Bestemmelsene i kapitlene IV-VI får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak , og bestemmelsene i kapittel VII bare i saker som gjelder forskrifter .
Når det gjelder enkeltvedtak som nevnt i § 2, annet ledd, kan Kongen fastsette at kapitlene IV-VI helt eller delvis ikke skal gjelde i nærmere angitte saker eller for visse tjenestemenn. Vedtak i ansettelsessaker er i alle tilfelle unntatt fra reglene om begrunnelse i §§ 24-25, reglene om klage i §§ 28-34 og reglene om omgjøring i § 35 tredje ledd, om ikke vedkommende forvaltningsorgan bestemmer noe annet. Vedtak om oppsigelse eller avskjed som treffes av et kommunalt eller fylkeskommunalt organ, er unntatt fra reglene om klage i §
Paragrafkommentar
Kommentar til § 3 - rekkevidden av visse bestemmelser i loven
§ 3 som rekkevidde- og portbestemmelse
Bestemmelsens funksjon i lovens system
§ 3 er forvaltningslovens sentrale fordelingsregel. Bestemmelsen regulerer ikke selv hva som er et enkeltvedtak eller en forskrift – det gjør § 2 – men den avgjør hvilke deler av loven som kommer til anvendelse når saken først er klassifisert. Første ledd knytter kapitlene IV–VI til «saker som gjelder enkeltvedtak» og kapittel VII til «saker som gjelder forskrifter». Den negative formuleringen «bare» markerer at disse kapitlene ikke gjelder generelt for all forvaltningsvirksomhet.
Systematisk innebærer dette at loven arbeider i spor: De alminnelige reglene i kapittel II og III gjelder bredt for all forvaltningsvirksomhet, mens de mer intensive parts- og overprøvingsreglene i kapittel IV–VI forutsetter at saken gjelder enkeltvedtak. Lovavdelingen bruker nettopp § 3 slik i uttalelsen JDLOV-2000-11-03 (Bærumsaken), som fremhever at kapittel II og III gjelder all forvaltningsvirksomhet, mens kapittel IV–VI er forbeholdt saker om enkeltvedtak. Uttalelsen inneholder ingen inngående tolkning av ordlyden i § 3, men har verdi som systemkilde: den tydeliggjør at § 3 er lovens sentrale fordelingsregel mellom de ulike saksbehandlingsregimene.
Trinnvis metode: samspillet mellom § 1, § 2 og § 3
§ 3 virker ikke isolert, men som koblingsregel til § 1 (forvaltningsorgan), § 2 (vedtaksbegrepene) og de konkrete rettighetsreglene senere i loven. Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2003-12-17 om Finansmarkedsfondet illustrerer den trinnvise metoden: Først vurderte Lovavdelingen om fondet var et forvaltningsorgan etter § 1, deretter om avgjørelser om tildeling eller avslag på støtte var enkeltvedtak etter § 2 første ledd bokstav b. Når begge vilkår var oppfylt, fulgte det av § 3 første ledd at kapitlene IV–VI i utgangspunktet gjaldt. Lovavdelingen la også til grunn at eventuelle begrensninger i klageretten måtte forankres i særskilt hjemmel, her § 28 fjerde ledd. Uttalelsen er relevant for § 3 nettopp fordi den viser at bestemmelsen ikke er en selvstendig inngangsport, men en koblingsregel som forutsetter forutgående avklaring av organstatus og vedtakstype.
Klassifikasjonen som avgjørende – rettssikkerhetsdimensjonen
Den praktiske hovedkonsekvensen av § 3 er at klassifikasjonen av saken blir avgjørende for om parten får rett til blant annet forhåndsvarsling, begrunnelse, klage og partsinnsyn.
Sivilombudets uttalelse SOM-2025-3726 om sletting av en tidligere bostedsregistrering i Folkeregisteret illustrerer dette tydelig. Ombudet tok utgangspunkt i at spørsmålet om avgjørelsen var et enkeltvedtak, var bestemmende for om klagereglene og de øvrige reglene i kapitlene IV–VI kom til anvendelse, jf. § 3. Skatteetatens sletting ble ansett som enkeltvedtak, blant annet fordi registreringen hadde betydning for den registrertes rettsstilling og slettingen fikk store konsekvenser; det kunne ikke uten videre avfeies som en «nullitetssituasjon» uten klagerett. Uttalelsen har betydelig tolkningsverdi på paragrafnivå fordi den viser § 3 i funksjon: bestemmelsen er ikke bare en teknisk henvisning, men en rettssikkerhetsmessig nøkkelregel som avgjør om parten får tilgang til lovens sentrale partsrettigheter.
Samme metodiske poeng kommer frem i SOM-2013-2041 om reintegreringsstøtte ved frivillig retur. Også der var hovedspørsmålet om UDIs avgjørelse var et enkeltvedtak etter § 2; først når dette var avklart bekreftende, fulgte det at kravene i kapitlene IV–VI måtte ivaretas. Kilden har størst verdi som illustrasjon av samspillet mellom § 2 og § 3, og mindre verdi for andre deler av § 3.
Grensen mot privatrettslige disposisjoner og passivitet
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2014-11-17 om partsinnsyn ved tildeling av kontrakter om kommunale omsorgstjenester viser den samme strukturen fra motsatt side. Lovavdelingen understreket at partsinnsyn etter § 18 bare gjelder i saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd, og at kontraktstildeling etter offentlig anbud normalt må vurderes som privatrettslig disposisjon snarere enn utøving av offentlig myndighet. Dermed falt saken utenfor kapitlene IV–VI. Kildens verdi ligger i at den konkretiserer at § 3 også trekker grensen mot kontrakts- og disposisjonstyper som riktignok er viktige for den private, men som ikke av den grunn er enkeltvedtak.
JDLOV-2004-05-05 om Bergen kommunes særskilte erstatningsordning skiller mellom vanlige privatrettslige erstatningskrav, som normalt faller utenfor enkeltvedtaksbegrepet, og avgjørelser etter offentlig etablerte og ordningspregede fordelingssystemer, som kan være myndighetsutøving og dermed enkeltvedtak. Uttalelsen er relevant som bakgrunn for § 3 fordi den viser hvorfor klassifikasjonsspørsmålet ofte oppstår nettopp i grenselandet mellom offentligrett og privatrett. Den delen av uttalelsen som gjelder eventuelle forskriftsunntak fra klagereglene, er derimot mer indirekte og har begrenset selvstendig tolkningsverdi for § 3s unntakshjemler.
JDLOV-2001-05-08 om unnlatelse av å bruke kompetanse etter ervervsloven peker i samme retning fra en annen vinkel: Lovavdelingen fremhevet at ren passivitet eller beslutning om ikke å gripe inn tradisjonelt ikke uten videre er enkeltvedtak, fordi det er det opprinnelige vedtaket eller den private parts handlinger – ikke forvaltningens passivitet – som er bestemmende for rettigheter og plikter. Kilden er nyttig som grensedragningsstøtte, men den er en eldre og forholdsvis indirekte systemkilde for § 3; den sier mer om rekkevidden av enkeltvedtaksbegrepet enn om § 3s ordlyd selv.
Sorteringsfunksjonen mellom saksbehandlingsspor
§ 3 har også en viktig sorteringsfunksjon mellom ulike saksbehandlingsspor. SOM-2020-3396 om Fylkesmannens behandling av en henvendelse i barnevernssak viser at skillet mellom klagesak og tilsynssak ikke bare er organisatorisk. Når en henvendelse i realiteten angriper et enkeltvedtak, må forvaltningen ta stilling til klagesporet; ellers risikerer parten å bli stilt uten de rettighetene som følger av kapittel VI. Ombudet uttalte at henvendelsen også burde vært behandlet som klage, og at klageren i alle fall måtte veiledes om korrekt fremgangsmåte. Relevansen for § 3 er klar: feil klassifikasjon av saken kan i praksis slå ut i bortfall av begrunnelse, oversendelse, klagebehandling og andre prosessuelle garantier. Dette understreker at vurderingen etter § 3 ikke er rent terminologisk, men har direkte betydning for partsvernet.
Den negative avgrensningen – ikke et rettstomt rom
Den negative avgrensningen i § 3 innebærer likevel ikke et rettstomt rom utenfor kapitlene IV–VI. SOM-2013-2871 om permisjonssøknad fra tvangsinnlagt pasient er her viktig. Sivilombudet kom til at avslaget ikke var et enkeltvedtak, og dermed kom ikke forvaltningslovens regler om enkeltvedtak direkte til anvendelse. Ombudet understreket likevel at saken måtte behandles forsvarlig, og at avslag måtte begrunnes etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og god forvaltningsskikk. Uttalelsen har ikke verdi som argument for å utvide § 3s ordlyd; tvert imot bekrefter den rekkeviddeavgrensningen. Men den er relevant på paragrafnivå fordi den viser den praktiske virkningen av avgrensningen: at bortfall av kapitlene IV–VI ikke uten videre betyr bortfall av alle saksbehandlingskrav.
