2006/67 Nord-Trøndelag fylkeskommune
Innklaget: Nord-Trøndelag fylkeskommune
Klager: DnBNor Bank ASA
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
I, Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførteen anskaffelse av rammeavtalefor banktjenester i kombinasjon med oppgaven som “regionalsamarbeidspartner Ifølge konkurransegrunnlaget kunne “. tilbyderne velge om de ville leveretilbudpå en ellerbegge oppgavene. Klagenemnda komtil § at innklagede, istrid medforskr~ftens 17-2, hadde lagtvektpå definansielle bidragtilbyder kunne tilføre innklagedesom regionalsamarbeidspartner vedevalueringen av hovedbanktjenester. Omstillingskostnader vedskifte aveksisterende hovbedbankkan vektiegges, men innkiagedeskulle opplystomstørrelsenpå kostnadene vedskifte av leverandørforutfor tilbudsfristen, ogat innklagede ikke hadde gitttilstrekkeligbegrunnelse for tildelingen. Klagenemndas avgjørelse7.august 2006 isak2006/67 Klager: DnBNor BankASA Innklaget: Nord-Trøndelag fylkeskommune Klagenemndas medlemmer: Jens Bugge, Inger Marie Dons Jensen,Kai Kruger Sakengjelder: Tildelingskriterier, kostnaderved skifte av leverandørog kravtil begrunnelse.
Bakgrunn
(1)Nord-Trøndelagfylkeskommune (heretterkaltinnkiagede) kunngjorde den 22. november 2005 en konkurranse med forhandling om kjøp av partner for regional utviklinglhovedbanktjenesterover en 3 års periode med opsjon til forlengelse i inntil 2 år. I konkurransegrunnlagetfremgikk det følgende om anskaffelsens innhold: “Oppdragsgiver ber omtilbud i tre alternativer: Kjøp av regionalsamarbeidspartner Kjøp av hovedbanktjenester ogregionalsamarbeidspartner Kjøp av hovedbanktjenester” For alternativ 1 og 2 tar oppdragsgiver forbehold om politiskgodk/enning før inngåelse av kontrakt. Oppdragsgiver tarprimærtsiktepå å inngå avtale medén leverandør”
(2)Tildelingen skulle skje på grunnlag av hvilkettilbud somvar det økonomiskmest fordelaktige, basertpå følgende kriterier iuprioritert rekkefølge: “1. pris 2. øremerkede midler tilregionalutvikling 3. service Postadresse Besøksadresse TIf.: 55 5975 00 E-post: Postboks439, Sentrum. OlavKyrres gate8 postmottak~kofa.no
4. kompetanse 5. oppdragsforståelse”
(3)I tilknytning til tildelingskriteriene presiserteinnklagede tildelingskriteriene slik: “Oppdragsgiver vil vektleggefølgende: • Å finne en regional samarbeidspartner. Rollen som samfunnsutvikler og fylkesplanansvarligforutsetteratfylkeskommunen samhandler tett medandre aktører. Fylkeskommunen har et hovedansvarfor den regionale utviklingen, men utviklingen skapes i samspillmedet stortantallutviklingsorganisasjoner. • I tilknytning til kjøp av hovedbanktjenester ønsker fylkeskommunen derfor også å kjøpe enpartnerfor arbeidet med å utvikle Nord- Trøndelag videre. Idette ligger at man både tar initiativ til og deltar i utviklingsprosjekter både med kompetanse og kapital. Fylkesplanenog de årlige regionale utviklingsprogrammene gir rammene og måletfor en ønsket utvikling i Nord-Trøndelag. Aktuelle partnere må kunne vise til aktuell utviklingskompetanse, planlagte eller eksisterende engasjement og planlagte ellereksisterendefinansielle bidragtilutviklingsprosesser ogprosjekter iJjilket. • Eventuelle direkte og indirekte kostnader knyttet til skifte av bankforbindelse, herunder; kostnader tilknyttet trykking av nye brevark, nødvendig opplæring ikke inndekketi avtalen, samtevt. kostnadersom