§ 33 – saksforberedelsen i klagesak 0

Paragrafkommentar

Kommentar til § 33 - saksforberedelsen i klagesak

§ 33 – Paragrafnivåkommentar (note 0)

Bestemmelsens funksjon og systematikk

§ 33 er forvaltningslovens sentrale bestemmelse om saksforberedelsen i klagesaker. Bestemmelsen har en dobbelt funksjon: Første ledd gjør de alminnelige saksbehandlingsreglene i kapittel IV (saksforberedelse ved enkeltvedtak) og kapittel V (om vedtaket) anvendelige «tilsvarende» i klagesaker, slik at regler om utredning, veiledning, forhåndsvarsling, begrunnelse og underretning følger klagesaken gjennom hele behandlingen. De øvrige leddene gir særregler som fordeler oppgaver mellom underinstansen og klageinstansen og regulerer overgangen mellom dem.

Bestemmelsen bygger dermed på at klagesaken ikke er et prosessuelt tomrom mellom førsteinstansvedtaket og klageinstansens avgjørelse, men en videreføring av den alminnelige forvaltningsprosessen med de tilpasninger klageordningen krever. Lovavdelingens uttalelse 6. september 2019 (JDLOV-2019-2667799) systematiserer § 33 nettopp slik: underinstansen skal først foreta nødvendige undersøkelser, kan avvise klagen dersom behandlingsvilkårene ikke foreligger, og kan oppheve eller endre vedtaket dersom klagen finnes begrunnet. Dersom dette ikke skjer, skal saken oversendes til klageinstansen. Uttalelsen drøfter også det ikke-lovregulerte spørsmålet om underinstansen kan kreve saken tilbake etter oversendelse, og konkluderer med at loven verken gir noe krav på retur eller oppstiller et generelt forbud mot det dersom organene er enige. Uttalelsen har særskilt verdi fordi den eksplisitt drøfter overgangstidspunktet mellom organenes roller; samtidig er den knyttet til et spesialspørsmål om tilbakekall av oversendt sak, og kan derfor ikke uten videre tas til inntekt for mer enn den systematiske hovedforståelsen.

Samme systemforståelse ligger til grunn i Sivilombudets praksis. I SOM-2017-4198 la ombudet til grunn at kommunens behandling av klagen måtte forstås som forberedende behandling etter § 33, ikke som et endelig klagevedtak. I SOM-2018-4745 beskrives klagebehandlingen som en todelt prosess: underinstansen kan først behandle klagen som underinstans og ta stilling til om vedtaket skal oppheves, endres eller opprettholdes, mens den senere tilretteleggelsen for klageinstansen utgjør et annet stadium. I SOM-2010-949 bruker ombudet § 33 som utgangspunkt for å markere et grunnleggende skille mellom underinstansens saksforberedelse og klageinstansens behandling, og kritiserer ordninger som skaper rolleblanding. SOM-2022-1135 beskriver § 33 som ledd i en reell toinstansordning, og SOM-2020-3396 viser at feil klassifisering av en klage som tilsynssak kan frata parten den klagebehandlingen og toinstansprøvingen som klagereglene forutsetter.

Underinstansens rolle: avhjelp, undersøkelse og oversendelse

Avhjelpskompetansen og dens grenser

Underinstansen kan etter § 33 annet ledd oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 1996 gjelder bestemmelsen direkte og presiserer at underinstansen kan endre vedtaket også når klageren bare får delvis medhold, og at et slikt nytt endringsvedtak kan påklages til klageinstansen på vanlig måte. Uttalelsen presiserer videre at underinstansen da normalt skal sende en ny klage videre, med mindre den gir grunn til nye undersøkelser etter § 33. Uttalelsen er eldre, men den gjelder bestemmelsen direkte og har derfor fortsatt en viss vekt som systemkilde.

SOM-2012-823 viser de prosessuelle følgene dersom underinstansen i realiteten faktisk omgjør vedtaket under klageforberedelsen: klageinstansens senere avgjørelse kan da måtte behandles som et nytt førsteinstansvedtak med egen klagerett. Motsatt markerer SOM-2017-1393 en grense for avhjelpskompetansen: klagebehandlingen etter § 33 kan ikke brukes til å skjerpe vedtaket overfor klageren. Og SOM-2024-820 viser at underinstansen heller ikke kan holde saken tilbake når resultatet opprettholdes; en endret eller supplert begrunnelse er ikke i seg selv en «endring» som gjør oversendelse unødvendig.

Underinstansens forberedende rolle kan ikke tømme klageretten for innhold

Et hovedpoeng i praksis er at underinstansens forberedende rolle ikke kan brukes til å hindre at klagen når klageinstansen. SOM-2024-6000 er her en sentral og fersk uttalelse: Sivilombudet aksepterer at underinstansen i enkelte tilfeller kan avklare hva en henvendelse gjelder og gi en utfyllende begrunnelse som ledd i klageforberedelsen, men avviser uttrykkelig en generell praksis der saken bare sendes videre dersom klageren etterpå «opprettholder» klagen. Det ville i realiteten legge et ekstra vilkår til klageretten og forskyve maktbalansen i klagesystemet.

SOM-2023-5286 går i samme retning ved å kritisere en praksis hvor klager over avslag på utsatt tjeneste i de fleste tilfeller ikke ble sendt videre til klageinstansen. SOM-2024-1706 viser tilsvarende at intern behandling i underinstansen ikke er nok når klagen ikke reelt er tatt til følge, mens SOM-2019-3575 presiserer at løpende dialog, e-poster og andre uformelle tilbakemeldinger ikke kan erstatte formell behandling etter §§ 33 og 34. Disse uttalelsene har stor praktisk tolkningsverdi fordi de gjelder nettopp ytre grenser for underinstansens handlingsrom etter § 33: bestemmelsen skal legge til rette for tidlig feilretting, men ikke for ordninger som gjør at klagen i praksis stopper opp før overordnet organ får saken.

Fremdrift og oversendelse som rettslige plikter

En omfattende og nokså ensartet ombudspraksis viser at fremdrift og oversendelse er rettslige plikter, ikke bare administrative rutinespørsmål. SOM-2010-2788 formulerer tydelig at det er rettslig uakseptabelt at klagesaker blir liggende ubehandlet, og fremhever behovet for rutiner som skiller mellom klager som krever videre undersøkelser og klager som raskt kan ekspederes videre. Dette er senere fulgt opp i en rekke uttalelser:

• SOM-2014-65: Svært lang tidsbruk i underinstansens forberedende behandling av klage ble kritisert; langvarig passivitet og manglende oppfølging av purringer var rettslig uakseptabelt.
• SOM-2022-2358: Om lag ett år og tre måneders tidsbruk, hovedsakelig i form av liggetid, ble ansett i strid med forvaltningsloven.
• SOM-2024-6630: Nesten ni måneders saksforberedelse uten at klagen krevde ytterligere utredning var klart i strid med § 33 fjerde ledd, jf. § 11 a.
• SOM-2025-763: Oversendelsestid på 8 måneder og 28 dager ble ansett klart i strid med § 33, jf. § 11 a.
• SOM-2025-1367: Om lag ett år og to måneders behandlingstid før oversendelse var i strid med § 33 fjerde ledd og § 11 a.
• SOM-2025-1910: Kommunen lot en rettighetsklage bli liggende i et internt løp i over to år uten nytt vedtak eller oversendelse; dette var klart lovstridig.
• SOM-2025-2069: Lang liggetid hos Datatilsynet ble kritisert, sammen med mangelfulle rutiner for foreløpig svar.

Gjennomgående leser Sivilombudet § 33 i sammenheng med § 11 a: underinstansen kan bruke tid på nødvendige undersøkelser, men bare i den utstrekning saken faktisk trenger det; ellers skal saken oversendes klageinstansen så snart den er tilrettelagt. SOM-2022-5454 legger til grunn at saken ikke kan holdes tilbake i årevis under henvisning til en beslektet sak uten konkret begrunnelse. SOM-2010-2426 kobler uttrykkelig undersøkelsesplikten til kravet om rask avklaring av om klagen krever ytterligere behandling eller kan sendes videre.

