Lovavdelingen kom til at fiskeri- og kystministeren, nærings- og handelsministeren og finansministeren ikke var inhabile i behandlingen av konsesjonssøknaden fra Pan Fish. Uttalelsen bygger på at det ikke forelå slike særegne forhold som kunne svekke tilliten til deres upartiskhet.
Hva saken gjaldt
Saken gjaldt habilitetsspørsmål i forbindelse med Pan Fishs søknad om tillatelse til erverv av inntil 25 % av samlet biokonsesjonsmasse etter eierkontrollforskriften. Søknaden var knyttet til sammenslåingen av Pan Fish og Marine Harvest.
Lovavdelingen ble bedt om å vurdere habiliteten til fiskeri- og kystministeren og andre regjeringsmedlemmer, særlig fordi staten hadde eierinteresser i havbruksnæringen gjennom Cermaq. Det ble også opplyst at saken hadde vært behandlet i regjeringens underutvalg og skulle behandles i regjeringskonferanse.
Et sentralt spørsmål var om statsråder som opptrer i regjeringen, likevel kan være bundet av ulovfestede habilitetsprinsipper, og om det i så fall forelå forhold som gjorde dem inhabile etter forvaltningsloven § 6.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen la til grunn at forvaltningsloven kapittel II ikke gjelder for statsråder som regjeringsmedlemmer, men at ulovfestede habilitetsprinsipper likevel gjelder. Disse prinsippene taler normalt for at en statsråd bør vike sete dersom vedkommende ville vært inhabil som departementssjef.
For fiskeri- og kystministeren mente Lovavdelingen at det verken forelå noen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd eller særegne forhold etter annet ledd. Departementet hadde ingen tilknytning til Cermaq eller andre selskaper i sektoren som kunne svekke tilliten til ministerens upartiskhet, og den mulige virkningen for Cermaq var bare indirekte. Medieoppmerksomheten endret ikke dette.
Når det gjaldt nærings- og handelsministeren, la Lovavdelingen vekt på at staten forvaltet sine eierinteresser i Cermaq, men at dette ikke var det samme som private interesser. Det måtte mye til før en statsråd ble inhabil bare fordi departementet forvaltet statens eierinteresser, og Lovavdelingen utelukket likevel ikke at særlige og direkte konkurransemessige forhold i enkelte tilfeller kunne føre til inhabilitet. Slike forhold forelå ikke her.
For finansministeren var konklusjonen at han ikke var inhabil. Folketrygdfondets eierandeler i Pan Fish og Lerøy ga ikke kontroll over selskapene, og Finansdepartementet utøvde ingen direkte innflytelse over fondets investeringer. Etter Lovavdelingens syn forelå det derfor ikke særegne forhold etter § 6 annet ledd.
Uttalelsen i fulltekst
EO ATV/KJL
Dato: 25.04.2006
Habilitetsspørsmål i forbindelse med søknad etter eierkontrollforskriften
Vi viser til Fiskeri- og kystdepartementets brev 24. mars 2006, hvor Lovavdelingen bes vurdere statsråd Helga Pedersen og andre regjeringsmedlemmers habilitet i forbindelse med en konsesjonssøknad i henhold til forskrift 22. desember 2004 nr. 1800 (eierkontrollforskriften).
1. Bakgrunnen for saken er at selskapet Pan Fish har søkt om tillatelse til erverv av inntil 25 % av samlet biokonsesjonsmasse, jf. eierskapsforskriften § 3. Konsesjonssøknaden er fremmet i forbindelse med sammenslåingen av Pan Fish og Marine Harvest.
