§ 19 – innskrenket adgang til visse slags opplysninger
Fulltekst
En part har ikke krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument
a. som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser, når slike opplysninger kan unntas etter offentleglova §§ 20 og 21, b. som angår tekniske innretninger, produksjonsmetoder, forretningsmessige analyser og berekninger og forretningshemmeligheter ellers, når de er av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet , c. som angår forskningsideer eller forskningsprosjekter i sak som gjelder økonomisk støtte eller rådgivning fra det offentlige i forbindelse med forskningsprosjekt, eller d. som det av hensyn til hans helse eller hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til ; likevel slik at opplysningene på anmodning skal gjøres kjent for en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det .
Med mindre det er av vesentlig betydning for en part, har han heller ikke krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument som gjelder
a. en annen persons helseforhold, eller b. andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre .
Kongen kan gi forskrifter som for særskilte saksområder utfyller eller nærmere fastlegger hvordan §§ 18 til 19 skal anvendes. Når tungtveiende grunner taler for det, kan forskriftene også gjøre unntak fra disse paragrafer.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 19 - innskrenket adgang til visse slags opplysninger
§ 19 – Oversikt og systematisk plassering
Bestemmelsens funksjon
Forvaltningsloven § 19 er den sentrale unntaksbestemmelsen til hovedregelen om partsinnsyn i §§ 18 flg. Bestemmelsen regulerer ikke taushetsplikt, men trekker opp grensene for hvor langt en parts innsynsrett rekker i egen sak. Skillet mellom taushetsplikt og partsinnsyn er viktig fordi de to regelsettene lett blandes sammen i praksis. Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B (avsnittet «Når det ikke foreligger taushetsplikt») fremhever uttrykkelig at når opplysningene gjelder personen selv eller foreligger i personens sak, er det ikke taushetspliktreglene alene som avgjør innsynsspørsmålet; vurderingen må skje etter §§ 18 flg. og § 19. Samme systemforståelse ligger til grunn i veilederens avsnitt om når taushetsbelagt informasjon kan deles, og i avsnittet om taushetspliktreglene i forvaltningsloven. Veilederne har begrenset rettskildemessig vekt sammenlignet med lov, forarbeider og rettspraksis, men de er relevante som oppdaterte og samstemte uttrykk for lovens system.
Forholdet mellom § 19 og § 13 b første ledd nr. 1
Et hovedpoeng i kildene er at § 19 virker som en selvstendig skranke også der § 13 b første ledd nr. 1 ellers åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan gis til parten. Lovavdelingens uttalelse 30. oktober 2009 (JDLOV-2009-582904) gjaldt oversendelse av taushetsbelagte opplysninger til forsikringsselskap, men bruker uttrykkelig § 19 annet ledd som begrensning i partsoffentligheten. Uttalelsen er relevant fordi den viser hvordan § 19 inngår i et samlet system: parten kan etter omstendighetene få tilgang til taushetsbelagte opplysninger i kraft av partsstillingen, men ikke dersom opplysningene faller inn under unntakene i § 19. Lovavdelingen fremholder dessuten at opplysningene ikke mister sin taushetsbelagte karakter selv om parten får innsyn, og at bruken av dem er begrenset til det som er nødvendig for å ivareta partens tarv i saken. Veilederen G-0454-B om taushetspliktreglene understøtter det samme, særlig for drifts- og forretningsopplysninger etter første ledd bokstav b.
§ 19 som lovbundet og relativt uttømmende hjemmelsramme
Bestemmelsen må forstås som en lovbundet og relativt uttømmende hjemmelsramme for innskrenkninger i partsinnsynet innenfor sitt virkeområde. Sivilombudet har i SOM-2020-3704 (partsinnsyn i ansattes karakterer) understreket at opplysninger ikke kan sladdes bare fordi organet mener de ikke var utslagsgivende for avgjørelsen, eller med en generell henvisning til personvernhensyn; dersom innsyn skal nektes, må vilkårene i § 19 være oppfylt. Uttalelsen gjaldt en forbigåelsessak der karakteropplysninger i en ansatts vitnemål var sladdet, og ombudet fant det vanskelig å se at karakterer kunne være «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» etter § 19 annet ledd bokstav b.
Tilsvarende i SOM-2022-2672, hvor ombudet avviste at arbeidsmiljøloven § 4-3 kunne fungere som selvstendig hjemmel for å skjerme navn på helsepersonell overfor en part. Kommunen hadde ikke vist til konkrete holdepunkter for at den ansattes navn og stilling kunne unntas etter § 19 annet ledd bokstav b. Relevansen av begge uttalelsene er først og fremst metodisk: § 19 kan ikke suppleres med frie rimelighetsbetraktninger eller andre beskyttelsesregler uten klar hjemmel. Dersom annet ledd bokstav b påberopes, må det påvises konkrete holdepunkter for at opplysningene gjelder forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre.
Helhetsvurderingen – tipseridentitet som illustrasjon
Lovavdelingens uttalelser 23. april 2010 (JDLOV-2010-609513) og 23. juni 2010 om partsinnsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud belyser den samme systematikken fra en annen vinkel. Begge uttalelsene gjaldt blant annet om identiteten til en tipser kunne holdes tilbake. Lovavdelingen la til grunn at tipseridentitet i utgangspunktet kunne være et personlig forhold etter § 13 første ledd nr. 1, at parten ellers hadde et utgangspunkt i § 13 b nr. 1, men at dette utgangspunktet måtte vike dersom vilkårene i § 19 var oppfylt. Uttalelsene er særlig relevante fordi de viser at § 19 annet ledd bokstav b forutsetter en konkret helhetsvurdering hvor partens behov for å kjenne opplysningene – særlig av hensyn til kontradiksjon og muligheten til å imøtegå saken – må veies mot skadevirkningene ved innsyn og hensynet til konfidensialitet. Dersom opplysningene er av vesentlig betydning for parten, vil unntak lettere være utelukket.
Lovavdelingens mer generelle bemerkning om at § 19 kan få analogisk betydning når en part krever innsyn etter offentlighetsregelverket, har derimot mer begrenset vekt. Den er nyttig som systembetraktning i grenselandet mellom partsinnsyn og andre innsynsordninger, men har ikke sikker forankring i § 19s ordlyd og bør brukes varsomt.
Midlertidighet og informasjonsplikt
Kildene viser også noen praktiske følger av bestemmelsens funksjon. SOM-2007-721 gjaldt statsborgerskapssaker der søknader var stilt i bero fordi søkerne kunne være omfattet av en pågående etterforskning av alvorlige forbrytelser. Sivilombudet aksepterte at mesteparten av korrespondansen ble unntatt fra partsinnsyn etter § 19 annet ledd bokstav b mens etterforskningen pågikk, men kritiserte at søkerne fikk mangelfull og lite dekkende informasjon om forsinkelsen. Uttalelsen illustrerer at unntak etter § 19 kan være midlertidige og må revurderes når beskyttelsesbehovet endrer seg. Selv om bestemte opplysninger holdes tilbake, kan ikke forvaltningen unnlate å gi parten en dekkende orientering på et mer generelt nivå.
SOM-2017-836, som gjaldt representasjon og fullmakt i helsesak der en sykehjemspasient var under tvang, trekker i samme retning ved å understreke at innsynsreglene må praktiseres slik at parten fortsatt kan få reell bistand til å ivareta sine interesser. Uttalelsen gir ikke detaljtolkning av ordlyden i § 19, men belyser formålet bak bestemmelsen: å avveie partens behov for kontradiksjon og effektiv interesseivaretakelse mot vernet for særlig sensitive opplysninger.
Personvernrettslig bakteppe
Veilederen G-0454-B om forholdet til personopplysningsloven og GDPR har en viss relevans som bakteppe, særlig for forståelsen av hvorfor § 19 annet ledd beskytter helseopplysninger og andre personlige forhold. Veilederen viser at slike opplysninger også er særskilt vernet etter personvernregelverket (GDPR artikkel 6 og 9). Tolkningsverdien for § 19 er likevel begrenset: personvernreglene forklarer beskyttelseshensynet, men sier ikke i seg selv hvor terskelen ligger etter uttrykk som «vesentlig betydning», «særlige grunner» eller «må anses utilrådelig».
Praktiske vurderingstema
Skillet mellom taushetsplikt og partsinnsyn: Når opplysningene gjelder parten selv eller foreligger i partens sak, er det §§ 18 flg. og § 19 – ikke taushetspliktreglene alene – som avgjør innsynsspørsmålet.
Lovbundet hjemmelsramme: Unntak fra partsinnsyn må forankres i et av de konkrete unntakene i § 19 eller i forskrift etter tredje ledd. Frie rimelighetsbetraktninger, generelle personvernhensyn eller andre beskyttelsesregler gir ikke selvstendig hjemmel for å nekte innsyn.
Konkret og etterprøvbar vurdering: Forvaltningen må påvise konkrete holdepunkter for at vilkårene i det aktuelle unntaket er oppfylt. Generelle henvisninger til at opplysningene er sensitive eller at de ikke var utslagsgivende for avgjørelsen, er ikke tilstrekkelig.