SOM-2023-3992 konkretiserer at oversendelsen må være reell og tydelig; det er ikke tilstrekkelig at klageinstansen bare står som kopimottaker på et brev til klager, og klager over pågående og inngripende tiltak må prioriteres. SOM-2024-5478 illustrerer praktisk at klagebehandlingen må settes i gang når en henvendelse etter sitt innhold er en klage, og ikke kan utsettes i påvente av en mer formalisert innsigelse. Sivilombudets avsluttende brev 26. januar 2021 om sen behandling av klagesak er en svakere kilde enn ordinære uttalelser, men viser at utredningsbehov etter § 33 kan forklare noe lengre behandlingstid i kompliserte saker uten å legitimere passivitet.

Kontradiksjon og fullstendig dokumentgrunnlag

Praksis viser at § 33 forutsetter kontradiksjon og et fullstendig dokumentgrunnlag gjennom hele klagesporet. SOM-2009-1111 og SOM-2011-1369 slår fast at underinstansens uttalelse eller saksfremstilling til klageinstansen skal sendes parten automatisk ved oversendelsen; det er ikke nok å henvise parten til å be om innsyn. SOM-2017-1836 viser at dette også gjelder når førsteinstansens saksbehandler utarbeider saksfremlegg til klageorganet. SOM-2018-4083 understreker plikten til å oversende senere innkomne klagebrev og andre relevante innlegg i tide, slik at de faktisk kan inngå i klagebehandlingen.

SOM-2026-347 viser at unnlatelse av å sende underinstansens uttalelse til klageren og bruk av standardiserte begrunnelser om at klagen ikke tilfører nye momenter, er rutinemessige brudd både på § 33 og på begrunnelsesreglene som gjelder gjennom første ledd. Det samme grunnsynet ligger bak SOM-2009-1931, hvor sentral saksfremstilling og andre dokumenter ble gjort tilgjengelig for sent, og SOM-2018-3192, hvor klageorganet ikke hadde tilgang til sentrale dokumenter i kvalifikasjonsvurderingen. SOM-2025-6379 viser at opplysninger som ble tillagt vekt i klageomgangen, men ikke var gjort kjent for den berørte parten, innebar at saken ikke var tilstrekkelig opplyst. SOM-2012-1531 fremhever at dersom klagebehandlingen aktualiserer et annet alternativ enn det underinstansen bygget på, må nye berørte varsles og få uttalerett.

Disse uttalelsene konkretiserer hvordan henvisningen til kapittel IV og V virker i klagesaker: § 33 gjelder ikke bare intern saksflyt mellom organene, men skal sikre at parten får en reell mulighet til å ivareta sine interesser, og at klageinstansen faktisk får et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag.

Klageinstansens selvstendige utredningsplikt

På klageinstansnivå viser kildene at § 33 også bærer et selvstendig krav om forsvarlig og oppdatert saksopplysning før klagevedtak treffes. SOM-2017-856 er et klart utgangspunkt: klageinstansen kan ikke selv mene at saken er mangelfullt opplyst og likevel avgjøre den. SOM-2016-3093 og SOM-2022-2641 presiserer at klagesaken skal avgjøres ut fra de opplysningene som foreligger når klageinstansen treffer vedtak, ikke bare ut fra faktum på førsteinstansens vedtakstidspunkt; nye relevante opplysninger må etter omstendighetene innhentes, vurderes og parten må veiledes om dokumentasjonsbehov. SOM-2024-5020 uttrykker samme grunnidé i negativ form: manglende kunnskap om deler av faktum kan ikke brukes som begrunnelse for å opprettholde vedtaket.

Flere uttalelser konkretiserer hva dette kan kreve i praksis:
- Avklaring av motstridende legeerklæringer eller innhenting av ny sakkyndig vurdering (SOM-2016-2884).
- Bedre sakkyndig grunnlag og avklaring av uklare faktiske forhold (SOM-2018-782).
- Innhenting av individuelle planer og andre sentrale dokumenter (SOM-2017-898).
- Aktiv veiledning og etterspørring av faktiske opplysninger (SOM-2016-3169).
- Vurdering og foreleggelse av nye opplysninger for annen part eller parten selv (SOM-2020-1734 og SOM-2016-2083).
- Konkret vurdering av tilbudte bevis (SOM-2009-167).
- Faktumavklaring gjennom befaring eller andre undersøkelser (SOM-2007-1914, SOM-2017-1346).
- Innhenting av supplerende forklaringer om sentrale vilkår (SOM-2017-3156).
- Kontroll av faktumgrunnlaget; vedtak bygget på uriktig premiss oppfyller ikke § 33 jf. § 17 (SOM-2016-969).
- Tilgang til og nedtegning av det materialet vurderingen bygger på (SOM-2013-2676).

At klageorganet må behandle klagers sentrale anførsler og kontrollere om vedtaket bygger på riktig og tilstrekkelig faktum, illustreres videre av SOM-2016-763, SOM-2015-2986, SOM-2024-2440, SOM-2020-3242, SOM-2023-647, SOM-2018-3140, SOM-2022-4818, SOM-2024-769 og SOM-2016-593. Flere av disse uttalelsene bygger også på § 34 og/eller § 17; deres verdi i en kommentar til § 33 ligger derfor særlig i å vise hvordan kravet til forsvarlig saksopplysning virker i klageomgangen, ikke i å fastlegge hele prøvingsomfanget etter § 34.

SOM-2019-3190 og SOM-2015-2445 viser at plikten til å påse at saken er så godt opplyst som mulig også krever en konkret og individuell vurdering av de relevante momentene; generelle standardvurderinger er ikke nok. SOM-2024-3486 viser at generell bakgrunnsinformasjon, tidligere saker eller forskning ikke uten videre kan erstatte konkrete opplysninger om den aktuelle saken. SOM-2017-3572 understreker behovet for kildekritikk; klageorganet kan ikke legge «særlig vekt» på bekymringsmeldinger uten å undersøke om det er faktisk hold i dem. SOM-2018-509 nyanserer bildet ved å understreke at omfanget av utredningen beror på en konkret vurdering av sakstype, praktiske muligheter og ressursbruk; uttalelsen er derfor relevant som støtte for at § 33 ikke oppstiller et abstrakt maksimumskrav, men et forsvarlighetskrav.

Rollefordeling, habilitet og reell toinstansbehandling

Bestemmelsen forutsetter et tydelig skille mellom underinstansens forberedende behandling og klageinstansens avgjørelse. SOM-2016-716 og SOM-2016-3404 kritiserte kommunale rutiner fordi førsteinstans og klageinstans ikke fremsto tilstrekkelig atskilt. SOM-2020-1452, SOM-2018-4557, SOM-2019-1883 og SOM-2017-3805 understreker at personer som har deltatt i førsteinstansen, etter omstendighetene ikke kan tilrettelegge saken for klageinstansen. Disse uttalelsene bygger riktignok delvis på habilitetsregler utenfor § 33, men de konkretiserer hvorfor § 33 må praktiseres slik at toinstansordningen blir reell, ikke bare formell.

SOM-2009-1233 er et klart eksempel: klageinstansen burde ikke ha truffet nytt realitetsvedtak etter at underinstansen bare hadde avvist saken; hensynet til reell toinstansbehandling og forsvarlig utredning tilsa opphevelse og tilbakesending.

Avvisning og behandlingsvilkår

Bestemmelsen omfatter også kontroll med om vilkårene for klagebehandling foreligger. SOM-2021-3998 viser at når det påklagede ikke er et enkeltvedtak, skal underinstansen avvise klagen etter § 33; samtidig presiseres at avvisningen selv er et enkeltvedtak etter § 2 tredje ledd, slik at parten må underrettes om klageadgang og saken ikke kan anses avsluttet før det er avklart om avvisningen påklages. SOM-2017-301 er et eksempel på den tilsvarende vurderingen av rettslig klageinteresse: spørsmålet om behandlingsvilkår må avklares på et forsvarlig faktisk og rettslig grunnlag før avvisning besluttes.

SOM-2025-5372 viser at disse spørsmålene kan bli uoversiktlige i særregulerte ordninger. Ombudet konkluderte der ikke generelt med om psykisk helsevernforskriften § 28 fraviker § 33 annet ledd eller hvilken institusjon som er «underinstansen» etter en overføring, men uttalelsen har likevel verdi som påminnelse om at § 33 må leses i lys av særlovgivningen. Tolkningsverdien er begrenset nettopp fordi rettstilstanden ble beskrevet som uklar, ikke avklart.

