvilket medførte at beggetilbud ble gitt fempoeng pa dette knteriet På kntenene sortimentsbredde og serviceogpå logistikk bleidagers tilbud vurdert som best og gitt fem poeng, mens valgte leverandørs tilbud ble gitt hhv 4,5 og fire poeng På miljø ble kiagers ogvalgte leverandørstilbud likestilt,ogbegge blegitt fem poeng. Totalt fikkklagers tilbud 22,75 poeng, mens valgte leverandørs tilbud fikk 23,5 poeng. Omregnet etter vektingsprosenten ga dette klagers tilbud 387,42 poeng og valgte leverandørs tilbud 480 poeng. Anforsier:
Klagers anførsler
(15)Klager anføreratinnkiagede harbruttregelverketforoffentlige anskaffelser.
(16)Begrunnelsen forvalgavtilbud erikketilfredsstillende,verkenden somble gitt uoppfordret i tildelingsmeddelelsen, ellerden somble gitt etter anmodningenom en nærmere begrunnelse Innklagede har ikke opplyst hvilken kvalitet det valgte tilbudets produkter tilfredsstiller Dette gjør det umulig for klager a sammenligne eget tilbuds produkter med valgtetilbudsprodukter
(17)Valgte leverandørstilbud skulleværtavvist, datilbudteprodukterikketilfredsstiller minstekravet til 100 nyfiber.
(18)Innklagedespoengberegningssystem eri stridmedde grunnleggende prinsipper i anskaffelsesretten, og kravet til god anbudsskikk. Det beste tilbudet er gitt maksimal oppnåelig poengsum, mens de øvrige er gittpoeng etter enprosentandel i forhold til detbeste tilbudet. Dette betyr at det kun er det bestetilbudet som er vurdert. De øvrige tilbud er kun sammenlignetmed det beste, og deretterpoengberegnetutfra forskjellen fra dette De øvrige tilbudenespoengscorekunneblitt annerledes dersomdissehaddeblitt vurdertpåsammemåte som det beste tilbudet Konkurransegrunnlaget inneholdt ingen informasjon om hvordan poengene ville bli beregnet Det fremgikkkun at innidagede ville benyttepoeng påen skala fra i til 5. Innklagede skulle gittinformasjonompoengberegningsmetodefl.
(19)Nårdetgjelderpriskriteriet,har innkiagedeikkeforklarthvorforklagerstilbud på dette kriteriet kun fikk 2,75 poeng, når tilbudet ble rangert som nest best. Dette er klart uforholdsmessig Valgteleverandørvarrangertsomnummerfirepålogistikkntenet,men fikk likevel4 poeng
(20)Ikonkurransegrunniaget fremgardet attildelingskriteriene eroppgitt iprioritert rekkefølge. Av oppgitt vektangivelsefremgårdet imidlertid at kriterium nummerto er gitt 10 vekt, mens kriterium nummertreer gitt 20 vekt, det vil si at et lavere prioritertkriterium er gitt større vekt enn et høyere prioritert kriterium. Videre erkriterium nummer fire og fem begge gitt 10 vekt. Vektangivelsen refiektererdermedikkeden angitteprioritering.
(21)Innldagedehartestet valgte leverandørsprodukter, utenat deøvrigetilbydemes produkterer gitt anledmngtil abli testet
(22)Innidagedeharikke evaluertde fire sistevarelinjene. Idetverdienavdisse utgjør omtrent halvparten av anskaffelsens totale verdi, vil det ikke gi et nktig bilde at tilbudenes totalpriser om disse varelinjene unntas evaluering. Dersom innklagede ønsket å unnta disse varelinjene fra evaluermg, skulle aktuelle konkurranse vært avlyst og deretterutlyst pa nytt, slik attilbydernefikkanledningtil åinngi nyetilbudbasertpåriktig grunnlag.
Innklagedes anførsler
(23)Innklagedebestrideråhabruttregelverketforoffentligeanskaffelser.
(24)Innldagedebestriderat vektingenogvurderingenavtilbudteprodukterervilkårhg Anvendte vektingsmodell ble oppgitt i konkurransegrunnlaget. I vektingsmodellen har tildehngsknteriene en score fra 1-5 For akommefrem tilhvormange poengtilbudene skulle gis under det enkelte tildehngskriterium, ble den gitte score multiphsert med det aktuelle tildelingskriteriums vektprosent.Deretter ble poengene sunimert oppi en sluttpoengsum. Det tilbudet som blevurdert sombestpå det enkeltetildelingskriterium, blegitt poengsummen 5.
Deretter ble de øvrige gitt poeng ut fra en sammenhgmng med det beste tilbudet på det enkeltekriterium. Forpriskriterietfor eksempel betyrdette at et tilbud som er dobbelt så dyrt som detbilligste, vil f~2,5 poeng, detvil si 50 av5.
