§ 10 – hvem habilitetsbestemmelsene gjelder for 0

Paragrafkommentar

Kommentar til § 10 - hvem habilitetsbestemmelsene gjelder for

§ 10 – Hvem habilitetsbestemmelsene gjelder for

Bestemmelsens funksjon og systematikk

Forvaltningsloven § 10 er den sentrale virkeområdebestemmelsen for habilitetsreglene i kapittel II. Bestemmelsen angir personkretsen som er underlagt habilitetsreglene i §§ 6–9: Reglene gjelder ikke bare for «offentlige tjenestemenn», men også «tilsvarende» for «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Ordlyden peker mot en funksjonell, ikke formell, avgrensning. Det avgjørende er ikke om vedkommende er fast ansatt eller har et ordinært tjenesteforhold, men om personen faktisk deltar i organets saksforberedelse, beslutningsprosess eller annen oppgaveutførelse for organet. Uttrykket «tilsvarende» viser at de samme habilitetsnormene gjelder, med de tilpasninger som følger av at rollen kan være styremedlem, komitémedlem, sakkyndig, prosjektmedarbeider eller annen ekstern bidragsyter.

Systematisk skal § 10 hindre at habilitetsreglene kan omgås ved å legge sentrale deler av saksbehandlingen til personer uten ordinært tjenesteforhold. Bestemmelsen fungerer som inngangsport: Først avklares det etter § 10 om vedkommende er underlagt habilitetsreglene, deretter vurderes det etter § 6 om vedkommende er inhabil i den konkrete saken.

Personkretsen – styremedlemmer, sakkyndige og andre eksterne

Sivilombudets sak 2008/284 er en sentral kilde for den praktiske rekkevidden av § 10 utenfor kretsen av ordinære tjenestemenn. Saken gjaldt habilitet for ansattes representanter i styret i et interkommunalt tiltak. Ombudet uttalte uttrykkelig at § 10 medfører at habilitetsreglene også gjelder for medlemmer av styrer og råd, herunder ansatterepresentanter, når organet behandler en forvaltningssak. Uttalelsen har god tolkningsverdi fordi den knytter § 10 direkte til et praktisk spørsmål om personkretsen – ikke bare til den materielle inhabilitetsvurderingen etter § 6 – og viser at bestemmelsen fanger opp kollegiale organer i forvaltningen.

Sivilombudets sak 2013/293 trekker i samme retning, om enn mer indirekte. Saken gjaldt Statens pensjonskasses bruk av sakkyndige i en kompensasjonsordning for psykiske belastningsskader. Ombudet la til grunn at forvaltningen må ha rutiner som fanger opp habilitetsmangler hos eksterne sakkyndige den selv foreslår og engasjerer. Uttalelsen er ikke formulert som en direkte tolkning av § 10, men den forutsetter at habilitetsreglene gjelder for slike sakkyndige, og den illustrerer bestemmelsens praktiske funksjon: organet kan ikke omgå habilitetsreglene ved å bruke eksterne oppdragstakere.

Lovavdelingens uttalelse 2008-07-11 om medarbeidere i redningshelikopterprosjektet viser det samme poenget i en anskaffelseskontekst. Lovavdelingen la uttrykkelig til grunn at habilitetsreglene i kapittel II får anvendelse ved anskaffelsesbeslutninger, og presiserte at reglene gjelder både for offentlige tjenestemenn og for «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf. § 10. Uttalelsen er særlig nyttig fordi den viser at § 10 har selvstendig betydning ved siden av sektorspesifikke regler i anskaffelsesregelverket, og at bestemmelsen trekker inn innleide og andre ikke-ansatte som deltar i saksforberedelse eller avgjørelser for forvaltningen.

Lovavdelingens uttalelse 2023-01-06 om en innstillingskomité for nominasjon av dommer til EFTA-domstolen illustrerer det samme, men har begrenset selvstendig vekt for ordlydstolkningen av § 10, fordi bestemmelsen ikke drøftes uttrykkelig. Uttalelsen legger til grunn at habilitetsreglene i kapittel II gjelder for komiteens medlemmer, og kan brukes som nyere eksempel på at personkretsen strekker seg utover ordinære offentlige tjenestemenn.