Begrunnelsesplikten i klagesaker

Henvisningen til kapittel IV og V i § 33 første ledd har etter praksis selvstendig betydning også for klageinstansens vedtak. SOM-2014-2206 og SOM-2011-2142 viser at begrunnelsesplikten etter §§ 24 og 25 gjelder i klagesaker, og at hjemmelsgrunnlaget og den rettslige vurderingen må fremgå klart. Det samme kommer til uttrykk i SOM-2023-585, SOM-2013-3258, SOM-2023-5270 og SOM-2025-5908, hvor mangelfull begrunnelse var en selvstendig feil ved klagebehandlingen. SOM-2024-3225 fremhever uttrykkelig at begrunnelseskravene i § 25 gjelder også i klagesak via § 33 første ledd, og knytter dette til kravet om reell og selvstendig klagebehandling.

Utredningsplikten er innholdsstyrt

Hvilke undersøkelser som kreves, avhenger av hvilke materielle spørsmål klageorganet faktisk skal ta stilling til. Det kommer tydelig frem i SOM-2017-1181, hvor Sivilombudet knyttet utredningsplikten til de konkrete vurderingstemaene i omsorgslønnssaken, og i SOM-2016-3001 og SOM-2023-5270, hvor klagebehandlingen ble kritisert fordi sentrale anførsler, rettslige uenigheter og hensyn som barnets beste eller EMK art. 8 ikke var synlig og selvstendig vurdert. SOM-2017-633 viser at klageanførsler om praksisendring eller avvik fra tidligere sammenlignbare saker kan utløse en særskilt undersøkelsesplikt, og SOM-2025-5908 illustrerer at en reell klageprøving i særlovskontekst kan kreve en oppdatert vurdering av om vilkårene har vært oppfylt fortløpende frem til klagebehandlingen. Denne siste uttalelsen er sektorbundet, men har verdi som eksempel på at klagebehandlingen må bygge på et aktuelt og etterprøvbart grunnlag.

Forholdet til Lovavdelingens uttalelse om opphevelse (JDLOV-2003-09-02)

Lovavdelingens uttalelse 2. september 2003 gjelder formelt § 36 om sakskostnader, men bygger på en generell analyse av hva det innebærer at et vedtak blir «opphevet» i klagesak. Lovavdelingen sondrer mellom opphevelse og endring som ulike klageresultater, og peker på at en opphevelse kan ha ulik betydning: den kan være en endelig realitetsavgjørelse, den kan forutsette ny behandling men samtidig stille parten midlertidig bedre, eller den kan være rent prosessuell uten sikker materiell forbedring. For § 33 har uttalelsen derfor først og fremst systematisk verdi. Den belyser at § 33 annet ledds henvisning til at underinstansen kan «oppheve eller endre» vedtaket, viser til ulike rettslige utfall med forskjellige følger for partens rettsstilling og for spørsmålet om videre behandling. Kilden må imidlertid brukes med varsomhet som tolkningsgrunnlag for § 33, siden den ikke tar stilling til kompetansevilkårene etter bestemmelsen, men til sakskostnadsspørsmål etter § 36.

Praktiske vurderingstema

1. Identifisering av klagen: Underinstansen må identifisere en henvendelse som klage når innholdet tilsier det, og kan ikke vente på en mer formalisert innsigelse (SOM-2024-5478, SOM-2024-6000).
2. Undersøkelsesplikt: Underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, men dette gir ikke rom for passivitet eller unødig liggetid.
3. Avhjelp eller oversendelse: Dersom underinstansen finner klagen begrunnet, kan den oppheve eller endre vedtaket. Endret eller supplert begrunnelse alene er ikke tilstrekkelig til å unnlate oversendelse (SOM-2024-820). Underinstansen kan ikke skjerpe vedtaket (SOM-2017-1393).
4. Fremdrift: Saken skal oversendes klageinstansen så snart den er tilrettelagt. Liggetid uten saklig grunn er rettslig uakseptabelt.
5. Kontradiksjon ved oversendelse: Underinstansens uttalelse skal sendes parten automatisk; det er ikke nok å henvise til innsynsretten.
6. Klageinstansens selvstendige utredningsplikt: Klageinstansen kan ikke nøye seg med underinstansens materiale dersom saken ikke er tilstrekkelig opplyst. Nye opplysninger må vurderes, og parten må veiledes om dokumentasjonsbehov.
7. Rollefordeling: Klagesaksforberedelsen må organiseres slik at toinstansordningen er reell. Habilitetsregler kan hindre at samme person deltar i begge instanser.
8. Begrunnelse: Begrunnelsesplikten etter §§ 24 og 25 gjelder i klagesaker via § 33 første ledd. Standardiserte begrunnelser er ikke tilstrekkelig.
9. Avvisning: Avvisningsvedtak er selv enkeltvedtak med klagerett; parten må underrettes om dette.
10. Særlovgivning: § 33 må leses i lys av eventuelle særregler, og spørsmålet om hvem som er «underinstansen» kan være uklart i spesielle forvaltningsordninger.

§ 33 første punktum – Henvisningen til kapittel IV og V i klagesaker

Oversikt

Første punktum er en generell henvisningsregel: de alminnelige saksbehandlingsreglene i kapittel IV (om saksforberedelse ved enkeltvedtak) og kapittel V (om vedtaket, begrunnelse og underretning) gjelder også ved «forberedelse m.m. av klagesaker». Bestemmelsen har to sentrale tolkningselementer. For det første etablerer den et utgangspunkt om at klagesaken ikke er et saksbehandlingsmessig unntaksrom – også på klagestadiet gjelder de ordinære kravene til forsvarlig opplysning av saken, partsdeltakelse, begrunnelse og underretning. For det andre viser ordet «tilsvarende» at reglene ikke alltid kan anvendes mekanisk; de må tilpasses klageordningens funksjon, herunder at klageinstansen prøver et allerede truffet vedtak, og at § 33 selv har særlige regler om underinstansens behandling, oversendelse og klageinstansens kompetanse. Forbeholdet «når ikke annet følger av reglene i denne paragraf» innebærer at § 33 annet til femte ledd går foran der de regulerer det samme spørsmålet.

Utredningsplikten i kapittel IV – § 17 i klagebehandlingen

Henvisningen til kapittel IV innebærer at utredningsplikten i § 17 gjelder tilsvarende i klagesaker. Sivilombudets praksis gir solid støtte for dette utgangspunktet og konkretiserer hva det innebærer.

I SOM-2007-1914 kritiserte ombudet fylkesmannen for ikke å ha utredet de faktiske forholdene godt nok i en klagesak om dispensasjon til brygge. Saken gjaldt gjenoppbygging/forlengelse av brygge, og ombudet la uttrykkelig § 33 jf. § 17 til grunn. Saken ble senere tatt opp på nytt, det ble holdt befaring, og utfallet ble et annet. Tolkningsverdien ligger i at ombudet anvendte § 17 via § 33: klagebehandlingen kan kreve egne faktiske undersøkelser, også der førsteinstansen allerede har utredet saken.

Det samme utgangspunktet ble lagt til grunn i SOM-2017-3156, som gjaldt Fylkesmannens vedtak om tvangsmedisinering. Ombudet kritiserte at Fylkesmannen traff klagevedtak uten å innhente nærmere forklaring fra overlegen om sentrale materielle vilkår – herunder vesentlighetskriteriet og kravet om at de gunstige virkningene klart skulle oppveie ulempene. Uttalelsen viser at klageinstansen ikke kan nøye seg med det foreliggende materialet dersom klagen reiser spørsmål som gjør avgjørelsesgrunnlaget utilstrekkelig.

SOM-2017-3805 gir ytterligere støtte. Saken gjaldt ileggelse av ordensstraff, og ombudet reiste uttrykkelig spørsmål om departementet hadde påsett at saken var «så godt opplyst som mulig», jf. § 33 første ledd jf. § 17 første ledd, fordi interne økonomi- og delegasjonsreglementer som synes å ha vært tillagt vekt i klagevedtaket, ikke var dokumentert i saken. Uttalelsen illustrerer at klageinstansen ikke uten videre kan bygge på ufullstendig eller udokumentert faktisk og rettslig grunnlag. Den delen av uttalelsen som gjelder habilitet, har mer indirekte betydning for dette noteankeret, fordi habilitetsreglene hører hjemme i kapittel II og ikke følger av henvisningen til kapittel IV og V.