Partens behov for kontradiksjon: Vurderingen etter § 19 må ta høyde for at partsinnsynets kjernefunksjon er å sikre kontradiksjon og muligheten til å ivareta egne interesser. Jo mer vesentlig opplysningene er for partens sak, desto sterkere grunner kreves for unntak.
Midlertidighet og revurdering: Unntak kan være midlertidige og må revurderes når beskyttelsesbehovet endrer seg. Selv om opplysninger holdes tilbake, må parten gis en dekkende orientering på et mer generelt nivå.
Opplysningenes karakter etter innsyn: Selv om parten får innsyn i taushetsbelagte opplysninger, mister opplysningene ikke sin taushetsbelagte karakter. Bruken er begrenset til det som er nødvendig for å ivareta partens tarv i saken.
«Andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre»
Oversikt – en snever restkategori
Uttrykket «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» i § 19 andre ledd bokstav b er bestemmelsens restkategori. Systematisk følger den etter bokstav a om «en annen persons helseforhold» og er ment å fange opp opplysninger med et særskilt beskyttelsesbehov som ikke er helseopplysninger. Ordlyden er vid – «andre forhold» – men innsnevres av to kvalifikasjoner: det må foreligge «særlige grunner», og opplysningene «ikke bør meddeles videre». Det siste peker mot et konkret behov for å hindre videreformidling, misbruk, represalier eller annen skade. Bestemmelsen gir derfor ikke hjemmel for generelle eller preventive skjermingstiltak bare fordi opplysningen er personlig, ubehagelig eller omfattet av alminnelige personvernhensyn.
Hele andre ledd er dessuten innledet av reservasjonen «[m]ed mindre det er av vesentlig betydning for en part». Vurderingen skjer dermed i to trinn: Først om opplysningen etter sin art og situasjonen faller inn under restkategorien, og deretter om partens behov likevel er så tungtveiende at innsyn må gis. Terskelen «vesentlig betydning» behandles nærmere i egen note.
Terskelen: konkrete og saksspesifikke grunner
Sivilombudets praksis understreker at bestemmelsen krever en konkret, saksspesifikk begrunnelse.
I SOM-2020-3704 var spørsmålet om karakteropplysninger i et vitnemål kunne holdes tilbake fra en forbigått arbeidssøker. Kommunen og Statsforvalteren hadde akseptert sladding av karakterer. Sivilombudet uttalte at det var vanskelig å se at slike karakteropplysninger kunne falle inn under «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». At opplysningene ikke hadde vært utslagsgivende for ansettelsen, eller at den ansatte hadde et generelt personvernbehov, var ikke tilstrekkelig. Uttalelsen har klar tolkningsverdi fordi den retter seg direkte mot § 19 andre ledd bokstav b og avviser en vid, generell bruk av bestemmelsen. Den viser at alminnelige personvernhensyn – uten konkrete holdepunkter for at videreformidling vil medføre skade – ikke oppfyller kravet til «særlige grunner».
Samme utgangspunkt fremgår av SOM-2022-2672, som gjaldt skjerming av navn og stilling til helsepersonell i pasientjournal. Kommunen hadde begrunnet skjermingen med arbeidsmiljøloven § 4-3. Sivilombudet avviste at denne bestemmelsen kunne brukes som selvstendig grunnlag for å begrense partsinnsyn, og pekte på at et eventuelt unntak måtte forankres i forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b. Kommunen hadde imidlertid ikke vist til konkrete holdepunkter for at navn og stilling ville bli brukt på en måte som ga grunnlag for unntak. Uttalelsen er relevant både hjemmelsmessig og materielt: § 19 andre ledd bokstav b må brukes direkte, og generelle henvisninger til mulig ubehag, trakassering eller krenkende bruk er ikke tilstrekkelig uten konkrete holdepunkter i den aktuelle saken.
Kildevern – tipseridentitet som «andre forhold»
Lovavdelingens uttalelser JDLOV-2010-04-23 og JDLOV-2010-06-23 viser at bestemmelsen etter omstendighetene kan brukes til å beskytte en tipser eller annen kilde. Begge uttalelsene gjaldt partsinnsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud. Lovavdelingen la til grunn at en tipsers identitet i utgangspunktet kan være taushetsbelagt som personlig forhold etter § 13 første ledd nr. 1, at parten ellers kan ha innsyn etter § 13 b nr. 1, men at dette innsynet begrenses av § 19. For § 19 andre ledd bokstav b fremhevet Lovavdelingen, med henvisning til forarbeidene, at bestemmelsen gir forvaltningen «en viss» adgang til å beskytte sine kilder.
Tolkningsverdien ligger nettopp i denne presiseringen: kildevern er ikke et automatisk unntak, men et moment i en konkret helhetsvurdering. Relevante momenter er tipserens interesse i konfidensialitet, risiko for represalier eller andre skadevirkninger, og hensynet til at forvaltningen fortsatt skal motta informasjon. Samtidig vil unntak lettere være utelukket dersom identiteten eller opplysningene er av vesentlig betydning for parten, særlig for å kunne imøtegå saken.
Pågående etterforskning og andre offentlige formål
SOM-2007-721 illustrerer at restkategorien også kan omfatte opplysninger hvor videre kjennskap kan skade et pågående offentlig formål. Saken gjaldt statsborgerskapssøkere som kunne være omfattet av pågående etterforskning av alvorlige forbrytelser. Sivilombudet aksepterte at mesteparten av korrespondansen midlertidig ble unntatt fra partsinnsyn, og viste uttrykkelig til § 19 andre ledd bokstav b. Samtidig kritiserte ombudet at søkerne hadde fått for lite dekkende informasjon om forsinkelsen, og la til grunn at innsyn kunne gis senere når behovet for skjerming falt bort.
Uttalelsen viser to ting: For det første at bestemmelsen kan brukes der skadepotensialet er knyttet til en løpende etterforskning eller tilsvarende prosess. For det andre at vurderingen er tidsavhengig – forvaltningen må revurdere behovet for unntak fortløpende, og innsyn skal gis når grunnlaget for skjerming ikke lenger gjør seg gjeldende.
Vern av offentlige kontroll- og prøvingssystemer
JDLOV-2002-10-15 viser at bokstav b ikke er begrenset til opplysninger om noens private sfære. Uttalelsen gjaldt partsinnsyn i eksamensspørsmål ved klage over ikke bestått teorieksamen for flysertifikat. Lovavdelingen antok at eksamensspørsmål etter omstendighetene kunne være «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre», av hensyn til eksamenssystemet – spredning av spørsmålene ville undergrave prøvingsordningen.
Samtidig understreket Lovavdelingen at innsyn ikke kan nektes dersom opplysningene er av vesentlig betydning for parten, for eksempel for å kunne angripe uklare eller misvisende eksamensspørsmål. Kilden er relevant som illustrasjon av spennvidden i ordlyden, men den gjelder en særpreget situasjon og må brukes med varsomhet utenfor tilsvarende tilfeller.
Systematisk bekreftelse – forholdet til taushetspliktreglene
JDLOV-2009-10-30 har mer begrenset selvstendig verdi for den materielle avgrensningen av uttrykket, men bekrefter systematisk at § 19 andre ledd er en reell skranke for partsinnsyn også der parten ellers kan få opplysninger etter § 13 b nr. 1. Uttalelsen viser uttrykkelig til både helsealternativet og restkategorien i bokstav b, og er nyttig som støtte for at vurderingen etter § 19 må foretas særskilt og ikke oppslukes av taushetspliktreglene.
JD-veilederne (G-0454-B)
De to JD-veilederne fra 2024 støtter samme forståelse, men har klart svakere rettskildemessig vekt enn Lovavdelingens uttalelser og Sivilombudets praksis. Veilederne fremhever at taushetspliktreglene ikke i seg selv avskjærer partsinnsyn, og at § 19 andre ledd kan omfatte andre personlige og integritetsnære forhold enn helse, blant annet i skolemiljøsaker. De kan brukes som illustrasjon av praktiske anvendelser og av behovet for en konkret interesseavveining, men de kan ikke utvide ordlyden eller etablere nye unntakstyper.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om opplysninger kan unntas etter § 19 andre ledd bokstav b, bør forvaltningen:
Identifisere den konkrete skaden: Hvilken skade eller ulempe vil videreformidling av opplysningene medføre? Generelle personvernhensyn eller et alminnelig ønske om ro er normalt ikke tilstrekkelig.
Begrunne hvorfor skaden er «særlig»: Hva er det ved den aktuelle saken som gjør at opplysningene har et beskyttelsesbehov utover det alminnelige? Relevante momenter kan være risiko for represalier, fare for å undergrave en pågående etterforskning, eller hensynet til et offentlig kontroll- eller prøvingssystem.
Vurdere tidsaspektet: Behovet for skjerming kan være midlertidig. Forvaltningen må revurdere fortløpende om grunnlaget for unntak fortsatt gjør seg gjeldende.
