Lovavdelingen kom til at en kandidat til flysertifikateksamen i utgangspunktet hadde krav på å gjøre seg kjent med eksamensspørsmålene, men at det kunne være adgang til å nekte kopi der kopiering ville skade Norges forhold til fremmede stater. Uttalelsen tok også stilling til at innsynsreglene måtte praktiseres annerledes enn etter offentlighetsloven.
Hva saken gjaldt
Samferdselsdepartementet ba om vurdering av om Luftfartstilsynet kunne nekte å utlevere oppgavene fra en avholdt teorieksamen for flysertifikat fordi oppgavene skulle brukes på nytt.
Lovavdelingen viste til en tidligere uttalelse om gjenbruk av eksamensoppgaver etter offentlighetsloven, og la til grunn at innsyn etter den loven kan avslås dersom offentlighet vil være uforenlig med eksamenssystemet.
Saken gjaldt likevel først og fremst partsinnsyn etter forvaltningsloven, fordi resultatet av eksamen ble ansett som et enkeltvedtak eller en del av vedtaket om å utstede flysertifikat. Kandidaten hadde fått se spørsmålene på tilsynets kontor, og spørsmålet var derfor om han også hadde krav på kopi.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen la til grunn at forvaltningsloven § 20 annet ledd gir parten en ubetinget rett til kopi av dokumenter når han har krav på innsyn etter § 18, jf. § 19. Det sentrale spørsmålet ble derfor om innsyn kunne nektes etter § 19.
Etter § 19 annet ledd bokstav b kan opplysninger unntas når det er særlige grunner som taler mot videre meddelelse, men ikke dersom innsyn er av vesentlig betydning for parten. Fordi eksamen var en multiple choice-prøve, var det etter Lovavdelingens syn særlig spørsmål eller svaralternativer som kunne begrunne klage. For å kunne klage måtte kandidaten ha tilgang til de aktuelle spørsmålene, og det kunne ikke forventes at han husket dem. Derfor var innsyn av vesentlig betydning, og § 19 annet ledd ga ikke hjemmel til å nekte innsyn.
Lovavdelingen vurderte også § 19 nr. 1 om opplysninger av betydning for Norges forhold til fremmede stater. Den antok at bestemmelsen måtte tolkes på samme måte som offentlighetsloven § 6 nr. 1, altså at opplysningene måtte kunne skade forholdet til fremmede stater. Der spørsmålsbasen var felles og spredning kunne redusere dens verdi, antok Lovavdelingen at det kunne foreligge grunnlag for å nekte kopi.
Samtidig mente Lovavdelingen at denne risikoen knyttet seg til kopiering, ikke til at kandidaten fikk gjøre seg kjent med spørsmålene. I slike tilfeller antok den derfor at forvaltningen hadde plikt til å la parten lese opplysningene, men kunne nekte å gi kopi. Den fant dermed ikke grunn til å vurdere en mulig innskrenkende tolkning av § 20 annet ledd om kopi av eksamensoppgaver.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til Samferdselsdepartementets brev 22. juli 2002, der det bes om Lovavdelingens vurdering av om Luftfartstilsynet kan nekte å utlevere oppgavene til avholdt eksamen for flysertifikat med den begrunnelse at oppgavene skal brukes på nytt.
Lovavdelingen har tidligere hatt et lignende spørsmål til vurdering i relasjon til innsyn etter offentlighetsloven (saksnr. 3955/77E). Spørsmålet var om en person kunne kreve utlevert tidligere gitte oppgaver til mesterprøven i malerfaget som ledd i å forberede seg til prøven. Problemet var også der at disse prøvene ble ”resirkulert”, fordi det var kostnads- og tidkrevende å lage nye oppgaver. Lovavdelingen uttalte:
”I hvilken utstrekning oppgavene kan unntas fra offentligheten med den begrunnelse at de fremdeles er i bruk, må bero på en konkret vurdering av om offentlighet vil være uforenlig med eksamenssystemet. Her må det legges vekt på om det er et reelt behov for en slik ordning, bl.a. i forbindelse med de praktiske problemer ved å utarbeide nye oppgaver, og om det er praktisk mulig å bruke oppgavene på en slik måte at de er ukjente for de eksamenskandidater som må besvare dem.”
Vi antar at denne normen fortsatt kan legges til grunn i forhold til offentlighetsloven, og at innsyn
etter offentlighetsloven
kan avslås dersom innsyn i eksamensoppgavene vil være uforenlig med eksamenssystemet.