SOM-2019-460 trekker dette videre ved å knytte § 33 første punktum både til utredningsplikt og veiledningsplikt. Saken gjaldt klagebehandling av søknad om skoleplass i annen kommune. Ombudet kritiserte klageinstansen for ikke å ha innhentet tilgjengelige opplysninger fra andre offentlige organer som kunne belyse barnets situasjon, og for at partene ikke hadde fått tilstrekkelig veiledning til å ivareta sine interesser. Uttalelsen er relevant fordi den viser at henvisningen til kapittel IV ikke bare gjelder et abstrakt krav om sakens opplysning, men også de prosessuelle pliktene – herunder veiledningsplikten – som skal gjøre det mulig å opplyse saken forsvarlig.

Begrunnelse og underretning – kapittel V i klagebehandlingen

Henvisningen til kapittel V innebærer at klageinstansen selv må oppfylle de alminnelige kravene til begrunnelse (§§ 24 og 25) og underretning (§ 27). Sivilombudets praksis er her omfattende og konsistent.

I SOM-2014-2206 ble Vegdirektoratets klagevedtak i en sak om innbytte av førerkort fra EØS-land kritisert fordi hjemmelsgrunnlaget ikke fremgikk av begrunnelsen. Ombudet vurderte uttrykkelig om vedtaket tilfredsstilte §§ 24 og 25 jf. § 33, og konkluderte med at kravene ikke var oppfylt. Uttalelsen etablerer et praktisk minstekrav: klageorganet må angi hvilket rettslig grunnlag avgjørelsen bygger på.

I SOM-2011-2142, som gjaldt stengsler i strandsonen, var det uklart hvilket rettsgrunnlag en opphevelse bygget på. Ombudet la til grunn at rettslig begrunnelse også i klagesaker må være så tydelig at parten kan forstå hjemmel og rettslig vurdering. Begge uttalelsene viser at det ikke er tilstrekkelig at klageinstansen gir uttrykk for resultatet; begrunnelsen må gjøre det rettslige grunnlaget og de sentrale vurderingene forståelige og etterprøvbare.

SOM-2023-5270 gjaldt Statsforvalterens behandling av klage over flytting av tjenestetilbud. Ombudet kritiserte begrunnelsen blant annet fordi en sentral anførsel om EMK artikkel 8 ikke fremgikk reelt vurdert. Uttalelsen viser at begrunnelsesplikten i klagesak også omfatter sentrale rettslige innvendinger som klagen reiser. SOM-2024-3225 peker i samme retning: et sentralt anførselsgrunnlag om fare for uhjemlet tvang syntes ikke vurdert, og ombudet fremhevet at en slik vurdering burde ha fremgått av begrunnelsen. Sistnevnte uttalelse er klassifisert svakere (C) og bør derfor brukes som supplement, ikke som hovedbærer av rettssetningen. Samlet støtter uttalelsene likevel et praktisk viktig poeng: når klagen reiser særskilte rettslige eller faktiske innvendinger som kan være avgjørende for resultatet, må det som utgangspunkt kunne ses av klagevedtaket at de er vurdert.

Bruk av underinstansens saksframlegg som begrunnelse

Et særlig praktisk spørsmål er om klageinstansen kan bygge på underinstansens saksframlegg eller innstilling som sin begrunnelse. Flere ombudsuttalelser avklarer dette.

I SOM-2023-585, som gjaldt kommunal klagesak om startlån, uttalte ombudet uttrykkelig at et saksframlegg fra underinstansen i noen tilfeller kan godtas som klageorganets begrunnelse, men bare dersom det fremgår tydelig av vedtaket eller underretningen at klageorganet slutter seg til denne begrunnelsen. SOM-2018-4557 om parkeringstillatelse for forflytningshemmede la til grunn det samme: et administrativt saksfremlegg kan godtas, men tilslutningen må fremgå klart. I SOM-2018-3192 om tildeling av driftstilskudd til fysioterapi ble en underretning som bare opplyste at «rådmannens innstilling i saken opprettholdes» kritisert fordi den ikke ga klarhet i utfallet og ikke oppfylte lovens krav til begrunnelse og underretning.

SOM-2026-347 om intern klagebehandling i Trondheim kommune er særlig illustrerende. Ombudet konstaterte rutinemessig brudd på begrunnelsesplikten etter § 25 jf. § 33 første ledd, fordi klagerne bare fikk en standardisert begrunnelse om at klagen ikke tilførte saken nye momenter. SOM-2016-3404 om kommunal klagesak om startlån peker i samme retning.

Disse uttalelsene avklarer samlet at klageinstansen ikke kan redusere begrunnelseskravet til et formalitetsspørsmål. Henvisningen til kapittel V betyr tvert imot at klageavgjørelsen må ha en reell, individuell og etterprøvbar begrunnelse. En ren standardformulering om at klagen ikke tilfører nye momenter, eller en knapp henvisning til at en innstilling «opprettholdes», er ikke tilstrekkelig.

Varsling og kontradiksjon overfor nye berørte

Henvisningen til kapittel IV og V kan også utløse krav til ny varsling og kontradiksjon dersom klagebehandlingen åpner for et utfall som berører andre enn dem underinstansens vedtak direkte gjaldt. SOM-2012-1531 er her en sentral illustrasjon. Saken gjaldt trasévalg for 420 kV kraftledning Ørskog–Sogndal i Flora kommune. Da departementet som klageinstans vurderte trasealternativer som kunne ramme andre grunneiere enn tidligere, uttalte ombudet at disse burde vært varslet og fått anledning til å uttale seg, og også vært innkalt til befaring og møte. Uttalelsen viser at «tilsvarende» ikke bare innebærer en formell videreføring av saksbehandlingsreglene, men en funksjonell anvendelse tilpasset den konkrete klagesituasjonen.

Kildenes karakter og vekt

Kildetilfanget for dette noteankeret består i all hovedsak av Sivilombudets uttalelser. Disse har ikke prejudikatverdi som domstolsavgjørelser, men praksisen er både omfattende og konsistent over tid – fra SOM-2007-1914 til SOM-2026-347 – og gir derfor betydelig støtte for forståelsen av ordlyden og systematikken i § 33 første punktum. De rettssetningene som utledes, er dessuten i samsvar med bestemmelsens ordlyd og system, noe som styrker vekten av praksisen.

Praktiske vurderingstema

• Utredningsplikt: Klageinstansen må vurdere om det foreliggende materialet gir forsvarlig grunnlag for avgjørelse, eller om klagen reiser spørsmål som krever ytterligere opplysning. Utredningsplikten i § 17 gjelder tilsvarende.
• Veiledningsplikt: Partene skal gis nødvendig veiledning også på klagestadiet, slik at de kan ivareta sine interesser og bidra til sakens opplysning.
• Begrunnelse: Klagevedtaket må oppfylle kravene i §§ 24 og 25. Hjemmelsgrunnlag, sentrale vurderinger og stillingtaken til vesentlige anførsler må fremgå. Et saksframlegg fra underinstansen kan bare fungere som begrunnelse dersom tilslutningen fremgår tydelig.
• Standardbegrunnelser: En ren standardformulering om at klagen ikke tilfører nye momenter, oppfyller ikke begrunnelsesplikten.
• Varsling av nye berørte: Dersom klagebehandlingen åpner for et utfall som berører andre enn dem underinstansens vedtak gjaldt, må disse som utgangspunkt varsles og gis anledning til å uttale seg.
• Tilpasning – «tilsvarende»: Reglene skal anvendes funksjonelt, tilpasset at klageinstansen prøver et allerede truffet vedtak. Særreglene i § 33 annet til femte ledd går foran der de regulerer det samme spørsmålet.