Utover dette legger vi følgende faktum til grunn for vår vurdering:
Staten har eierinteresser i havbruksnæringen blant annet gjennom selskapet Cermaq, hvor staten eier i overkant av 43 % av aksjene. Statens eierskap i selskapet forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. Forut for Pan Fishs overtakelse av Marine Harvest ble det vurdert om Cermaq skulle by på den aktuelle eierandelen. Så vidt vi kjenner til, ble det ikke lagt inn noe konkret bud. Spørsmålet ble ikke behandlet i regjeringen, men det var kontakt mellom Nærings- og handelsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet. Kontakten skal ikke ha handlet om hvordan staten skal forholde seg i saken, og fiskeri- og kystministeren skal ikke ha blitt orientert om kontakten. Saken ble imidlertid behandlet i regjeringens underutvalg, og det er opplyst at konsesjonssaken vil bli behandlet i regjeringskonferanse.
2. Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder for en statsråd i egenskap av departementssjef. Etter forvaltningsloven § 10 annet punktum gjelder bestemmelsene ikke for en statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Bestemmelsene gjelder derfor ikke for en statsråds deltakelse i r-konferanse, forberedende statsråd og statsråd. Det må likevel legges til grunn at en statsråd som opptrer i regjeringen likevel er bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper, se for eksempel Lovavdelingens saker 00/06570 E, 04/12588 EO og 05/03993 EO. Disse prinsippene taler normalt for at en statsråd bør vike sete ved behandling i egenskap av regjeringsmedlem dersom vedkommende ville være inhabil som departementssjef. Om bakgrunnen for gjeldende ordning og de retningslinjer for vurdering av habilitet for regjeringsmedlemmer som legges til grunn av Statsministerens kontor, viser vi til heftet Om statsråd (2003) s. 82–83 (se også heftet Om r-konferanser (2002) s. 36–37).
Vår videre vurdering foretas derfor med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6. Det er klart at de ulovfestede inhabilitetsprinsippene ikke går videre enn bestemmelsene i forvaltningsloven § 6.
3. Det er klart at ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle i denne saken. Habilitetsspørsmålet må derfor vurderes på bakgrunn av § 6 annet ledd. I henhold til denne bestemmelsen vil en offentlig tjenestemann være inhabil ”når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet”. I denne vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til”. Det er klart at statsråd Pedersen ikke har slik tilknytning til saken eller til dens aktører at dette vurderingstemaet blir aktuelt. Det må derfor vurderes på et friere grunnlag om det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hennes upartiskhet.
Formuleringen ”egnet til” indikerer at det må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad. Utgangspunktet for vurderingen må likevel være hvilken tilknytning det faktisk er mellom statsråden og saken. Her vil departementenes ansvarsfordeling være av stor betydning. Det er Fiskeri- og kystdepartementet som skal fatte vedtak i konsesjonssaken, mens det er Nærings- og handelsdepartementet som forvalter statens eierinteresser i selskaper i sektoren. Fiskeri- og kystministeren har ingen tilknytning til Cermaq eller andre selskaper i sektoren. Man er derfor i utgangspunktet nokså langt utenfor de forhold som forvaltningsloven § 6 annet ledd tar sikte på å ramme. Det må være klart at det normalt ikke fører til inhabilitet at en statsråd skal fatte vedtak i en sak som direkte eller indirekte har virkninger for et annet departement. Her er det videre tale om en rent indirekte virkning. En avgjørelse i konsesjonssaken vil ikke ha direkte virkning for Cermaq, men et avslag kunne i høyden føre til at Cermaq deretter kunne komme i en posisjon hvor det ville være aktuelt selv å inngi et bud.
Det foreligger for Lovavdelingen heller ingen opplysninger om at Fiskeri- og kystdepartementet har forsøkt å påvirke Cermaqs opptreden, slik at det av den grunn kunne reises spørsmål om fiskeriministerens habilitet.
Lovavdelingen ser det dermed slik at det ikke foreligger slike ”særegne forhold” i saken at det kan være aktuelt å tale om inhabilitet. Det er dermed uten betydning at det er tale om en sak som har vakt nokså stor medieoppmerksomhet, og at det i offentligheten ikke alltid fremstår klart at departementene er separate og selvstendige enheter.