(25)De fire sistevarelinjene i konkurransegrunniagetbleikkeevaluert, fordi det i prisutfyllingsskjemaet ble oppgitt et samlet volum for disse produktene på ca. 1 million enheter, mens det reelle volum for produktene er under 100 000 enheter. Enhetsprisen på produktene er 60-70 NOK, hvilket ville utgjort omtrent halve totalomsetningen i prisevalueringen med oppgitte volumtall. Innkiagede innrømmer feilen, men bestrider at manglende evaluering av aktuelle varelinjer har hatt innvirkning på valget av tilbud Tilbydemes prising av de øvrige varehnjer har mest sannsynlig skjedd uavhengig av de fire siste varehnjene Feilen vil bli rettet opp ved utlysnmg av ny konkurranse for disse varelinjene i nærfremtid.
(26)Deter ikkei stridmedanskaffelsesregelverket åutprøveproduktersomerukjente for oppdragsgiver, for å avgjøreom dissetilfredsstillerkonkurransegrunnlagetS kvalitetskrav. Detble ikke ansettnødvendig åutprøveklagers produkter, da disse alleredeer ibruk påflere sykehus.
(27)Valgtetilbudtilfredsstillerkravettil 100 nyfiberkvalitet, slik detteble formulerti e-postene av 13. februar 2006til tilbyderne. Kravettil 100 nyfiberkvalitetkanogsåoppnås med produkter av resirkulert materiale Det erkvaliteten påproduktet som er avgjørende for hvorvidtdet stiltekraveroppfylt, ikkehvilkefiberproduktet erprodusert av
(28)Debegrunnelsenesom ergitt, ertilfredsstillendeihenholdtil anskaffelsesregelverket. Valgte leverandør ønsker ikke at klager skal informeres om hvilke varenumre vedkommendes tilbud inneholder. Dette fordi det pågår flere store anbudskonkurranser fortiden, og informasjonom hvilke varenumre som tilbys i den enkelte konkurranse,kanha enbetrakteligkonkurransemessig effekt Klagenemndas vurdering
(29)Klagerhar deltatt konkurransenoghar sakligidageinteresse,jfforskriftom i § klagenemnd for offentlige anskaffelser 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin §~ verdi forskriftom offentlige anskaffelserdel I ogII,jf forskriftens 2-1 og2-2
(30)Klagenemndabehandlerførstspørsmåletominnidagedes prioriterings- og vektangivelse av tildelingskriteriene er i samsvar med kravene til forutberegnelighet, § likebehandling ogetterprøvbarheti lovom offentlige anskaffelser 5.
(31)Medprioriteringavtildelmgsknterienemenes atknteriene oppgisi denrekkefølgen de vil bli tillagt vekt Det kriteriet som vil blitillagt størst vekt, oppgis derfor først, det som vil bli tillagt nest størst vekt, oppgis som nummer to osv. I tillegg til å oppgi tildel~ngskriterienei prioritert rekkefølge kan oppdragsgiverogsåvelge å oppgi den eksakte prosentmessige vekt det enkelte kriterium skal tillegges. Vektangivelsen må da være logisk forenligmedprioritetsangivelsen.
(32)Nårinnkiagede i den aktuellekonkurransenhargittet kriteriummed lavereprioritet større vektenn et knterium medhøyereprioritet, oggitt kriterieravulikprioritet sammevekt, fremtrer dette som logisk uforenlig. Detteer uheldig. All den stund det av vektingstabellen fremgår hvilken vekt de ulike tildelingskriteriene ville bli tildelt, har klagenemnda likevel
vanskelig for å se at angivelsen kan ha begrenset tilbydernes mulighet til å forutse hvilken betydning deulike tildelingskriterienevillebli tillagtitilbudsevalueringen.
(33)Detneste spørsmåleter ominnkiagedesmåte åfastsette poengpåer forenlig § med kravene til hkebehandhng og forutberegnelighet i lovens 5, og kravet til god § anbudsskikk iforskriftens 3-1 (2).
(34)Oppdragsgivers poengfastsetting skal sikreat relevante forskjellermellom kvalifisertetilbud gjenspeiles i depoeng tilbudene gis under de ulike tildelingskriteriene, jf. klagenemndas uttalelseri sak2005/201.
(35)Ved poengfastsettingentokimikiagedeutgangspunkt idet bestetilbudetunderhvert av tildelingskriteriene. De øvrige tilbudeneble gitt poeng ut fra den prosentmessigeforskjell som forelåmellom det aktuelletilbudogdetbestetilbudet.
(36)Enforutsetningforåkomme fremtilhvasom er detbestetilbudetunderhvert av tildelingskntenene, er at det først foretas en vurdering og sammenhgmng av samtlige kvalifiserte tilbud Om mnklagedevelger å gi de øvrige tilbudene poeng regnet i prosent av det beste tilbudet, vil også denne fremgangsmåten være egnet til å premiere relevante forskjeller mellom tilbudene og utpeke det bestetilbudet. På basis av dette har klagenemnda ikke innvendinger mot den poengfastsettingsmåte innklagede har benyttet. I dette tilfellet opplyste innldagede både om tildelingskriterienes vekt og om den poengskala som ville bli brukt Klagenemnda kan da ikkese det som et regelbruddat tilbydeme ikke ogsable opplyst om denpoengfastsettingsmetoden imikiagedevillebenytte.
