Forvaltningsorganet bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for partene . Dersom partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart, kan fastsettes at parten ikke skal ha adgang til dokumentene så lenge undersøkelser pågår. Eksamensbesvarelser og liknende prøver kan den som avlegger eksamen eller prøve, nektes adgang til inntil bedømmelsen er avsluttet.
På anmodning skal en part gis papirkopi eller elektronisk kopi av dokument. Advokat som opptrer som fullmektig for en part, skal få utlånt dokumentene når ikke særlige grunner taler mot det . Ved utlån bør det settes tidsfrist. Dersom ikke saksdokumentene blir tilbakelevert forvaltningsorganet i rett tid, er kravet om tilbakelevering særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kap 13.
Har partene krav på å få se deler av et dokument, kan opplysningene gis dem ved utdrag av det dersom forvaltningsorganet finner det hensiktsmessig .
Kopier skal gis vederlagsfritt. Kongen kan likevel gi forskrifter om betaling for avskrifter, utskrifter eller kopier.
Når en part har anmodet om å få gjøre seg kjent med dokument som han etter § 18 har adgang til å få se, skal det settes ham en viss frist for mulig uttalelse, såfremt ingen frist er satt i medhold av § 16 eller den fastsatte frist anses utilstrekkelig. Dette gjelder likevel ikke dersom hensynet til vesentlige offentlige eller private interesser taler mot utsettelse.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 20 - gjennomsyn og utlån av saksdokumenter
§ 20 – Paragrafnivåkommentar: Gjennomføring av partsinnsyn
Bestemmelsens funksjon og systematikk
§ 20 er i hovedsak en gjennomføringsbestemmelse. Den regulerer ikke om parten har innsyn, men hvordan en allerede bestående innsynsrett etter §§ 18 og 19 skal realiseres i praksis. Første ledd gir forvaltningsorganet en generell kompetanse til å bestemme tilgjengeliggjøringsmåten «ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling», men denne rammen suppleres og begrenses av de etterfølgende reglene om midlertidig utsettelse, kopi, utlån til advokatfullmektig, utdrag, vederlagsfrihet og uttalefrist. Bestemmelsen må derfor leses slik at organet har et praktisk organiseringsskjønn, men ikke en fri adgang til å gjøre partsinnsyn mindre effektivt enn loven forutsetter.
Krav til rask og lojal oppfølging av innsynsbegjæringer
Sivilombudets uttalelse i SOM-2010-1518 gir viktig støtte for denne funksjonelle forståelsen av § 20. Saken gjaldt Nav Internasjonalts håndtering av en parts begjæring om innsyn i saksdokumenter og andre e-posthenvendelser. Ombudet kritiserte den mangelfulle oppfølgingen og bygde på sammenhengen mellom partsinnsyn og de alminnelige kravene til forsvarlig saksbehandling. Uttalelsen fremhever at en part som ber om saksdokumenter etter forvaltningsloven, som utgangspunkt ikke bør stilles dårligere enn ved innsynskrav etter offentlighetsloven. Ombudet viste også til etatsrundskriv til § 20 første ledd første punktum, hvor det var lagt til grunn at parten skal gis melding dersom dokumentene ikke kan stilles til disposisjon innen to uker etter at kravet er mottatt.
Tolkningsverdien av SOM-2010-1518 ligger først og fremst i at § 20 forutsetter rask og lojal oppfølging av innsynsbegjæringer, og at forsinkelse må kommuniseres til parten. Uttalelsen kan derimot ikke tas til inntekt for en lovfestet absolutt to-ukersfrist i § 20; på dette punktet er kilden indirekte og knyttet til forvaltningspraksis nedfelt i etatsrundskriv, ikke til klar lovtekst.
Klar og reell gjennomføring – informasjon om innsynets omfang
SOM-2013-3177 utdyper de samme hensynene og er særlig relevant for kravet til klar og reell gjennomføring av innsyn. Saken gjaldt UDIs praksis ved oversendelse av saksdokumenter i en utlendingssak. Ombudet kritiserte at oversendelsen kunne gi et uriktig inntrykk av at det som var sendt, var et fullstendig kopisett. Uttalelsen viser dermed at § 20 ikke bare krever at dokumenter gjøres tilgjengelige, men at dette skjer på en måte som gjør parten i stand til å forstå innsynets omfang og eventuelle begrensninger.
Ombudet avviste også at offentleglova § 12 kunne anvendes analogisk ved partsinnsyn: Dersom unntaksgrunnen bare gjelder deler av et dokument, må resten gjøres kjent for parten, eventuelt ved utdrag eller sladding. Dette er en nærliggende systembetraktning også til § 20 tredje ledd om utdrag: Bestemmelsen gir et praktisk virkemiddel for delvis innsyn, ikke hjemmel til å holde tilbake mer enn det innsynsbegrensningen etter §§ 18 og 19 rekker til.
Uttalelsen inneholder dessuten kritikk av lang behandlingstid, men den delen av resonnementet er i hovedsak forankret i § 11 a og har derfor mer bakgrunnsverdi enn selvstendig tolkningsverdi for § 20.
Samspillet mellom innsynsretten og gjennomføringsformen
Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 2002 (JDLOV-2002-10-15) om innsyn i eksamensspørsmål til teorieksamen for flysertifikat belyser samspillet mellom innsynsretten og måten den gjennomføres på. Lovavdelingen tok utgangspunkt i at § 20 etter ordlyden gir krav på kopi når parten har innsynsrett etter §§ 18 og 19, men åpnet samtidig for at forvaltningsloven i særlige tilfeller kunne forstås slik at parten fikk gjøre seg kjent med dokumentet uten å ha krav på kopi, dersom skadehensynene bare knyttet seg til kopiering og utlevering – ikke til selve innsynet.
Relevansen av uttalelsen er at den illustrerer at § 20 ikke nødvendigvis kan anvendes helt mekanisk løsrevet fra de hensynene som begrunner begrensninger i innsynsretten. Samtidig må kilden brukes med varsomhet. Den er situasjonsbestemt, gjelder et særpreget dokumenttilfang (eksamensspørsmål som mister sin funksjon ved spredning) og bygger på et konkret skadepotensial ved videre distribusjon. Den gir derfor neppe grunnlag for noe generelt unntak fra kopiretten etter dagens § 20, men har en viss verdi som uttrykk for at gjennomføringsformen i ekstraordinære tilfeller kan måtte tilpasses de beskyttelseshensyn som ellers ligger bak §§ 18 og 19.