Avvisningsplikt når vilkårene for klagebehandling ikke foreligger

Ordlyden og dens funksjon

Uttrykket «Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken» regulerer underinstansens plikt til å prøve klagens prosessuelle adgangsvilkår – ikke realiteten i det påklagede vedtaket. Bestemmelsen er en pliktregel: Ordet «skal» innebærer at underinstansen ikke har adgang til å realitetsbehandle klagen eller avslutte saken formløst dersom behandlingsvilkårene mangler. Riktig spor er da å treffe et avvisningsvedtak.

Uttrykket «vilkårene» må leses i sammenheng med de øvrige klagereglene i kapittel VI, særlig §§ 28–32. De sentrale behandlingsvilkårene er at det foreligger en klagegjenstand som kan påklages (typisk et enkeltvedtak, jf. § 28 første ledd), at klageren har klagerett (rettslig klageinteresse, jf. § 28 første ledd), og at klagen er fremsatt innen klagefristen (§§ 29–31). Også formelle mangler ved klagen kan gi grunnlag for avvisning, jf. § 32.

Manglende klagegjenstand som avvisningsgrunn

Sivilombudet har i sak SOM-2021-3998 lagt direkte til grunn at når det som er påklaget ikke er et enkeltvedtak, foreligger ikke vilkårene for klagebehandling, og underinstansen skal da avvise klagen etter § 33 annet ledd. Saken gjaldt klage på tilkoblingsgebyr, hvor det omtvistede ikke ble ansett som et enkeltvedtak. Ombudet kritiserte at kommunen hadde behandlet spørsmålet formløst i stedet for å følge avvisningssporet.

Uttalelsen har særlig tolkningsverdi på to punkter. For det første knytter den avvisningsplikten direkte til mangel på påklagbar klagegjenstand: Når det ikke foreligger et enkeltvedtak, er det ikke tilstrekkelig å gi et uformelt svar – underinstansen må treffe et avvisningsvedtak. For det andre presiserer ombudet at selve avvisningen er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Det innebærer at avvisningsvedtaket må oppfylle kravene til underretning og opplysning om klageadgang, og at saken ikke kan anses avsluttet før det er avklart om avvisningsvedtaket blir påklaget. Kilden er en sivilombudsuttalelse og har ikke formell bindende virkning, men den gir uttrykk for en tolkning som har bred støtte i lovens system og er direkte treffende for noteankeret.

Manglende klageinteresse som avvisningsgrunn

Den andre sentrale siden av uttrykket «vilkårene for å behandle klagen» er om klageren har tilstrekkelig rettslig klageinteresse. Sivilombudet behandlet dette i sak SOM-2017-301, som gjaldt avvisning av klage over samtykke til salg av fast eiendom tilhørende person under vergemål. Spørsmålet var om et familiemedlem hadde rettslig klageinteresse.

Ombudet uttalte at det knyttet seg begrunnet tvil til avvisningen, og fremhevet at vurderingen av klageinteresse ikke kan avgrenses til om klagerens interesse er direkte vernet av de materielle reglene vedtaket bygger på. Også en faktisk og tilstrekkelig konkret tilknytning til saksutfallet kan være nok. I den aktuelle saken la ombudet vekt på klagerens langvarige bruk av eiendommen, vergehavers manglende evne til selv å ivareta interessen, og at det ikke syntes å være andre som var nærmere til å fremme den gjennom klage.

Relevansen for § 33 annet ledd er at avvisning på grunn av manglende klagerett krever en konkret og nyansert vurdering. Underinstansen kan ikke bygge avvisning på en for skjematisk forståelse av klageinteressen. Kildens rettskildemessige tyngde er mer begrenset enn lovforarbeider og høyesterettspraksis, men den er treffende som uttrykk for forsvarlig forvaltningspraksis i avvisningsspørsmål og illustrerer den konkrete vurderingen bestemmelsen forutsetter.

Underinstansens selvstendige prøvingsplikt

Sivilombudet har i sak SOM-2018-4398 behandlet et tilfelle som illustrerer underinstansens prøvingsplikt i en særskilt sektorlovskontekst. Saken gjaldt klager over kommunens manglende ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1, hvor utgangspunktet var at beslutningen om å forfølge eller ikke forfølge ulovlighet ikke er et enkeltvedtak. Ombudet la til grunn at klagen derfor kunne avvises, og understreket at det ved klage over avvisningsvedtaket er avvisningsspørsmålet som skal prøves – først av underinstansen og deretter av klageinstansen etter §§ 33 og 34.

Kilden har først og fremst illustrasjonsverdi, fordi den står i en spesiell plan- og bygningsrettslig sammenheng og ikke gir noen generell uttømmende lære om alle avvisningsgrunner. Den er likevel relevant for systematikken i § 33 annet ledd: Underinstansen må selv ta stilling til om klagevilkårene foreligger før saken eventuelt sendes videre til klageinstansen. Avvisningsprøvingen er altså en selvstendig plikt for underinstansen, ikke noe som kan overlates til klageinstansen.

Praktiske vurderingstema

• Foreligger det en påklagbar klagegjenstand? Underinstansen må vurdere om det påklagede er et enkeltvedtak eller annen avgjørelse som kan påklages. Er svaret nei, skal klagen avvises, jf. SOM-2021-3998.
• Har klageren rettslig klageinteresse? Vurderingen må være konkret og kan ikke avgrenses til om klagerens interesse er direkte vernet av de materielle reglene, jf. SOM-2017-301. Også faktisk og tilstrekkelig konkret tilknytning til saksutfallet kan være tilstrekkelig.
• Avvisningen må treffes i vedtaks form. Avvisning er et enkeltvedtak etter § 2 tredje ledd, med krav om underretning og opplysning om klageadgang. Saken kan ikke anses avsluttet før det er avklart om avvisningsvedtaket påklages.
• Underinstansen har selvstendig prøvingsplikt. Spørsmålet om klagevilkårene foreligger, kan ikke overlates til klageinstansen. Underinstansen må selv ta stilling til dette før eventuell oversendelse.

Underinstansens avhjelpskompetanse – «oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet»

Oversikt

Bestemmelsen gir underinstansen en selvkorrigeringsadgang i klageomgangen. Ordlyden inneholder to elementer: For det første må underinstansen «oppheve eller endre vedtaket» – det er selve vedtaksresultatet som må berøres, ikke bare begrunnelsen eller den interne saksbehandlingen. For det andre er kompetansen betinget av at underinstansen «finner klagen begrunnet». Systematisk står regelen mellom undersøkelsesplikten i § 33 annet ledd første punktum og den videre behandlingen av klagesaken. Det tilsier at underinstansen først skal foreta en reell ny vurdering av klagen, og bare dersom denne vurderingen leder til faktisk avhjelp, kan saken avsluttes i underinstansen. Ellers må den oversendes til klageinstansen.

Kompetansen gjelder avhjelp til gunst for klageren – ikke skjerping

Kildene trekker klart i retning av at bestemmelsen gjelder omgjøring til fordel for klageren, ikke skjerping. I SOM-2017-1393 (utvisning fra folkehøyskole) ble et vedtak om bortvisning under klagebehandlingen endret til «avbrutt skoleår», som var et mer inngripende resultat for studenten. Sivilombudet uttalte at underinstansen ikke kunne bruke § 33 annet ledd til å endre vedtaket til ugunst for klageren. Uttalelsen gjelder direkte rekkevidden av «endre vedtaket» i klageomgangen og har derfor betydelig tolkningsverdi for forståelsen av bestemmelsen, selv om den som ombudsuttalelse ikke er formelt bindende. Den underbygger at § 33 annet ledd er en selvkorrigeringsregel, ikke en hjemmel for reformatio in peius i underinstansen.

Delvis medhold er tilstrekkelig

Kompetansen er ikke begrenset til tilfeller hvor klageren får fullt medhold. Lovavdelingen la i uttalelse 15. oktober 1996 til grunn at underinstansen kan endre vedtaket til fordel for klageren også når klagen bare tas delvis til følge (JDLOV-1996-5891). Uttalelsen bygger uttrykkelig på Forvaltningskomiteens innstilling, hvor det fremheves at underinstansen også bør kunne imøtekomme klagen bare delvis. Vilkåret om at klagen finnes «begrunnet» må altså ikke forstås som et krav om full tilslutning til alle klageanførsler; også delvis medhold kan gi grunnlag for nytt vedtak i underinstansen. En praktisk følge, som Lovavdelingen også fremhever, er at et slikt nytt endringsvedtak kan påklages på vanlig måte.