Anvende reservasjonen i innledningen: Selv om opplysningene i utgangspunktet faller inn under bokstav b, har parten krav på innsyn dersom opplysningene er «av vesentlig betydning» for vedkommende. Denne terskelen behandles i egen note.
Dokumentere vurderingen: Begrunnelsen for unntak bør fremgå av saksdokumentene, slik at den kan etterprøves.
«En annen persons helseforhold» – § 19 andre ledd bokstav a
Oversikt
Uttrykket «en annen persons helseforhold» i § 19 andre ledd bokstav a angir en særskilt kategori opplysninger som parten som utgangspunkt ikke har krav på innsyn i. Bestemmelsen verner tredjepersoners helseopplysninger mot utlevering gjennom partsinnsyn. Bokstav a gir likevel ikke et absolutt unntak – innledningen til andre ledd inneholder en vesentlighetsterskel som kan slå igjennom. Denne noten behandler hva som ligger i uttrykket «en annen persons helseforhold». Vesentlighetsterskelen bør behandles i egen note.
Ordlyden: «en annen person» og «helseforhold»
Ordlyden «en annen persons» avgrenser mot partens egne helseopplysninger. Partens egne helseforhold reguleres ikke av bokstav a, men kan i særlige tilfeller holdes tilbake etter første ledd bokstav d dersom det av hensyn til parten selv må anses utilrådelig at opplysningene gjøres kjent. At lovgiver har skilt ut andres helseforhold i en egen bokstav, ved siden av restkategorien i bokstav b om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre», viser at helseopplysninger er ansett som særlig beskyttelsesverdige.
«Helseforhold» er et vidt begrep. Etter en naturlig språklig forståelse omfattes opplysninger om en persons fysiske og psykiske helsetilstand, sykdommer, diagnoser, behandlingsforløp, medisinbruk og funksjonsevne. Også opplysninger som indirekte avslører helsetilstand – for eksempel opplysninger om sykehusinnleggelse, behandlingsopplegg eller tilretteleggingsbehov – vil normalt falle inn under ordlyden.
«En annen person» – ikke bare utenforstående tredjepersoner
Et praktisk spørsmål er hvem som er «en annen person». Ordlyden er vid og omfatter enhver annen enn den parten som krever innsyn. I flerpartsforhold betyr dette at opplysninger om en medparts helseforhold kan unntas fra den andre partens innsyn etter bokstav a.
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B «Utvalgte etater» (27. februar 2024) illustrerer dette med skolemiljøsaker. Veilederen nevner at helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen kan unntas fra andre parters innsyn etter § 19 andre ledd. Eksemplet viser to ting: For det første at «en annen person» også omfatter andre private parter i saken, ikke bare helt utenforstående tredjepersoner. For det andre at bokstav a har praktisk betydning nettopp i flerpartsforhold, der flere berørte personers opplysninger inngår i sakens dokumenter. Veilederen er ikke en bindende rettskilde, men den gir en oppdatert og konkret illustrasjon av bestemmelsens anvendelsesområde.
Helseopplysninger som kjerneområde for andre ledd
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B «Når taushetsbelagt informasjon kan deles» (27. februar 2024) fremhever at opplysninger om en annen persons fysiske og psykiske helse typisk omfattes av unntaket i § 19 andre ledd. Veilederen presiserer at taushetspliktreglene i § 13 ikke i seg selv avskjærer partsinnsyn, men at spørsmålet om innsyn i taushetsbelagte opplysninger må vurderes etter §§ 18 flg. og § 19. Veilederen understreker at bestemmelsen forutsetter en konkret interesseavveining mellom partens behov for innsyn og hensynene som taler mot videreformidling. Også denne kilden er en veileder med begrenset rettskildevekt, men den er relevant som en uttrykkelig sammenfatning av gjeldende forvaltningspraksis.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2009-582904 (30. oktober 2009) gjaldt primært spørsmål om forvaltningsloven § 13 b ved oversendelse av taushetsbelagte opplysninger til forsikringsselskap. Uttalelsen er derfor ikke en direkte grensedragningsuttalelse om rekkevidden av «helseforhold» i § 19 andre ledd bokstav a. Tolkningsverdien ligger i det systematiske poenget: Lovavdelingen presiserer at § 19 andre ledd er en reell skranke for partsinnsyn, også der parten ellers kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger etter § 13 b første ledd nr. 1. Uttalelsen nevner uttrykkelig «en annen persons helseforhold» som typetilfelle for unntaket. Dette støtter at bokstav a ligger i kjerneområdet for bestemmelsen og ikke bare er en teoretisk reservasjon.
Forholdet til personvernregelverket
Veilederen G-0454-B om forholdet til personopplysningsloven og GDPR (27. februar 2024) viser at helseopplysninger også etter personvernregelverket er særskilt vernet, jf. GDPR artikkel 9 om særlige kategorier av personopplysninger. Denne kilden belyser vernehensynet bak bokstav a: Helseopplysninger står i en særstilling ved spørsmål om tilgang og videreformidling, og det forvaltningsrettslige unntaket i § 19 andre ledd bokstav a reflekterer det samme grunnsynet. Veilederen sier imidlertid lite om den konkrete avveiningen etter § 19 andre ledd og kan ikke bære tolkningen av bestemmelsen alene. Den har derfor bakgrunnsverdi.
Avgrensning mot bokstav b
Bokstav a gjelder spesifikt helseforhold. Opplysninger om en annen persons personlige forhold som ikke er helseopplysninger – for eksempel økonomiske forhold, familieforhold eller straffbare forhold – faller utenfor bokstav a, men kan etter omstendighetene unntas etter bokstav b som «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Bokstav b har en selvstendig vurdering av om det foreligger «særlige grunner», mens bokstav a ikke oppstiller noe slikt tilleggsvilkår utover at opplysningen gjelder helseforhold. Bokstav a gir dermed et sterkere utgangspunkt for unntak enn bokstav b.
Praktiske vurderingstema
Identifiser opplysningstypen: Gjelder opplysningen en annen persons fysiske eller psykiske helsetilstand, diagnose, behandling, medisinbruk eller funksjonsevne? Også indirekte helseopplysninger kan omfattes.
Identifiser «den andre personen»: Hvem er det helseopplysningene gjelder? Vedkommende kan være en medpart, en berørt tredjeperson eller en helt utenforstående – ordlyden skiller ikke.
Avgrens mot partens egne opplysninger: Partens egne helseopplysninger faller utenfor bokstav a. Disse reguleres eventuelt av første ledd bokstav d.
Vurder vesentlighetsterskelen: Selv om opplysningen gjelder en annen persons helseforhold, må organet vurdere om innsyn likevel skal gis fordi opplysningen er «av vesentlig betydning» for parten. Denne terskelen er høy – at opplysningen oppleves relevant eller interessant, er ikke tilstrekkelig.
Dokumenter vurderingen: Organet bør begrunne hvorfor opplysningen anses å gjelde en annen persons helseforhold, og – dersom innsyn nektes – hvorfor opplysningen ikke er av vesentlig betydning for parten.
«Forretningshemmeligheter ellers, når de er av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet»
Oversikt – vilkårets funksjon
Avslutningsfrasen i § 19 første ledd bokstav b setter en selvstendig begrensning for hele bestemmelsen, inkludert restkategorien «forretningshemmeligheter ellers». Ordlyden viser at det ikke er tilstrekkelig at en opplysning gjelder en virksomhet, eller at virksomheten selv ønsker hemmelighold. Opplysningen må være «av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet». Vilkåret retter dermed oppmerksomheten mot en objektiv vurdering av opplysningens kommersielle nytteverdi for andre aktører – ikke mot den berørte virksomhetens subjektive ønske om diskresjon.
Formuleringen fungerer som et konkurranserettslig filter: Bare opplysninger som faktisk kan gi andre en konkurransefordel – for eksempel ved å spare utviklingskostnader, tilpasse priser, forbedre egne analyser eller på annen måte styrke sin markedsposisjon – kan unntas fra partsinnsyn etter bokstav b.
Nærmere om terskelen – «kan utnytte»
Ordlyden «kan utnytte» tilsier at det ikke kreves sannsynliggjort faktisk misbruk i den konkrete saken. Det er tilstrekkelig at opplysningen er egnet til utnyttelse. Samtidig kan ikke muligheten være rent teoretisk eller helt fjern. Det må foreligge en reell utnyttelsesmulighet knyttet til næringsvirksomhet. Tillegget «i sin egen næringsvirksomhet» presiserer ytterligere: det er den forretningsmessige utnyttelsen hos andre foretak som er vernet mot, ikke enhver viderebruk av opplysningen.
Denne terskelen skiller bestemmelsen fra tilfeller der hemmelighold først og fremst begrunnes i et generelt ønske om diskresjon, omdømmehensyn eller andre hensyn uten klar konkurransemessig side. Generelle beskrivelser, allment kjente forhold eller opplysninger som er foreldet, vil lettere falle utenfor enn detaljerte og operative opplysninger om drift, metode, kalkyler eller andre konkurransesensitive disposisjoner.