Begrenset overføringsverdi fra offentlighetslovens kopiregler
Lovavdelingens uttalelse 8. juli 2003 (JDLOV-2003-07-08) om klage på vedtak om innsynsbegjæring etter den dagjeldende offentlighetsloven har begrenset tolkningsverdi for § 20. Uttalelsen gjaldt allmennhetens innsyn, ikke partsinnsyn etter forvaltningsloven, og bygde på en annen lovtekst (dagjeldende offentlighetsloven § 8). Etter denne bestemmelsen var det ikke en ubetinget plikt til å gi kopi; innsyn kunne i stedet gis ved fremleggelse av originalen. Forvaltningsloven § 20 annet ledd gir derimot parten et uttrykkelig krav på papirkopi eller elektronisk kopi, og kopier skal etter fjerde ledd gis vederlagsfritt. Uttalelsen kan derfor ikke brukes som selvstendig støtte for å innskrenke en parts krav på kopi etter § 20. Det den likevel kan belyse, er den mer generelle bakgrunnsforståelsen av første ledd første punktum: at organet i utgangspunktet har et visst skjønn med hensyn til den praktiske tilretteleggingen av innsyn. Men dette skjønnet er i § 20 langt mer detaljregulert enn etter offentlighetsloven, og kilden må derfor holdes klart i bakgrunnen.
Praktiske vurderingstema
Kildene peker samlet mot tre sentrale vurderingstemaer i anvendelsen av § 20:
Tempo og underretning: Innsynsbegjæringer må behandles raskt, og parten må holdes orientert dersom tilgjengeliggjøring trekker ut. Manglende oppfølging er kritikkverdig, jf. SOM-2010-1518.
Klar og lojal tilgjengeliggjøring: Det må ikke skapes tvil om hvorvidt parten har fått et fullstendig dokumentsett eller bare delvis innsyn. Oversendelsen må gjøre parten i stand til å forstå innsynets omfang og begrensninger, jf. SOM-2013-3177.
Effektiv innsynsrett: Organets valg av innsynsform må ses i lys av at § 20 skal gjøre innsynsretten effektiv, ikke uthule den. Den generelle henvisningen til «forsvarlig saksbehandling» gir rom for praktisk styring, men ikke for ordninger som i realiteten svekker partens mulighet til å ivareta sine interesser i saken.
Advokatens rett til utlån av saksdokumenter
Oversikt
Bestemmelsen gir advokat som opptrer som fullmektig for parten, en særskilt og sterkere rettsstilling enn det som ellers følger av § 20 om hvordan partsinnsyn skal gjennomføres. Etter første ledd første punktum er utgangspunktet at forvaltningsorganet, ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, bestemmer hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig. Annet ledd første punktum gir parten krav på kopi på anmodning. Når annet ledd annet punktum deretter fastslår at advokat som fullmektig «skal få utlånt dokumentene» når ikke særlige grunner taler mot det, peker ordlyden og systematikken mot noe mer enn bare rett til kopi eller til å lese dokumentene hos organet: Advokaten har som utgangspunkt et rettskrav på utlån av selve saksdokumentene.
Utlån av originaldokumenter – JDLOV-2001-4175
Lovavdelingens uttalelse 6. juli 2001 (JDLOV-2001-4175) gjaldt nettopp spørsmålet om § 20 annet ledd annet punktum gir krav på utlån av originale saksdokumenter. Lovavdelingen fremhevet at § 20 regulerer den praktiske gjennomføringen av partsinnsyn etter §§ 18 og 19, og at første ledd første punktum ikke i seg selv gir parten krav på utlån av originaldokumenter – men heller ikke utelukker slikt utlån når det er forsvarlig. Den særskilte regelen om advokatfullmektig ble derimot forstått slik at advokaten har krav på utlån av originalene, med mindre «særlige grunner» taler mot det.
Uttalelsen har ikke samme rettskildevekt som lovforarbeider eller domstolspraksis, men den er direkte knyttet til den aktuelle ordlyden og gir en sentral tolkningsstøtte for forståelsen av uttrykket «utlånt dokumentene». Tolkningsresultatet – at regelen omfatter originaldokumenter – er også godt forankret i ordlyden: Lovgiver har valgt formuleringen «utlånt», ikke «gis kopi av» eller «gjøres tilgjengelig», og dette må forstås som et bevisst valg sett i sammenheng med at kopiretten allerede er regulert i første punktum.
Personkretsen er snever
Lovavdelingen avviste i samme uttalelse en utvidende tolkning av personkretsen. Spørsmålet var om også offentlig godkjente rettshjelpere kunne kreve utlån etter regelen, og svaret var nei. Ordlyden er bevisst knyttet til «advokat som opptrer som fullmektig», ikke fullmektiger generelt. Andre fullmektiger – herunder rettshjelpere, organisasjonsrepresentanter og andre som opptrer etter § 12 – faller utenfor denne særregelen og må eventuelt få dokumenter utlevert eller utlånt etter organets skjønn etter § 20 første ledd første punktum, kombinert med retten til kopi etter annet ledd første punktum.
Tolkningsmessig viser dette at advokatregelen er et avgrenset unntak fra organets alminnelige kontroll med innsynsformen. Begrunnelsen for unntaket må ses i sammenheng med den tillit som knytter seg til advokatrollen, herunder advokaters taushetsplikt og profesjonsansvar, som reduserer risikoen ved at originaldokumenter forlater organets kontroll. Regelen bør ikke uten videre analogiseres til andre profesjonelle representanter.
Krav til gjennomføringen – SOM-2013-3177
Et praktisk poeng ved gjennomføringen av utlån til advokat er belyst i Sivilombudets uttalelse i sak SOM-2013-3177. Saken gjaldt UDIs praksis ved oversendelse av saksdokumenter i en utlendingssak og behandlingen av en begjæring om partsinnsyn. Ombudet kritiserte at oversendelsen kunne gi et uriktig inntrykk av at advokaten hadde mottatt et fullstendig dokumentsett, uten at det fremgikk tydelig at deler av dokumentene var holdt tilbake.
Uttalelsen gjaldt ikke tolkningen av vilkåret «særlige grunner», og den sier derfor lite om når utlån kan nektes. Den har likevel klar relevans for praktiseringen av advokatregelen: Når dokumenter sendes eller lånes ut til partens advokat, må organet sørge for at det går tydelig frem om advokaten har fått hele sakens dokumenttilfang eller bare de delene parten har krav på å se. Dette henger sammen med kontradiksjonsprinsippet og med advokatens mulighet til å ivareta partens interesser på et korrekt faktisk grunnlag. Ombudet fremhevet også at offentleglova § 12 ikke kan anvendes analogisk ved partsinnsyn, slik at dersom unntaksgrunnen bare gjelder deler av et dokument, må resten gjøres kjent for parten, eventuelt ved utdrag eller sladding.
