KOFA 2005/222: Syketransport – kapasitet og tildelingsevaluering

2005/222 Helse Nord RHF

Innklaget: Helse Nord RHF

Klager: Nordland Taxi Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Nordland Taxi AS Att. Jahrl Walin Pb.944 8001 Bodø Deres referanse Vår referanse Dato 2005/222-15 18.10.2006 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av 13. juli 2005. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen ikke kan føre frem. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder senest tre dager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

Helse Nord RHF (heretter kalt innklagede) kunngjorde 21. februar 2005 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av syketransport med drosje/ turvogn i og ut av Nordlandssykehuset HFs område. Området omfatter 24 kommuner/ deler av kommuner. Det var anledning til å inngi tilbud på ett, flere eller alle områdene. Denne saken gjelder område nummer 2 Vågan. I punkt 2.2 i konkurransegrunnlaget fremgikk det følgende kvalifikasjonskrav: ”Dokumentasjon kapasitet Tilbyder må dokumentere kapasitet til å dekke oppdragsgivers totale behov for syketransport […] Tilbyder skal dokumentere antall kjøretøy og foreslå stasjoneringssted for disse […] Avtaler med eventuelle underleverandører skal dokumenteres. […] Avtaler med underleverandører må være inngått før avtale med Helse Nord RHF kan inngås. Oppdragsgiver avgjør om tilbyderes kapasitet er tilfredsstillende og stasjoneringssted(er) er akseptable.” I punkt 2.4 var det bestemt at tilbyderne skulle vedlegge en beskrivelse av egen organisasjon som skulle dokumentere eierstruktur, antall ansatte, antall biler tilbyder enten eide selv eller disponerte hos andre og dokumentasjon på lokalisering av hovedkontor og kjøretøy. I punkt 2.5 var det uttalt at tilbyderne måtte legge ved dokumentasjon på løyvedokument. I 2.6 fremgikk det at det måtte kunne dokumenteres 24 timer i døgnet tilgjengelighet, og i 2.7 at forhåndsbestilte turer (bl.a. øyeblikkelig hjelp) ikke hadde en reaksjonstid på over 15 minutter. Tilslutt var det uttalt at manglende attester og bekreftelser ville medføre avvisning. I punkt 3.3 fremgikk det en rekke nærmere definerte krav til tilbudte kjøretøyers kvalitet, herunder krav til rengjøring, innemiljø, sikkerhet/trygghet og sjåførens kundeservice. I punkt 4 fremgikk det at leverandør skulle tilby transport for inntil tre personer og inntil 15 personer, og at det var reisekontoret som i det konkrete tilfellet bestemte hvilken type bil som skulle benyttes. I punkt 6.1 fremgikk det at valg av tilbud skulle skje på basis av følgende prioriterte tildelingskriterier: ” * Pris, jf konkurransegrunnlagets punkt 4. * Kvalitet, jf konkurransegrunnlagets punkt 3.3” Idet innklagede mottok en rekke spørsmål fra tilbyderne om forståelsen av konkurransegrunnlaget, ble det utarbeidet et eget dokument som besvarte disse. Dokumentet ble sendt tilbyderne forut for tilbudsfristen utløp. Et av spørsmålene refererte seg til forståelsen av kravet til kapasitet. Dette besvarte innklagede på følgende måte: ”Dette må naturligvis vurderes i hvert konkret tilfelle. Men dersom, rent hypotetisk, kapasiteten akkurat er nok til å dekke behovet i et gitt område, kan ikke denne kjøretøyparken også brukes til å dekke opp behovet i et annet anbudsområde.” Innen tilbudsfristen utløp mottok innklagede 4 tilbud, deriblant