Grensen mellom realitetsendring og ren begrunnelsesendring

Et sentralt vurderingstema er om underinstansen faktisk har «endret» eller «opphevet» vedtaket, eller bare har omarbeidet begrunnelsen eller gitt en intern tilbakemelding. SOM-2024-820 (lang saksbehandlingstid i Nav) er her særlig treffende: Ombudet la til grunn at førsteinstansen ikke kunne unnlate oversendelse bare fordi begrunnelsen for avslaget ble endret eller supplert. Når resultatet stod fast, var vedtaket ikke «endret» i § 33s forstand, og saken skulle vært oversendt til klageinstansen. Tilsvarende i SOM-2024-1706 (kommunal bolig) ble Navs interne behandling ikke ansett som en reell opphevelse eller endring som kunne erstatte ordinær klagebehandling. Begge uttalelsene er praktisk viktige fordi de avgrenser avhjelpskompetansen mot tilfeller der underinstansen i realiteten bare fastholder vedtaket i ny språkdrakt. Da består klagerens krav på videre behandling i klageinstansen.

Når foreligger et reelt endringsvedtak?

SOM-2012-823 (pålegg om retting av ulovlig forhold) viser den andre siden av denne grensen. Sivilombudet foretok en konkret tolkning av kommunens beslutning under den forberedende klagebehandlingen og kom til at kommunen faktisk hadde omgjort sitt tidligere vedtak, ikke bare avgitt en uttalelse eller tilråding til klageinstansen. Følgen var at fylkesmannens senere avgjørelse måtte behandles som et nytt førsteinstansvedtak med egen klagerett. Uttalelsen er viktig fordi den viser at § 33 annet ledd ikke bare åpner for uformelle revurderinger, men for et nytt, rettslig virksomt vedtak. Om det foreligger et reelt endringsvedtak, må avgjøres konkret ut fra beslutningens innhold og virkning, ikke bare ut fra betegnelsen eller saksflyten. Praktisk innebærer dette at forvaltningen må være oppmerksom på når et dokument i klagesporet faktisk innebærer realitetsendring; det får betydning både for partsrettigheter og for den videre instansrekkefølgen.

Kompetansen er knyttet til et bestemt stadium i klageprosessen

Lovavdelingens uttalelse 6. september 2019 om tilbakekall av oversendt klagesak (JDLOV-2019-2667799) belyser den tidsmessige rammen for kompetansen. Uttalelsen legger til grunn at underinstansens adgang til å oppheve eller endre vedtaket hører til den ordinære første behandlingen av klagen før oversendelse. Etter oversendelse har underinstansen ikke noe lovfestet krav på å få saken tilbake, selv om Lovavdelingen heller ikke utleder noe generelt forbud mot retur dersom organene er enige. Uttalelsen gjelder ikke direkte innholdet i «begrunnet klage», men den er relevant for å markere at § 33 annet ledd er knyttet til et bestemt stadium i klageprosessen, og at kompetansen ikke kan utøves fritt etter at saken er oversendt.

Krav om reell vurdering – ikke bare ekspedisjon

Flere ombudsuttalelser bekrefter at underinstansens rolle etter § 33 annet ledd ikke er rent ekspedisjonsmessig. SOM-2019-3575 (klage på reguleringsplan) understreker at uformell dialog og e-poster ikke kan erstatte formell klagebehandling; underinstansen må ta reelt stilling til om klagen gir grunnlag for å oppheve eller endre vedtaket, og ellers sende saken videre. SOM-2011-1369 (parkeringstillatelse for forflytningshemmede) illustrerer den praktiske siden: kommunen beskrev selv at saksbehandler først vurderte om det var grunnlag for å omgjøre vedtaket etter at klage var inngitt, og først dersom vedtaket ble opprettholdt, ble det laget saksutredning for klageorganet. SOM-2010-949 (startlån) viser at underinstansen heller ikke kan etablere en mellomform der den i realiteten avgjør klagen uten korrekt klageinstansbehandling. Disse kildene gir mindre presise utsagn om selve grensen for hva som er «endring» enn de ovenfor omtalte uttalelsene, men de bekrefter regelens funksjon som en reell selvkorrigeringsmekanisme.

SOM-2022-1135 (avtalehjemmel for fysioterapeut) og SOM-2018-4745 (parkeringstillatelse – habilitet) bruker forarbeidsuttalelser om den todelte klagebehandlingen som støtte for samme forståelse: underinstansen skal ta stilling til om vedtaket skal oppheves, endres eller opprettholdes, før saken eventuelt går videre til klageinstansen. Disse kildene er relevante som bekreftelse av regelens systematiske plassering, men tilfører ikke nye tolkningsbidrag utover det som følger av de mer direkte kildene.

Ordparet «oppheve eller endre» – ulike utfallstyper

Lovavdelingens uttalelse 2. september 2003 (JDLOV-2003-saksnr. ukjent) gjelder egentlig sakskostnader etter § 36, men inneholder en generell klagerettslig analyse av hva det innebærer at et vedtak blir «opphevet» i klagesak. Lovavdelingen sondrer mellom opphevelse som innebærer en endelig realitetsavgjørelse, opphevelse som forutsetter ny behandling men midlertidig endrer rettsstillingen til klagers fordel, og opphevelse som ikke medfører noen materiell forbedring (typisk opphevelse av avslag). Uttalelsen gjelder ikke direkte kompetansevilkårene i § 33, og har derfor bare indirekte verdi her. Den kan likevel tjene som påminnelse om at «opphevelse» ikke er en ensartet kategori; også opphevelse som leder til ny behandling kan være et klageresultat etter § 33 annet ledd.

Praktiske vurderingstema

• Realitetsendring eller begrunnelsesendring? Underinstansen må vurdere om dens beslutning faktisk endrer vedtaksresultatet. Ren endring eller supplering av begrunnelsen er ikke tilstrekkelig til å «endre vedtaket» i § 33s forstand, jf. SOM-2024-820.
• Til gunst for klageren? Kompetansen gjelder avhjelp til fordel for klageren. Endring til ugunst er ikke hjemlet i § 33 annet ledd, jf. SOM-2017-1393.
• Fullt eller delvis medhold? Også delvis medhold kan gi grunnlag for endringsvedtak, jf. JDLOV-1996-5891. Vilkåret «begrunnet» krever ikke full tilslutning til alle klageanførsler.
• Innhold og virkning – ikke betegnelse: Om det foreligger et reelt endringsvedtak, beror på en konkret vurdering av beslutningens innhold og virkning, jf. SOM-2012-823.
• Tidsmessig ramme: Kompetansen hører til underinstansens første behandling av klagen, før oversendelse til klageinstansen, jf. JDLOV-2019-2667799.
• Oversendelsesplikt ved opprettholdelse: Dersom klagen ikke fører til reell avhjelp, skal saken oversendes til klageinstansen. Underinstansen kan ikke erstatte klageinstansbehandling med intern behandling, jf. SOM-2024-1706.

«Så godt opplyst som mulig» – utredningsstandarden i klageomgangen

Ordlyd og rettslig innhold

Formuleringen «så godt opplyst som mulig» i § 33 femte ledd første punktum angir en selvstendig og forholdsvis streng utredningsstandard for klageinstansen. Klageinstansen skal «påse» at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Ordlyden peker ikke mot et krav om full visshet eller uttømmende bevisføring, men mot at faktum og vurderingsgrunnlag skal være tilstrekkelig avklart til at klageavgjørelsen kan treffes på forsvarlig grunnlag.

Uttrykket «så godt … som mulig» viser samtidig at plikten er relativ. Hvor langt utredningen må gå, beror på sakens art, hvor inngripende vedtaket er, hva som står på spill for parten, hvilke tvilspunkter klagen reiser, og hvilke undersøkelser som faktisk og rettslig lar seg gjennomføre innenfor en forsvarlig saksbehandling.