Forholdet til «særlige grunner»
Kildene avklarer i liten grad hva som ligger i reservasjonen «når ikke særlige grunner taler mot det». JDLOV-2001-4175 forutsetter at slike grunner kan foreligge, men utvikler ikke nærmere typetilfellene. SOM-2013-3177 gjelder gjennomføringen av innsyn, ikke nektelsesgrunnene. Aktuelle typetilfeller kan tenkes å være fare for at dokumenter ikke returneres, at originaldokumenter er særlig sårbare, eller at saken inneholder opplysninger underlagt særlige sikkerhetskrav – men dette bør behandles i egen note.
Praktiske vurderingstema
Rettskrav, ikke skjønn: Ordlyden «skal» innebærer at advokaten har et rettskrav på utlån. Organet kan ikke fritt velge å bare tilby kopi eller gjennomsyn.
Originaldokumenter omfattes: Utlånsretten gjelder også originale saksdokumenter, ikke bare kopier, jf. JDLOV-2001-4175.
Personkretsen er begrenset: Regelen gjelder bare advokat som opptrer som fullmektig for parten i den aktuelle saken. Andre fullmektiger faller utenfor og er henvist til organets skjønn etter første ledd og kopiretten etter annet ledd første punktum.
Klarhet ved oversendelse: Organet må sørge for at det fremgår tydelig hva advokaten faktisk har fått tilgang til – om det er et fullstendig dokumentsett eller bare deler av saken, jf. SOM-2013-3177.
Tidsfrist: Etter annet ledd tredje punktum bør det settes tidsfrist ved utlån, og manglende tilbakelevering gir særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13.
Forvaltningsorganets skjønn over innsynsform – «hensynet til forsvarlig saksbehandling»
Bestemmelsens funksjon
Uttrykket «bestemmer … hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig» viser at § 20 første punktum ikke regulerer om parten har krav på innsyn, men den praktiske gjennomføringen av et innsynskrav som allerede følger av §§ 18 og 19. Lovavdelingen har i JDLOV-2001-4175 (uttalelse 6. juli 2001) uttrykkelig lagt dette til grunn. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om utlån av originale saksdokumenter, og Lovavdelingen uttalte at første punktum ikke gir parten noe selvstendig krav på utlån av originaldokumenter, men heller ikke utelukker slikt utlån når det er forsvarlig. Kilden avklarer dermed det sentrale skillet mellom retten til innsyn og retten til en bestemt form for innsyn: Parten har ikke fritt valg av innsynsform, men organet kan heller ikke velge en form som gjør innsynsretten illusorisk.
Skjønnets innhold og grenser
Ordlyden legger et organisatorisk og praktisk skjønn til forvaltningsorganet, men skjønnet er bundet av den rettslige standarden «hensynet til forsvarlig saksbehandling». Standarden peker i to retninger. Den ivaretar organets behov for kontroll med dokumentflyt, originalsikring, arbeidsordning og sakens fremdrift. Samtidig ivaretar den partens behov for reell og brukbar tilgang til materialet, slik at innsynsretten kan utøves effektivt.
Systematisk må første punktum leses sammen med de senere reglene i § 20. At parten «på anmodning» skal gis papir- eller elektronisk kopi (annet ledd første punktum), og at advokat som fullmektig skal få utlånt dokumentene når ikke særlige grunner taler mot det (annet ledd annet punktum), begrenser organets valgfrihet. Første punktum kan derfor ikke forstås som en generell hjemmel til å nekte kopi eller til å fastholde bare én praktisk løsning dersom loven ellers gir parten et mer bestemt krav. Bestemmelsens hovedfunksjon er å angi et utgangspunkt: innenfor rammene av partsinnsynsreglene og de mer spesifikke reglene i § 20 kan organet velge fremgangsmåte.
Krav til informasjonsmessig forsvarlig tilgjengeliggjøring
Sivilombudet har i sak SOM-2013-3177 kritisert UDI for en praksis ved oversendelse av saksdokumenter som kunne gi parten eller fullmektigen inntrykk av at det oversendte materialet var et fullstendig kopisett, uten at dette faktisk var tilfelle. Uttalelsen konkretiserer hva «forsvarlig saksbehandling» krever ved valg av innsynsform: Det er ikke tilstrekkelig at organet rent fysisk gjør enkelte dokumenter tilgjengelige. Tilgjengeliggjøringen må også være informasjonsmessig klar og lojal. Dersom innsyn gjennomføres ved oversendelse av kopier eller et dokumentutvalg, må organet tydelig opplyse hva som er sendt, og om det finnes dokumenter eller deler av dokumenter som ikke er utlevert. Ellers risikerer parten å innrette seg på et uriktig grunnlag. Sivilombudet anså praksisen i strid med god forvaltningsskikk og ba UDI gjennomgå rutinene.
Uttalelsen gjaldt også andre spørsmål, blant annet delvis innsyn og saksbehandlingstid. Disse delene har mindre direkte betydning for første punktum og hører tryggere hjemme ved egne noteankre (henholdsvis tredje ledd om utdrag og femte ledd om frist for uttalelse).
Støtte fra offentlighetsrettslig praksis
Lovavdelingens uttalelse 8. juli 2003 (JDLOV-2003-5765) om daværende offentlighetsloven § 8 gir viss analogisk støtte. Lovavdelingen la der til grunn at forvaltningsorganet som hovedregel bestemmer hvordan innsyn skal gis, og at innsyn kan oppfylles også på annen måte enn ved kopi, for eksempel ved fremleggelse av originalen. Uttalelsen gjelder allmennhetens innsyn, ikke partsinnsyn, og dens overføringsverdi til § 20 er begrenset. Partsinnsyn står rettslig sterkere enn allmenninnsyn, og § 20 har dessuten uttrykkelige regler om kopi og utlån som begrenser det praktiske skjønnet mer enn offentlighetsloven gjør. Kilden kan likevel understøtte det alminnelige utgangspunktet om at organet har et visst styringsrom for praktisk tilrettelegging, så lenge løsningen gir reell tilgang.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om den valgte innsynsformen oppfyller kravet til forsvarlig saksbehandling, er de sentrale spørsmålene:
Reell tilgang: Gir den valgte innsynsformen parten en reell mulighet til å sette seg inn i sakens dokumenter, herunder tilstrekkelig tid og praktisk anledning til gjennomgang?
Kontroll med dokumenter: Ivaretar løsningen organets behov for kontroll med originaldokumenter og den videre saksbehandlingen?
Informasjonsmessig klarhet: Har organet kommunisert klart hvilke dokumenter som faktisk er gjort tilgjengelige, og om det finnes dokumenter eller deler av dokumenter som ikke er utlevert?
Sammenheng med øvrige regler: Er den valgte formen forenlig med partens rett til kopi etter annet ledd første punktum og eventuelt advokatfullmektigens rett til utlån etter annet ledd annet punktum?