Statsråder – det funksjonelle rolleskillet (historisk og gjeldende rett)

Den mest utviklede praksisen om § 10 gjelder statsråder. Før lovendringen 17. juni 2022 nr. 63 la en lang rekke lovavdelingsuttalelser til grunn et funksjonelt skille mellom statsråden som departementssjef og som regjeringsmedlem.

Departementssjef-rollen

I departementsrollen gjaldt kapittel II direkte. Lovavdelingens uttalelse 2008-02-14 (JDLOV-2008-500290) om barne- og likestillingsministerens habilitet ved tilsetting av nytt barneombud slo uttrykkelig fast at habilitetsreglene gjelder for en statsråd i egenskap av departementssjef, jf. § 10 første punktum. Tilsvarende ble lagt til grunn i uttalelsen 2010-09-29 om utenriksministerens habilitet, uttalelsen 2012-12-17 (JDLOV-2012-710454) om statsråd Huitfeldts habilitet, og uttalelsen 2020-09-25 (JDLOV-2020-2766010) om finansminister Sanners habilitet. Disse uttalelsene er samstemte og gir et klart bilde av at § 10 ble brukt som hjemmel for direkte anvendelse av habilitetsreglene på statsråder i departementsfunksjon.

Et mer avgrenset spørsmål er om statsråden i departementsrollen skal subsumeres under «offentlige tjenestemenn» eller under «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Lovavdelingspraksis er ikke helt ensartet. Uttalelsen 2018-09-13 om fiskeriministeren la til grunn at statsråden som øverste leder for departementet er å regne som «offentlig tjenestemann», mens andre uttalelser nøyer seg med å vise til § 10 første punktum uten å presisere hvilket alternativ som er grunnlaget. Uttalelsen 2019-02-11 om statsråd Nybø viser til at statsråder i denne sammenheng regnes som offentlige tjenestemenn etter § 2 første ledd bokstav d. Praktisk har dette liten betydning så lenge hovedresultatet er det samme: § 10 gjør habilitetsreglene direkte anvendelige for den som faktisk utfører oppgaver for forvaltningsorganet.

Regjeringsmedlem-rollen (før 2022)

Deltakelse i regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd falt etter eldre rett utenfor lovens direkte anvendelse. Lovavdelingens uttalelse 2002-02-01 om finansministerens habilitet la til grunn at § 10 annet punktum innebar at habilitetsreglene ikke gjaldt for statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer, men at habilitetsprinsippene likevel kunne få betydning, og at man i praksis søkte å følge reglene også i statsrådssaker. Tilsvarende ble lagt til grunn i uttalelsene 2004-12-16, 2006-04-25, 2006-08-22, 2008-01-23, 2010-10-28 og 2022-01-14. Uttalelsen 2010-10-28 om statsministerens habilitet er særlig instruktiv fordi den begrunner unntaket med de praktiske vanskelighetene lovgiver så ved å la de alminnelige habilitetsreglene gjelde på regjeringsplanet, og samtidig fremhever at dette ikke innebærer et rettstomt rom.

Disse uttalelsene er sentrale for forståelsen av § 10s systematikk og for det historiske skillet mellom roller i forvaltningen og roller i regjeringen. Som kilder til gjeldende rett må de brukes med forbehold, fordi de i stor grad bygger på eldre lovtekst og den daværende særregelen om statsråder som regjeringsmedlemmer.

Gjeldende rett etter 2022-endringen

Etter lovendringen 17. juni 2022 nr. 63 har Lovavdelingen lagt til grunn at habilitetsreglene gjelder direkte også for statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer. Uttalelsen 2023-08-18 (JDLOV-2023-2991432) om samferdselsminister Nygårds habilitet presiserer at statsråder etter lovendringen er omfattet av habilitetsreglene også i regjeringsrollen. Uttalelsen 2024-03-15 (JDLOV-2024-3029869 punkt 2.1) om statsråd Toppes habilitet legger til grunn det samme og formulerer det som et generelt rettslig utgangspunkt at reglene gjelder direkte for statsråder både som departementssjef og som regjeringsmedlem. For dagens rettstilstand er disse nyere uttalelsene viktigere enn de mange eldre uttalelsene om ulovfestet habilitet på regjeringsplanet.