Lovavdelingen legger imidlertid til grunn at avgjørelser av om eksamen for flysertifikat er bestått eller ikke, er et enkeltvedtak, eventuelt en del av vedtaket om å utstede flysertifikat. Forvaltningslovens regler om partsinnsyn i §§ 18 flg. vil dermed komme til anvendelse. Det er ikke gitt at resultatet må bli det samme etter disse reglene, ettersom partsinnsynsretten på mange punkter går lenger enn innsynsretten etter offentlighetsloven.
Det framgår av brevet fra Luftfartstilsynet at klageren har fått innsyn i spørsmålene på Luftfartstilsynets kontor. Spørsmålet er derfor om klageren har rett til kopi av spørsmålene.
Forvaltningsloven § 20 andre ledd gir etter ordlyden en ubetinget rett for parten til å få kopi av sakens dokumenter så lenge vedkommende har krav på innsyn i disse etter forvaltningsloven § 18, jf. § 19. Spørsmålet blir derfor i første rekke om klageren kan nektes innsyn i spørsmålene etter § 19.
§ 19 andre ledd bokstav b gir hjemmel for å nekte en part å gjøre seg kjent med opplysninger som gjelder forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre. Det følger imidlertid av innledningen til andre ledd at man ikke kan nekte en part innsyn etter denne bestemmelsen, dersom det er av vesentlig betydning for ham å gjøre seg kjent med disse opplysningene.
Teorieksamenen for flysertifikat er basert på bestemte svaralternativer (”multiple choice”). Dette fjerner de fleste skjønnsmessige vurderinger i eksamenssensuren, og dermed vil det sjelden være noen slike vurderinger å klage på. Derimot vil en klage kunne begrunnes med at spørsmålene eller svaralternativene er uklart eller misvisende formulert. For å kunne formulere en slik klage vil det etter Lovavdelingens skjønn være nødvendig å ha tilgang til de aktuelle spørsmålene. Det kan ikke forventes at en kandidat husker spørsmålene fra eksamen. Det kan dermed være av vesentlig betydning for kandidaten å gjøre seg kjent med spørsmålene, og forvaltningsloven § 19 andre ledd vil ikke gi hjemmel for å nekte ham dette.
Spørsmålene hentes fra en felleseuropeisk base som drives av den europeiske sammenslutningen av luftfartsmyndigheter. Forvaltningsloven § 19 nr. 1 gir hjemmel for å nekte en part å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument som er av betydning for Norges forhold til fremmede stater. Bestemmelsen må antakelig tolkes på samme måte som offentlighetsloven § 6 nr. 1 som krever at opplysningene ville kunne
skade
vårt forhold til fremmede stater dersom de ble kjent. Etter det vi har fått opplyst er det ingen andre europeiske myndigheter som deltar i samarbeidet som gir kopier av eksamensspørsmålene. Ettersom spørsmålsbasen er felles, vil en avvikende norsk holdning kunne få virkning også for disse landene, i og med at det regnes som en reell risiko for at spørsmålene også spres til studenter i utlandet.
Det er opplyst at spørsmålene i basen er ujevnt fordelt, slik at det på noen fagfelt bare er spørsmål nok til et par eksamensoppgaver, mens det på andre fagfelt er atskillig flere spørsmål. På fagfelt hvor det er så få spørsmål at en spredning av spørsmålene vil kunne føre til at spørsmålsbasens verdi blir vesentlig redusert, antar Lovavdelingen at det vil kunne skade Norges forhold til fremmede stater å gi kopi av spørsmålene.
I dette tilfelle knytter risikoen for Norges forhold til fremmede stater seg til kopieringen og uleveringen av spørsmålene, og ikke direkte til å gi klageren adgang til å gjøre seg kjent med spørsmålene. § 19 er dermed ikke direkte anvendelig. Lovavdelingen antar imidlertid at forvaltningsloven må tolkes slik at dersom grunnlagene for å nekte en part å gjøre seg kjent med opplysningene i § 19 bare knytter seg til å gi kopier, vil forvaltningen ha plikt til å la parten gjøre seg kjent med opplysningene, men kunne nekte å gi kopi.
Lovavdelingen finner det etter dette ikke nødvendig å vurdere om forvaltningsloven § 20 andre ledd første punktum kan tolkes innskrenkende, slik at det heller ikke er plikt til å gi kopi at eksamensoppgaver, dersom dette ville være uforenlig med eksamenssystemet.