Bestemmelsen gir et styringsrom for praktisk tilrettelegging, men ikke et frikort til å velge den formen som er enklest for organet dersom dette svekker partens faktiske innsynsmulighet.
Utdrag som gjennomføringsmåte for delvis partsinnsyn – § 20 tredje ledd
Regelens funksjon og systematiske plassering
Bestemmelsen i § 20 tredje ledd regulerer ikke om parten har innsynsrett, men hvordan et allerede bestående krav på innsyn i bare deler av et dokument kan gjennomføres praktisk. Ordlyden «har partene krav på å få se deler av et dokument» forutsetter at innsynsspørsmålet først er avgjort etter §§ 18 og 19: noen opplysninger eller deler av dokumentet kan holdes tilbake med hjemmel i unntaksbestemmelsene, mens resten skal gjøres tilgjengelig for parten. Tredje ledd gir da forvaltningsorganet adgang til å gi de tilgjengelige opplysningene «ved utdrag» når organet finner dette «hensiktsmessig».
Ordlyden «kan» og uttrykket «dersom forvaltningsorganet finner det hensiktsmessig» viser at regelen gir organet et valg mellom ulike måter å oppfylle et delvis innsynskrav på. Skjønnet gjelder fremgangsmåten for tilgjengeliggjøring – ikke rekkevidden av innsynsretten. Har parten krav på innsyn i de ikke-unntatte delene, kan organet derfor ikke bruke tredje ledd som grunnlag for å nekte innsyn i dokumentet som helhet. Bestemmelsen er en praktisk gjennomføringsregel: opplysningene kan skilles ut i et utdrag i stedet for at parten får hele dokumentet i original form.
Forholdet til offentleglova § 12 – avgrensning mot dokumentnektelse
Sivilombudets uttalelse i SOM-2013-3177 belyser regelens innhold direkte. Saken gjaldt UDIs praksis ved oversendelse av saksdokumenter og behandlingen av en begjæring om partsinnsyn i en utlendingssak. Ombudet uttalte at det ikke er rettslig grunnlag for å anvende offentleglova § 12 analogisk i partsinnsynssaker. Offentleglova § 12 bokstav c gir adgang til å nekte innsyn i et helt dokument dersom de gjenværende opplysningene gir et «klart misvisande» bilde. En slik regel finnes ikke i forvaltningslovens partsinnsynsregler. Ombudet fremhevet at dersom unntaksgrunnen bare gjelder deler av et dokument, må resten gjøres kjent for parten, og pekte uttrykkelig på § 20 tredje ledd som hjemmel for å gi opplysningene ved utdrag.
Uttalelsen har ikke bindende virkning som domstolspraksis, men den har betydelig tolkningsvekt fordi den gjelder nettopp denne setningen i § 20 og avklarer et praktisk viktig avgrensningsspørsmål: forvaltningen kan ikke behandle dokumentet som en udelelig enhet og avslå innsyn i hele dokumentet bare fordi deler av det er unntatt.
Gjennomføringsmåter – sladding og utdrag
SOM-2013-3177 avklarer også at «utdrag» kan gjennomføres på ulike praktiske måter. Ombudet fremhevet at dette i praksis ofte skjer ved sladding i kopien som gis ut. Sladding er altså én form for utdrag etter tredje ledd. Alternativt kan organet utarbeide et eget sammendrag eller en utskrift av de tilgjengelige opplysningene. Valget mellom disse fremgangsmåtene ligger innenfor det hensiktsmessighetsskjønnet ordlyden gir organet, men skjønnet må utøves innenfor rammen av partens materielle innsynsrett: utdraget må faktisk gi parten de opplysningene vedkommende har krav på.
Krav til klarhet overfor parten
Et sentralt poeng i SOM-2013-3177 var at UDIs oversendelse kunne gi et uriktig inntrykk av at det oversendte materialet var et fullstendig kopisett. Ombudet kritiserte dette. Når innsyn bare gis delvis, taler uttalelsen for at forvaltningen bør synliggjøre at dokumentet er gitt i utdrag eller med sladding, slik at parten forstår at enkelte deler er unntatt. Dette er viktig for at parten skal kunne ivareta sine interesser, herunder vurdere om det er grunnlag for å påklage avslaget på innsyn i de unntatte delene.
Praktiske vurderingstema
Er innsynsspørsmålet avgjort først? Tredje ledd forutsetter at det allerede er tatt stilling til hvilke deler av dokumentet parten har krav på å se etter §§ 18 og 19. Utdrag er en gjennomføringsmåte, ikke et selvstendig rettsgrunnlag for å begrense innsyn.
Gir utdraget parten de opplysningene vedkommende har krav på? Hensiktsmessighetsskjønnet gjelder presentasjonsformen, ikke innsynets omfang. Utdraget må dekke alt parten har rett til å se.
Er det tydelig at dokumentet er gitt i utdrag? Forvaltningen bør synliggjøre at det er foretatt sladding eller at det er gitt et utdrag, slik at parten ikke får inntrykk av å ha mottatt et fullstendig dokument (jf. SOM-2013-3177).
Kan offentleglova § 12 brukes analogisk? Nei. Det er ikke rettslig grunnlag for å anvende offentleglovas regel om å nekte innsyn i hele dokumentet fordi gjenværende opplysninger gir et misvisende bilde. Partsinnsynsreglene bygger på at resten av dokumentet skal gjøres tilgjengelig (jf. SOM-2013-3177).
Partens krav på kopi – «På anmodning skal en part gis papirkopi»
Kopiretten som rettskravsregel
Ordlyden «skal» i § 20 annet ledd første punktum etablerer en rettskravsregel: Når parten anmoder om kopi av et dokument vedkommende har innsynsrett i etter §§ 18 og 19, skal kopi gis. Formuleringen markerer et viktig systematisk skille mot første ledd første punktum, hvor forvaltningsorganet «bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig». Kopiretten er altså ikke en selvstendig innsynshjemmel, men en gjennomføringsregel som knytter seg til allerede bestående partsinnsyn. Kopiretten strekker seg ikke lenger enn innsynsretten: Har parten bare delvis innsyn, gjelder kopiretten tilsvarende bare for den delen parten har krav på å se.
Lovavdelingens tolkningsavklaring – forholdet mellom innsyn og kopi
Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 2002 om innsyn i eksamensspørsmål til teorieksamen for flysertifikat gir den sentrale tolkningsavklaringen for dette noteankeret. Saken gjaldt en situasjon hvor parten etter en konkret vurdering hadde rett til å gjøre seg kjent med eksamensspørsmålene, og spørsmålet var om dette også utløste krav på kopi etter § 20.