Systematisk plassering – unntak fra partsinnsyn
Systematisk er bokstav b et unntak fra den alminnelige retten til partsinnsyn etter § 18. Det taler for at vilkåret ikke bør strekkes lenger enn dets formål tilsier. Bestemmelsen gjelder opplysninger som kan være særlig konkurransesensitive, men ordlyden begrenser unntaket til opplysninger med en viss økonomisk og strategisk verdi for andre foretak. Unntakskarakteren innebærer at forvaltningen må foreta en konkret vurdering av om opplysningen fortsatt har aktualitet og egenverdi i markedet, om den er tilstrekkelig spesifikk til å kunne brukes av andre, og om den faktisk kan omsettes i en konkurransefordel.
Forholdet til taushetsplikt – veileder G-0454-B
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B (27. februar 2024) om taushetsplikt i forvaltningen belyser samspillet mellom taushetsplikten etter § 13 og unntaket fra partsinnsyn etter § 19 første ledd bokstav b. Veilederen fremhever at en part i utgangspunktet kan få innsyn i taushetsbelagte drifts- og forretningsopplysninger etter § 13 b første ledd nr. 1, men at innsyn likevel kan nektes etter § 19 første ledd bokstav b dersom opplysningene er av en slik art at andre kan utnytte dem i egen næringsvirksomhet.
Veilederens tolkningsverdi for dette noteankeret ligger i at den bekrefter bestemmelsens funksjon som et særskilt vern for konkurransesensitive næringsopplysninger i partsinnsynssporet. Veilederen peker også på at taushetsplikten for drifts- eller forretningsforhold skal verne tillitsforholdet mellom bedrifter og forvaltningen, noe som underbygger at bokstav b har et selvstendig formål utover det generelle taushetspliktregimet.
Veilederen har imidlertid en klar begrensning: Den utvikler ikke noen nærmere terskel for hvor sterk eller nærliggende utnyttelsesmuligheten må være. Tolkningen av vilkårets rekkevidde må derfor i betydelig grad bygge på ordlyden, bestemmelsens systematiske plassering og formålsbetraktninger.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om vilkåret «av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet» er oppfylt, bør forvaltningen særlig vurdere:
Opplysningens spesifisitet: Er opplysningen tilstrekkelig konkret og detaljert til at den kan brukes operativt av en konkurrent, eller er den av generell karakter?
Aktualitet: Har opplysningen fortsatt kommersiell verdi, eller er den foreldet slik at utnyttelsespotensialet er bortfalt?
Konkurransemessig egenverdi: Kan opplysningen gi en reell konkurransefordel – for eksempel ved å spare utviklingskostnader, avsløre prisstrategier eller gi innsikt i produksjonsmetoder – eller er den allment kjent i bransjen?
Tilknytning til næringsvirksomhet: Er det utnyttelse i næringsvirksomhet som er den relevante risikoen, eller er hensynet bak ønsket om hemmelighold av en annen karakter (omdømme, personvern mv.)?
Dersom opplysningen ikke er egnet til kommersiell utnyttelse hos andre, gir ikke denne delen av bestemmelsen grunnlag for å nekte partsinnsyn – selv om opplysningen oppleves som sensitiv for den berørte virksomheten.
«hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til»
Oversikt
Forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d inneholder to alternative grunnlag for å nekte parten innsyn: hensynet til partens helse og hensynet til partens forhold til personer som står ham nær. Noteankeret gjelder det sistnevnte alternativet. Ordlyden viser at unntaket ikke bare er en helsevernebestemmelse, men også en relasjonsvernebestemmelse: Forvaltningen kan holde tilbake opplysninger der direkte kjennskap hos parten må anses «utilrådelig» fordi den kan skade eller alvorlig belaste partens nære personlige relasjoner.
Hvem er «personer som står ham nær»?
Uttrykket «personer som står ham nær» peker etter vanlig språkbruk mot ektefelle, samboer, barn, foreldre og andre med tilsvarende nær personlig tilknytning. Det avgjørende er ikke relasjonens formelle status, men om det foreligger en reell nær personlig tilknytning av en slik karakter at opplysningene berører denne relasjonen. Kretsen er ikke uttømmende definert i forarbeidene, men må avgrenses mot rene profesjonelle eller perifere bekjentskaper. Vurderingen er konkret og relasjonell, ikke formalistisk.
Terskelen: «må anses utilrådelig»
Uttrykket «må anses utilrådelig» oppstiller en forholdsvis streng vurderingsnorm. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningene er ubehagelige, sårende eller egnet til å utløse konflikt. Forvaltningen må ha et forsvarlig grunnlag for å mene at det, nettopp av hensyn til partens forhold til den nærstående, er utilrådelig at parten selv får kjennskap til opplysningene. Vurderingen er fremtidsrettet og skjønnsmessig, men den kan ikke bygge på rene antakelser eller et generelt ønske om å skjerme noen. Det må identifiseres en reell skade- eller belastningsrisiko knyttet til den nære relasjonen – for eksempel at opplysningene kan ødelegge et tillitsforhold mellom forelder og barn, eller at kjennskap til visse opplysninger om en ektefelle kan utløse en situasjon som loven vil verne mot.
Ordvalget «må anses» innebærer at det kreves en kvalifisert sannsynlighet for at kjennskap vil være skadelig for relasjonen. Ren usikkerhet er ikke tilstrekkelig. Forvaltningen må kunne peke på konkrete omstendigheter som underbygger vurderingen.
Systematisk plassering og avgrensning
Alternativet hører hjemme i § 19 første ledd, altså blant unntakene som avskjærer partsinnsyn uten den «vesentlig betydning»-reservasjonen som gjelder etter annet ledd. Det taler for at bokstav d er ment som en særskilt vernebestemmelse for situasjoner der direkte innsyn hos parten selv kan være uforsvarlig. Samtidig gjelder unntaket bare «de opplysninger» som omfattes av vurderingen. Bestemmelsen gir derfor ikke grunnlag for å holde tilbake mer av dokumentet enn det konkrete behovet tilsier. Forvaltningen må vurdere om resten av dokumentet kan gis ut, eventuelt med sladding eller annen avgrensning.
Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – Utvalgte etater» (G-0454-B, 27. februar 2024) er den eneste tilgjengelige kilden som uttrykkelig behandler dette alternativet i bokstav d. Veilederen fremhever at § 19 første ledd bokstav d ikke bare gjelder medisinske eller psykiske forhold hos parten, men også opplysninger der kjennskap kan være utilrådelig av hensyn til relasjonen til nærstående personer. Veilederen illustrerer dette med skolemiljøsaker, der helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen kan måtte unntas fra andre parters innsyn nettopp fordi kjennskap kan skade forholdet mellom forelder og barn eller mellom familier.
Kilden har begrenset selvstendig rettskildemessig vekt: det er en departemental veileder, ikke en dom, forarbeidsuttalelse eller uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. Fremstillingen er dessuten knyttet til et bestemt saksfelt (skolemiljøsaker). Veilederen har likevel interesse som en nyere departemental sammenfatning av gjeldende forståelse, og den bekrefter at relasjonsvernealternativet i bokstav d har selvstendig betydning ved siden av helsealternativet.
Det foreligger ikke publiserte uttalelser fra Sivilombudet eller Justisdepartementets lovavdeling som direkte behandler dette alternativet i bokstav d. Heller ikke rettspraksis fra Høyesterett synes å ha tatt stilling til rekkevidden av «forhold til personer som står ham nær» i denne sammenhengen. Rettskildebildet er dermed tynt, og forvaltningen må i stor grad basere seg på ordlyden, bestemmelsens formål og den systematiske sammenhengen med resten av § 19.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om opplysninger kan unntas etter dette alternativet, bør forvaltningen konsentrere seg om følgende spørsmål:
Berører opplysningene partens forhold til en nærstående? Det må identifiseres en konkret nær personlig relasjon som opplysningene angår – typisk ektefelle, samboer, barn, foreldre eller tilsvarende.
Er det utilrådelig at parten får kjennskap? Forvaltningen må vurdere hvilken skade eller belastning direkte kjennskap hos parten kan forventes å medføre for relasjonen. Det kreves en kvalifisert risiko, ikke bare ubehag eller konfliktpotensial.
Kan behovet ivaretas med mindre inngripende tiltak? Unntaket gjelder bare «de opplysninger» som er nødvendige å holde tilbake. Forvaltningen må vurdere om resten av dokumentet kan gis ut, eventuelt med sladding eller annen avgrensning.
Representantinnsyn som alternativ. Bokstav d siste punktum bestemmer at opplysningene på anmodning skal gjøres kjent for en representant for parten «når ikke særlige grunner taler mot det». Dette spørsmålet behandles i egen note til den delen av bestemmelsen, men forvaltningen bør allerede ved vurderingen av tilbakeholdelse ha for øye at representantinnsyn kan avbøte ulempene ved å nekte parten direkte innsyn.