(37)Siden kiagerstilbudvar omlag 82prosent dyrereenn valgteleverandørstilbud, finner klagenemnda det ikke uforholdsmessig at klagers tilbud under priskriteriet kun fikk 2,75 poeng, motvalgteleverandørstilbudsomoppnadde fempoeng
(38)Klagenemndatarderneststilling tilominnklagedesmanglende evaluering av defire sistevarelinjerer forenligmed anskaffelsesregelverketskravtil forutberegnelighet.
(39)All den stundde fire sistevarelinjene, slik deble oppgittikonkurransegrunniaget, uomtvistet utgjorde envesentligdel avanskaffelsens totaleverdi, var det, etter klagenemndas oppfatning,i stridmed kravettil forutberegnelighet åunntadisse fratilbudsevalueringen. Det kan ikke ses bort fra at tilbydeme villepriset varelinjene annerledes om de hadde visst at de fire siste ville bli unntatt fra evaluering. Hensett til de aktuelle varelinjers verdi skulle konkurransenvært avlyst ogutlystpå nytt når irinklagede bestemte segfor å ikkemedta disse i tilbudsevalueringen. Det vises her til klagenemndas uttalelser i kiagesakene 2004/158, 2005/10 og2005/87, somberørertilsvarendeproblemstillinger. §
(40)Neste spørsmål er omlikebehandlingsprinsippetilovens 5 ertilhinder for at innldagedes produktutprøving begrenset seg til å omfatte de av valgte leverandørs produkter som var ukjente for innklagede, eller om prinsippet krever at også de øvrige tilbydemes produkter skulleblitt gjenstand forutprøving.
(41)Kravettillikebehandlmginnebærer at evalueringenavdekvalifisertetilbud skal skje etter de samme prinsipper, med mindre det foreligger en objektiv og saklig grunn for forskjelisbehandling, jf. EF-domstolens uttalelser i sak C-810/79. Som utgangspunkt må oppdragsgiver derfor la alle tilbyderne få anledning til å fremvise sine produkter på samme
4 måte. I klagenemndas sak 2003/50 kom nemndatil at selv om imikiagede kjente produktene på forhånd gjennom flere års bruk, måtte innkiagede sørge for likebehandling av tilbyderne ved å la ogsåklager få anledning til å fremvise sine produkter. Dette fordi det ikke kunne utelukkes at det kunne komme frem opplysninger av betydning ved en slik fremvisning.
(42)I denforeliggende sak ble innklagedesutprøving avvisse av valgtetilbuds produkter kun foretatt for å avklare hvorvidt disse tilfredsstilte kravet om 100 nyfiberkvalitet. Det var ikke tvilsomt at kiagers tilbudte produkter tilfredsstilte dette kravet, og innklagede var godtkjentmed disse produktene på forhånd. Påbakgrunn av denkjennskap innklagede hadde til kiagers produkter, ble klagers tilbud gitt full score under samtlige tildelingskriterier, bortsettfra under priskriteriet. Dette innebærer at en eventuell utprøving av klagers produkter ikke kunne fått noen ekstra positiv betydning for klager. På basis av dette legger klagenemndatil grunn at kravet til likebehandling i dette tilfellet ildce er til hinder for at innklagede kun foretok produktutprøving av de av valgte tilbuds produkter som vedkommende på forhånd var ukjent med. Det kan her vises til klagenemndas saker 2005/37 og 2005/45.
(43)Klagenemndatar dernest stilling til om valgte leverandørstilbud skulle værtavvist fordi det inneholder produkter som ikke er produsert i 100 nyfiber, men istedenfor i et § materiale som etter det anførte tilsvarer 100 nyfiberkvalitet, jf. forskriftens 8-10 (1) c. Svaret beror på hvordan konkurransegrunnlagets minstekrav om “100 nyjIberkvalitet” nærmeremå forstås.
(44)Etter klagenemndas oppfatning må en naturligspråklig forståelse av uttrykket “100 nyfiberkvalitet”, være at det aktuelle produkt må ha samme eller bedre kvalitet enn et 100 nyfiber produkt. Innklagede hadde ikke betinget seg “100 nyfiber”, men “100 nyfiber kvalitet”. Klagenemnda er derfor ikke enig i den snevrere tolkning som klager har lagt til grunn, nemlig atproduktetmå være produsert i 100 nyfiber for å oppfylleminstekravet.
(45)Klagenemndaharikke grunnlag for åetterprove de innsendte testresultater.
(46)For øvrigkan klagenemndaikke se at innklagedesbegrunnelse for valg av tilbud, § § referert foran, ikke fyller kravenei forskriftens 10-3jf. 3-8.
Konklusjon
§ HelseforetakenesInnkjøpsservice AS harbruttkravet til forutberegnelighet i lovens 5 vedå unntade fire siste varelinjenefra tildelingsevalueringen. Forøvrigkan klagenemndaikke se atregelverket for offentlige anskaffelser erbrutt. I ~ç~e~d~DI Forklagenemnda, 7. august2006 Jens Bugge