Lovavdelingen tok utgangspunkt i ordlyden og la til grunn at § 20 gir parten krav på kopi når vedkommende har innsynsrett etter §§ 18 og 19. Uttalelsen bekrefter dermed at kopiretten som hovedregel følger innsynsretten automatisk – det er ikke rom for et fritt forvaltningsskjønn om kopiformen når parten først har rett til innsyn.
En snever reservasjon – skadefare knyttet til selve kopieringen
Uttalelsen er samtidig viktig fordi den åpner for en mulig, men snever, reservasjon. Lovavdelingen antok at forvaltningsloven i særlige tilfeller må kunne forstås slik at parten kan ha rett til å gjøre seg kjent med dokumentet uten å ha krav på kopi, dersom betenkelighetene ikke knytter seg til selve gjennomsynet, men til kopiering, utlån eller spredningsfaren ved utlevering. I den aktuelle saken var poenget at kontrollert gjennomsyn av eksamensspørsmål på forvaltningens kontor kunne være uproblematisk, mens kopiering ville innebære at spørsmålene kunne spres og gjenbrukes – noe som ville undergrave eksamenssystemet.
Denne reservasjonen må håndteres med varsomhet. Lovavdelingsuttalelser er ikke bindende rettskilder på linje med dommer eller lovforarbeider, men de har en viss vekt som gjennomtenkte tolkningsuttalelser fra det organet som har det alminnelige ansvaret for å tolke forvaltningsloven. Uttalelsen er dessuten knyttet til en særpreget faktasituasjon der skadepotensialet lå nettopp i kopieringen og den videre spredningen, ikke i at parten fikk kjennskap til innholdet. Den kan derfor ikke uten videre generaliseres til vanlige forvaltningssaker. Reservasjonen gir ikke grunnlag for en bred ulovfestet unntaksregel, men bare for en snever sikkerhetsventil i spesielle tilfeller hvor det kan påvises at betenkelighetene er knyttet til kopiformen som sådan.
Praktiske vurderingstema
Innsynsretten er en forutsetning. Organet må først avklare om parten har innsynsrett i dokumentet etter §§ 18 og 19. Kopiretten følger denne retten og strekker seg ikke lenger.
Hovedregelen er ubetinget. Når innsynsrett foreligger, har parten krav på kopi. Avslag kan ikke begrunnes i administrative hensyn, ressurshensyn eller i organets preferanse for at innsyn skjer ved gjennomsyn på kontoret. Slike hensyn er avskåret av ordlyden «skal».
Unntak bare ved særskilt og konkret grunnlag. Dersom organet vil hevde at parten bare kan få gjennomsyn, men ikke kopi, må det foreligge en konkret og dokumenterbar skadefare som er knyttet til selve kopieringen eller utleveringen – ikke til at parten gjør seg kjent med innholdet. Terskelen er høy, og situasjonen vil i praksis være sjelden.
Kopiretten gjelder uavhengig av format. Bestemmelsen nevner både «papirkopi» og «elektronisk kopi». Spørsmålet om parten kan kreve en bestemt kopitype eller filform, behandles i egen temanote.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 20 - gjennomsyn og utlån av saksdokumenter
§ 20 – Paragrafnivåkommentar: Gjennomføring av partsinnsyn
Bestemmelsens funksjon og systematikk
§ 20 er i hovedsak en gjennomføringsbestemmelse. Den regulerer ikke om parten har innsyn, men hvordan en allerede bestående innsynsrett etter §§ 18 og 19 skal realiseres i praksis. Første ledd gir forvaltningsorganet en generell kompetanse til å bestemme tilgjengeliggjøringsmåten «ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling», men denne rammen suppleres og begrenses av de etterfølgende reglene om midlertidig utsettelse, kopi, utlån til advokatfullmektig, utdrag, vederlagsfrihet og uttalefrist. Bestemmelsen må derfor leses slik at organet har et praktisk organiseringsskjønn, men ikke en fri adgang til å gjøre partsinnsyn mindre effektivt enn loven forutsetter.
Krav til rask og lojal oppfølging av innsynsbegjæringer
Sivilombudets uttalelse i SOM-2010-1518 gir viktig støtte for denne funksjonelle forståelsen av § 20. Saken gjaldt Nav Internasjonalts håndtering av en parts begjæring om innsyn i saksdokumenter og andre e-posthenvendelser. Ombudet kritiserte den mangelfulle oppfølgingen og bygde på sammenhengen mellom partsinnsyn og de alminnelige kravene til forsvarlig saksbehandling. Uttalelsen fremhever at en part som ber om saksdokumenter etter forvaltningsloven, som utgangspunkt ikke bør stilles dårligere enn ved innsynskrav etter offentlighetsloven. Ombudet viste også til etatsrundskriv til § 20 første ledd første punktum, hvor det var lagt til grunn at parten skal gis melding dersom dokumentene ikke kan stilles til disposisjon innen to uker etter at kravet er mottatt.
Tolkningsverdien av SOM-2010-1518 ligger først og fremst i at § 20 forutsetter rask og lojal oppfølging av innsynsbegjæringer, og at forsinkelse må kommuniseres til parten. Uttalelsen kan derimot ikke tas til inntekt for en lovfestet absolutt to-ukersfrist i § 20; på dette punktet er kilden indirekte og knyttet til forvaltningspraksis nedfelt i etatsrundskriv, ikke til klar lovtekst.
Klar og reell gjennomføring – informasjon om innsynets omfang
SOM-2013-3177 utdyper de samme hensynene og er særlig relevant for kravet til klar og reell gjennomføring av innsyn. Saken gjaldt UDIs praksis ved oversendelse av saksdokumenter i en utlendingssak. Ombudet kritiserte at oversendelsen kunne gi et uriktig inntrykk av at det som var sendt, var et fullstendig kopisett. Uttalelsen viser dermed at § 20 ikke bare krever at dokumenter gjøres tilgjengelige, men at dette skjer på en måte som gjør parten i stand til å forstå innsynets omfang og eventuelle begrensninger.
Ombudet avviste også at offentleglova § 12 kunne anvendes analogisk ved partsinnsyn: Dersom unntaksgrunnen bare gjelder deler av et dokument, må resten gjøres kjent for parten, eventuelt ved utdrag eller sladding. Dette er en nærliggende systembetraktning også til § 20 tredje ledd om utdrag: Bestemmelsen gir et praktisk virkemiddel for delvis innsyn, ikke hjemmel til å holde tilbake mer enn det innsynsbegrensningen etter §§ 18 og 19 rekker til.
Uttalelsen inneholder dessuten kritikk av lang behandlingstid, men den delen av resonnementet er i hovedsak forankret i § 11 a og har derfor mer bakgrunnsverdi enn selvstendig tolkningsverdi for § 20.