Unntak krever særskilt forankring
Et siste systempoeng er at unntak fra det ordinære regimet må ha særskilt forankring og avgrenses konkret. Dette følger implisitt av JDLOV-2003-12-17, hvor Lovavdelingen la til grunn at når saken først gjelder enkeltvedtak, får loven i utgangspunktet anvendelse, og avvik krever særskilt hjemmel. SOM-2016-557 om bortvisning etter politiloven § 7 konkretiserer dette: Ombudet la til grunn at et forskriftsfastsatt unntak fra klagerett i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a kom til anvendelse, men understreket samtidig at dette ikke innebar noe generelt unntak fra reglene om skriftlighet og underretning i §§ 23 og 27. Muntlig vedtak på stedet burde vært nedtegnet i etterkant, med hjemmel og sentrale faktiske forhold. Kilden er relevant som illustrasjon av hvordan unntak fra deler av kapitlene IV–VI må leses restriktivt og etter sitt konkrete innhold. Den gir derimot bare indirekte støtte for tolkningen av § 3 annet ledd selv, siden saken i første rekke gjaldt rekkevidden av et forskriftsunntak på et særskilt område.
Praktiske vurderingstema
Samlet viser kildene at § 3 bør leses som en systembestemmelse med tre hovedfunksjoner:
Fordeling etter sakstype: § 3 fordeler lovens kapitler etter om saken gjelder enkeltvedtak (kap. IV–VI) eller forskrift (kap. VII). Kapitlene II og III gjelder all forvaltningsvirksomhet uavhengig av sakstype.
Klassifikasjonen som prosessuelt avgjørende: Vurderingen etter § 2 av om saken gjelder enkeltvedtak, er bestemmende for om partsrettigheter og klageordning slår inn. Feil klassifikasjon kan medføre at parten mister tilgang til sentrale rettssikkerhetsgarantier.
Unntak krever særskilt rettsgrunnlag: Når saken først gjelder enkeltvedtak, gjelder kapitlene IV–VI i utgangspunktet fullt ut. Unntak må ha særskilt hjemmel – enten i § 3 annet ledd selv eller i forskrift – og kan ikke generaliseres utover sitt konkrete innhold.
Utenfor kapitlene IV–VI gjelder fortsatt alminnelige krav: Selv om en avgjørelse faller utenfor enkeltvedtakssporet, kan forvaltningen være bundet av krav til forsvarlig behandling og begrunnelse etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og god forvaltningsskikk.
De særlige unntakene for ansettelsessaker og visse tjenestemenn i § 3 annet og tredje ledd behandles i egne noter til de aktuelle leddene.
§ 3 første ledd første punktum – «Bestemmelsene i kapitlene IV–VI får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak»
Bestemmelsens funksjon som koblings- og avgrensningsregel
Første ledd første punktum er en koblings- og avgrensningsregel: kapitlene IV–VI – om saksforberedelse, vedtak og klage – gjelder ikke for all forvaltningsvirksomhet, men bare når den konkrete saken etter klassifikasjonen i § 2 gjelder et enkeltvedtak. Bestemmelsen definerer ikke selv enkeltvedtaksbegrepet; den knytter rettsfølger til en vurdering som må foretas etter § 2 første ledd bokstav a og b. Kapitlene II og III gjelder derimot all virksomhet som drives av forvaltningsorganer.
Lovavdelingen har uttrykkelig lagt dette systematiske utgangspunktet til grunn i uttalelsen JDLOV-2000-452230 (Bærumsaken), der det fremheves at mens kapittel II og III gjelder all forvaltningsvirksomhet, gjelder kapittel IV–VI bare saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd. Uttalelsen gir begrenset selvstendig veiledning om vanskelige grensetilfeller, men bekrefter bestemmelsens funksjon som inngangsvilkår for de sentrale saksbehandlingsreglene. Tilsvarende fremhever Lovavdelingen i JDLOV-1999-452249 at definisjonen av «enkeltvedtak» i § 2 har betydning for hvilke saksbehandlingsregler som kommer til anvendelse, og at kriteriet «en eller flere bestemte personer» nettopp skal avgrense enkeltvedtak mot generelle vedtak i form av forskrifter, jf. § 3 første ledd. Bestemmelsen fungerer dermed som en fordelingsregel: er beslutningen et enkeltvedtak, kommer kapitlene IV–VI til anvendelse; er den av forskriftskarakter, gjelder kapittel VII.
Identifikasjon av den konkrete avgjørelsen
Praktisk betyr dette at forvaltningen først må identifisere hvilken avgjørelse saken gjelder, og deretter vurdere om denne avgjørelsen er individuell, treffes under utøving av offentlig myndighet, og er bestemmende for rettigheter eller plikter. Er svaret ja, slår kapittel IV–VI inn.
SOM-2025-3726 er en klar illustrasjon. Sletting av en tidligere bostedsregistrering i Folkeregisteret ble ansett som enkeltvedtak med klagerett, fordi registreringen også hadde betydning for den registrertes rettigheter og slettingen fikk store konsekvenser. Sivilombudet avviste at saken uten videre falt utenfor fordi forvaltningen anså den opprinnelige registreringen som ugyldig eller som en nullitet. Uttalelsen viser at forvaltningens egen karakteristikk av den underliggende avgjørelsen ikke er avgjørende; det er de reelle virkningene for partens rettsstilling som bestemmer klassifikasjonen.
Tilsvarende i SOM-2022-4668: beslutning om å frata en ishockeyklubb retten til å trene i en offentlig eid ishall i tre år ble ansett som enkeltvedtak. Følgen var at reglene om kontradiksjon, begrunnelse og klage gjaldt fullt ut, og kommunens avvisning av klagen var derfor ikke rettmessig. Uttalelsen illustrerer at også beslutninger om utestengelse fra kommunale tilbud eller fasiliteter kan utløse anvendelse av kapittel IV–VI når avgjørelsen etter en konkret vurdering er bestemmende for en parts rettsstilling.
Avgjørelser om offentlige ytelser og støtteordninger
Avgjørelser om offentlige ytelser og støtteordninger faller typisk inn under bestemmelsen. Lovavdelingen la i uttalelsen 2003-12-17 til grunn at avgjørelser om tildeling eller avslag på støtte fra Finansmarkedsfondet var enkeltvedtak, og uttalte på denne bakgrunn at forvaltningsloven i utgangspunktet fikk full anvendelse, jf. § 3 første ledd. SOM-2013-2041 om reintegreringsstøtte bygger på det samme: Sivilombudet kom til at UDIs beslutning om ikke å innvilge reintegreringsstøtte ved frivillig retur var et enkeltvedtak, og ba direktoratet ivareta kravene i kapittel IV–VI. Uttalelsen fremhevet også skillet mellom avgjørelser som er «bestemmende» for rettigheter eller plikter, og etterfølgende praktisk gjennomføring av et tidligere vedtak – en grensedragning som er avgjørende for om § 3 første punktum slår inn.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2006-5388 viser i samme retning at avslag på krav om utbetaling av merverdiavgift til gode kan være enkeltvedtak også når avslaget begrunnes med foreldelse. Det avgjørende er ikke avslagsgrunnen som sådan, men at avgjørelsen er bindende og bestemmende for kravshaverens rettsstilling. Lovavdelingen fremhevet at behovet for klagerett er det samme uavhengig av om avslaget bygger på foreldelse eller manglende materielt krav. Kilden gir dermed støtte for at § 3 første punktum ikke kan omgås ved å begrunne avslaget på en bestemt måte.
Avgrensning mot privatrettslige disposisjoner
Bestemmelsen avgrenser klart mot saker som ikke gjelder enkeltvedtak. Lovavdelingens uttalelse 2014-11-17 om tildeling av kontrakter om kommunale omsorgstjenester etter anbud viser at kommunale disposisjoner av privatrettslig karakter normalt faller utenfor, selv om de treffes av et forvaltningsorgan. I den saken var poenget nettopp at partsinnsyn etter § 18 bare gjelder i saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd. Uttalelsen illustrerer at det avgjørende er om organet opptrer som offentlig myndighetsutøver eller som privatrettslig part.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2004-2134 belyser samme skille fra en annen vinkel. Uttalelsen skiller mellom ordinær behandling av privatrettslige erstatningskrav, som som utgangspunkt ikke er enkeltvedtak, og avgjørelser etter en særskilt offentlig etablert kompensasjonsordning, som kan være det. Det avgjørende var at kommunen hadde etablert et eget regelverk for disponering av offentlige midler, slik at avgjørelsen gjaldt søkerens offentligrettslige rettsstilling overfor kommunen. For grensedragningen etter § 3 er det derfor et sentralt vurderingstema om avgjørelsen bygger på utøving av offentlig myndighet eller på privatrettslig grunnlag.
