Lovavdelingen kom til at samferdselsminister Jon-Ivar Nygård normalt ikke er inhabil til å beslutte endringer i personalbillettordningen, selv om faren hans benytter ordningen. Samtidig påpekes det at vurderingen kan stille seg annerledes dersom en beslutning i realiteten bare får betydning for en liten krets, eller får særlig store konsekvenser for faren.
Hva saken gjaldt
Samferdselsdepartementet ba Lovavdelingen vurdere om samferdselsminister Jon-Ivar Nygård var inhabil til å beslutte eventuelle endringer i personalbillettordningen. Bakgrunnen var at statsrådens far har personalbillett fordi han tidligere var ansatt i en jernbanevirksomhet.
Personalbillettordningen gjelder ansatte og pensjonister i jernbanevirksomhetene, og gir adgang til gratis reise med tog innenfor fastlagte vilkår. Departementet hadde også vist til at ordningen var evaluert av Jernbanedirektoratet, og at staten hadde blitt bedt om å vurdere handlingsrommet for å endre, videreføre eller avslutte ordningen.
Det var ikke opplyst hvilken gruppe statsrådens far tilhører, og det fremgikk at statens forpliktelser overfor ansatte og pensjonister kan variere etter når den enkelte ble ansatt.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen la til grunn at forvaltningslovens inhabilitetsregler også gjelder for statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer. De absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd kom ikke til anvendelse, fordi faren ikke kunne anses som part i en sak om generelle endringer i personalbillettordningen.
Vurderingen måtte derfor skje etter den skjønnsmessige regelen i § 6 andre ledd. Lovavdelingen viste til at det ved generelle saker skal mye til før inhabilitet foreligger, og at det må trekkes en grense mot avgjørelser som gjelder en større eller ubestemt krets. Det ble samtidig understreket at bestemmelsen må vurderes i lys av hensynet til riktige avgjørelser, tillit og beskyttelse mot tvil om beslutningstakerens troverdighet.
På denne bakgrunn mente Lovavdelingen at statsråd Nygård ikke var inhabil til å beslutte endringer i ordningen selv om faren hans benytter den. Under tvil åpnet Lovavdelingen likevel for at resultatet kan bli et annet dersom avgjørelsen i realiteten bare får konsekvenser for en liten krets, eller får betydelig større konsekvenser for faren enn for andre som er omfattet av ordningen.
Uttalelsen i fulltekst
1. Innledning og bakgrunn
Vi viser til brev 3. januar 2023 fra Samferdselsdepartementet (SD), der Lovavdelingen er bedt om å vurdere om samferdselsminister Jon-Ivar Nygård er inhabil til å beslutte eventuelle endringer av personalbillettordningen. Bakgrunnen for henvendelsen er at statsrådens far har personalbillett i dag, da han tidligere var ansatt i en jernbanevirksomhet.
Personalbillettordningen gir ansatte og pensjonister i jernbanevirksomhetene mulighet til å reise gratis med tog, innenfor fastlagte vilkår og i tråd med generelle regler for beskatning av naturalytelser. SD har i brevet 3. januar vist til at personalbillettordningen er evaluert av Jernbanedirektoratet på oppdrag fra departementet, og at Jernbanedirektoratet er blitt bedt om å vurdere statens handlingsrom til å endre, videreføre eller avslutte ordningen, herunder statens juridiske forpliktelser overfor tidligere ansatte i NSB. Det fremgår videre av brevet at statens forpliktelser overfor ansatte og pensjonister i jernbanen vil variere avhengig av når den enkelte ble ansatt. Det er ikke gitt nærmere opplysninger om hvilken gruppe statsrådens far tilhører.
SD har opplyst at det per mai 2022 er utstedt 12.593 personalbillettrettigheter. I tillegg kommer rettigheter til familie (barn under 18 år og ektefeller og samboere).
2. Lovavdelingens vurdering
Forvaltningslovens inhabilitetsregler gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10. Etter en lovendring i 2022 er statsråder omfattet av reglene også når de opptrer i egenskap av regjeringsmedlemmer. Jon-Ivar Nygård er derfor omfattet av reglene både som departementssjef og som regjeringsmedlem.
Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav a til e oppstiller de absolutte inhabilitetsgrunnene. Statsrådens far kan ikke anses som part i en sak som gjelder generelle endringer i personalbillettordningen, jf. § 6 første ledd bokstav b. Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene er derfor aktuelle i denne saken. Statsrådens habilitet må derfor vurderes etter den skjønnsmessige habilitetsregelen i § 6 andre ledd. Etter bestemmelsen er statsråden inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Andre ledd legger opp til en bred, skjønnsmessig vurdering av statsrådens tilknytning til saken. I vurderingen skal det legges vekt på om avgjørelsen kan føre med seg «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller noen han har «nær personlig tilknytning» til. Videre må bestemmelsen tolkes i lys av hensynene bak regelen, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 s. 68.
Ved tilrettelegging og avgjørelse av generelle saker er utgangspunktet at det skal mye til før det foreligger inhabilitet. Ordlyden «særegne forhold», og kriteriet «særlig fordel, tap eller ulempe» i forvaltningsloven § 6 andre ledd, tilsier at det må trekkes en grense mot avgjørelser som innebærer «like stor fordel eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets», jf. Ot.prp.nr.3 (1976–1977) side 62 til 63, se også Ot.prp.nr. 38 (1964–1965) side 42 og Forvaltningskomiteens innstilling side 146. Vi viser til vår uttalelse 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092) der det ble lagt til grunn at det er en høy terskel for inhabilitet i saker av generell karakter. I denne saken ble det videre uttalt at «unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelser får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.» Vi viser videre til vår uttalelse 29. november 2021 (JDLOV-2021-6054) der vi kom frem til at en statssekretær i Helse- og omsorgsdepartementet normalt ikke ville være inhabil i generelle saker som omhandlet fastleger som gruppe, selv om hans kone var fastlege.
Lovavdelingen er følgelig av den oppfatning at statsråd Nygård ikke er inhabil til å beslutte endringer i personalbillettordningen selv om hans far benytter seg av ordningen. Spørsmålet kan stille seg annerledes dersom avgjørelsen reelt sett bare får konsekvenser for en liten krets av jernbaneansatte eller tidligere ansatte, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for statsrådens far enn for andre som i dag er omfattet av ordningen.