Systematisk plassering – forholdet mellom underinstans og klageinstans

Systematisk må formuleringen leses på bakgrunn av at § 33 regulerer saksforberedelsen i klagesak, og at første ledd gjør reglene i kapittel IV og V tilsvarende anvendelige. I klageomgangen er utredningsplikten derfor ikke bare en videreføring av underinstansens arbeid, men en egen plikt til å kontrollere om saken er tilstrekkelig opplyst på avgjørelsestidspunktet. At underinstansen etter annet ledd skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, fritar ikke klageinstansen fra den selvstendige plikten etter femte ledd. Ordvalget «påse» understreker et kontroll- og ansvarselement: klageinstansen kan ikke uten videre bygge på underinstansens faktum dersom klagen, sakens dokumenter eller øvrige opplysninger gir grunn til tvil.

Sivilombudets konkretisering – SOM-2017-1181

Sivilombudets uttalelse i SOM-2017-1181 er en direkte og praktisk viktig anvendelse av utredningsstandarden i § 33 femte ledd. Saken gjaldt klagebehandling av vedtak om omsorgslønn. Fylkesmannen hadde som klageinstans lagt til grunn strammere tidsanslag for omsorgsarbeidet enn det institusjonens egen dokumentasjon tilsa, uten å forklare avviket nærmere. Ombudet kritiserte klagebehandlingen på to hovedpunkter: For det første var faktumgrunnlaget for beregningen utilstrekkelig og svakt begrunnet. For det andre sviktet forsvarlighetsvurderingen på sentrale punkter.

Ombudet uttalte uttrykkelig at klageinstansen etter § 33 femte ledd første punktum skal påse at saken er «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Uttalelsens tolkningsverdi ligger ikke bare i at den gjentar lovens ordlyd, men i at den konkretiserer hva utredningsplikten krever i klageomgangen: Klageinstansen må prøve om faktumgrunnlaget holder, om avvik fra foreliggende dokumentasjon er begrunnet, og om de sentrale vurderingstemaene faktisk er utredet og individualisert.

Uttalelsen taler dermed mot en forståelse der klageinstansens rolle reduseres til en overflatisk rimelighets- eller lovlighetskontroll av underinstansens vedtak. Dersom klagen angriper faktum, metode, beregningsmåte eller vurderingstemaer som er sentrale for resultatet, må klageinstansen normalt gå inn i disse spørsmålene og sørge for ytterligere opplysning der det er nødvendig.

Kildekritisk vurdering

SOM-2017-1181 har god vekt som en direkte uttalelse om § 33 femte ledd, særlig fordi den gjelder selve rekkevidden av utredningsplikten i klagebehandlingen. Samtidig er det en uttalelse fra Sivilombudet, ikke bindende rettspraksis. Tolkningsverdien ligger først og fremst i den nære tilknytningen til lovteksten og i den konkrete illustrasjonen av hvilke mangler som gjør at saken ikke kan anses «så godt opplyst som mulig». Uttalelsen er best egnet til å underbygge at klageinstansen må foreta en reell og selvstendig kontroll av faktumgrunnlaget, men gir mindre grunnlag for å trekke generelle yttergrenser for hvor omfattende utredningen må være i alle typer klagesaker.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om saken er «så godt opplyst som mulig» bør klageinstansen særlig se hen til:

• Konkrete hull eller motstrid i faktum: Peker klagen på mangler i det faktiske grunnlaget underinstansen har bygget på?
• Begrunnelse for valg av faktisk grunnlag: Forklarer underinstansens vedtak hvorfor ett faktisk grunnlag er valgt fremfor et annet, særlig der det foreligger motstridende dokumentasjon?
• Individuell belysning av sentrale forhold: Er faglige eller individuelle omstendigheter som er avgjørende for resultatet, tilstrekkelig utredet?
• Forsvarlig grunnlag for rettsanvendelsen: Har klageinstansen et tilstrekkelig faktisk grunnlag til å ta stilling til de rettslige vilkårene?
• Proporsjonalitet: Jo mer inngripende vedtaket er for parten, desto strengere krav stilles til at saken er fullstendig opplyst.

Underinstansens undersøkelsesplikt i klagesak

Oversikt

Ordlyden «skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til» pålegger underinstansen en aktiv plikt til å følge opp klagen. Ordet «skal» markerer at det ikke er tilstrekkelig å registrere klagen og sende den videre uten nærmere vurdering. «Foreta» peker på faktiske og rettslige avklaringsskritt. Samtidig er plikten relativ: det er bare de undersøkelser klagen gir grunn til som må foretas. Bestemmelsen oppstiller dermed en klagestyrt og konkret undersøkelsesplikt.

Bestemmelsen må leses i sammenheng med § 33s systematikk: underinstansen skal først forberede klagesaken, vurdere om vedtaket bør endres eller oppheves, og ellers sende saken videre til klageinstansen. Undersøkelsene er ledd i denne forberedende funksjonen, ikke et selvstendig nytt vedtaksløp.

Klagens innhold styrer undersøkelsesplikten

Det sentrale tolkningspunktet er at klagens innhold styrer både om det skal undersøkes nærmere og hva som må undersøkes.

Sivilombudet har i flere uttalelser konkretisert dette. I SOM-2011-501 gjaldt saken tildeling av driftstilskudd til fysioterapeut. Klageren hadde anført at han ikke var innkalt til intervju og at kvalifikasjonsvurderingen var mangelfull. Ombudet kritiserte at kommunen, til tross for disse konkrete innsigelsene, ikke foretok noe for å opplyse saken bedre i underinstansen. Uttalelsen viser at plikten er konkret og klagestyrt: når klagen peker på mulige svakheter ved faktum, saksbehandlingen eller vurderingsgrunnlaget, må underinstansen vurdere om ytterligere utredning er nødvendig.

Tilsvarende i SOM-2023-585, som gjaldt kommunal klagebehandling i en startlånsak. Ombudet kritiserte at kommunen ikke tok klagerens synspunkter opp til en reell ny vurdering, herunder hensynet til barnas beste. Uttalelsen illustrerer at underinstansen må følge opp de konkrete forhold klagen gir grunn til å undersøke, og ikke bare bygge videre på førsteinstansens vurdering uten ny prøving.

I SOM-2015-2445 om skoleplass i nabokommunen ble det lagt vekt på at klagen og det materielle regelverket ga klar foranledning til å innhente uttalelser som en kommunal forskrift forutsatte. Når slike lett tilgjengelige og rettslig relevante opplysninger ikke ble innhentet, var saken ikke forsvarlig opplyst. Uttalelsen viser at undersøkelsesplikten må sees i lys av de materielle reglene som gjelder for saken: dersom regelverket foreskriver bestemte opplysninger, og klagen gir grunn til å innhente dem, kan unnlatelse utgjøre en selvstendig saksbehandlingsfeil.

Undersøkelsesplikten omfatter avklaringer og supplerende begrunnelse

Undersøkelsesplikten kan også omfatte avklaringer av hva henvendelsen gjelder, og i noen tilfeller en utfyllende begrunnelse fra underinstansen. Den nyeste og mest direkte kilden her er SOM-2024-6000 om Lånekassens klagepraksis. Ombudet aksepterte at underinstansen i enkelttilfeller kan gi en supplerende begrunnelse eller be om avklaringer, særlig når det er uklart hva henvendelsen gjelder eller om den i det hele tatt er en klage. Dette ble uttrykkelig knyttet til § 33s klageforberedelse.

Samtidig satte Ombudet en klar grense: en slik fremgangsmåte kan ikke gjøres til en generell ordning for å redusere antallet saker som sendes til klageinstansen, og det kan ikke kreves at klageren «opprettholder» klagen før oversendelse. Uttalelsen viser dermed både hva som kan ligge i «undersøkelser» – saklig begrunnede avklaringer i den enkelte sak – og hva som faller utenfor: standardiserte avklaringsrunder som i realiteten fungerer som et filter mot klageinstansen.

Relativ standard – forsvarlighetsvurdering

Hva klagen «gir grunn til», beror på en konkret forsvarlighetsvurdering. Ombudet har godtatt at ikke enhver tenkelig undersøkelse er nødvendig. I SOM-2018-509, som gjaldt støtte til spesialtilpasning av bil, fremhevet Ombudet at omfanget av utredningen beror på sakens karakter, hva som er praktisk mulig og hva som er økonomisk forsvarlig. NAVs kartlegging ble akseptert som tilstrekkelig innenfor rammen av masseforvaltning. Selv om uttalelsen i større grad er formulert om kravet til at klagesaken skal være tilstrekkelig opplyst før avgjørelse (§ 33 femte ledd), er den relevant som støtte for at ordlyden «gir grunn til» angir en relativ standard. Underinstansen må foreta de undersøkelser som er nødvendige for et forsvarlig grunnlag for enten omgjøring eller oversendelse, men ikke mer.