Avgrensning mot unnlatelser og passivitet
Det er ikke nok at forvaltningen har behandlet en henvendelse eller vurdert om den skal reagere. SOM-2010-2482 om Mattilsynets håndtering av en bekymringsmelding viser at beslutning om ikke å iverksette reaksjon ikke uten videre er et enkeltvedtak, og at klagerett da heller ikke følger av kapittel VI.
Lovavdelingens uttalelse 2001-05-08 trekker opp det tradisjonelle utgangspunktet for unnlatelser: beslutning om ikke å bruke en lovbestemt kompetanse, eller om ikke å bruke tvangsmidler, er normalt ikke enkeltvedtak fordi det ikke er unnlatelsen som er bestemmende for rettigheter eller plikter. Lovavdelingen åpner likevel for at særlige tilfeller prinsipielt kan tenkes å falle annerledes ut, men konkluderte i den aktuelle saken med at det ikke forelå enkeltvedtak. Tolkningsverdien ligger derfor først og fremst i hovedregelen, ikke i noen skarp eller uttømmende avgrensning.
Avgrensning mot faktiske handlinger
SOM-2021-2020 viser at forvaltningen ikke kan karakterisere en fremtidsrettet beslutning som en ren faktisk handling dersom den reelt er bestemmende for partens fremtidige rettsstilling. Barneverntjenestens stans av fremtidig samvær ble behandlet som enkeltvedtak, med den følge at klagereglene kom til anvendelse. Uttalelsen illustrerer at grensedragningen mot faktiske handlinger er avgjørende for om kapittel IV–VI slår inn, og at forvaltningens egen betegnelse av avgjørelsen ikke er utslagsgivende.
Fra motsatt side illustrerer SOM-2013-2871 at senere avgjørelser i et forløp som springer ut av et tvangsvedtak – her avslag på permisjon for tvangsinnlagt pasient – ikke nødvendigvis selv er enkeltvedtak, selv om saken fortsatt må behandles forsvarlig etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og god forvaltningsskikk. Uttalelsen viser at § 3 første punktum krever en presis identifikasjon av hvilken beslutning som er gjenstand for vurderingen, og at det ikke er tilstrekkelig at avgjørelsen står i nær sammenheng med et tidligere tvangsvedtak.
Avgjørelser i omgjøringssporet
SOM-2025-4416 viser at en ny vurdering etter begjæring om omgjøring etter § 35 ikke automatisk utløser klage- eller ankerett. I saken hadde Nav etter utløpt klagefrist tatt et tidligere avslag opp til ny vurdering og deretter opprettholdt avslaget, men likevel opplyst at det forelå klage- og ankerett. Sivilombudet kom til at dette var uriktig: spørsmålet om avgjørelsen var et enkeltvedtak var så klart at Nav måtte forstå at det ikke forelå klage- eller ankerett. Uttalelsen understreker at anvendelsen av kapitlene IV–VI beror på om den aktuelle avgjørelsen materielt er et enkeltvedtak, ikke bare på at saken er tatt opp til ny vurdering eller at organet har omtalt avgjørelsen som klagebar.
Betydningen av korrekt klassifikasjon
Den prosessuelle betydningen av korrekt klassifikasjon kommer tydelig frem i SOM-2020-3396. En henvendelse som reelt var klage over barneverntjenestens enkeltvedtak, kunne ikke reduseres til en ren tilsynssak. Fylkesmannen hadde behandlet henvendelsen som tilsynssak i stedet for som klagesak, og Sivilombudet uttalte at henvendelsen også burde vært behandlet som klage på enkeltvedtakene. Uttalelsen illustrerer at forvaltningen ikke kan omgå klagereglene ved å behandle en reell klage over enkeltvedtak som en annen sakstype.
SOM-2021-1271 viser det samme fra motsatt side: opphevelse av kommunale retningslinjer om rapportering av barn i private barnehager ble ansett som forskrift, ikke enkeltvedtak, fordi tiltaket var rettet mot en ubestemt krets. Saken måtte derfor behandles etter reglene for forskrifter, ikke etter kapittel IV–VI. Uttalelsen understreker at korrekt klassifikasjon etter § 2 er avgjørende for hvilket saksbehandlingsregime som gjelder.
Praktiske vurderingstema
Ved anvendelsen av § 3 første ledd første punktum må forvaltningen vurdere:
Identifikasjon av avgjørelsen: Hvilken konkret avgjørelse er det tale om? Det er den aktuelle avgjørelsen som må vurderes, ikke det bredere saksforholdet den inngår i.
Klassifikasjon etter § 2: Er avgjørelsen individuell, truffet under utøving av offentlig myndighet, og bestemmende for rettigheter eller plikter? Forvaltningens egen betegnelse er ikke avgjørende; det er de reelle virkningene som er utslagsgivende.
Avgrensning mot privatrettslige disposisjoner: Opptrer organet som offentlig myndighetsutøver eller som privatrettslig part?
Avgrensning mot unnlatelser: Er det forvaltningens passivitet eller den private parts handlinger som er bestemmende for rettsstillingen?
Avgrensning mot faktiske handlinger: Er beslutningen reelt bestemmende for partens fremtidige rettsstilling, eller er den en ren faktisk handling?
Avgrensning mot forskrift: Er tiltaket rettet mot bestemte personer eller en ubestemt krets?
Konsekvens: Er svaret at saken gjelder enkeltvedtak, kommer kapittel IV–VI til anvendelse med krav til saksforberedelse, begrunnelse, underretning og klagerett. Er svaret nei, gjelder bare kapitlene II og III samt alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.
Kapittel VII – bare i saker som gjelder forskrifter
Ordlyd og systematikk
Uttrykket «bestemmelsene i kapittel VII bare i saker som gjelder forskrifter» angir anvendelsesområdet for forvaltningslovens saksbehandlingsregler om forskrifter. Ordet «bare» markerer at kapittel VII er forbeholdt denne sakstypen: Reglene om utredningsplikt, høring, kunngjøring mv. i §§ 37–39 gjelder utelukkende når forvaltningen treffer vedtak som er «forskrift» i lovens forstand, jf. definisjonen i § 2 første ledd bokstav c. Bestemmelsen må leses i sammenheng med første ledds første punktum, som reserverer kapitlene IV–VI for enkeltvedtak. Til sammen etablerer § 3 første ledd lovens grunnskille mellom to saksbehandlingsspor: ett for individuelle avgjørelser (enkeltvedtak) og ett for generelle, normerende avgjørelser (forskrifter).
Materiell klassifikasjon – ikke formell betegnelse
Det avgjørende for om kapittel VII kommer til anvendelse, er ikke hvordan forvaltningen selv betegner tiltaket, men om det materielt sett oppfyller vilkårene for å være en forskrift etter § 2 første ledd bokstav c – det vil si om det er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer.
Sivilombudets uttalelse i sak 2021/1271 illustrerer dette konkret. Saken gjaldt en kommunes opphevelse av lokale retningslinjer om rapporteringstidspunkter for barn i private barnehager, noe som hadde betydning for beregningen av tilskudd. Kommunen hadde ikke fulgt saksbehandlingsreglene for forskrifter. Sivilombudet la til grunn at retningslinjene gjaldt rettigheter eller plikter for en ubestemt krets av personer, og at opphevelsen derfor var en forskrift etter § 2 første ledd bokstav c. Følgen var at saksbehandlingsreglene i kapittel VII skulle vært fulgt.
Uttalelsen er relevant for dette noteankeret av to grunner. For det første bekrefter den at avgrensningen i § 3 første ledd beror på en materiell klassifikasjon: Selv dokumenter som omtales som «retningslinjer», kan være forskrifter dersom de oppfyller vilkårene i § 2 første ledd bokstav c. For det andre viser uttalelsen at «saker som gjelder forskrifter» ikke er begrenset til førstegangsfastsettelse, men også omfatter endring og opphevelse av normgivende regler med forskrifts karakter. Uttalelsen har god veiledningsverdi for praktiske grensespørsmål, men er som sivilombudsuttalelse ikke prejudikat i samme forstand som høyesterettspraksis.
Avgrensningen mot enkeltvedtak
Lovavdelingens uttalelse 7. mai 1999 (JDLOV-1999-452249) gir støtte til den systematiske forståelsen av § 3 første ledd som uttrykk for lovens grunnskille mellom individuelle og generelle avgjørelser. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om en søknad om barnehageplass til et ufødt barn måtte behandles som enkeltvedtak. Lovavdelingen fremhevet at kriteriet «en eller flere bestemte personer» i § 2 første ledd bokstav b avgrenser enkeltvedtak mot generelle vedtak i form av forskrifter, og at disse etter § 3 første ledd er underlagt andre saksbehandlingsregler. Lovavdelingen konkluderte med at vedtak om barnehageplass var av individuell karakter og dermed enkeltvedtak.