vilpåløpe vedbrukav egenarbeidskraft. • Kredittinstitusjonenssystemer ogkommunikasjonsløsningerfor betalingsformidling. • Den måte kredittinstitusjonen vil løse kundens behov for direkte kontakt med kredittinstitusjonen og eventuelle møter kunden og dennes viktigste virksomheter må ha behovfor medkredittinstitusjonen iavtaleperioden. • Omfanget av og innholdet i relevant oppfølgning og rådgivning fra kredittinstitusjonensside. • Itillegg vilkostnader vedskifte av betalingsformidlingssystemer;herunder evt. innleie av konsulentbistand, bli hensyntatt. I den utstrekning slike kostnader vil være avgjørende for valg av ny bankforbindelse, vil disse kunne dokumenteres av fylkeskommunen, ogutleveres etter anmodning. • Når det gjelder kjøp av partner for arbeidet med å utvikle Nord- Trøndelag, vil oppdragsgiver vektiegge aktuell utviklingskompetanse, planlagte eller eksisterende engasjementogplanlagte eller eksisterendefinansielle bidrag til utviklingsprosesser ogprosjekter ifylket. Evalueringen vil være knyttet til summen avplanlagtfremtidig engasjementpå området. Vedevalueringav tilbudenevilhovedvekten bli lagtpå valgavregionalsamarbeidspartner.”
(4)Felles Fylkesplan2005-2008 blelagtved konkurransegrunnlaget. I kortetrekk anga den en rekke utviklingsmål for regionen i den nevnte periode. Egne prisskjema for henholdsvis hovedbanktjenester og regional samarbeidspartner var også vedlagt konkurransegrunnlaget i henholdsvis vedlegg al og a2. I prisskjema for hovedbanktjenester var det egne kolonner hvortilbyder skulle angi priser på sine hovedbanktjenester, mens det i skjema for regional samarbeidspartner var angitt kolonner hvortilbyderne skulle angi hvilke beløp de kunne tilføre under tre ulike prosjekter: eksisterende prosjekter innen regional utvikling, planlagte prosjekter innen regional utvikling, og totalt øremerkede midler for regional utviklingpr. år.
(5)DnB NorASA(heretter kaltklager) gatilbud innentilbudsfristen og bleinviterttil forhandlingsmøte, somførtetil atklager inngavet reviderttilbudden 3. februar2006.
(6)Innklagede innstilte deretter sin eksisterende bankforbindelse, SpareBank i MidtNorge til kjøp av hovedbanktjenester og regional samarbeidspartner. Som begrunnelse for valget av leverandør fremgikkdet følgende ibrevav 6. februar 2006 tilklager: “For den del av konkurransen som omfatter hovedbanktjenester skiller det lite kostnadsmessig mellom tilbyderne. Sparebanken Midt-Norge ga det beste tilbudet, men med marginalforskjelltilDnBNorBankasa. Ikonkurransegrunnlageter detuttryktat “vedevalueringav tilbudenevilhovedvekten bli lagtpå valgav regionalsamarbeidspartner Denne del av innkjøpetkan ikke talifestes og “. kvantifiserespå sammemåte som kjøp avhovedbanktjenester. Evalueringen må i større grad baseres på tilbydernes planlagte aktiviteter og omfanget av finansielle bidrag til if utviklingsprosesser ogprosjekterifylket. konkurransegrunniaget. Selv om tilbyderne yter bidrag innenfor dette området, er det, gjennom tilbudene og den påfølgende forhandling, dokumentert at omfanget av engasjementene i avtaleperioden vil være klart forskjellig i omfang og bredde. Vurdert ut fra dette tildelingskriteriet, er Sparebank Midt-Norge denklart mestfordelaktige leverandør.”
(7)Etterdette kom SpareBank i Midt-Norgebest uti konkurransen som partnerfor arbeidet medregional utvikling,og som leverandor av hovedbanktjenester.