Representantinnsyn etter § 19 første ledd bokstav d – «likevel slik at opplysningene på anmodning skal gjøres kjent for en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det»
Bestemmelsens funksjon og systematikk
Formuleringen etablerer en sikkerhetsventil innenfor § 19 første ledd bokstav d. Selv om parten personlig kan nektes innsyn fordi det er «utilrådelig» av hensyn til helse eller forholdet til nærstående, er lovens utgangspunkt at innsynet i stedet kanaliseres til en representant for parten. Bestemmelsen er dermed ikke et selvstendig unntak fra partsinnsynet, men en modifisering av utilrådelighetsunntaket: lovgiver har forutsatt at hensynene bak bokstav d normalt kan ivaretas ved at opplysningene gis til en mellomperson som kan ivareta partens interesser uten at parten selv eksponeres for opplysningene.
Ordlydens tre tolkningspunkter
Ordlyden trekker opp tre sentrale elementer:
For det første viser «på anmodning» at forvaltningen ikke har plikt til å oversende opplysningene til representanten av eget tiltak. Det må normalt fremsettes et krav om representantinnsyn. Forvaltningen har likevel en alminnelig veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11, og bør gjøre parten eller dennes representant oppmerksom på muligheten for representantinnsyn dersom direkte innsyn nektes etter bokstav d.
For det andre markerer «skal» at representantinnsyn er hovedregelen, ikke et fritt skjønn. Når vilkårene er oppfylt – det foreligger en anmodning og det ikke foreligger særlige grunner mot – har representanten et rettskrav på å få opplysningene.
For det tredje er reservasjonen «når ikke særlige grunner taler mot det» formulert som et unntak fra denne hovedregelen. Ordlyden tilsier en relativt høy terskel for å nekte også representanten innsyn. Bestemmelsen kan ikke forstås slik at opplysninger som er utilrådelige å gi parten selv, automatisk kan holdes tilbake også for representanten. Det kreves et selvstendig og konkret grunnlag knyttet til representantinnsynet som sådant.
Rettskilder
Justisdepartementets veiledere (2024)
To veiledere fra Justis- og beredskapsdepartementet av 27. februar 2024 støtter denne systemforståelsen.
Veilederen Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – Når det ikke foreligger taushetsplikt (G-0454-B) presiserer at når opplysningene gjelder personen selv, er det ikke taushetspliktreglene som avgjør innsynsspørsmålet; dette må vurderes etter forvaltningsloven §§ 18 flg. Veilederen fremhever uttrykkelig at der direkte innsyn kan nektes etter § 19 første ledd bokstav d, skal innsyn som hovedregel gis til partens representant. Tolkningsverdien ligger i at veilederen konsekvent leser representantregelen som lovens normalordning i disse tilfellene, og dermed bekrefter at full avskjæring av innsyn – også overfor representanten – krever et særskilt grunnlag.
Veilederen Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – Utvalgte etater (G-0454-B) gjengir innholdet i § 19 første ledd bokstav d og andre ledd, og illustrerer anvendelsen i skolemiljøsaker. Veilederen viser at i mobbesaker kan helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen unntas fra andre parters innsyn, men at representantregelen likevel gjelder. Denne illustrasjonen er nyttig fordi den viser at bestemmelsen har praktisk betydning også utenfor helsesektoren, og at forvaltningen må foreta en konkret vurdering av om «særlige grunner» foreligger i den enkelte sak.
Begge veilederne er nyere og direkte knyttet til § 19, men de er veiledningsmateriale og ikke bindende rettskilder. Tolkningsverdien ligger først og fremst i at de gir en kildenær og konsistent beskrivelse av bestemmelsens hovedstruktur, og at de er utarbeidet av det departementet som har forvaltningsansvaret for loven.
Sivilombudets uttalelse 2017/836
Sivilombudets uttalelse 27. april 2018 (sak 2017/836) gir viktig veiledning for den praktiske anvendelsen av representantregelen. Saken gjaldt Pasient- og brukerombudets krav om dokumentinnsyn på vegne av en sykehjemspasient som var under tvangsmessig tilbakehold etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A. Forvaltningen hadde avvist ombudets representasjon under henvisning til manglende samtykkekompetanse hos pasienten.
Sivilombudet uttalte at terskelen ikke må være høy for at en sykehjemsbeboer i en slik situasjon skal kunne få bistand til å klage og ivareta sine interesser, og kritiserte at spørsmålet om fullmakt og representasjon var håndtert for strengt. Ombudet understreket også at innsynskravet måtte behandles raskt.
Overført til § 19 første ledd bokstav d taler uttalelsen for at forvaltningen ikke bør anvende representantvilkåret formalistisk. Særlig der parten er i en situasjon hvor egne interesser vanskelig kan ivaretas – typisk ved redusert samtykkekompetanse eller alvorlig sykdom – må forvaltningen legge til rette for reell representasjon. Uttalelsen har likevel en begrensning som tolkningskilde: den gjelder representasjon og innsyn i en helserettslig kontekst og avklarer ikke uttømmende hva som ligger i lovens uttrykk «særlige grunner».
Hvem kan opptre som «representant for parten»?
Kildene gir ikke grunnlag for en uttømmende avgrensning av representantbegrepet. Ordlyden stiller ikke krav om at representanten må være advokat. En fullmektig etter forvaltningsloven § 12 vil klart omfattes. Sivilombudets uttalelse 2017/836 viser at også Pasient- og brukerombudet kan opptre som representant, og at forvaltningen ikke kan sette terskelen for å godta representasjonsforholdet unødig høyt. Forvaltningen kan ha behov for å avklare representasjonsforholdet, men denne kontrollen må ikke brukes på en måte som i realiteten uthuler lovens hovedregel om representantinnsyn.
Forholdet mellom de to vurderingene
Bestemmelsen forutsetter en todelt vurdering. Først må forvaltningen ta stilling til om vilkåret for å nekte parten selv innsyn etter bokstav d er oppfylt (utilrådelighetsvurderingen). Dersom det er tilfelle, må den deretter foreta en særskilt vurdering av om opplysningene likevel skal gis til representanten. I denne andre vurderingen er utgangspunktet ja. Avslag overfor representanten krever et selvstendig og konkret grunnlag. Det er ikke tilstrekkelig å vise generelt til at opplysningene er sensitive, eller til de samme hensynene som begrunnet at parten selv ikke burde få innsyn. Reservasjonen om «særlige grunner» peker mot at det må foreligge omstendigheter som gjør også representantinnsyn betenkelig i den konkrete saken – for eksempel at det er grunn til å tro at representanten vil videreformidle opplysningene til parten i strid med forutsetningen for unntaket.
Praktiske vurderingstema
Anmodningskrav: Representantinnsyn forutsetter at det er fremsatt en anmodning. Forvaltningen bør likevel veilede om muligheten dersom direkte innsyn nektes etter bokstav d.
Hovedregel – representantinnsyn: «Skal» innebærer at representanten har rettskrav på opplysningene med mindre unntaket er oppfylt. Forvaltningen har ikke fritt skjønn.
Terskel for avslag: «Særlige grunner» er et kvalifisert vilkår. Det kreves konkrete omstendigheter som gjør representantinnsyn betenkelig – ikke bare at opplysningene er sensitive.
Selvstendig begrunnelse: Begrunnelsen for å nekte representanten innsyn må være en annen enn begrunnelsen for å nekte parten selv innsyn. Dersom opplysningene holdes tilbake også for representanten, bør avslaget konkret angi hvilke «særlige grunner» som gjør dette nødvendig.
Representantbegrepet: Forvaltningen kan avklare representasjonsforholdet, men må ikke sette terskelen unødig høyt, særlig der parten er sårbar eller samtykkekompetansen er omstridt (jf. Sivilombudet 2017/836).
Rask behandling: Innsynskrav fra representanter bør behandles raskt, særlig i saker der parten har behov for bistand til å ivareta sine rettigheter.
«Med mindre det er av vesentlig betydning for en part» – terskelen i § 19 annet ledd
Oversikt
Uttrykket «med mindre det er av vesentlig betydning for en part» er den styrende reservasjonen for hele § 19 annet ledd. Ordlyden viser at annet ledd ikke oppstiller et automatisk unntak for opplysninger som gjelder andre personers private forhold. Tvert imot er utgangspunktet at slike opplysninger bare kan holdes tilbake dersom partens behov for dem ikke når opp til terskelen «vesentlig betydning». Formuleringen peker språklig mot noe mer enn alminnelig relevans eller interesse; opplysningene må ha en kvalifisert betydning for partens mulighet til å ivareta sine interesser i saken.
Systematisk fungerer vilkåret som en skranke for unntaksadgangen i § 19 annet ledd bokstav a og b. Dersom opplysningene er av vesentlig betydning for parten, kan de ikke holdes tilbake – uansett hvor sensitive de er. Formuleringen «har … ikke krav» viser at bestemmelsen regulerer partens rettskrav på innsyn, ikke nødvendigvis enhver adgang til å gi innsyn. I praksis må en eventuell videreformidling fortsatt holde seg innenfor rammene av taushetsplikt og øvrige regler.