Relevansen for dette noteankeret er begrenset, men reell: Uttalelsen bruker § 3 første ledd som uttrykk for selve avgrensningslinjen mellom de to saksbehandlingssporene. Den sier derimot lite om innholdet i eller rekkevidden av kapittel VII isolert sett. Uttalelsen er også relativt gammel og knyttet til en annen sakstype, noe som tilsier varsomhet med å trekke for vide slutninger om forskriftsbegrepet.
Praktiske vurderingstema
Materiell vurdering: Avgjørende for om kapittel VII kommer til anvendelse, er om tiltaket materielt sett er en forskrift etter § 2 første ledd bokstav c – ikke forvaltningens egen betegnelse av tiltaket.
Ubestemt krets: Kjernekriteriet er om vedtaket gjelder rettigheter eller plikter for et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, i motsetning til bestemte personer (enkeltvedtak).
Endring og opphevelse: Også endring eller opphevelse av normgivende regler kan utløse krav om forskriftsprosedyre etter kapittel VII, jf. SOM-2021-1271.
Feilklassifisering: Dersom forvaltningen feilaktig behandler en forskrift som enkeltvedtak (eller omvendt), kan det innebære at feil saksbehandlingsregler er fulgt, med mulige ugyldighetsvirkninger.
«Delvis ikke skal gjelde i nærmere angitte saker» – forskriftshjemmelens rekkevidde\n\n## Ordlyd og systematikk\n\nUttrykket «delvis ikke skal gjelde i nærmere angitte saker» gir Kongen hjemmel til å gjøre selektive unntak fra kapitlene IV–VI for bestemte sakstyper innenfor kretsen av enkeltvedtak som omfattes av § 2 annet ledd. Ordlyden peker i to retninger som bør holdes fra hverandre:\n\n- «Delvis» åpner for at bare enkelte regler i kapitlene IV–VI settes til side, ikke nødvendigvis hele kapittelkomplekset. Kongen kan altså unnta for eksempel bare klagereglene, bare begrunnelsesreglene, eller en annen avgrenset del.\n- «I nærmere angitte saker» krever at unntaket knyttes til en tilstrekkelig bestemt sakskategori. Forskriften må identifisere hvilke sakstyper som er unntatt; et udifferensiert eller stiltiende bortfall av alminnelige saksbehandlingsregler har ikke hjemmel.\n\nBestemmelsen gir dermed ikke grunnlag for et generelt redusert forvaltningsrettslig vern i en sakskategori. Både hvilke saker og hvilke regler som er unntatt, må være identifisert i forskriften.\n\nSystematisk er dette et snevert unntak fra lovens normalordning. Første ledd angir hovedregelen om at kapitlene IV–VI gjelder for enkeltvedtak. Annet ledd annet punktum etablerer så en særskilt forskriftshjemmel til å fravike denne hovedregelen for en avgrenset gruppe enkeltvedtak. At loven uttrykkelig nevner at kapitlene kan «helt eller delvis» settes til side, taler for at rekkevidden av et gitt unntak må fastlegges konkret etter den forskriften som er gitt i medhold av hjemmelen. Regler som ikke er unntatt i forskriften, gjelder fortsatt fullt ut.\n\n## Sivilombudets uttalelse i sak 2016/557 – praktisk illustrasjon\n\nSivilombudets uttalelse i sak 2016/557 illustrerer dette tolkningspunktet på en praktisk måte. Saken gjaldt bortvisning etter politiloven § 7 første ledd nr. 3. Ombudet la til grunn at forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a gjorde unntak fra klageretten for den aktuelle vedtakstypen. Samtidig understreket ombudet at dette ikke innebar noe generelt unntak fra andre regler i forvaltningsloven: §§ 23 og 27 om skriftlighet og underretning gjaldt fortsatt, og et muntlig vedtak på stedet burde derfor vært nedtegnet i etterkant med angivelse av hjemmel og sentrale faktiske forhold.\n\nUttalelsen er relevant fordi den viser hvordan et forskriftsfastsatt unntak etter § 3 annet ledd må leses etter sin konkrete rekkevidde: at klagereglene er satt til side, betyr ikke at også regler om vedtaksform, begrunnelse eller underretning faller bort. Ombudet gir dermed uttrykk for et grunnleggende systemhensyn i bestemmelsen – unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene må holdes innenfor det som faktisk er besluttet i forskrift, og kan ikke utvides ved antakelser om hva som «passer» i den aktuelle sakstypen.\n\nTolkningsverdien av sak 2016/557 har likevel en begrensning. Uttalelsen gjelder ikke en direkte fortolkning av ordlyden i § 3 annet ledd annet punktum, men anvendelsen av en forskriftsbestemmelse fastsatt med hjemmel i denne. Som rettskilde er den derfor indirekte. Den har likevel klar vekt som uttrykk for den restriktive tilnærmingen til unntakshjemmelens rekkevidde som følger av bestemmelsens ordlyd og system.\n\n## Praktiske vurderingstema\n\nVed anvendelsen av et forskriftsfastsatt unntak etter § 3 annet ledd annet punktum oppstår to hovedspørsmål:\n\n1. Faller saken innenfor den sakstypen forskriften angir? Forskriften må identifisere sakstypen tilstrekkelig presist. Er det tvil om saken omfattes, taler unntakshjemmelens karakter for en restriktiv tolkning.\n2. Hvilke bestemmelser i kapitlene IV–VI er faktisk unntatt? Er forskriften bare rettet mot klage, står de øvrige reglene i utgangspunktet ved lag. Er unntaket formulert generelt, må det likevel leses i lys av at § 3 annet ledd annet punktum er en unntakshjemmel og derfor ikke uten videre gir grunnlag for mer vidtrekkende fravik enn forskriftsteksten dekker.\n\nForvaltningen kan ikke bygge på at et delvis unntak «smitter» over på andre saksbehandlingsplikter som ikke er nevnt i forskriften. Sak 2016/557 fra Sivilombudet gir støtte for nettopp denne presise og restriktive lesningen av unntakets rekkevidde.
Unntaket for ansettelsessaker – begrunnelse og klage
Innholdet i unntaket
Formuleringen «vedtak i ansettelsessaker er i alle tilfelle unntatt fra reglene om begrunnelse i §§ 24–25, reglene om klage i §§ 28–34» innebærer at to sentrale saksbehandlingsgarantier er satt til side for denne sakstypen. Selv om avgjørelsen om ansettelse er et enkeltvedtak etter § 2 annet ledd, gjelder verken plikten til å gi begrunnelse eller den ordinære klageordningen. Uttrykket «i alle tilfelle» markerer at unntaket er absolutt innenfor sakstypen: Det beror ikke på en konkret vurdering av sakens betydning for den enkelte søker, men slår inn så snart saken kvalifiserer som en ansettelsessak.
Avgrensningen av «ansettelsessaker»
Det sentrale tolkningsspørsmålet er hva som utgjør en «ansettelsessak». Ordlyden peker mot saker som gjelder etablering av et arbeids- eller tjenesteforhold i forvaltningen. Avgrensningen er sakstypebestemt, ikke knyttet til om saken har konkurransepreg eller innebærer en kvalifikasjonsvurdering mellom flere søkere.
Sivilombudet behandlet denne grensedragningen i SOM-2011-501, som gjaldt tildeling av 40 prosent driftstilskudd til privatpraktiserende fysioterapeut. Kommunen hadde behandlet saken uten å gi begrunnelse og uten klageadgang, tilsynelatende i tråd med unntaket for ansettelsessaker. Ombudet la til grunn at tildelingen var et enkeltvedtak etter § 2 første ledd, og uttalte uttrykkelig at reglene om begrunnelse i §§ 24–25 og klage i §§ 28–34 gjaldt fullt ut. Kommunen ble kritisert for å ha blandet sammen tildelingssaker med ansettelsessaker.
Uttalelsens tolkningsverdi ligger i den negative avgrensningen: Unntaket for ansettelsessaker kan ikke utvides til andre utvelgelses- eller tildelingssaker bare fordi flere søkere konkurrerer om et knapphetsgode og forvaltningen foretar en kvalifikasjonsvurdering. Tildeling av driftstilskudd, tillatelser eller andre goder faller utenfor selv om prosessen har ansettelseslignende trekk. «Ansettelsessaker» må dermed forstås som saker der det faktisk treffes vedtak om å tilsette noen i en stilling eller et tjenesteforhold. Uttalelsen gjelder riktignok bare én bestemt type tildelingssak (driftstilskudd til fysioterapeut), men det rettslige poenget – at sakstypeavgrensningen er snever – har generell overføringsverdi.