Eierstyring og andre særlige funksjoner

Lovavdelingens uttalelse 2019-09-27 om nærings- og handelsministerens habilitet illustrerer at § 10 også omfatter statsrådens utøvelse av eierstyring på vegne av departementet. Lovavdelingen la til grunn at habilitetsreglene gjelder direkte for statsråden når han utøver slik eierstyring, fordi han da «utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Uttalelsen er et godt eksempel på den funksjonelle tilnærmingen: det avgjørende er ikke oppgavens art, men at den utføres for forvaltningsorganet.

Forsiktighet i øverste forvaltningsnivå

Flere uttalelser, herunder 2000-05-26 om kulturministerens habilitet og 2019-02-11 om statsråd Nybø, viser til forarbeidsuttalelser om at inhabilitetsreglene må anvendes med forsiktighet innenfor de øverste organene i et forvaltningssystem. Dette er ikke et unntak fra § 10, men et tolkningsmoment som kan påvirke terskelen i den konkrete habilitetsvurderingen etter § 6 annet ledd.

Praktiske vurderingstema

• Identifiser alle som reelt deltar i behandlingen: Organet må kartlegge alle som deltar i saksforberedelse, beslutningsprosess eller annen oppgaveutførelse – også styremedlemmer, komitémedlemmer, innleide prosjektmedarbeidere, sakkyndige og politisk ledelse.
• Funksjonell, ikke formell, avgrensning: Det avgjørende er om personen faktisk utfører tjeneste eller arbeid for organet, ikke om vedkommende er fast ansatt eller har et ordinært tjenesteforhold.
• Rutiner for eksterne: Organet bør ha rutiner som fanger opp habilitetsspørsmål hos eksterne sakkyndige og andre som trekkes inn i saksbehandlingen, jf. Sivilombudets sak 2013/293.
• Statsråder etter 2022-endringen: Habilitetsreglene gjelder nå direkte for statsråder både som departementssjef og som regjeringsmedlem. Eldre lovavdelingspraksis om ulovfestet habilitet i regjeringsrollen har derfor redusert aktualitet.
• Subsumering under riktig alternativ: Spørsmålet om statsråden faller under «offentlige tjenestemenn» eller under «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid» har begrenset praktisk betydning, men bør være bevisst i den rettslige begrunnelsen.

§ 10 – Personkretsen for habilitetsreglene: funksjonell avgrensning

Oversikt

Bestemmelsen etablerer en funksjonell og vid personkrets for habilitetsreglene i forvaltningsloven kapittel II. Formuleringen «Foruten for offentlige tjenestemenn» viser at setningens siste del er en tilleggsregel: Uttrykket «enhver annen» peker i retning av at loven ikke er begrenset til ansatte eller embets-/tjenestemenn i tradisjonell forstand. Den reelle avgrensningen ligger i vilkåret om at vedkommende «utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Det avgjørende er derfor den faktiske funksjonen personen har i eller for organets virksomhet, ikke formell stilling, ansettelsesforhold eller konstitusjonell status.

Ordet «tilsvarende» har selvstendig betydning. Det viser at reglene skal anvendes mutatis mutandis på personer som ikke er offentlige tjenestemenn: Habilitetsreglene gjelder for dem så langt de passer for den rollen de har i organets saksforberedelse, rådgivning, innstilling eller avgjørelse. Bestemmelsen er dermed laget for å fange opp nettopp de tilfellene hvor forvaltningen bruker andre enn ordinært ansatte i sin oppgaveløsning.