Bestemte typer innsigelser kan skjerpe undersøkelsesplikten

Et praktisk viktig utslag av den klagestyrt standarden er at bestemte typer innsigelser typisk skjerper undersøkelsesplikten:

Avvik fra tidligere praksis eller mulig forskjellsbehandling. I SOM-2017-633, som gjaldt dekning av utgifter til pasientreise, uttalte Ombudet at klagebehandlingen burde ha undersøkt hvorfor det påklagede vedtaket hadde et annet utfall enn tidligere vedtak i sammenlignbare reisetilfeller. Ombudet viste uttrykkelig til fvl. § 33 siste ledd og § 34 annet ledd. Uttalelsen illustrerer at anførsler om praksisendring eller mulig usaklig forskjellsbehandling kan utløse en mer konkret undersøkelsesplikt.

Habilitetsinnsigelser. I SOM-2020-3396 om Fylkesmannens behandling av en klagesak i barnevernet, fremhevet Ombudet at en anførsel om inhabilitet burde vært vurdert og besvart av barneverntjenesten som ledd i den forberedende behandlingen av klagen, jf. § 33 andre ledd. Uttalelsen viser at undersøkelsesplikten ikke bare gjelder ordinær opplysning av sakens faktum, men også behandling av konkrete innsigelser som må avklares i underinstansen før saken er tilstrekkelig forberedt for klageinstansen.

Uklare eller mangelfulle faktiske og rettslige premisser. I SOM-2009-1111 om tildeling av fastlegehjemler kritiserte Ombudet at kommunen ikke hadde opplyst sentrale forhold godt nok før klagebehandlingen. Uttalelsen viser at underinstansen ikke kan nøye seg med det tidligere saksgrunnlaget dersom klagen gir grunn til nærmere avklaring av faktiske eller rettslige premisser.

Nye eller motstridende opplysninger. SOM-2014-2891 (tilbakekall av førerett) og SOM-2016-2884 (tilbakekall av samtykke til vergemål) illustrerer at motstridende eller nye opplysninger som tilkommer under klagebehandlingen, ikke kan bli liggende uavklart. I SOM-2016-2884 uttalte Ombudet uttrykkelig at når det foreligger tilsynelatende motstridende legeerklæringer, må forvaltningsorganet undersøke nærmere hva som ligger bak motsetningene, og om nødvendig innhente ny sakkyndig erklæring. Denne uttalelsen gjelder riktignok klageinstansens plikt etter § 33 femte ledd, men belyser hvilke undersøkelser klagegrunnene kan gjøre nødvendige.

Aktiv og løpende vurdering – ikke passiv bero

Bestemmelsen forutsetter en aktiv og løpende vurdering av om klagen krever undersøkelsesskritt. I SOM-2010-2426, som gjaldt familieinnvandring for mindreårige, kritiserte Ombudet at en klage i realiteten ble liggende i over ni måneder uten synlige saksbehandlingsskritt. Ombudet viste direkte til § 33 og la til grunn at underinstansen må foreta en reell og aktiv vurdering av om klagen gir grunn til ytterligere undersøkelser. Passivitet over tid er uforenlig med bestemmelsen.

SOM-2010-2788 om Utlendingsdirektoratets saksbehandlingstid i klagesaker peker i samme retning. Ombudet fremhevet behovet for rutiner som skiller mellom klager som gir grunn til videre undersøkelser og klager som raskt kan ekspederes videre. Uttalelsen viser at undersøkelsesplikten er behovsstyrt og må organiseres slik at saker som ikke krever ytterligere utredning, sendes videre raskt.

Disse uttalelsene gjelder i første rekke forholdet mellom undersøkelsesplikten og saksbehandlingstiden, men de belyser også selve ordlyden: § 33 krever en reell vurdering av om klagen gir grunn til undersøkelser; passiv bero er ikke en oppfyllelse av plikten.

Avgrensning mot klageinstansens ansvar

Systematisk må undersøkelsesplikten avgrenses mot klageinstansens senere ansvar. SOM-2010-949 om kommunens klagebehandling av startlånsaker og SOM-2009-1233 om avkjørsel fra riksvei illustrerer at § 33 bygger på reell toinstansbehandling: underinstansen skal utrede og forberede, ikke overta klageinstansens rolle, men heller ikke unnlate nødvendig forberedelse slik at klageinstansen må reparere manglene. I SOM-2009-1233 la Ombudet til grunn at der underinstansen hadde avvist saken og en forsvarlig realitetsbehandling forutsatte nærmere opplysning, kunne hensynet til reell toinstansbehandling tilsi at klageinstansen opphevet og sendte saken tilbake, i stedet for selv å treffe realitetsvedtak.

SOM-2011-1369 om parkeringstillatelse for forflytningshemmede peker i samme retning ved å understreke at underinstansen må gå gjennom saken på nytt og utarbeide en forsvarlig saksutredning før oversendelse. Ombudet fant at kommunens rutiner var mangelfulle nettopp fordi klagesaksforberedelsen ikke i tilstrekkelig grad sikret samsvar med forvaltningslovens krav.

Kilder med mer indirekte verdi

En del av kildetilfanget har mer indirekte verdi for akkurat denne fraseforståelsen. SOM-2013-3258 (driftstilskudd til fysioterapeut), SOM-2018-3192 (driftstilskudd til fysioterapi), SOM-2024-3486 (fellingstillatelser), SOM-2024-5020 (kommunal bolig) og SOM-2025-5908 (mekaniske tvangsmidler) gjelder i hovedsak klageinstansens ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst, og flere av dem bygger uttrykkelig på § 33 femte ledd eller på særlovgivning. De kan likevel brukes illustrativt til å vise hvilke typer mangler eller innsigelser som i en klagesak kan kreve nærmere undersøkelser.

SOM-2025-5372 om tvangsmedisinering er den svakeste kilden i denne sammenheng. Ombudet fremhevet uttrykkelig at rettstilstanden var uklar med hensyn til om og hvordan § 33 annet ledd fikk anvendelse ved institusjonsoverføring. Uttalelsen kan derfor bare brukes til å vise at bestemmelsen forutsetter en identifiserbar underinstans, ikke som sikker støtte for innholdet i undersøkelsesplikten generelt.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om underinstansen har oppfylt sin undersøkelsesplikt etter § 33 annet ledd, bør følgende spørsmål stilles:

1. Har underinstansen identifisert hva klagen faktisk anfører? Klagens innhold – herunder konkrete innsigelser mot faktum, rettsanvendelse, saksbehandling og nye opplysninger – styrer undersøkelsespliktens omfang.

1. Er det foretatt reelle undersøkelsesskritt? Ren videresending uten vurdering oppfyller ikke plikten. Underinstansen må ta stilling til om klagen gir grunn til å innhente ytterligere opplysninger, avklare faktum, vurdere habilitet eller supplere det rettslige grunnlaget.

1. Er undersøkelsene saklig begrunnet i den konkrete klagen? Avklaringer og supplerende begrunnelser kan inngå i klageforberedelsen, men kan ikke gjøres til en generell ordning for å holde klager tilbake fra klageinstansen.

1. Er omfanget av undersøkelsene forholdsmessig? Standarden er relativ: det må ses hen til sakens karakter, hva som er praktisk mulig og hva som er økonomisk forsvarlig. Masseforvaltning kan tilsi en noe enklere utredning enn kompliserte enkeltsaker.

1. Er undersøkelsene gjennomført uten ugrunnet opphold? Plikten forutsetter aktiv og løpende vurdering. Passiv bero er ikke forenlig med bestemmelsen.

1. Er saken tilstrekkelig forberedt for enten omgjøring eller oversendelse? Undersøkelsene skal gi grunnlag for underinstansens stillingtaken til om vedtaket skal endres, oppheves eller oversendes til klageinstansen.