Rekkevidden av henvisningen til «reglene om klage i §§ 28–34»
Henvisningen til «reglene om klage i §§ 28–34» må forstås som en samlet henvisning til hele den ordinære klageordningen i forvaltningsloven, ikke bare til klage over realitetsavgjørelsen. Lovavdelingens uttalelse 22. november 1999 belyser dette indirekte. Uttalelsen gjaldt § 28 første ledd annet punktum og spørsmålet om klageinstansens vedtak om å avvise en klage selv kan påklages. Lovavdelingen la til grunn at slike avvisningsvedtak omfattes av uttrykket «klageinstansens vedtak i klagesak», slik at de ikke kan påklages videre. Begrunnelsen bygget på ordlyden i § 28, sammenhengen med § 34 første ledd – som forutsetter avvisning som et mulig utfall av klagesaken – og lovens system med én ordinær klageomgang.
For § 3 annet ledd har uttalelsen den betydning at den viser bredden i det klageregelsettet som unntaket viser til. Når ansettelsessaker er unntatt fra «reglene om klage i §§ 28–34», omfatter unntaket ikke bare klage over realiteten i ansettelsesvedtaket, men den ordinære klagebehandlingen etter disse bestemmelsene som sådan, herunder spørsmål om avvisning innen klagesporet. Kilden bør likevel brukes med varsomhet, ettersom den ikke tar stilling til § 3 eller til ansettelsessaker direkte; den belyser innholdet i de bestemmelsene § 3 viser til, ikke unntaksregelen selv.
Praktiske vurderingstema
Er saken en ansettelsessak? Avgjørende er om vedtaket gjelder etablering av et arbeids- eller tjenesteforhold. Andre tildelings- og utvelgelsessaker – som tildeling av driftstilskudd, konsesjoner eller tillatelser – faller utenfor selv om de innebærer konkurranse mellom søkere (jf. SOM-2011-501).
Hva er unntatt? Når saken er en ansettelsessak, gjelder verken begrunnelsesreglene i §§ 24–25 eller den ordinære klageordningen i §§ 28–34. Unntaket er absolutt («i alle tilfelle») og beror ikke på en konkret vurdering av sakens inngripenhet.
Kan organet likevel gi begrunnelse og klageadgang? Lovens forbehold «om ikke vedkommende forvaltningsorgan bestemmer noe annet» åpner for at organet frivillig kan innføre begrunnelsesplikt eller klageadgang. Dette forbeholdet bør behandles i egen note.
Omgjøring: Unntaket i denne setningen gjelder begrunnelse og klage. Omgjøringsreglene i § 35 tredje ledd er unntatt i en egen del av bestemmelsen.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 3 - rekkevidden av visse bestemmelser i loven
§ 3 som rekkevidde- og portbestemmelse
Bestemmelsens funksjon i lovens system
§ 3 er forvaltningslovens sentrale fordelingsregel. Bestemmelsen regulerer ikke selv hva som er et enkeltvedtak eller en forskrift – det gjør § 2 – men den avgjør hvilke deler av loven som kommer til anvendelse når saken først er klassifisert. Første ledd knytter kapitlene IV–VI til «saker som gjelder enkeltvedtak» og kapittel VII til «saker som gjelder forskrifter». Den negative formuleringen «bare» markerer at disse kapitlene ikke gjelder generelt for all forvaltningsvirksomhet.
Systematisk innebærer dette at loven arbeider i spor: De alminnelige reglene i kapittel II og III gjelder bredt for all forvaltningsvirksomhet, mens de mer intensive parts- og overprøvingsreglene i kapittel IV–VI forutsetter at saken gjelder enkeltvedtak. Lovavdelingen bruker nettopp § 3 slik i uttalelsen JDLOV-2000-11-03 (Bærumsaken), som fremhever at kapittel II og III gjelder all forvaltningsvirksomhet, mens kapittel IV–VI er forbeholdt saker om enkeltvedtak. Uttalelsen inneholder ingen inngående tolkning av ordlyden i § 3, men har verdi som systemkilde: den tydeliggjør at § 3 er lovens sentrale fordelingsregel mellom de ulike saksbehandlingsregimene.
Trinnvis metode: samspillet mellom § 1, § 2 og § 3
§ 3 virker ikke isolert, men som koblingsregel til § 1 (forvaltningsorgan), § 2 (vedtaksbegrepene) og de konkrete rettighetsreglene senere i loven. Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2003-12-17 om Finansmarkedsfondet illustrerer den trinnvise metoden: Først vurderte Lovavdelingen om fondet var et forvaltningsorgan etter § 1, deretter om avgjørelser om tildeling eller avslag på støtte var enkeltvedtak etter § 2 første ledd bokstav b. Når begge vilkår var oppfylt, fulgte det av § 3 første ledd at kapitlene IV–VI i utgangspunktet gjaldt. Lovavdelingen la også til grunn at eventuelle begrensninger i klageretten måtte forankres i særskilt hjemmel, her § 28 fjerde ledd. Uttalelsen er relevant for § 3 nettopp fordi den viser at bestemmelsen ikke er en selvstendig inngangsport, men en koblingsregel som forutsetter forutgående avklaring av organstatus og vedtakstype.
Klassifikasjonen som avgjørende – rettssikkerhetsdimensjonen
Den praktiske hovedkonsekvensen av § 3 er at klassifikasjonen av saken blir avgjørende for om parten får rett til blant annet forhåndsvarsling, begrunnelse, klage og partsinnsyn.
Sivilombudets uttalelse SOM-2025-3726 om sletting av en tidligere bostedsregistrering i Folkeregisteret illustrerer dette tydelig. Ombudet tok utgangspunkt i at spørsmålet om avgjørelsen var et enkeltvedtak, var bestemmende for om klagereglene og de øvrige reglene i kapitlene IV–VI kom til anvendelse, jf. § 3. Skatteetatens sletting ble ansett som enkeltvedtak, blant annet fordi registreringen hadde betydning for den registrertes rettsstilling og slettingen fikk store konsekvenser; det kunne ikke uten videre avfeies som en «nullitetssituasjon» uten klagerett. Uttalelsen har betydelig tolkningsverdi på paragrafnivå fordi den viser § 3 i funksjon: bestemmelsen er ikke bare en teknisk henvisning, men en rettssikkerhetsmessig nøkkelregel som avgjør om parten får tilgang til lovens sentrale partsrettigheter.
Samme metodiske poeng kommer frem i SOM-2013-2041 om reintegreringsstøtte ved frivillig retur. Også der var hovedspørsmålet om UDIs avgjørelse var et enkeltvedtak etter § 2; først når dette var avklart bekreftende, fulgte det at kravene i kapitlene IV–VI måtte ivaretas. Kilden har størst verdi som illustrasjon av samspillet mellom § 2 og § 3, og mindre verdi for andre deler av § 3.
Grensen mot privatrettslige disposisjoner og passivitet
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2014-11-17 om partsinnsyn ved tildeling av kontrakter om kommunale omsorgstjenester viser den samme strukturen fra motsatt side. Lovavdelingen understreket at partsinnsyn etter § 18 bare gjelder i saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd, og at kontraktstildeling etter offentlig anbud normalt må vurderes som privatrettslig disposisjon snarere enn utøving av offentlig myndighet. Dermed falt saken utenfor kapitlene IV–VI. Kildens verdi ligger i at den konkretiserer at § 3 også trekker grensen mot kontrakts- og disposisjonstyper som riktignok er viktige for den private, men som ikke av den grunn er enkeltvedtak.
JDLOV-2004-05-05 om Bergen kommunes særskilte erstatningsordning skiller mellom vanlige privatrettslige erstatningskrav, som normalt faller utenfor enkeltvedtaksbegrepet, og avgjørelser etter offentlig etablerte og ordningspregede fordelingssystemer, som kan være myndighetsutøving og dermed enkeltvedtak. Uttalelsen er relevant som bakgrunn for § 3 fordi den viser hvorfor klassifikasjonsspørsmålet ofte oppstår nettopp i grenselandet mellom offentligrett og privatrett. Den delen av uttalelsen som gjelder eventuelle forskriftsunntak fra klagereglene, er derimot mer indirekte og har begrenset selvstendig tolkningsverdi for § 3s unntakshjemler.
JDLOV-2001-05-08 om unnlatelse av å bruke kompetanse etter ervervsloven peker i samme retning fra en annen vinkel: Lovavdelingen fremhevet at ren passivitet eller beslutning om ikke å gripe inn tradisjonelt ikke uten videre er enkeltvedtak, fordi det er det opprinnelige vedtaket eller den private parts handlinger – ikke forvaltningens passivitet – som er bestemmende for rettigheter og plikter. Kilden er nyttig som grensedragningsstøtte, men den er en eldre og forholdsvis indirekte systemkilde for § 3; den sier mer om rekkevidden av enkeltvedtaksbegrepet enn om § 3s ordlyd selv.