(8)Etter henvendelse fra klager 14.2.2006 ga innklagede ibrev av 17. februar 2006 en utdypning av begrunnelsentiltildelingtil SpareBank i Midt-Norge: “Hovedbanktjenester Utlyste valg kriterier for konkurransen var at tildeling skjer etter det økonomisk mest fordelaktige tilbud ut ifra opplistede kriterier -jfr. pkt. 6.2 i konkurransegrunnlaget. En av kostnadene som vil påvirke valg av leverandør er da kostnader knyttet til sk~fieav leverandør” Med en marginalforskjell på tilbudene, var det kostnader med sk?fte av leverandør som avgjorde konkurransen, tilfordelfor Sparebank Midt- Norge” Anforsler:
Klagers anførsler
(9)Innkiagede harlagttilgrunn tildelingskriterier som ikkehar dennødvendige sammenheng med anskaffelsen, og som av denne grunn er ulovlige. Etter klagers syner det i realiteten kun én tjenesteanskaffelse som skal gjøres, nemlig anskaffelse av hovedbanktjenester. Partner for arbeidet med regional utvikling er ingen separat anskaffelse, men i realiteten et tildelingskriterium for valg av leverandor av hovedbanktjenester. Innklagedes ønske om økonomiske bidrag til oppfyllelse av de nærings sosial- og kulturpolitiske mål som ligger i fylkesplanen, har ingen naturlig tilknytning til hovedbanktjenestene. Klagenemnda foroffentlige anskaffelser har flere gangertidligere lagt
til grunn at tildelingskriteriene må ha den nødvendigetilknytning til kontraktens gjenstand. Videre fremgår det av blant annet forarbeidene til regelverket for offentlige anskaffelser at “mulige samfunnsøkonomiskekostnadervedanskaffelsen kan ikke tas ibetraktning ... “. (iO) Det anforesogsåat kriteriet “partnerfor arbeidetmedregionalutvikling” er så vagt og skjonnsmessigat det stridermotkravettilgjennomsiktighet og forutberegnelighet.
(11)Innklagedehar gjennom sin håndteringav kostnader ved skifteav leverandørbrutt kravet til etterprovbarhet, forutberegnelighet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen. Skiftekostnadene burde vært beløpsmessig angitt allerede i konkurransegrunnlaget siden innklagede, etter eget utsagn, hadde regnet ut disse kostnadene på et tidlig stadium i prosessen, og siden kostnadene utgjør mer enn 50 av anskaffelsens verdi. Det vil derfor være tilnærmetumulig åkomme inn somny leverandor av en sliktjeneste.
(12)Innklagede har videre bruttkravettil etterprøvbarhetvedikke å gi enytterligere redegjørelse for det valgte tilbud. Klager har flere ganger anmodet om å få en nærmere beskrivelse av innenfor hvilke hovedbanktjenesteelementer SpareBank i Midt-Norge ble vurdert å være marginalt bedre enn klager, og innenfor hvilke tjenesteelementer klager ble vurdert som best. Klager har som følgeav dette ikkekunnskap om valgtetilbyders totalpris. Innklagedesanførsler:
(13)Innklagede anfører at detfremgårklartav både invitasjonog kunngjøring medbilag at kjøp av partner for regional utvikling inngår i anskaffelsen. Gjeldende avtalerett og anskaffelsesloven med forskrifter må forstås slik at oppdragsgiver har anledning til å la anskaffelsen omfatte både samarbeidspartnerfor regional utvikling og hovedbanktjenester fra en og samme leverandor. Kombinasjonen vil kunne by på klare økonomiske fordeler for fylkeskommunen,og må avdenne grunn sies åha en klartsaklig begrunnelse.
(14)Tildelingskriteriene erknyttet opp til kontraktens gjenstandog avrelevans for kontraktens verdi. Kravene i forskriftens § 17-2 er oppfylt. Det har for øvrig ikke støtte i EFdomstolens praksis, jf. C-448-01- Wienstrøm, at oppdragsgiver ikke kan ta samfunnsøkonomiske hensyn, uten atdette harbetydning forutfalletav nærværendesak.