fra Nordland Taxi AS (heretter kalt klager) og Henningsvær Taxi AS (heretter kalt valgte leverandør). I valgte leverandørs tilbud var det fremlagt dokumentasjon på at vedkommende på tidspunktet for tilbudsfristen disponerte 11 løyver, med mulighet for ytterligere utvidelse bekreftet av samferdselskontoret. Antall kjøretøy utgjorde to 5 seters biler og tre minibusser, men det var uttalt at: ”Om dagens antall biler skulle vise seg å være for få til å dekke oppdragsgivers behov, vil det innen meget kort tid kunne settes biler til å betjene de allerede eksisterende 6 løyver som i dag ikke har tilhørende biler. Skulle behovet vise seg å stige over denne totale kapasitet vil det også innen meget kort tid kunne skaffes tilveie flere løyver ut over dagens totale 11 løyver.” Underleverandørbekreftelse var vedlagt fra Henningsvær Turbusser ANS. Det var også vedlagt en bekreftelse på at kravene til kjøretøy, tilgjengelighet, reaksjonstid mv ville bli oppfylt. I anskaffelsesprotokollen fremgår det at klager og valgte leverandør oppga følgende priser: Tilbyder Inntil 3 personer, Inntil 15 personer, Ventetid, per km per km Per minutt Henningsvær Taxi 5,50 5,50 3,83 AS Nordland Taxi AS 7,20 8,60 4,70 Henningsvær taxi AS var vurdert slik: ”Stasjon i Henningsvær. Oppfyller kvalifikasjonskravene i konkurransegrunnlagets punkt 2. Innehar 1 ordinært og 1 reservedrosjeløyve. God kvalitet. Underleverandøravtale med Henningsvær Turbusser ANS som også er underleverandør i anbudsområde Hadsel/ Vågan i HHF og i anbudsområde 1) Vågan med de samme kjøretøyene. Henningsvær Turbusser har de nødvendige turvognløyver, og bekrefter i sitt tilbud at nye turvogner vil bli anskaffet ved behov (tilbudets punkt 2.4.2). Dette vil være helt nye kjøretøyer, som blir tilpasset slik at de tilfredsstiller alle kvalitetskrav. Dette tilfredsstiller Helse Nord RHFs krav til kapasitet. Kvalitetskrav: Meget god kvalitet på kjøretøyene.” Nordland Taxi AS var vurdert slik: ”Tilbyder har ingen kjøretøy i eget eie. Underleverandøravtale med drosjeeiere i anbudsområdet jf tilbyder nr. 3, se ovenfor. Kvalifikasjonskrav: Er innfridd i hht konkurransegrunnlagets punkt 2.” Etter beregning ble klagers totalpris kr. 638.227 og valgte leverandørs kr. 475.348. Det er oppgitt at innklagede antar at 2 biler dekker kapasitetsbehovet for området. I brev av 4. mai 2005 ble tilbyderne meddelt at Henningsvær Taxi AS var besluttet tildelt kontrakt for område 2 Vågan. Det ble oppgitt at: ”Utslagsgivende for tildelingsbeslutningen i denne konkurransen har vært pris.” I brev av 12. mai 2005 ble tilbyderne informert om at tildelingsbeslutningen var annullert, somfølge av at innklagede hadde benyttet ukorrekte tall ved prisberegningen av tilbudene. Klager ba i brev av 13. mai 2005 om en nærmere begrunnelse for tildelingsbeslutningen. Dette ble besvart i innklagedes brev av 31. mai 2005, etter at innklagede i brev av 24. mai 2005 hadde tildelt kontrakten til Henningsvær Taxi AS med samme begrunnelse som i brevet av 4. mai 2005. Den nærmere begrunnelsen var formulert slik: ”Av konkurransegrunnlagets punkt 6.1 er tildelingskriteriene pris og kvalitet (i prioritert rekkefølge). Ved vurderingen av tilbudene finner vi at Deres tilbud har dårligere kvalitet på kjøretøyene enn andre tilbydere. Den tilbudte pris er også dårligere enn andre tilbydere i dette anbudsområdet.”