Samspillet mellom innsynsretten og gjennomføringsformen
Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 2002 (JDLOV-2002-10-15) om innsyn i eksamensspørsmål til teorieksamen for flysertifikat belyser samspillet mellom innsynsretten og måten den gjennomføres på. Lovavdelingen tok utgangspunkt i at § 20 etter ordlyden gir krav på kopi når parten har innsynsrett etter §§ 18 og 19, men åpnet samtidig for at forvaltningsloven i særlige tilfeller kunne forstås slik at parten fikk gjøre seg kjent med dokumentet uten å ha krav på kopi, dersom skadehensynene bare knyttet seg til kopiering og utlevering – ikke til selve innsynet.
Relevansen av uttalelsen er at den illustrerer at § 20 ikke nødvendigvis kan anvendes helt mekanisk løsrevet fra de hensynene som begrunner begrensninger i innsynsretten. Samtidig må kilden brukes med varsomhet. Den er situasjonsbestemt, gjelder et særpreget dokumenttilfang (eksamensspørsmål som mister sin funksjon ved spredning) og bygger på et konkret skadepotensial ved videre distribusjon. Den gir derfor neppe grunnlag for noe generelt unntak fra kopiretten etter dagens § 20, men har en viss verdi som uttrykk for at gjennomføringsformen i ekstraordinære tilfeller kan måtte tilpasses de beskyttelseshensyn som ellers ligger bak §§ 18 og 19.
Begrenset overføringsverdi fra offentlighetslovens kopiregler
Lovavdelingens uttalelse 8. juli 2003 (JDLOV-2003-07-08) om klage på vedtak om innsynsbegjæring etter den dagjeldende offentlighetsloven har begrenset tolkningsverdi for § 20. Uttalelsen gjaldt allmennhetens innsyn, ikke partsinnsyn etter forvaltningsloven, og bygde på en annen lovtekst (dagjeldende offentlighetsloven § 8). Etter denne bestemmelsen var det ikke en ubetinget plikt til å gi kopi; innsyn kunne i stedet gis ved fremleggelse av originalen. Forvaltningsloven § 20 annet ledd gir derimot parten et uttrykkelig krav på papirkopi eller elektronisk kopi, og kopier skal etter fjerde ledd gis vederlagsfritt. Uttalelsen kan derfor ikke brukes som selvstendig støtte for å innskrenke en parts krav på kopi etter § 20. Det den likevel kan belyse, er den mer generelle bakgrunnsforståelsen av første ledd første punktum: at organet i utgangspunktet har et visst skjønn med hensyn til den praktiske tilretteleggingen av innsyn. Men dette skjønnet er i § 20 langt mer detaljregulert enn etter offentlighetsloven, og kilden må derfor holdes klart i bakgrunnen.
Praktiske vurderingstema
Kildene peker samlet mot tre sentrale vurderingstemaer i anvendelsen av § 20:
Advokatens rett til utlån av saksdokumenter
Oversikt
Bestemmelsen gir advokat som opptrer som fullmektig for parten, en særskilt og sterkere rettsstilling enn det som ellers følger av § 20 om hvordan partsinnsyn skal gjennomføres. Etter første ledd første punktum er utgangspunktet at forvaltningsorganet, ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, bestemmer hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig. Annet ledd første punktum gir parten krav på kopi på anmodning. Når annet ledd annet punktum deretter fastslår at advokat som fullmektig «skal få utlånt dokumentene» når ikke særlige grunner taler mot det, peker ordlyden og systematikken mot noe mer enn bare rett til kopi eller til å lese dokumentene hos organet: Advokaten har som utgangspunkt et rettskrav på utlån av selve saksdokumentene.
Utlån av originaldokumenter – JDLOV-2001-4175
Lovavdelingens uttalelse 6. juli 2001 (JDLOV-2001-4175) gjaldt nettopp spørsmålet om § 20 annet ledd annet punktum gir krav på utlån av originale saksdokumenter. Lovavdelingen fremhevet at § 20 regulerer den praktiske gjennomføringen av partsinnsyn etter §§ 18 og 19, og at første ledd første punktum ikke i seg selv gir parten krav på utlån av originaldokumenter – men heller ikke utelukker slikt utlån når det er forsvarlig. Den særskilte regelen om advokatfullmektig ble derimot forstått slik at advokaten har krav på utlån av originalene, med mindre «særlige grunner» taler mot det.
Uttalelsen har ikke samme rettskildevekt som lovforarbeider eller domstolspraksis, men den er direkte knyttet til den aktuelle ordlyden og gir en sentral tolkningsstøtte for forståelsen av uttrykket «utlånt dokumentene». Tolkningsresultatet – at regelen omfatter originaldokumenter – er også godt forankret i ordlyden: Lovgiver har valgt formuleringen «utlånt», ikke «gis kopi av» eller «gjøres tilgjengelig», og dette må forstås som et bevisst valg sett i sammenheng med at kopiretten allerede er regulert i første punktum.
Personkretsen er snever
Lovavdelingen avviste i samme uttalelse en utvidende tolkning av personkretsen. Spørsmålet var om også offentlig godkjente rettshjelpere kunne kreve utlån etter regelen, og svaret var nei. Ordlyden er bevisst knyttet til «advokat som opptrer som fullmektig», ikke fullmektiger generelt. Andre fullmektiger – herunder rettshjelpere, organisasjonsrepresentanter og andre som opptrer etter § 12 – faller utenfor denne særregelen og må eventuelt få dokumenter utlevert eller utlånt etter organets skjønn etter § 20 første ledd første punktum, kombinert med retten til kopi etter annet ledd første punktum.
Tolkningsmessig viser dette at advokatregelen er et avgrenset unntak fra organets alminnelige kontroll med innsynsformen. Begrunnelsen for unntaket må ses i sammenheng med den tillit som knytter seg til advokatrollen, herunder advokaters taushetsplikt og profesjonsansvar, som reduserer risikoen ved at originaldokumenter forlater organets kontroll. Regelen bør ikke uten videre analogiseres til andre profesjonelle representanter.
Krav til gjennomføringen – SOM-2013-3177
Et praktisk poeng ved gjennomføringen av utlån til advokat er belyst i Sivilombudets uttalelse i sak SOM-2013-3177. Saken gjaldt UDIs praksis ved oversendelse av saksdokumenter i en utlendingssak og behandlingen av en begjæring om partsinnsyn. Ombudet kritiserte at oversendelsen kunne gi et uriktig inntrykk av at advokaten hadde mottatt et fullstendig dokumentsett, uten at det fremgikk tydelig at deler av dokumentene var holdt tilbake.