Sorteringsfunksjonen mellom saksbehandlingsspor
§ 3 har også en viktig sorteringsfunksjon mellom ulike saksbehandlingsspor. SOM-2020-3396 om Fylkesmannens behandling av en henvendelse i barnevernssak viser at skillet mellom klagesak og tilsynssak ikke bare er organisatorisk. Når en henvendelse i realiteten angriper et enkeltvedtak, må forvaltningen ta stilling til klagesporet; ellers risikerer parten å bli stilt uten de rettighetene som følger av kapittel VI. Ombudet uttalte at henvendelsen også burde vært behandlet som klage, og at klageren i alle fall måtte veiledes om korrekt fremgangsmåte. Relevansen for § 3 er klar: feil klassifikasjon av saken kan i praksis slå ut i bortfall av begrunnelse, oversendelse, klagebehandling og andre prosessuelle garantier. Dette understreker at vurderingen etter § 3 ikke er rent terminologisk, men har direkte betydning for partsvernet.
Den negative avgrensningen – ikke et rettstomt rom
Den negative avgrensningen i § 3 innebærer likevel ikke et rettstomt rom utenfor kapitlene IV–VI. SOM-2013-2871 om permisjonssøknad fra tvangsinnlagt pasient er her viktig. Sivilombudet kom til at avslaget ikke var et enkeltvedtak, og dermed kom ikke forvaltningslovens regler om enkeltvedtak direkte til anvendelse. Ombudet understreket likevel at saken måtte behandles forsvarlig, og at avslag måtte begrunnes etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og god forvaltningsskikk. Uttalelsen har ikke verdi som argument for å utvide § 3s ordlyd; tvert imot bekrefter den rekkeviddeavgrensningen. Men den er relevant på paragrafnivå fordi den viser den praktiske virkningen av avgrensningen: at bortfall av kapitlene IV–VI ikke uten videre betyr bortfall av alle saksbehandlingskrav.
Unntak krever særskilt forankring
Et siste systempoeng er at unntak fra det ordinære regimet må ha særskilt forankring og avgrenses konkret. Dette følger implisitt av JDLOV-2003-12-17, hvor Lovavdelingen la til grunn at når saken først gjelder enkeltvedtak, får loven i utgangspunktet anvendelse, og avvik krever særskilt hjemmel. SOM-2016-557 om bortvisning etter politiloven § 7 konkretiserer dette: Ombudet la til grunn at et forskriftsfastsatt unntak fra klagerett i forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a kom til anvendelse, men understreket samtidig at dette ikke innebar noe generelt unntak fra reglene om skriftlighet og underretning i §§ 23 og 27. Muntlig vedtak på stedet burde vært nedtegnet i etterkant, med hjemmel og sentrale faktiske forhold. Kilden er relevant som illustrasjon av hvordan unntak fra deler av kapitlene IV–VI må leses restriktivt og etter sitt konkrete innhold. Den gir derimot bare indirekte støtte for tolkningen av § 3 annet ledd selv, siden saken i første rekke gjaldt rekkevidden av et forskriftsunntak på et særskilt område.
Praktiske vurderingstema
Samlet viser kildene at § 3 bør leses som en systembestemmelse med tre hovedfunksjoner:
De særlige unntakene for ansettelsessaker og visse tjenestemenn i § 3 annet og tredje ledd behandles i egne noter til de aktuelle leddene.
§ 3 første ledd første punktum – «Bestemmelsene i kapitlene IV–VI får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak»
Bestemmelsens funksjon som koblings- og avgrensningsregel
Første ledd første punktum er en koblings- og avgrensningsregel: kapitlene IV–VI – om saksforberedelse, vedtak og klage – gjelder ikke for all forvaltningsvirksomhet, men bare når den konkrete saken etter klassifikasjonen i § 2 gjelder et enkeltvedtak. Bestemmelsen definerer ikke selv enkeltvedtaksbegrepet; den knytter rettsfølger til en vurdering som må foretas etter § 2 første ledd bokstav a og b. Kapitlene II og III gjelder derimot all virksomhet som drives av forvaltningsorganer.
Lovavdelingen har uttrykkelig lagt dette systematiske utgangspunktet til grunn i uttalelsen JDLOV-2000-452230 (Bærumsaken), der det fremheves at mens kapittel II og III gjelder all forvaltningsvirksomhet, gjelder kapittel IV–VI bare saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd. Uttalelsen gir begrenset selvstendig veiledning om vanskelige grensetilfeller, men bekrefter bestemmelsens funksjon som inngangsvilkår for de sentrale saksbehandlingsreglene. Tilsvarende fremhever Lovavdelingen i JDLOV-1999-452249 at definisjonen av «enkeltvedtak» i § 2 har betydning for hvilke saksbehandlingsregler som kommer til anvendelse, og at kriteriet «en eller flere bestemte personer» nettopp skal avgrense enkeltvedtak mot generelle vedtak i form av forskrifter, jf. § 3 første ledd. Bestemmelsen fungerer dermed som en fordelingsregel: er beslutningen et enkeltvedtak, kommer kapitlene IV–VI til anvendelse; er den av forskriftskarakter, gjelder kapittel VII.
Identifikasjon av den konkrete avgjørelsen
Praktisk betyr dette at forvaltningen først må identifisere hvilken avgjørelse saken gjelder, og deretter vurdere om denne avgjørelsen er individuell, treffes under utøving av offentlig myndighet, og er bestemmende for rettigheter eller plikter. Er svaret ja, slår kapittel IV–VI inn.
SOM-2025-3726 er en klar illustrasjon. Sletting av en tidligere bostedsregistrering i Folkeregisteret ble ansett som enkeltvedtak med klagerett, fordi registreringen også hadde betydning for den registrertes rettigheter og slettingen fikk store konsekvenser. Sivilombudet avviste at saken uten videre falt utenfor fordi forvaltningen anså den opprinnelige registreringen som ugyldig eller som en nullitet. Uttalelsen viser at forvaltningens egen karakteristikk av den underliggende avgjørelsen ikke er avgjørende; det er de reelle virkningene for partens rettsstilling som bestemmer klassifikasjonen.
Tilsvarende i SOM-2022-4668: beslutning om å frata en ishockeyklubb retten til å trene i en offentlig eid ishall i tre år ble ansett som enkeltvedtak. Følgen var at reglene om kontradiksjon, begrunnelse og klage gjaldt fullt ut, og kommunens avvisning av klagen var derfor ikke rettmessig. Uttalelsen illustrerer at også beslutninger om utestengelse fra kommunale tilbud eller fasiliteter kan utløse anvendelse av kapittel IV–VI når avgjørelsen etter en konkret vurdering er bestemmende for en parts rettsstilling.
Avgjørelser om offentlige ytelser og støtteordninger
Avgjørelser om offentlige ytelser og støtteordninger faller typisk inn under bestemmelsen. Lovavdelingen la i uttalelsen 2003-12-17 til grunn at avgjørelser om tildeling eller avslag på støtte fra Finansmarkedsfondet var enkeltvedtak, og uttalte på denne bakgrunn at forvaltningsloven i utgangspunktet fikk full anvendelse, jf. § 3 første ledd. SOM-2013-2041 om reintegreringsstøtte bygger på det samme: Sivilombudet kom til at UDIs beslutning om ikke å innvilge reintegreringsstøtte ved frivillig retur var et enkeltvedtak, og ba direktoratet ivareta kravene i kapittel IV–VI. Uttalelsen fremhevet også skillet mellom avgjørelser som er «bestemmende» for rettigheter eller plikter, og etterfølgende praktisk gjennomføring av et tidligere vedtak – en grensedragning som er avgjørende for om § 3 første punktum slår inn.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2006-5388 viser i samme retning at avslag på krav om utbetaling av merverdiavgift til gode kan være enkeltvedtak også når avslaget begrunnes med foreldelse. Det avgjørende er ikke avslagsgrunnen som sådan, men at avgjørelsen er bindende og bestemmende for kravshaverens rettsstilling. Lovavdelingen fremhevet at behovet for klagerett er det samme uavhengig av om avslaget bygger på foreldelse eller manglende materielt krav. Kilden gir dermed støtte for at § 3 første punktum ikke kan omgås ved å begrunne avslaget på en bestemt måte.