(15)Oppdragsgiver har ikkeståttoverfor et tilfeldig,uforutsigbartog fritt valg i anskaffelsen av partner for regional utvikling. Konkurransegrunnlagets krav til funksjonalitetsbeskrivelse, med krav til opplysning om utviklingskompetanse, planlagte eller eksisterende engasjement og planlagte eller finansielle bidrag til utviklingsprosesser og prosjekter i fylket, med forpliktende tallfesting av planlagte bidrag for den aktuelle avtaleperiode, er tilstrekkelig klart til å ivareta kravene til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprovbarhet i anskaffelsesloven § 5 og kravene til konkurransegrunnlaget i forskriftens § 12-1. (i6) Detbestrides at fylkeskommunenhar gjort segskyldig i brudd på etterprovbarhetsprinsippetvedåunnlate ågi nærmere begrunnelse.
(17)Detbestrides videre at det eri strid medlovens § 5 atomfanget av kostnadene til skifte av bankforbindelse ikke er beløpsmessig angitt i konkurransegrunnlaget. Klager hadde på ethvert tidspunkt mulighet til å innhente tilleggsopplysninger, jf. konkurransegrunniaget
pkt. 1.8. Innklagede har på denne bakgrunn oppfylt de kravene til etterprovbarhet, forutberegnelighet og gjennomsiktighetsom følger av gjeldende rett.
Klagenemndas vurdering
(i8) Klager har deltatti konkurransenog har saklig klageinteresse,jfforskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskriftom offentlige anskaffelser delI og IIIjf. forskriftens §~2-i og 2-2. Brukav ulovligtildelingskriterium
(19)Detfremgårav mnnklagedes begrunnelse referet ovenfor at innklagede har lagt vekt påvalg av regional samarbeidspartner i evalueringen av tilbudene ved anskaffelse av hovedbanktjenester. Et av tildelingskriteriene for anskaffelsen er også i følge konkurransegrunniagets pkt. 2.1 “øremerkede midlertilregionalutvikling samtidig somdet “, fremgår av konkurransegrunnlaget at innklagede i konkurransen vil utpeke en regional samarbeidspartner, og at planlagte eller eksisterende finansielle bidrag spesifisert i tilbudene vil bli vektlagt. Innklagede harikke skilt mellom de to ulike anskaffelsenei kunngjøring eller konkurransegrunnlagnår det gjelder tildelingskriterier. Klagenemnda finner det derfor, ut fra den foreliggende dokumentasjon, klart at innklagede har lagt vekt på de finansielle bidrag som tilbyder kan bidra med, i sin evaluering av tilbudene ved anskaffelsen av hovedbanktjenester. Hvilke utslag sammenligningen mellom klager og SpareBank i MidtNorgemer konkret har fått, fremgår ikke, bortsettfra bemerkninger i anskaffelsesprotokollen og begrunnelsen om at SpareBank i Midt-Norge “er. den klart mest fordelaktige .. leverandør”.
(20)Klagenemndafinnerdet ikke nødvendig ågåinnpå omanskaffelsen av “regional samarbeidspartner” vil kunne være en tjenesteanskaffelse etter regelverket, men nøyer seg med å forutsette at en anskaffelse må baseres på gjensidig bebyrdendeytelser, her ved betaling for tjenester som skal leveres, jf. forskriftens § 1-4 bokstav a. I dette tilfellet synes det ikke som om innklagede skal yte noe tilbake når det gjelder anskaffelse av en “regionalsamarbeidspartner “. (2i) Et tildelingskriterium måetter rettspraksisha dennødvendigetilknytning til kontraktensgjenstand og være egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbud forden etterspurtetjeneste.
(22)Den valgte samarbeidspartners bidrag til fylkeskommunens prosjektervil utvilsomt bety en økonomisk fordel for denne. Menoppgaven som regional samarbeidspartner for en bank som samtidig skal levere hovedbanktjenester innebærer en kobling mellom ytelser uten tjenestepreg og en gjensidig bebyrdende avtale om levering av banktjenester. Et tildelingskriterium som gir konkurransefordel for den av tilbyderne som gir mest midler til utviklingsprosjekter hos innklagede, vil ikkevære egnet til åidentifiseredet økonomisk mest fordelaktige tilbud i en konkurranse om levering av banktjenester. Å legge vekt på tilbyders evne og vilje til å yte finansielle bidrag ut over betalte banktjenester, indikerer ikke hvilken verdi kontraktenom hovedbanktjenester som sådanvil ha forinnklagede.