Uttalelsen gjaldt ikke tolkningen av vilkåret «særlige grunner», og den sier derfor lite om når utlån kan nektes. Den har likevel klar relevans for praktiseringen av advokatregelen: Når dokumenter sendes eller lånes ut til partens advokat, må organet sørge for at det går tydelig frem om advokaten har fått hele sakens dokumenttilfang eller bare de delene parten har krav på å se. Dette henger sammen med kontradiksjonsprinsippet og med advokatens mulighet til å ivareta partens interesser på et korrekt faktisk grunnlag. Ombudet fremhevet også at offentleglova § 12 ikke kan anvendes analogisk ved partsinnsyn, slik at dersom unntaksgrunnen bare gjelder deler av et dokument, må resten gjøres kjent for parten, eventuelt ved utdrag eller sladding.
Forholdet til «særlige grunner»
Kildene avklarer i liten grad hva som ligger i reservasjonen «når ikke særlige grunner taler mot det». JDLOV-2001-4175 forutsetter at slike grunner kan foreligge, men utvikler ikke nærmere typetilfellene. SOM-2013-3177 gjelder gjennomføringen av innsyn, ikke nektelsesgrunnene. Aktuelle typetilfeller kan tenkes å være fare for at dokumenter ikke returneres, at originaldokumenter er særlig sårbare, eller at saken inneholder opplysninger underlagt særlige sikkerhetskrav – men dette bør behandles i egen note.
Praktiske vurderingstema
Forvaltningsorganets skjønn over innsynsform – «hensynet til forsvarlig saksbehandling»
Bestemmelsens funksjon
Uttrykket «bestemmer … hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig» viser at § 20 første punktum ikke regulerer om parten har krav på innsyn, men den praktiske gjennomføringen av et innsynskrav som allerede følger av §§ 18 og 19. Lovavdelingen har i JDLOV-2001-4175 (uttalelse 6. juli 2001) uttrykkelig lagt dette til grunn. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om utlån av originale saksdokumenter, og Lovavdelingen uttalte at første punktum ikke gir parten noe selvstendig krav på utlån av originaldokumenter, men heller ikke utelukker slikt utlån når det er forsvarlig. Kilden avklarer dermed det sentrale skillet mellom retten til innsyn og retten til en bestemt form for innsyn: Parten har ikke fritt valg av innsynsform, men organet kan heller ikke velge en form som gjør innsynsretten illusorisk.
Skjønnets innhold og grenser
Ordlyden legger et organisatorisk og praktisk skjønn til forvaltningsorganet, men skjønnet er bundet av den rettslige standarden «hensynet til forsvarlig saksbehandling». Standarden peker i to retninger. Den ivaretar organets behov for kontroll med dokumentflyt, originalsikring, arbeidsordning og sakens fremdrift. Samtidig ivaretar den partens behov for reell og brukbar tilgang til materialet, slik at innsynsretten kan utøves effektivt.
Systematisk må første punktum leses sammen med de senere reglene i § 20. At parten «på anmodning» skal gis papir- eller elektronisk kopi (annet ledd første punktum), og at advokat som fullmektig skal få utlånt dokumentene når ikke særlige grunner taler mot det (annet ledd annet punktum), begrenser organets valgfrihet. Første punktum kan derfor ikke forstås som en generell hjemmel til å nekte kopi eller til å fastholde bare én praktisk løsning dersom loven ellers gir parten et mer bestemt krav. Bestemmelsens hovedfunksjon er å angi et utgangspunkt: innenfor rammene av partsinnsynsreglene og de mer spesifikke reglene i § 20 kan organet velge fremgangsmåte.
Krav til informasjonsmessig forsvarlig tilgjengeliggjøring
Sivilombudet har i sak SOM-2013-3177 kritisert UDI for en praksis ved oversendelse av saksdokumenter som kunne gi parten eller fullmektigen inntrykk av at det oversendte materialet var et fullstendig kopisett, uten at dette faktisk var tilfelle. Uttalelsen konkretiserer hva «forsvarlig saksbehandling» krever ved valg av innsynsform: Det er ikke tilstrekkelig at organet rent fysisk gjør enkelte dokumenter tilgjengelige. Tilgjengeliggjøringen må også være informasjonsmessig klar og lojal. Dersom innsyn gjennomføres ved oversendelse av kopier eller et dokumentutvalg, må organet tydelig opplyse hva som er sendt, og om det finnes dokumenter eller deler av dokumenter som ikke er utlevert. Ellers risikerer parten å innrette seg på et uriktig grunnlag. Sivilombudet anså praksisen i strid med god forvaltningsskikk og ba UDI gjennomgå rutinene.
Uttalelsen gjaldt også andre spørsmål, blant annet delvis innsyn og saksbehandlingstid. Disse delene har mindre direkte betydning for første punktum og hører tryggere hjemme ved egne noteankre (henholdsvis tredje ledd om utdrag og femte ledd om frist for uttalelse).
Støtte fra offentlighetsrettslig praksis
Lovavdelingens uttalelse 8. juli 2003 (JDLOV-2003-5765) om daværende offentlighetsloven § 8 gir viss analogisk støtte. Lovavdelingen la der til grunn at forvaltningsorganet som hovedregel bestemmer hvordan innsyn skal gis, og at innsyn kan oppfylles også på annen måte enn ved kopi, for eksempel ved fremleggelse av originalen. Uttalelsen gjelder allmennhetens innsyn, ikke partsinnsyn, og dens overføringsverdi til § 20 er begrenset. Partsinnsyn står rettslig sterkere enn allmenninnsyn, og § 20 har dessuten uttrykkelige regler om kopi og utlån som begrenser det praktiske skjønnet mer enn offentlighetsloven gjør. Kilden kan likevel understøtte det alminnelige utgangspunktet om at organet har et visst styringsrom for praktisk tilrettelegging, så lenge løsningen gir reell tilgang.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om den valgte innsynsformen oppfyller kravet til forsvarlig saksbehandling, er de sentrale spørsmålene:
Bestemmelsen gir et styringsrom for praktisk tilrettelegging, men ikke et frikort til å velge den formen som er enklest for organet dersom dette svekker partens faktiske innsynsmulighet.
Utdrag som gjennomføringsmåte for delvis partsinnsyn – § 20 tredje ledd
Regelens funksjon og systematiske plassering
Bestemmelsen i § 20 tredje ledd regulerer ikke om parten har innsynsrett, men hvordan et allerede bestående krav på innsyn i bare deler av et dokument kan gjennomføres praktisk. Ordlyden «har partene krav på å få se deler av et dokument» forutsetter at innsynsspørsmålet først er avgjort etter §§ 18 og 19: noen opplysninger eller deler av dokumentet kan holdes tilbake med hjemmel i unntaksbestemmelsene, mens resten skal gjøres tilgjengelig for parten. Tredje ledd gir da forvaltningsorganet adgang til å gi de tilgjengelige opplysningene «ved utdrag» når organet finner dette «hensiktsmessig».