Avgrensning mot privatrettslige disposisjoner
Bestemmelsen avgrenser klart mot saker som ikke gjelder enkeltvedtak. Lovavdelingens uttalelse 2014-11-17 om tildeling av kontrakter om kommunale omsorgstjenester etter anbud viser at kommunale disposisjoner av privatrettslig karakter normalt faller utenfor, selv om de treffes av et forvaltningsorgan. I den saken var poenget nettopp at partsinnsyn etter § 18 bare gjelder i saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd. Uttalelsen illustrerer at det avgjørende er om organet opptrer som offentlig myndighetsutøver eller som privatrettslig part.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2004-2134 belyser samme skille fra en annen vinkel. Uttalelsen skiller mellom ordinær behandling av privatrettslige erstatningskrav, som som utgangspunkt ikke er enkeltvedtak, og avgjørelser etter en særskilt offentlig etablert kompensasjonsordning, som kan være det. Det avgjørende var at kommunen hadde etablert et eget regelverk for disponering av offentlige midler, slik at avgjørelsen gjaldt søkerens offentligrettslige rettsstilling overfor kommunen. For grensedragningen etter § 3 er det derfor et sentralt vurderingstema om avgjørelsen bygger på utøving av offentlig myndighet eller på privatrettslig grunnlag.
Avgrensning mot unnlatelser og passivitet
Det er ikke nok at forvaltningen har behandlet en henvendelse eller vurdert om den skal reagere. SOM-2010-2482 om Mattilsynets håndtering av en bekymringsmelding viser at beslutning om ikke å iverksette reaksjon ikke uten videre er et enkeltvedtak, og at klagerett da heller ikke følger av kapittel VI.
Lovavdelingens uttalelse 2001-05-08 trekker opp det tradisjonelle utgangspunktet for unnlatelser: beslutning om ikke å bruke en lovbestemt kompetanse, eller om ikke å bruke tvangsmidler, er normalt ikke enkeltvedtak fordi det ikke er unnlatelsen som er bestemmende for rettigheter eller plikter. Lovavdelingen åpner likevel for at særlige tilfeller prinsipielt kan tenkes å falle annerledes ut, men konkluderte i den aktuelle saken med at det ikke forelå enkeltvedtak. Tolkningsverdien ligger derfor først og fremst i hovedregelen, ikke i noen skarp eller uttømmende avgrensning.
Avgrensning mot faktiske handlinger
SOM-2021-2020 viser at forvaltningen ikke kan karakterisere en fremtidsrettet beslutning som en ren faktisk handling dersom den reelt er bestemmende for partens fremtidige rettsstilling. Barneverntjenestens stans av fremtidig samvær ble behandlet som enkeltvedtak, med den følge at klagereglene kom til anvendelse. Uttalelsen illustrerer at grensedragningen mot faktiske handlinger er avgjørende for om kapittel IV–VI slår inn, og at forvaltningens egen betegnelse av avgjørelsen ikke er utslagsgivende.
Fra motsatt side illustrerer SOM-2013-2871 at senere avgjørelser i et forløp som springer ut av et tvangsvedtak – her avslag på permisjon for tvangsinnlagt pasient – ikke nødvendigvis selv er enkeltvedtak, selv om saken fortsatt må behandles forsvarlig etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og god forvaltningsskikk. Uttalelsen viser at § 3 første punktum krever en presis identifikasjon av hvilken beslutning som er gjenstand for vurderingen, og at det ikke er tilstrekkelig at avgjørelsen står i nær sammenheng med et tidligere tvangsvedtak.
Avgjørelser i omgjøringssporet
SOM-2025-4416 viser at en ny vurdering etter begjæring om omgjøring etter § 35 ikke automatisk utløser klage- eller ankerett. I saken hadde Nav etter utløpt klagefrist tatt et tidligere avslag opp til ny vurdering og deretter opprettholdt avslaget, men likevel opplyst at det forelå klage- og ankerett. Sivilombudet kom til at dette var uriktig: spørsmålet om avgjørelsen var et enkeltvedtak var så klart at Nav måtte forstå at det ikke forelå klage- eller ankerett. Uttalelsen understreker at anvendelsen av kapitlene IV–VI beror på om den aktuelle avgjørelsen materielt er et enkeltvedtak, ikke bare på at saken er tatt opp til ny vurdering eller at organet har omtalt avgjørelsen som klagebar.
Betydningen av korrekt klassifikasjon
Den prosessuelle betydningen av korrekt klassifikasjon kommer tydelig frem i SOM-2020-3396. En henvendelse som reelt var klage over barneverntjenestens enkeltvedtak, kunne ikke reduseres til en ren tilsynssak. Fylkesmannen hadde behandlet henvendelsen som tilsynssak i stedet for som klagesak, og Sivilombudet uttalte at henvendelsen også burde vært behandlet som klage på enkeltvedtakene. Uttalelsen illustrerer at forvaltningen ikke kan omgå klagereglene ved å behandle en reell klage over enkeltvedtak som en annen sakstype.
SOM-2021-1271 viser det samme fra motsatt side: opphevelse av kommunale retningslinjer om rapportering av barn i private barnehager ble ansett som forskrift, ikke enkeltvedtak, fordi tiltaket var rettet mot en ubestemt krets. Saken måtte derfor behandles etter reglene for forskrifter, ikke etter kapittel IV–VI. Uttalelsen understreker at korrekt klassifikasjon etter § 2 er avgjørende for hvilket saksbehandlingsregime som gjelder.
Praktiske vurderingstema
Ved anvendelsen av § 3 første ledd første punktum må forvaltningen vurdere:
Kapittel VII – bare i saker som gjelder forskrifter
Ordlyd og systematikk
Uttrykket «bestemmelsene i kapittel VII bare i saker som gjelder forskrifter» angir anvendelsesområdet for forvaltningslovens saksbehandlingsregler om forskrifter. Ordet «bare» markerer at kapittel VII er forbeholdt denne sakstypen: Reglene om utredningsplikt, høring, kunngjøring mv. i §§ 37–39 gjelder utelukkende når forvaltningen treffer vedtak som er «forskrift» i lovens forstand, jf. definisjonen i § 2 første ledd bokstav c. Bestemmelsen må leses i sammenheng med første ledds første punktum, som reserverer kapitlene IV–VI for enkeltvedtak. Til sammen etablerer § 3 første ledd lovens grunnskille mellom to saksbehandlingsspor: ett for individuelle avgjørelser (enkeltvedtak) og ett for generelle, normerende avgjørelser (forskrifter).
Materiell klassifikasjon – ikke formell betegnelse
Det avgjørende for om kapittel VII kommer til anvendelse, er ikke hvordan forvaltningen selv betegner tiltaket, men om det materielt sett oppfyller vilkårene for å være en forskrift etter § 2 første ledd bokstav c – det vil si om det er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer.
Sivilombudets uttalelse i sak 2021/1271 illustrerer dette konkret. Saken gjaldt en kommunes opphevelse av lokale retningslinjer om rapporteringstidspunkter for barn i private barnehager, noe som hadde betydning for beregningen av tilskudd. Kommunen hadde ikke fulgt saksbehandlingsreglene for forskrifter. Sivilombudet la til grunn at retningslinjene gjaldt rettigheter eller plikter for en ubestemt krets av personer, og at opphevelsen derfor var en forskrift etter § 2 første ledd bokstav c. Følgen var at saksbehandlingsreglene i kapittel VII skulle vært fulgt.
Uttalelsen er relevant for dette noteankeret av to grunner. For det første bekrefter den at avgrensningen i § 3 første ledd beror på en materiell klassifikasjon: Selv dokumenter som omtales som «retningslinjer», kan være forskrifter dersom de oppfyller vilkårene i § 2 første ledd bokstav c. For det andre viser uttalelsen at «saker som gjelder forskrifter» ikke er begrenset til førstegangsfastsettelse, men også omfatter endring og opphevelse av normgivende regler med forskrifts karakter. Uttalelsen har god veiledningsverdi for praktiske grensespørsmål, men er som sivilombudsuttalelse ikke prejudikat i samme forstand som høyesterettspraksis.
Avgrensningen mot enkeltvedtak
Lovavdelingens uttalelse 7. mai 1999 (JDLOV-1999-452249) gir støtte til den systematiske forståelsen av § 3 første ledd som uttrykk for lovens grunnskille mellom individuelle og generelle avgjørelser. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om en søknad om barnehageplass til et ufødt barn måtte behandles som enkeltvedtak. Lovavdelingen fremhevet at kriteriet «en eller flere bestemte personer» i § 2 første ledd bokstav b avgrenser enkeltvedtak mot generelle vedtak i form av forskrifter, og at disse etter § 3 første ledd er underlagt andre saksbehandlingsregler. Lovavdelingen konkluderte med at vedtak om barnehageplass var av individuell karakter og dermed enkeltvedtak.
Relevansen for dette noteankeret er begrenset, men reell: Uttalelsen bruker § 3 første ledd som uttrykk for selve avgrensningslinjen mellom de to saksbehandlingssporene. Den sier derimot lite om innholdet i eller rekkevidden av kapittel VII isolert sett. Uttalelsen er også relativt gammel og knyttet til en annen sakstype, noe som tilsier varsomhet med å trekke for vide slutninger om forskriftsbegrepet.