Forholdet mellom § 13 b og § 19 annet ledd
Lovavdelingens uttalelse 30. oktober 2009 (JDLOV-2009-582904) om forholdet mellom § 13 b og partsinnsyn i taushetsbelagte opplysninger plasserer vilkåret i lovens system. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om oversendelse av taushetsbelagte opplysninger til forsikringsselskap, og Lovavdelingen la til grunn at selv om parten etter § 13 b første ledd nr. 1 i utgangspunktet kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger, begrenses dette av § 19 annet ledd. Opplysninger om en annen persons helseforhold eller andre særlige private forhold kan bare kreves utlevert når innsynet er av vesentlig betydning for parten. Uttalelsen er relevant fordi den viser at § 19 annet ledd ikke er et tilleggsmoment, men en reell og selvstendig begrensning i partsinnsynet – også der andre hjemler i utgangspunktet åpner for tilgang. Begrensningen i uttalelsen er at den gjaldt et spesifikt spørsmål om forsikringsselskaps tilgang, og den drøfter ikke nærmere hva som konkret skal til for at terskelen er oppfylt.
Kontradiksjon som kjerne i vurderingen
Kjernen i vurderingen er etter kildene om opplysningene er nødvendige eller klart viktige for kontradiksjon – partens reelle mulighet til å forstå, kontrollere og imøtegå det som legges til grunn i saken.
#### Lovavdelingens uttalelser om konvensjonalbot (2010)
Lovavdelingens uttalelse 23. april 2010 og uttalelse 23. juni 2010 gjelder begge partsinnsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud, herunder spørsmålet om en tipsers identitet kan holdes tilbake. Begge uttalelsene aksepterer at § 19 annet ledd bokstav b kan gi et visst vern for slike opplysninger, men understreker at dette beror på en konkret helhetsvurdering der partens behov for opplysningene veies mot ulempene ved innsyn. Dersom opplysningene er sentrale for å forstå grunnlaget for saken, kontrollere faktum eller imøtegå anførslene, blir det tilsvarende mindre rom for å nekte innsyn. Uttalelsene gir direkte støtte for å lese «vesentlig betydning» funksjonelt: spørsmålet er ikke om opplysningene er sensitive i seg selv, men hvor viktige de er for partens reelle forsvar av egne interesser. En begrensning er at begge uttalelsene gjelder det spesifikke spørsmålet om kildevern/tipseridentitet, og at de ikke gir generell veiledning om alle typer opplysninger som kan falle inn under annet ledd.
#### Lovavdelingens uttalelse om eksamensspørsmål (2002)
Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 2002 gjaldt innsyn i eksamensspørsmål ved klage over ikke bestått teorieksamen for flysertifikat. Lovavdelingen fremhevet at innsyn i de aktuelle spørsmålene kunne være nødvendig for å anføre at spørsmål eller svaralternativer var uklare eller misvisende. Uttalelsen konkretiserer terskelen: opplysninger er av vesentlig betydning når parten i praksis ikke kan formulere eller underbygge sine innsigelser uten dem. Selv om saken gjaldt et særpreget faktum, har uttalelsen klar tolkningsverdi fordi den viser hvordan vilkåret skal knyttes til partens faktiske mulighet til å prøve vedtakets grunnlag. Begrensningen er at eksamensspørsmål er en uvanlig opplysningstype sammenlignet med de typiske tilfellene i annet ledd (helseforhold, personlige forhold), men det rettslige poenget – at kontradiksjonsmuligheten er avgjørende – har generell overføringsverdi.
Departementets veiledere (2024)
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B «Når taushetsbelagt informasjon kan deles» (27. februar 2024) peker i samme retning. Veilederen presiserer at taushetspliktreglene ikke i seg selv avskjærer partsinnsyn, men at spørsmålet må vurderes etter §§ 18 flg., og at § 19 annet ledd krever en konkret interesseavveining mellom partens behov for innsyn og hensynene som taler mot videreformidling. Veilederen har begrenset rettskildemessig vekt sammenlignet med lov, forarbeider og Lovavdelingens tolkningsuttalelser, men den er relevant som en oppdatert og systematisk sammenfatning av gjeldende forståelse i forvaltningen.
Det samme gjelder veilederen G-0454-B «Utvalgte etater» (27. februar 2024), som blant annet bruker skolemiljøsaker som eksempel. Eksemplene illustrerer at opplysninger om den mobbedes eller den påståtte mobberens helseforhold kan omfattes av annet ledd, men bare så langt de ikke er av vesentlig betydning for den andre parten. Eksemplene er nettopp illustrative; de kan ikke erstatte den konkrete vurderingen i den enkelte sak.
Praktiske vurderingstema
På bakgrunn av kildene peker det seg ut følgende vurderingstema for vilkåret «vesentlig betydning»:
Opplysningenes rolle i sakens faktiske grunnlag: Jo nærmere opplysningene knytter seg til avgjørelsens bærende premisser, desto sterkere taler det for at de er av vesentlig betydning.
Kontradiksjonsmulighet: Kan parten uten opplysningene reelt forstå, kontrollere og imøtegå det som legges til grunn? Dersom svaret er nei, vil terskelen normalt være oppfylt.
Nødvendighet for klage eller innsigelser: Er opplysningene nødvendige for å formulere klage eller innsigelser på en meningsfull måte? Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 2002 viser at dette er et sentralt moment.
Konkrete skadevirkninger ved innsyn: Hvilke vernehensyn taler mot innsyn? At opplysningene er følsomme, personlige eller normalt ikke bør spres videre, er ikke tilstrekkelig alene, men inngår som motvekt i avveiningen.
Perifere opplysninger: Rent perifere eller bakgrunnspregede opplysninger vil lettere kunne unntas, selv om de har en viss relevans for saken.
Vurderingen må være konkret, partsrelatert og sakssentrert. At opplysningene er sensitive i seg selv, er ikke tilstrekkelig til å nekte innsyn. Hvis de samtidig har vesentlig betydning for partens mulighet til å ivareta sine interesser, stanser dette unntaksadgangen etter § 19 annet ledd. Motsatt vil opplysninger som bare har perifer tilknytning til saken, lettere kunne holdes tilbake.
Uttrykkene «tekniske innretninger, produksjonsmetoder, forretningsmessige analyser» i § 19 første ledd bokstav b angir typetilfeller av konkurransesensitive virksomhetsopplysninger som kan unntas fra partsinnsyn. Ordlyden er ikke en generell adgang til å skjerme alt som er teknisk eller kommersielt preget. At bestemmelsen lister opp bestemte opplysningstyper og deretter føyer til «berekninger og forretningshemmeligheter ellers», tilsier at de opplistede kategoriene må leses som typetilfeller av opplysninger om virksomhetens interne kunnskaps- og beslutningsgrunnlag. Samlebetegnelsen «forretningshemmeligheter ellers» fungerer som en sekkepost, men også den er begrenset av det etterfølgende utnyttelsesvilkåret.
Tekniske innretninger
Uttrykket «tekniske innretninger» sikter til opplysninger om konkrete tekniske løsninger, konstruksjoner, prosesser eller systemer som en virksomhet har utviklet eller benytter. Typiske eksempler er tegninger, spesifikasjoner, algoritmer eller teknologiske fremgangsmåter som gir virksomheten et konkurransefortrinn. Alminnelige beskrivelser av kjent teknologi faller utenfor.
Produksjonsmetoder
«Produksjonsmetoder» omfatter opplysninger om hvordan en virksomhet fremstiller sine produkter eller tjenester – herunder prosessflyt, råvaresammensetning, kvalitetskontrollrutiner og lignende. Det sentrale er at opplysningen gir innsikt i virksomhetens interne produksjonsopplegg på en måte som kan kopieres eller utnyttes av andre.
Forretningsmessige analyser
«Forretningsmessige analyser» dekker virksomhetens interne kommersielle vurderinger, for eksempel markedsanalyser, strategiske utredninger, priskalkyler og konkurranseposisjoneringer. Uttrykket må avgrenses mot alminnelige regnskapstall eller offentlig tilgjengelig markedsinformasjon, som ikke har den nødvendige konkurransesensitive karakteren.
Utnyttelsesvilkåret kvalifiserer alle kategoriene
Det er ikke tilstrekkelig at en opplysning tematisk faller inn under én av de opplistede kategoriene. Ordlyden krever i tillegg at opplysningene «er av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet». Dette utnyttelsesvilkåret kvalifiserer samtlige kategorier i bokstav b, også de som er uttrykkelig nevnt. En teknisk beskrivelse, en produksjonsmåte eller en analyse faller derfor ikke inn under unntaket bare fordi opplysningen har et slikt innhold; den må også ha en slik konkurransemessig verdi at innsyn kan gi andre et reelt fortrinn i egen næringsvirksomhet.