Lovavdelingens praksis – den funksjonelle tilnærmingen

Lovavdelingens praksis støtter klart en funksjonell forståelse av personkretsen. Særlig tre uttalelser gir selvstendig tolkningsverdi:

JDLOV-2019-2670266 (27. september 2019 – nærings- og handelsministerens habilitet): Lovavdelingen la til grunn at statsråden ved utøvelse av eierstyring på vegne av departementet utførte «arbeid for et forvaltningsorgan», slik at habilitetsreglene kom direkte til anvendelse etter § 10. Uttalelsen er viktig fordi den viser at § 10 ikke stopper ved formelle stillingskategorier; også handlinger utad – herunder opptreden på generalforsamling – kan være arbeid for organet når statsråden opptrer i departementsfunksjon. Kilden gir dermed et konkret eksempel på at den funksjonelle tilknytningen til organets oppgaver er avgjørende, ikke formell stillingstittel.

JDLOV-2010-625570 (24. november 2010 – statsministerens habilitet): Lovavdelingen la til grunn at statsministeren som leder for Statsministerens kontor utførte tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan og dermed var omfattet av habilitetsreglene. Uttalelsen illustrerer at vurderingen knytter seg til hvilken rolle personen opptrer i: Statsministerens kontor behandles som forvaltningsorgan, og statsministeren omfattes når han handler i denne funksjonen. Kilden har god tolkningsverdi fordi den eksplisitt bruker § 10 til å avklare personkretsen, og fordi den viser at selv den øverste politiske ledelsen kan falle inn under bestemmelsen.

Lovavdelingens uttalelse 29. september 2010 (utenriksministerens habilitet): Også her la Lovavdelingen til grunn at statsråden som departementssjef var omfattet av § 10 første punktum. Uttalelsen presiserte samtidig at statsråder som regjeringsmedlemmer falt utenfor lovens direkte anvendelsesområde – en avgrensning som nå er endret ved lovendringen i 2022 (se nedenfor om tema-note).

Samlet viser disse uttalelsene at det avgjørende er om personen opptrer i en forvaltningsfunksjon for organet, ikke om vedkommende har en tradisjonell tjenestemannsstilling.

Statsråder som «offentlige tjenestemenn» eller som «enhver annen»

Lovavdelingens praksis er ikke helt entydig i klassifiseringen av statsråder. I JDLOV-2025-3093556 (25. mars 2025 – barne- og familieminister Toppe) la Lovavdelingen til grunn at statsråden som departementssjef er en «offentlig tjenestemann» etter § 2 første ledd bokstav d, og dermed omfattet av habilitetsreglene allerede etter § 10s første alternativ. Tilsvarende i JDLOV-2019-2653668 (11. februar 2019 – forsknings- og høyere utdanningsminister Nybø). Andre uttalelser bruker derimot formuleringen «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» som grunnlag for å la reglene gjelde for statsråden, se f.eks. JDLOV-2018-2611572 (20. september 2018 – samferdselsminister Dale).

Denne variasjonen har liten praktisk betydning: Uansett klassifisering er resultatet at habilitetsreglene gjelder for statsråden i departementssjefrollen. Variasjonen illustrerer imidlertid at § 10 er utformet som en sikkerhetsventil – selv om en person ikke naturlig faller inn under «offentlige tjenestemenn», vil utvidelsen til «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid» fange opp vedkommende.

Politisk ledelse: statssekretærer

Bestemmelsen rekker også til politisk ledelse utover statsråden. Lovavdelingen har uttrykkelig anvendt § 10 på statssekretærer. I JDLOV-2018-2617374 (30. oktober 2018 – statssekretær Tommy Skjervold) la Lovavdelingen til grunn at habilitetsreglene gjaldt for statssekretæren med uttrykkelig henvisning til § 10 første punktum. Tilsvarende i JDLOV-2023-2991435 (18. august 2023 – statssekretær Gunn Karin Gjul) og JDLOV-2021-2890296 (30. november 2021 – statssekretær Ole Henrik Krat Bjørkholt). Disse uttalelsene er korte og gir begrenset selvstendig tolkningsdrøftelse, men de bekrefter at § 10 i praksis brukes som hjemmel for å la habilitetsreglene gjelde også for personer som ikke naturlig beskrives som vanlige tjenestemenn.

