Lovavdelingen kom til at en rapport fra ECON ikke kunne unntas fra offentlighet etter offentleglova § 5 andre ledd bokstav b, fordi den allerede ved avtaleinngåelsen var ment også brukt til andre formål enn intern saksforberedelse. Samtidig presiserte Lovavdelingen at offentlighet ikke gir ubetinget krav på kopi; innsyn kan gis på annen måte etter § 8.
Hva saken gjaldt
Saken gjaldt en innsynsbegjæring i en rapport utarbeidet av ECON for departementet. Spørsmålet var først om rapporten kunne unntas fra offentlighet som et dokument utarbeidet av en særlig rådgiver eller sakkyndig til bruk for den interne saksforberedelsen i forvaltningsorganet, jf. offentleglova § 5 andre ledd bokstav b.
Lovavdelingen la til grunn at ECON måtte anses som en særlig rådgiver eller sakkyndig. Det avgjørende spørsmålet ble derfor om rapporten faktisk var utarbeidet for departementets interne og fortrolige saksforberedelse.
Saken gjaldt også hvordan innsyn skulle gis dersom dokumentet var offentlig. Etter offentleglova § 8 er utgangspunktet at forvaltningsorganet bestemmer formen for innsyn ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, og at kopi bare skal gis i rimelig utstrekning.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen viste til at vurderingen av om et dokument er til bruk for intern saksforberedelse må bero på en helhetsvurdering, hvor det blant annet skal legges vekt på om dokumentet framstår som naturlig å se som et internt og fortrolig dokument.
Et sentralt moment var at det allerede ved avtaleinngåelsen syntes å ha vært en forutsetning at rapportene også skulle brukes til andre formål enn intern saksforberedelse. Dette talte mot unntak, og Lovavdelingen viste også til at kvartalsrapporten var et multiklientprodukt og at departementet var kjent med at ECON solgte rapporten til andre interesserte.
På den bakgrunn kom Lovavdelingen til at rapporten ikke kunne anses utarbeidet utelukkende for intern og fortrolig saksforberedelse, og den kunne derfor ikke unntas fra offentlighet etter § 5 andre ledd. Det ble samtidig understreket at forvaltningen ikke kan avtale med oppdragstaker at slikt innsyn ikke skal gis.
Når det gjaldt utleveringsformen, presiserte Lovavdelingen at offentlighet ikke innebærer en ubetinget plikt til å gi kopi. Hva som er «rimelig utstrekning» må vurderes konkret, blant annet ut fra dokumentets størrelse, utforming og muligheten for innsyn på annen måte; dersom kopi ikke gis, må det likevel gis innsyn på en annen måte, for eksempel ved å lese originalen på kontoret.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev 4. juni 2003.
1. Offentlighetsloven § 5 andre ledd bokstav b gir forvaltningen adgang til å unnta et dokument fra offentlighet når det er utarbeidet av en særlig rådgiver eller sakkyndig til bruk for den interne saksforberedelse i forvaltningsorganet.
Etter vårt syn er det ikke tvilsomt at ECON må anses som en særlig rådgiver eller sakkyndig som omfattes av § 5 andre ledd bokstav b. Spørsmålet blir dermed om rapporten er til bruk for departementets interne saksforberedelse. Hvorvidt det er tale om et dokument til den interne saksforberedelse, må avgjøres etter en helhetsvurdering. I vurderingen skal det legges vekt på hensynet bak bestemmelsen, herunder i hvilken grad det framstår som naturlig å se dokumentet som et internt og fortrolig dokument.
1
Hensynet bak § 5 andre ledd bokstav b, er at det kan være tilfeldig om forvaltningen har den nødvendige ekspertise til å avgjøre et saksforhold selv, og at det derfor kan være nødvendig å benytte eksterne rådgivere til fortrolig rådgivning. Dersom det er klart allerede ved utarbeidelsen av dokumentet at det også skal brukes til andre formål enn den interne saksforberedelse, er det derfor antatt at dokumentet ikke kan unntas fra offentlighet etter § 5.
2
Når det gjelder rapporten fra ECON, synes det å ha vært en forutsetning allerede fra avtalen ble inngått at rapportene også skal benyttes til andre formål enn departementets interne saksforberedelse, jf. bl. a. avtalens pkt. 4 hvor det framgår at kvartalsrapporten er et multiklientprodukt. Det vises også til brevet fra Olje- og energidepartementet, hvor det framgår at departementet er klar over at ECON selger rapporten til andre interesserte som del av en større pakke. Dokumentet kan dermed ikke anses å være utarbeidet utelukkende for den interne og fortrolige saksforberedelse, og rapporten kan ikke unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 andre ledd. Det er ikke anledning for forvaltningen til å avtale med oppdragstaker at slikt innsyn ikke skal gis.
2. Hvordan innsyn skal gis, framgår av offentlighetsloven § 8. Hovedregelen er at det er forvaltningsorganet som ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling bestemmer hvordan det skal gis innsyn i dokumentet. Det skal i rimelig utstrekning gis kopi av dokumentet.
At et dokument er offentlig innebærer mao. ikke at forvaltningen har en ubetinget plikt til å gi kopi av dokumentet. I vurderingen av hva som anses som ”rimelig utstrekning” må det legges vekt på dokumentets størrelse og utforming, i tillegg til muligheten for den som krever innsyn til å få innsyn på annen måte. Det forhold at dokumentet er i alminnelig salg, vil kunne begrense forvaltningens plikt til å gi kopi av dokumentet. Dersom det ikke gis kopi av dokumentet, vil man imidlertid ha plikt til å gå innsyn på annen måte, for eksempel ved at det gis innsyn i originalen på forvaltningsorganets kontor.
Fotnoter
1
Se også Frihagen: Offentlighetsloven bind I, tredje utg. s. 360
2
Op.cit. s. 361