Vurderingen er objektiv: det avgjørende er om opplysningen etter sin art er egnet til å utnyttes, ikke om den som ber om innsyn faktisk har til hensikt å utnytte den. At en opplysning oppleves som sensitiv for den opplysningen gjelder, er ikke i seg selv tilstrekkelig.
Opplysningsvis vurdering – ikke dokumentvis
Systematisk er bokstav b et unntak fra partsinnsynet i §§ 18 flg. Bestemmelsen gjelder bare «de opplysninger i et dokument» som oppfyller vilkårene. Den gir dermed ikke uten videre hjemmel til å unnta hele dokumentet. Inneholder et dokument både konkurransesensitive opplysninger om tekniske innretninger mv. og andre opplysninger parten har krav på å se, må innsynsspørsmålet vurderes opplysningsvis, eventuelt med sladding av de beskyttede delene.
Forholdet til taushetsplikt og veilederen G-0454-B
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B (27. februar 2024) om taushetsplikt i forvaltningen bruker nettopp bokstav b som eksempel på at partsinnsyn kan begrenses for konkurransesensitive næringsopplysninger. Veilederen ser bestemmelsen i sammenheng med taushetsplikten for «drifts- eller forretningsforhold» etter § 13 første ledd nr. 2 og fremhever et viktig systematisk poeng: en part kan i utgangspunktet få tilgang til taushetsbelagte opplysninger etter § 13 b første ledd nr. 1, men § 19 første ledd bokstav b kan likevel stenge for innsyn. Bokstav b fungerer dermed som et selvstendig vern mot at partsinnsyn brukes til å få tilgang til andres konkurransesensitive bedriftsopplysninger, uavhengig av om opplysningene også er taushetsbelagte.
Tolkningsverdien av veilederen ligger først og fremst i denne systematiske avklaringen. Veilederen går derimot ikke nærmere inn i grensedragningen for hva som er en «teknisk innretning», «produksjonsmetode» eller «forretningsmessig analyse», og gir heller ikke detaljerte kriterier for hvor høy risikoen for utnyttelse må være. Som kilde er den derfor nyttig for bestemmelsens funksjon og sammenheng, men gir begrenset støtte for finere avgrensningsspørsmål.
Praktiske vurderingstema
Forvaltningen bør ta utgangspunkt i to hovedspørsmål:
Gjelder opplysningen virksomhetens interne kunnskaps- eller beslutningsgrunnlag? Det må vurderes om opplysningen faktisk angår tekniske løsninger, produksjonsopplegg eller interne kommersielle analyser – og ikke bare alminnelige beskrivelser av drift, økonomi eller kjent teknologi.
Kan opplysningen utnyttes i andres næringsvirksomhet? Det avgjørende er om en konkurrent eller annen næringsdrivende kan nyttiggjøre seg opplysningen, for eksempel ved å kopiere tekniske løsninger, forbedre egen produksjon, tilpasse markedsstrategi eller beregne seg til virksomhetens konkurransefortrinn. Vurderingen er objektiv og knytter seg til opplysningens art, ikke til den konkrete innsynssøkerens hensikt.
Er vurderingen gjort opplysningsvis? Forvaltningen må påse at det ikke unntas mer enn det som er nødvendig. Dokumenter som inneholder både beskyttede og ikke-beskyttede opplysninger, skal vurderes opplysning for opplysning.
§ 19 første ledd bokstav d – «som det av hensyn til hans helse … må anses utilrådelig»
Oversikt
Uttrykket «som det av hensyn til hans helse … må anses utilrådelig at han får kjennskap til» retter seg mot tilfeller der partsinnsyn kan være helsemessig uforsvarlig for parten selv. Ordlyden skiller seg dermed fra § 19 annet ledd bokstav a, som gjelder opplysninger om «en annen persons helseforhold». I bokstav d er vernehensynet ikke tredjepersoners personvern, men å beskytte parten mot skadevirkninger av å få selve opplysningene forelagt.
Terskelen – «må anses utilrådelig»
Ordlyden oppstiller en høy terskel. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningene er ubehagelige, belastende eller konfliktforsterkende. Formuleringen «må anses utilrådelig» peker mot en konkret og saklig begrunnet vurdering av om innsyn kan være helsemessig skadelig eller klart uforsvarlig for parten. Vurderingen må knyttes til den aktuelle parten og den aktuelle informasjonen; et generelt ønske om å skjerme parten er ikke tilstrekkelig.
Bestemmelsens systematikk underbygger den høye terskelen. Bokstav d står som et snevert unntak fra hovedregelen om partsinnsyn i §§ 18 flg. Samme punktum fastsetter dessuten et viktig korrektiv: opplysningene skal på anmodning gjøres kjent for en representant for parten, med mindre særlige grunner taler mot det. Representantordningen viser at lovgiver har søkt å avhjelpe de rettssikkerhetsmessige betenkelighetene ved å nekte parten direkte innsyn, og trekker i retning av at unntaket ikke bør brukes videre enn nødvendig.
Nærmere om vurderingen
I praktisk anvendelse blir det sentrale spørsmålet om det foreligger et forsvarlig faktisk grunnlag for å anta at innsyn kan skade partens helse. Det kan etter omstendighetene være behov for medisinske eller andre faglige holdepunkter, avhengig av hvor inngripende nektelsen er og hvor alvorlig den antatte helserisikoen er. Ordlyden gir likevel ikke grunnlag for noe absolutt krav om bestemte typer dokumentasjon i alle saker; vurderingen er konkret.
Relevante momenter vil typisk være: - partens helsesituasjon, herunder kjent psykisk eller fysisk sårbarhet - opplysningenes karakter og belastningspotensial - om skaden kan avbøtes ved formidling gjennom representant - om mindre inngripende løsninger enn fullt innsynsavslag er tilstrekkelige
Kildebruk – JD-veilederen G-0454-B (2024)
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B-utvalgte-etater (27. februar 2024) omhandler taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i utvalgte etater, og omtaler § 19 i tilknytning til blant annet skolemiljøsaker. Veilederen legger til grunn at § 19 første ledd bokstav d omfatter tilfeller hvor parten selv kan nektes innsyn når det av hensyn til partens helse må anses utilrådelig å gi opplysningene direkte til parten, og fremhever samtidig representantregelen. Veilederen illustrerer dette med mobbesaker i skolen, hvor helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen kan unntas fra andre parters innsyn.
Veilederen har ikke lovs rang og gir i hovedsak en sammenfatning av gjeldende rett, men den har likevel viss tolkningsverdi som nyere departemental veiledning om hvordan bestemmelsen forstås i forvaltningspraksis. Dens viktigste bidrag for dette noteankeret er å bekrefte den systematiske forståelsen av bokstav d som et selvbeskyttende unntak for parten, og at regelen har praktisk betydning i saksfelt hvor innsyn kan være særlig belastende. Kilden gir derimot begrenset veiledning om terskelens nærmere innhold, og den kan ikke alene bære mer finmaskede slutninger om hvor alvorlig helserisiko som kreves.
Praktiske vurderingstema
Konkret helserisiko: Foreligger det holdepunkter for at innsyn kan medføre helsemessig skade for parten – ikke bare ubehag eller belastning?
Faktisk grunnlag: Er vurderingen forankret i konkrete opplysninger om partens helsesituasjon og opplysningenes karakter, eventuelt understøttet av faglige vurderinger?
Representantordningen: Er det vurdert om opplysningene i stedet kan gjøres kjent for en representant for parten, jf. siste del av bokstav d?
Forholdsmessighet: Er det vurdert om mindre inngripende tiltak enn fullt innsynsavslag kan avhjelpe situasjonen?
Begrunnelse: Er avslaget begrunnet slik at det fremgår at terskelen «må anses utilrådelig» er vurdert konkret?
Paragrafkommentar
Kommentar til § 19 - innskrenket adgang til visse slags opplysninger
§ 19 – Oversikt og systematisk plassering
Bestemmelsens funksjon
Forvaltningsloven § 19 er den sentrale unntaksbestemmelsen til hovedregelen om partsinnsyn i §§ 18 flg. Bestemmelsen regulerer ikke taushetsplikt, men trekker opp grensene for hvor langt en parts innsynsrett rekker i egen sak. Skillet mellom taushetsplikt og partsinnsyn er viktig fordi de to regelsettene lett blandes sammen i praksis. Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B (avsnittet «Når det ikke foreligger taushetsplikt») fremhever uttrykkelig at når opplysningene gjelder personen selv eller foreligger i personens sak, er det ikke taushetspliktreglene alene som avgjør innsynsspørsmålet; vurderingen må skje etter §§ 18 flg. og § 19. Samme systemforståelse ligger til grunn i veilederens avsnitt om når taushetsbelagt informasjon kan deles, og i avsnittet om taushetspliktreglene i forvaltningsloven. Veilederne har begrenset rettskildemessig vekt sammenlignet med lov, forarbeider og rettspraksis, men de er relevante som oppdaterte og samstemte uttrykk for lovens system.