Eksterne oppdragstakere og sakkyndige

At bestemmelsen også omfatter eksterne oppdragstakere, støttes av to kilder med ulik karakter:

JDLOV-2008 (11. juli 2008 – redningshelikopterprosjektet): Lovavdelingen brukte § 10 i en anskaffelseskontekst og la uttrykkelig til grunn at habilitetsreglene gjelder for «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan». Uttalelsen viser at innleide og andre som deltar i organets arbeid med anskaffelsesbeslutninger, kan omfattes av habilitetsreglene. Kilden er praktisk viktig fordi den illustrerer at § 10 har selvstendig betydning nettopp der forvaltningen trekker inn eksterne i sin oppgaveløsning.

Sivilombudets sak 2013/293 (Statens pensjonskasses bruk av sakkyndige): Ombudet undersøkte SPKs bruk av sakkyndige i kompensasjonssaker for psykiske belastningsskader og forutsatte at organet måtte ha rutiner som sikret de eksterne sakkyndiges habilitet. Ombudet kritiserte bruk av en sakkyndig med tett organisatorisk tilknytning til Forsvaret. Saken er ikke en uttrykkelig tolkningsuttalelse til § 10, og den har derfor mer indirekte verdi enn Lovavdelingens uttalelser. Likevel er den relevant som praksisnær støtte for at eksterne sakkyndige som brukes i saksbehandlingen, må behandles som omfattet av habilitetskravene når de utfører «arbeid for» organet.

Komitémedlemmer

Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2023-2958304 (6. januar 2023 – innstillingskomiteen for nominasjon av dommer til EFTA-domstolen) peker i samme retning for komitémedlemmer. Lovavdelingen la til grunn at komiteens virksomhet var underlagt forvaltningsloven etter § 1, og at habilitetsreglene i kapittel II derfor gjaldt for komiteens medlemmer. Kildens verdi for akkurat § 10 er noe begrenset, fordi resonnementet i første rekke bygger på § 1 som inngangsbestemmelse. Den illustrerer likevel at komitéarbeid i nær tilknytning til et forvaltningsorgan normalt vil være «arbeid for» organet i § 10s forstand.

Begrensninger i kildematerialet

Det er grunn til å være varsom med å utlede for mye av de mange statsrådsuttalelsene alene. En stor del av kildematerialet består av korte, gjentakende Lovavdelingsuttalelser som bruker § 10 som innledende hjemmelspremiss før den konkrete vurderingen etter § 6. De viser en stabil forvaltningspraksis, men avklarer i liten grad yttergrensene for hvem som omfattes. Særlig gir kildene begrenset veiledning om den nedre grensen – altså hvor løs tilknytning til organets arbeid som er tilstrekkelig til at vedkommende «utfører tjeneste eller arbeid for» organet.

Praktiske vurderingstema

Det sentrale vurderingstemaet etter bestemmelsen er om personen er trukket inn i organets egen oppgaveløsning på en slik måte at hensynene bak habilitetsreglene slår til med samme styrke som for ansatte. Relevante momenter er:

• Deltakelse i saksforberedelse: Personen deltar i utredning, innstilling eller annen saksforberedelse som organet bygger sin avgjørelse på.
• Rådgivning og sakkyndigarbeid: Personen avgir råd, utredninger eller sakkyndige vurderinger som organet legger til grunn, jf. Sivilombudets sak 2013/293.
• Komité- eller prosjektarbeid: Personen sitter i komité, utvalg eller prosjekt opprettet av eller for organet, jf. JDLOV-2023-2958304.
• Opptreden utad på organets vegne: Personen representerer organet i møter, forhandlinger eller på generalforsamling, jf. JDLOV-2019-2670266.
• Anskaffelsesprosesser: Innleide eller andre som deltar i organets anskaffelsesbeslutninger, jf. JDLOV-2008 om redningshelikopterprosjektet.

Ren kontakt med forvaltningen, partsrolle eller oppdrag for private som har sak for forvaltningen er derimot ikke tilstrekkelig; det må være tale om tjeneste eller arbeid for organet.