Ordlyden «kan» og uttrykket «dersom forvaltningsorganet finner det hensiktsmessig» viser at regelen gir organet et valg mellom ulike måter å oppfylle et delvis innsynskrav på. Skjønnet gjelder fremgangsmåten for tilgjengeliggjøring – ikke rekkevidden av innsynsretten. Har parten krav på innsyn i de ikke-unntatte delene, kan organet derfor ikke bruke tredje ledd som grunnlag for å nekte innsyn i dokumentet som helhet. Bestemmelsen er en praktisk gjennomføringsregel: opplysningene kan skilles ut i et utdrag i stedet for at parten får hele dokumentet i original form.
Forholdet til offentleglova § 12 – avgrensning mot dokumentnektelse
Sivilombudets uttalelse i SOM-2013-3177 belyser regelens innhold direkte. Saken gjaldt UDIs praksis ved oversendelse av saksdokumenter og behandlingen av en begjæring om partsinnsyn i en utlendingssak. Ombudet uttalte at det ikke er rettslig grunnlag for å anvende offentleglova § 12 analogisk i partsinnsynssaker. Offentleglova § 12 bokstav c gir adgang til å nekte innsyn i et helt dokument dersom de gjenværende opplysningene gir et «klart misvisande» bilde. En slik regel finnes ikke i forvaltningslovens partsinnsynsregler. Ombudet fremhevet at dersom unntaksgrunnen bare gjelder deler av et dokument, må resten gjøres kjent for parten, og pekte uttrykkelig på § 20 tredje ledd som hjemmel for å gi opplysningene ved utdrag.
Uttalelsen har ikke bindende virkning som domstolspraksis, men den har betydelig tolkningsvekt fordi den gjelder nettopp denne setningen i § 20 og avklarer et praktisk viktig avgrensningsspørsmål: forvaltningen kan ikke behandle dokumentet som en udelelig enhet og avslå innsyn i hele dokumentet bare fordi deler av det er unntatt.
Gjennomføringsmåter – sladding og utdrag
SOM-2013-3177 avklarer også at «utdrag» kan gjennomføres på ulike praktiske måter. Ombudet fremhevet at dette i praksis ofte skjer ved sladding i kopien som gis ut. Sladding er altså én form for utdrag etter tredje ledd. Alternativt kan organet utarbeide et eget sammendrag eller en utskrift av de tilgjengelige opplysningene. Valget mellom disse fremgangsmåtene ligger innenfor det hensiktsmessighetsskjønnet ordlyden gir organet, men skjønnet må utøves innenfor rammen av partens materielle innsynsrett: utdraget må faktisk gi parten de opplysningene vedkommende har krav på.
Krav til klarhet overfor parten
Et sentralt poeng i SOM-2013-3177 var at UDIs oversendelse kunne gi et uriktig inntrykk av at det oversendte materialet var et fullstendig kopisett. Ombudet kritiserte dette. Når innsyn bare gis delvis, taler uttalelsen for at forvaltningen bør synliggjøre at dokumentet er gitt i utdrag eller med sladding, slik at parten forstår at enkelte deler er unntatt. Dette er viktig for at parten skal kunne ivareta sine interesser, herunder vurdere om det er grunnlag for å påklage avslaget på innsyn i de unntatte delene.
Praktiske vurderingstema
Partens krav på kopi – «På anmodning skal en part gis papirkopi»
Kopiretten som rettskravsregel
Ordlyden «skal» i § 20 annet ledd første punktum etablerer en rettskravsregel: Når parten anmoder om kopi av et dokument vedkommende har innsynsrett i etter §§ 18 og 19, skal kopi gis. Formuleringen markerer et viktig systematisk skille mot første ledd første punktum, hvor forvaltningsorganet «bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig». Kopiretten er altså ikke en selvstendig innsynshjemmel, men en gjennomføringsregel som knytter seg til allerede bestående partsinnsyn. Kopiretten strekker seg ikke lenger enn innsynsretten: Har parten bare delvis innsyn, gjelder kopiretten tilsvarende bare for den delen parten har krav på å se.
Lovavdelingens tolkningsavklaring – forholdet mellom innsyn og kopi
Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 2002 om innsyn i eksamensspørsmål til teorieksamen for flysertifikat gir den sentrale tolkningsavklaringen for dette noteankeret. Saken gjaldt en situasjon hvor parten etter en konkret vurdering hadde rett til å gjøre seg kjent med eksamensspørsmålene, og spørsmålet var om dette også utløste krav på kopi etter § 20.
Lovavdelingen tok utgangspunkt i ordlyden og la til grunn at § 20 gir parten krav på kopi når vedkommende har innsynsrett etter §§ 18 og 19. Uttalelsen bekrefter dermed at kopiretten som hovedregel følger innsynsretten automatisk – det er ikke rom for et fritt forvaltningsskjønn om kopiformen når parten først har rett til innsyn.
En snever reservasjon – skadefare knyttet til selve kopieringen
Uttalelsen er samtidig viktig fordi den åpner for en mulig, men snever, reservasjon. Lovavdelingen antok at forvaltningsloven i særlige tilfeller må kunne forstås slik at parten kan ha rett til å gjøre seg kjent med dokumentet uten å ha krav på kopi, dersom betenkelighetene ikke knytter seg til selve gjennomsynet, men til kopiering, utlån eller spredningsfaren ved utlevering. I den aktuelle saken var poenget at kontrollert gjennomsyn av eksamensspørsmål på forvaltningens kontor kunne være uproblematisk, mens kopiering ville innebære at spørsmålene kunne spres og gjenbrukes – noe som ville undergrave eksamenssystemet.
Denne reservasjonen må håndteres med varsomhet. Lovavdelingsuttalelser er ikke bindende rettskilder på linje med dommer eller lovforarbeider, men de har en viss vekt som gjennomtenkte tolkningsuttalelser fra det organet som har det alminnelige ansvaret for å tolke forvaltningsloven. Uttalelsen er dessuten knyttet til en særpreget faktasituasjon der skadepotensialet lå nettopp i kopieringen og den videre spredningen, ikke i at parten fikk kjennskap til innholdet. Den kan derfor ikke uten videre generaliseres til vanlige forvaltningssaker. Reservasjonen gir ikke grunnlag for en bred ulovfestet unntaksregel, men bare for en snever sikkerhetsventil i spesielle tilfeller hvor det kan påvises at betenkelighetene er knyttet til kopiformen som sådan.
Praktiske vurderingstema