Anførsler

Klagers anførsler

Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser. I evalueringen av valgte leverandørs kapasitet, skulle innklagede tatt hensyn til at Henningsvær Taxi AS også er tildelt kontrakt i to andre anbudsområder. Klager antar at det er samme organisasjon, kjøretøyog underleverandører somer tilbudt i alle konkurransene. Innklagede kan ikke begrense evalueringen av kvalitetskriteriet til en vurdering av om tilbudene er tilfredsstillende på dette punkt, for deretter å la pris være avgjørende, jf forskriftens § 10-2. I evalueringen av tilbudene på basis av kvalitetskriteriet, skulle innklagede vurdert tilbudenes samlede kvalitative egenskaper, og ikke begrenset evalueringen til tilbudte transportmidlers kvalitet. I to av de tre anbudsområdene valgte leverandør er tildelt skal det tilbys liten bil. Klagenemnda bes om å vurdere om innklagede har tatt hensyn til dette i evalueringen av tilbudets kvalitet. Nemnda bes også om å vurdere hvorvidt innklagede har tatt hensyn til Henningsvær Taxi AS` mulige brudd på samferdselsloven i denne sammenheng. Idet offentlige anskaffelser etter lovens § 5 skal være basert på høy forretningsetisk standard er det uriktig av innklagede å tilegne seg økonomiske fordeler ved å velge en leverandør som bryter samferdselsloven. Innklagedes nærmere begrunnelse for valg av tilbud i brev av 31. mai 2005 tilfredsstiller ikke forskriftens § 3-8 (4).