Praktiske vurderingstema
«Delvis ikke skal gjelde i nærmere angitte saker» – forskriftshjemmelens rekkevidde\n\n## Ordlyd og systematikk\n\nUttrykket «delvis ikke skal gjelde i nærmere angitte saker» gir Kongen hjemmel til å gjøre selektive unntak fra kapitlene IV–VI for bestemte sakstyper innenfor kretsen av enkeltvedtak som omfattes av § 2 annet ledd. Ordlyden peker i to retninger som bør holdes fra hverandre:\n\n- «Delvis» åpner for at bare enkelte regler i kapitlene IV–VI settes til side, ikke nødvendigvis hele kapittelkomplekset. Kongen kan altså unnta for eksempel bare klagereglene, bare begrunnelsesreglene, eller en annen avgrenset del.\n- «I nærmere angitte saker» krever at unntaket knyttes til en tilstrekkelig bestemt sakskategori. Forskriften må identifisere hvilke sakstyper som er unntatt; et udifferensiert eller stiltiende bortfall av alminnelige saksbehandlingsregler har ikke hjemmel.\n\nBestemmelsen gir dermed ikke grunnlag for et generelt redusert forvaltningsrettslig vern i en sakskategori. Både hvilke saker og hvilke regler som er unntatt, må være identifisert i forskriften.\n\nSystematisk er dette et snevert unntak fra lovens normalordning. Første ledd angir hovedregelen om at kapitlene IV–VI gjelder for enkeltvedtak. Annet ledd annet punktum etablerer så en særskilt forskriftshjemmel til å fravike denne hovedregelen for en avgrenset gruppe enkeltvedtak. At loven uttrykkelig nevner at kapitlene kan «helt eller delvis» settes til side, taler for at rekkevidden av et gitt unntak må fastlegges konkret etter den forskriften som er gitt i medhold av hjemmelen. Regler som ikke er unntatt i forskriften, gjelder fortsatt fullt ut.\n\n## Sivilombudets uttalelse i sak 2016/557 – praktisk illustrasjon\n\nSivilombudets uttalelse i sak 2016/557 illustrerer dette tolkningspunktet på en praktisk måte. Saken gjaldt bortvisning etter politiloven § 7 første ledd nr. 3. Ombudet la til grunn at forvaltningslovforskriften § 30 bokstav a gjorde unntak fra klageretten for den aktuelle vedtakstypen. Samtidig understreket ombudet at dette ikke innebar noe generelt unntak fra andre regler i forvaltningsloven: §§ 23 og 27 om skriftlighet og underretning gjaldt fortsatt, og et muntlig vedtak på stedet burde derfor vært nedtegnet i etterkant med angivelse av hjemmel og sentrale faktiske forhold.\n\nUttalelsen er relevant fordi den viser hvordan et forskriftsfastsatt unntak etter § 3 annet ledd må leses etter sin konkrete rekkevidde: at klagereglene er satt til side, betyr ikke at også regler om vedtaksform, begrunnelse eller underretning faller bort. Ombudet gir dermed uttrykk for et grunnleggende systemhensyn i bestemmelsen – unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene må holdes innenfor det som faktisk er besluttet i forskrift, og kan ikke utvides ved antakelser om hva som «passer» i den aktuelle sakstypen.\n\nTolkningsverdien av sak 2016/557 har likevel en begrensning. Uttalelsen gjelder ikke en direkte fortolkning av ordlyden i § 3 annet ledd annet punktum, men anvendelsen av en forskriftsbestemmelse fastsatt med hjemmel i denne. Som rettskilde er den derfor indirekte. Den har likevel klar vekt som uttrykk for den restriktive tilnærmingen til unntakshjemmelens rekkevidde som følger av bestemmelsens ordlyd og system.\n\n## Praktiske vurderingstema\n\nVed anvendelsen av et forskriftsfastsatt unntak etter § 3 annet ledd annet punktum oppstår to hovedspørsmål:\n\n1. Faller saken innenfor den sakstypen forskriften angir? Forskriften må identifisere sakstypen tilstrekkelig presist. Er det tvil om saken omfattes, taler unntakshjemmelens karakter for en restriktiv tolkning.\n2. Hvilke bestemmelser i kapitlene IV–VI er faktisk unntatt? Er forskriften bare rettet mot klage, står de øvrige reglene i utgangspunktet ved lag. Er unntaket formulert generelt, må det likevel leses i lys av at § 3 annet ledd annet punktum er en unntakshjemmel og derfor ikke uten videre gir grunnlag for mer vidtrekkende fravik enn forskriftsteksten dekker.\n\nForvaltningen kan ikke bygge på at et delvis unntak «smitter» over på andre saksbehandlingsplikter som ikke er nevnt i forskriften. Sak 2016/557 fra Sivilombudet gir støtte for nettopp denne presise og restriktive lesningen av unntakets rekkevidde.
Unntaket for ansettelsessaker – begrunnelse og klage
Innholdet i unntaket
Formuleringen «vedtak i ansettelsessaker er i alle tilfelle unntatt fra reglene om begrunnelse i §§ 24–25, reglene om klage i §§ 28–34» innebærer at to sentrale saksbehandlingsgarantier er satt til side for denne sakstypen. Selv om avgjørelsen om ansettelse er et enkeltvedtak etter § 2 annet ledd, gjelder verken plikten til å gi begrunnelse eller den ordinære klageordningen. Uttrykket «i alle tilfelle» markerer at unntaket er absolutt innenfor sakstypen: Det beror ikke på en konkret vurdering av sakens betydning for den enkelte søker, men slår inn så snart saken kvalifiserer som en ansettelsessak.
Avgrensningen av «ansettelsessaker»
Det sentrale tolkningsspørsmålet er hva som utgjør en «ansettelsessak». Ordlyden peker mot saker som gjelder etablering av et arbeids- eller tjenesteforhold i forvaltningen. Avgrensningen er sakstypebestemt, ikke knyttet til om saken har konkurransepreg eller innebærer en kvalifikasjonsvurdering mellom flere søkere.
Sivilombudet behandlet denne grensedragningen i SOM-2011-501, som gjaldt tildeling av 40 prosent driftstilskudd til privatpraktiserende fysioterapeut. Kommunen hadde behandlet saken uten å gi begrunnelse og uten klageadgang, tilsynelatende i tråd med unntaket for ansettelsessaker. Ombudet la til grunn at tildelingen var et enkeltvedtak etter § 2 første ledd, og uttalte uttrykkelig at reglene om begrunnelse i §§ 24–25 og klage i §§ 28–34 gjaldt fullt ut. Kommunen ble kritisert for å ha blandet sammen tildelingssaker med ansettelsessaker.
Uttalelsens tolkningsverdi ligger i den negative avgrensningen: Unntaket for ansettelsessaker kan ikke utvides til andre utvelgelses- eller tildelingssaker bare fordi flere søkere konkurrerer om et knapphetsgode og forvaltningen foretar en kvalifikasjonsvurdering. Tildeling av driftstilskudd, tillatelser eller andre goder faller utenfor selv om prosessen har ansettelseslignende trekk. «Ansettelsessaker» må dermed forstås som saker der det faktisk treffes vedtak om å tilsette noen i en stilling eller et tjenesteforhold. Uttalelsen gjelder riktignok bare én bestemt type tildelingssak (driftstilskudd til fysioterapeut), men det rettslige poenget – at sakstypeavgrensningen er snever – har generell overføringsverdi.
Rekkevidden av henvisningen til «reglene om klage i §§ 28–34»
Henvisningen til «reglene om klage i §§ 28–34» må forstås som en samlet henvisning til hele den ordinære klageordningen i forvaltningsloven, ikke bare til klage over realitetsavgjørelsen. Lovavdelingens uttalelse 22. november 1999 belyser dette indirekte. Uttalelsen gjaldt § 28 første ledd annet punktum og spørsmålet om klageinstansens vedtak om å avvise en klage selv kan påklages. Lovavdelingen la til grunn at slike avvisningsvedtak omfattes av uttrykket «klageinstansens vedtak i klagesak», slik at de ikke kan påklages videre. Begrunnelsen bygget på ordlyden i § 28, sammenhengen med § 34 første ledd – som forutsetter avvisning som et mulig utfall av klagesaken – og lovens system med én ordinær klageomgang.
For § 3 annet ledd har uttalelsen den betydning at den viser bredden i det klageregelsettet som unntaket viser til. Når ansettelsessaker er unntatt fra «reglene om klage i §§ 28–34», omfatter unntaket ikke bare klage over realiteten i ansettelsesvedtaket, men den ordinære klagebehandlingen etter disse bestemmelsene som sådan, herunder spørsmål om avvisning innen klagesporet. Kilden bør likevel brukes med varsomhet, ettersom den ikke tar stilling til § 3 eller til ansettelsessaker direkte; den belyser innholdet i de bestemmelsene § 3 viser til, ikke unntaksregelen selv.
Praktiske vurderingstema