(23)Klagenemnda er derforkommet tilat dettetildelingskriteriet er i stridmed forskriftens § 17-2. Klagenemnda tar derfor ikke stilling til klagers anførsel om at tildelingskriteriet er for vagt og skjønnsmessig, og går ikke nærmere inn på innklagedes tilbakeholdte begrunnelsefor å gi Sparebank i Midt-Norge bestuttelling på dette punkt.
Vektlegging avkostnader tilknyttetskifte av hovedbankforbindelse
(24)Klagerhar ikke anførtoverforklagenemndaat deterulovlig åvektlegge kostnader ved skifte til en annen hovedbankforbindelse, kun at størrelsen på dette beløpet burde vært opplyst før tilbudsfristens utløp. Klagenemnda viser til klagenemndas sak 2006/65 som omhandler denne problemstillingen, og der det godtas at innklagede kunne vektlegge omstillingskostnader (opplæringskostnader) ved overgang til ny leverandør, forutsatt at slike slikevarpresentert og spesifiserti konkurransegrunnlaget (~,remiss48).
(25)Klagenenmda finner det sannsynliggjort at innklagedekjente størrelsenpå omstillingskostnadene før tilbudsfristen gikk ut, og at omstillingskostnadene utgjorde en betydelig del av anskaffelsensverdi (overhalvparten),jf. blant annet brev av 9.mars 2006 fra innklagedes advokat. Dersom denne informasjonen var blitt gitt til tilbyderne før tilbudsfristen gikkut, hadde tilbydernehatt mulighettil åvurdere om det var hensiktsmessig å inngi tilbud eller eventuelt justere sitt pristilbud, tatt i betraktning størrelsen på skiftekostnadene. Klagenemnda mener derfor at det strider mot kravet til forutberegnelighet når slike opplysninger ikke blir gitt tilmarkedet. Det endrer ikke på dette at klager selvhadde hattmulighettil åbeom denne informasjonen i forkant. Begrunnelsefor tildeling
(26)Klagenemnda harlagttil grunn atvurderingerknyttettilpartneroppgaver ut over de kunngjorte banktjenester er i strid med forskriften og går derfor ikke nærmere inn på anførslervedrørendemnnklagedes begrunnelse på dette punkt.
(27)Innklagede har medgitt at det i virkeligheten var omstillingsomkostningene som avgjorde konkurransenmellomklager og SpareBank i Midt-Norge.
(28)Det fremgår av fremlagtdokumentasjon atklager kunhar fåttkunnskapom atdet kostnadsmessig er liten forskjell på tilbudene, og at det var kostnader ved skifte av leverandør som avgjorde konkurransen til fordel for SpareBank i Midt-Norge. Begrunnelsen oppgir imidlertid ikke de tall innklagede la til grunn for denne vurderingen. Klagenemnda har kommet til at dette ikke tilfredsstiller forskriftens kravtil begrunnelse. Innklagede har heller ikke har opplyst om totaiprisen, eller hvordan det valgte tilbudet for øvrig skilte seg ut fra kiagers tilbudpå de øvrige tildelingskriterieri konkurransegrunnlaget.
Konklusjon
Nord- Trøndelag fylkeskommune harbruttforskriftens § 17-2 vedå evalueretilbudene etter ettildelingskriteriumsom ikke eregnet til åidentifisere detøkonomiskmest fordelaktige tilbud. Nord- Trøndelag fylkeskommune harbruttkravettil forutberegnelighetved åunnlate å opplyse om størrelsenpå omstillingskostnadeneved åvelgeny hovedbankforbindelse,jf. lovens § 5. Nord- Trøndelagfylkeskommune harbrutt kravet til begrunnelse i forskriftens § 3-8 (4). v’ ~4,. Forklagenemnda, 7. august 2006 Kai Kruger