Lovavdelingens konklusjon er at fiskeri- og kystministeren ikke er inhabil til å delta i behandlingen av konsesjonssaken eller å fatte vedtak i saken, verken som departementssjef eller statsråd. Etter vårt syn er denne konklusjonen ikke tvilsom.
4. Fiskeri- og kystdepartementet har også anmodet om at Lovavdelingen vurderer andre statsråders habilitet i saken. Det oppstår da særlig et spørsmål om nærings- og handelsministerens habilitet til å delta i regjeringens behandling av konsesjonssøknaden.
Som nevnt innledningsvis eier staten i overkant av 43 % av aksjene i Cermaq. Vi har fått opplyst fra Nærings- og handelsdepartementet at de øvrige aksjepostene er spredt, slik at det i normale tilfeller må legges til grunn at staten vil ha flertall på selskapets generalforsamling og at staten dermed i realiteten har kontroll over selskapet. Forholdet faller klart utenfor de absolutte inhabilitetsreglene i § 6 første ledd, men det kan her være grunn til å vurdere nærmere om statsrådens mulighet til å utøve kontroll over selskapet kan medføre inhabilitet etter annet ledd.
I retningslinjene for r-konferanser punkt 8.3 er det fremhevet at en statsråd bør erklære seg inhabil hvis vedkommende er aksjeeier i et selskap hvis børskurs vil kunne bli påvirket av avgjørelsen i den sak som behandles. Nærings- og handelsministeren er imidlertid ikke selv aksjeeier i Cermaq eller Pan Fish, men han representerer staten som eier i Cermaq. Det er en vesentlig forskjell mellom egne privatøkonomiske interesser og statens interesser.
I juridisk teori har Geir Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer s. 134 uttalt:
”At et departement f eks forvalter statens eierinteresser i et selskap, fører ikke til at dets tjenestemenn blir avskåret fra å behandle saker der selskapet er part eller på annen måte er berørt i saken. (…) Departementet behandler med rette konsesjonssøknader der Statoil er involvert på samme måte som saker som angår andre oljeselskaper.”
Lovavdelingen har også lagt til grunn dette synspunktet, jf. tolkningsuttalelse 22. august 2001 (snr. 01/7337 E), hvor det ble lagt til grunn at landbruksministeren ”klart” ikke var inhabil til å behandle eventuelle konsesjonssøknader fra Statskog SF selv om statsråden utøver øverste myndighet i selskapet gjennom foretaksmøte. Så meget desto mer bør en statsråd da heller ikke være inhabil til å behandle konsesjonssøknader fra andre selskaper i samme sektor.
Lovavdelingen vil ikke utelukke at det kan oppstå tilfeller hvor inhabilitet likevel inntrer på grunn av et særlig direkte konkurransemessig forhold mellom det statlige selskapet og en part i saken, men det skal mye til.
Etter dette er Lovavdelingens konklusjon at nærings- og handelsministeren ikke er inhabil til å delta i regjeringens behandling av konsesjonssøknaden fra Pan Fish.
5. I brevet fra Fiskeri- og kystdepartementet har det også blitt reist spørsmål om finansministerens habilitet. Bakgrunnen for spørsmålet er at Folketrygdfondet har eierandeler i Pan Fish og Lerøy, og at staten er eier av fondet. Finansdepartementet fastsetter rammer og retningslinjer for fondet, men det er fondets styre som er ansvarlig for de investeringer som gjøres. Det er blitt opplyst at Finansdepartementet ikke øver innflytelse over dette.
Etter Lovavdelingens syn er det ikke tvilsomt at finansministeren ikke vil være inhabil i saken. Folketrygdfondets eierandeler i sektoren er ikke av en slik størrelse at de innebærer kontroll over selskapene, og departementet utøver ingen direkte innflytelse over fondets investeringer. Det foreligger etter vårt syn ikke slike særegne forhold her at § 6 annet ledd kommer til anvendelse.