Innklagedes anførsler

Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Evalueringen av tilbud inngitt i ulike konkurranser med forskjellige konkurransegrunnlag må ikke sammenblandes. Innklagede har likevel tatt hensyn til at valgte leverandør totalt har vunnet tre anbudsområder, jf punkt 16 i vedlegg 4 til anskaffelsesprotokollen. Valgte leverandør har en god og moderne kjøretøypark, som tilfredsstiller innklagedes kapasitetsbehov, jf valgte leverandørs tilbud punkt 2.2, 2.2.1, 2.4.2, 2.5 og 3.2. Tilbudenes kvalitet er vurdert etter de kvalitetskrav som fremgår av konkurransegrunnlagets punkt 3.3. Punkt 3.3.2 – 3.3.5 er ikke evaluert, fordi disse inneholder krav til miljø, sikkerhet og service, som må følges opp i avtaleperioden. Det er derfor punkt 3.3.1 som har vært utgangspunktet for kvalitetsvurderingen. Da kvaliteten på klagers og valgte leverandørs kjøretøy ble ansett tilfredsstillende, var det i dette tilfellet pris som ble avgjørende ved valget av tilbud. Innklagede har senest i brev av 31. mai 2005 meddelt klager hvilke kvalitative egenskaper og relative fordeler som var avgjørende for valg av tilbud. Pris ble i dette tilfellet avgjørende, men det fremgår også av brevet at kvaliteten på valgte tilbuds kjøretøy var bedre enn kvaliteten på klagers kjøretøy. Sekretariatets vurdering: Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser del I og II, jf forskriftens §§ 2-1 og 2-2. Vurderingen av valgte leverandørs kapasitet I evalueringen av hvorvidt en tilbyder tilfredsstiller de kvalifikasjonskrav som er oppstilt i konkurransegrunnlaget har oppdragsgiver et vidt innkjøpsfaglig skjønn. Klagenemnda kan imidlertid prøve om oppdragsgivers vurdering synes forsvarlig. Av anskaffelsesprotokollen fremgår det at innklagede har lagt til grunn at området 2 Vågan krever 2 biler. I valgte leverandørs tilbud er det dokumentert at tilbyder på tidspunktet for tilbudsinnleveringen disponerte 11 løyver, fordelt på 5 eksisterende biler, men med mulighet for anskaffelse av flere innen kort tid. På basis av dette har innklagede lagt til grunn at kravet til kapasitet er oppfylt. Sekretariatet kan ikke se at dette på noen måte fremstår som uforsvarlig, selv om det legges til grunn at det også må tas hensyn til andre anbudsområdet tilbyder er tildelt. Innklagedes tildelingsevaluering Oppdragsgivers tildelingsevaluering skal skje på basis av de kriterier oppdragsgiver har oppgitt ikonkurransegrunnlaget, jf forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2. I sak 2004/294 ble det fastslått at tildelingskriterier må skjønnsmessig evalueres, og ikke benyttes kun som minstekrav. Dersom oppdragsgiver ikke har angitt hvilken vekt de ulike kriteriene vil bli tillagt har oppdraggiver et visst skjønn med hensyn til dette i evalueringen. Kriteriene kan imidlertid ikke tillegges en vekt som fremstår som helt uventet, usaklig eller vilkårlig, jf klagenemndas uttalelser i sakene 2003/110, 2003/279 og 2003/242. Av konkurransegrunnlaget fremgår det at de to kriteriene er angitt i prioritert rekkefølge med pris foran kvalitet, det vil si at det er påregnelig at pris tillegges mest vekt. I anskaffelsesprotokollen fremgår det at innklagede har evaluert tilbudt kvalitet, funnet denne tilfredsstillende og videre vurdert det slik at klagers kjøretøy hadde dårligere kvalitet enn valgte leverandørs kjøretøy. Etter dette er det uttalt at pris ble avgjørende, og at klagers pristilbud var kr. 162.879 dyrere enn valgte leverandørs tilbudte pris. På basis av dette kan sekretariatet ikke se at innklagede har anvendt tildelingskriteriet kvalitet som et minstekrav, eller tillagt dette kriteriet en vekt som fremstår som uventet, usaklig eller vilkårlig. Innklagedes evaluering av tildelingskriteriet kvalitet Oppdragsgiver er forpliktet til å evaluere et kriterium på basis av det meningsinnhold dette må tillegges etter en naturlig språklig forståelse. I denne sammenheng er det blant annet relevant å se hen til de presiseringer som er gjort av kriteriets meningsinnhold i konkurransegrunnlaget. Av konkurransegrunnlagets punkt 6.1 fremgår det at kvalitet skulle evalueres på basis av de krav som var oppstilt i grunnlaget punkt 3.3. I punkt 3.3 var det oppstilt en rekke krav til kjøretøyene, oppdelt i punkt 3.3.1 til 3.3.5. Innklagede har opplyst at det kun er punkt 3.3.1 somer evaluert, idet de øvrige punktene omfatter forhold som må følges opp i avtaleperioden. Etter sekretariatets oppfatning må dette åpenbart være riktig. Punkt 3.3.2 angir hvilke krav som gjelder til rengjøring av kjøretøyene, punkt 3.3.3 hvilke krav som gjelder til innemiljø i bilene, krav 3.3.4 gjelder sikkerhetsmessige krav under transport og punkt 3.3.5 sjåførens kundeservice. Sekretariat anser derfor innklagedes evaluering i samsvar med det som naturlig følger av konkurransegrunnlaget. Valgte leverandør har for øvrig bekreftet i tilbudet at de oppstilte krav ville bli oppfylt i avtaleperioden, jf tilbudets punkt 3.3. Hvorvidt det er tatt hensyn til at tilbyder skal disponere liten bil Av konkurransegrunnlaget fremgår det at reisekontoret kan bestemme hvorvidt den enkelte transport skal foregå med liten eller stor bil. Idet valgte leverandør disponerer 2 små biler og 3 store, samt har oppgitt at flere kan anskaffes om nødvendig, kan sekretariatet ikke se at dette skulle være problematisk i forhold til konkurransegrunnlagets krav. Påstand om brudd på bestemmelseri samferdselsloven Idet klagenemnda i henhold til klagenemndsforskriftens § 12 mangler kompetanse til å vurdere om valgte leverandør har brutt regler i samferdselsloven, kan nemnda ikke ta stilling til hvorvidt et eventuelt slikt brudd er i strid med lov om offentlige anskaffelser § 5. Innklagedes nærmere begrunnelse for valg av tilbud Av forskriftens § 3-8 (4) fremgår det at oppdragsgiver etter anmodning skal gi en nærmere begrunnelse for valget av tilbud, herunder opplyse det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler. Selv om begrunnelsen gitt i innklagedes brev av 31. mai 2005 er noe knapp, anser sekretariatet at denne er tilfredsstillende når den ses i sammenheng med det som fremgår om tilbudsevalueringen i anskaffelsesprotokollen. Protokollen ble oversendt klager sammen med innklagedes tilsvar. Med vennlig hilsen Erlend Pedersen Førstekonsulent Kopi:Innklagede