Forholdet mellom § 19 og § 13 b første ledd nr. 1
Et hovedpoeng i kildene er at § 19 virker som en selvstendig skranke også der § 13 b første ledd nr. 1 ellers åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan gis til parten. Lovavdelingens uttalelse 30. oktober 2009 (JDLOV-2009-582904) gjaldt oversendelse av taushetsbelagte opplysninger til forsikringsselskap, men bruker uttrykkelig § 19 annet ledd som begrensning i partsoffentligheten. Uttalelsen er relevant fordi den viser hvordan § 19 inngår i et samlet system: parten kan etter omstendighetene få tilgang til taushetsbelagte opplysninger i kraft av partsstillingen, men ikke dersom opplysningene faller inn under unntakene i § 19. Lovavdelingen fremholder dessuten at opplysningene ikke mister sin taushetsbelagte karakter selv om parten får innsyn, og at bruken av dem er begrenset til det som er nødvendig for å ivareta partens tarv i saken. Veilederen G-0454-B om taushetspliktreglene understøtter det samme, særlig for drifts- og forretningsopplysninger etter første ledd bokstav b.
§ 19 som lovbundet og relativt uttømmende hjemmelsramme
Bestemmelsen må forstås som en lovbundet og relativt uttømmende hjemmelsramme for innskrenkninger i partsinnsynet innenfor sitt virkeområde. Sivilombudet har i SOM-2020-3704 (partsinnsyn i ansattes karakterer) understreket at opplysninger ikke kan sladdes bare fordi organet mener de ikke var utslagsgivende for avgjørelsen, eller med en generell henvisning til personvernhensyn; dersom innsyn skal nektes, må vilkårene i § 19 være oppfylt. Uttalelsen gjaldt en forbigåelsessak der karakteropplysninger i en ansatts vitnemål var sladdet, og ombudet fant det vanskelig å se at karakterer kunne være «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» etter § 19 annet ledd bokstav b.
Tilsvarende i SOM-2022-2672, hvor ombudet avviste at arbeidsmiljøloven § 4-3 kunne fungere som selvstendig hjemmel for å skjerme navn på helsepersonell overfor en part. Kommunen hadde ikke vist til konkrete holdepunkter for at den ansattes navn og stilling kunne unntas etter § 19 annet ledd bokstav b. Relevansen av begge uttalelsene er først og fremst metodisk: § 19 kan ikke suppleres med frie rimelighetsbetraktninger eller andre beskyttelsesregler uten klar hjemmel. Dersom annet ledd bokstav b påberopes, må det påvises konkrete holdepunkter for at opplysningene gjelder forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre.
Helhetsvurderingen – tipseridentitet som illustrasjon
Lovavdelingens uttalelser 23. april 2010 (JDLOV-2010-609513) og 23. juni 2010 om partsinnsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud belyser den samme systematikken fra en annen vinkel. Begge uttalelsene gjaldt blant annet om identiteten til en tipser kunne holdes tilbake. Lovavdelingen la til grunn at tipseridentitet i utgangspunktet kunne være et personlig forhold etter § 13 første ledd nr. 1, at parten ellers hadde et utgangspunkt i § 13 b nr. 1, men at dette utgangspunktet måtte vike dersom vilkårene i § 19 var oppfylt. Uttalelsene er særlig relevante fordi de viser at § 19 annet ledd bokstav b forutsetter en konkret helhetsvurdering hvor partens behov for å kjenne opplysningene – særlig av hensyn til kontradiksjon og muligheten til å imøtegå saken – må veies mot skadevirkningene ved innsyn og hensynet til konfidensialitet. Dersom opplysningene er av vesentlig betydning for parten, vil unntak lettere være utelukket.
Lovavdelingens mer generelle bemerkning om at § 19 kan få analogisk betydning når en part krever innsyn etter offentlighetsregelverket, har derimot mer begrenset vekt. Den er nyttig som systembetraktning i grenselandet mellom partsinnsyn og andre innsynsordninger, men har ikke sikker forankring i § 19s ordlyd og bør brukes varsomt.
Midlertidighet og informasjonsplikt
Kildene viser også noen praktiske følger av bestemmelsens funksjon. SOM-2007-721 gjaldt statsborgerskapssaker der søknader var stilt i bero fordi søkerne kunne være omfattet av en pågående etterforskning av alvorlige forbrytelser. Sivilombudet aksepterte at mesteparten av korrespondansen ble unntatt fra partsinnsyn etter § 19 annet ledd bokstav b mens etterforskningen pågikk, men kritiserte at søkerne fikk mangelfull og lite dekkende informasjon om forsinkelsen. Uttalelsen illustrerer at unntak etter § 19 kan være midlertidige og må revurderes når beskyttelsesbehovet endrer seg. Selv om bestemte opplysninger holdes tilbake, kan ikke forvaltningen unnlate å gi parten en dekkende orientering på et mer generelt nivå.
SOM-2017-836, som gjaldt representasjon og fullmakt i helsesak der en sykehjemspasient var under tvang, trekker i samme retning ved å understreke at innsynsreglene må praktiseres slik at parten fortsatt kan få reell bistand til å ivareta sine interesser. Uttalelsen gir ikke detaljtolkning av ordlyden i § 19, men belyser formålet bak bestemmelsen: å avveie partens behov for kontradiksjon og effektiv interesseivaretakelse mot vernet for særlig sensitive opplysninger.
Personvernrettslig bakteppe
Veilederen G-0454-B om forholdet til personopplysningsloven og GDPR har en viss relevans som bakteppe, særlig for forståelsen av hvorfor § 19 annet ledd beskytter helseopplysninger og andre personlige forhold. Veilederen viser at slike opplysninger også er særskilt vernet etter personvernregelverket (GDPR artikkel 6 og 9). Tolkningsverdien for § 19 er likevel begrenset: personvernreglene forklarer beskyttelseshensynet, men sier ikke i seg selv hvor terskelen ligger etter uttrykk som «vesentlig betydning», «særlige grunner» eller «må anses utilrådelig».
Praktiske vurderingstema
«Andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre»
Oversikt – en snever restkategori
Uttrykket «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» i § 19 andre ledd bokstav b er bestemmelsens restkategori. Systematisk følger den etter bokstav a om «en annen persons helseforhold» og er ment å fange opp opplysninger med et særskilt beskyttelsesbehov som ikke er helseopplysninger. Ordlyden er vid – «andre forhold» – men innsnevres av to kvalifikasjoner: det må foreligge «særlige grunner», og opplysningene «ikke bør meddeles videre». Det siste peker mot et konkret behov for å hindre videreformidling, misbruk, represalier eller annen skade. Bestemmelsen gir derfor ikke hjemmel for generelle eller preventive skjermingstiltak bare fordi opplysningen er personlig, ubehagelig eller omfattet av alminnelige personvernhensyn.
Hele andre ledd er dessuten innledet av reservasjonen «[m]ed mindre det er av vesentlig betydning for en part». Vurderingen skjer dermed i to trinn: Først om opplysningen etter sin art og situasjonen faller inn under restkategorien, og deretter om partens behov likevel er så tungtveiende at innsyn må gis. Terskelen «vesentlig betydning» behandles nærmere i egen note.
Terskelen: konkrete og saksspesifikke grunner
Sivilombudets praksis understreker at bestemmelsen krever en konkret, saksspesifikk begrunnelse.
I SOM-2020-3704 var spørsmålet om karakteropplysninger i et vitnemål kunne holdes tilbake fra en forbigått arbeidssøker. Kommunen og Statsforvalteren hadde akseptert sladding av karakterer. Sivilombudet uttalte at det var vanskelig å se at slike karakteropplysninger kunne falle inn under «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». At opplysningene ikke hadde vært utslagsgivende for ansettelsen, eller at den ansatte hadde et generelt personvernbehov, var ikke tilstrekkelig. Uttalelsen har klar tolkningsverdi fordi den retter seg direkte mot § 19 andre ledd bokstav b og avviser en vid, generell bruk av bestemmelsen. Den viser at alminnelige personvernhensyn – uten konkrete holdepunkter for at videreformidling vil medføre skade – ikke oppfyller kravet til «særlige grunner».
Samme utgangspunkt fremgår av SOM-2022-2672, som gjaldt skjerming av navn og stilling til helsepersonell i pasientjournal. Kommunen hadde begrunnet skjermingen med arbeidsmiljøloven § 4-3. Sivilombudet avviste at denne bestemmelsen kunne brukes som selvstendig grunnlag for å begrense partsinnsyn, og pekte på at et eventuelt unntak måtte forankres i forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b. Kommunen hadde imidlertid ikke vist til konkrete holdepunkter for at navn og stilling ville bli brukt på en måte som ga grunnlag for unntak. Uttalelsen er relevant både hjemmelsmessig og materielt: § 19 andre ledd bokstav b må brukes direkte, og generelle henvisninger til mulig ubehag, trakassering eller krenkende bruk er ikke tilstrekkelig uten konkrete holdepunkter i den aktuelle saken.
Kildevern – tipseridentitet som «andre forhold»
Lovavdelingens uttalelser JDLOV-2010-04-23 og JDLOV-2010-06-23 viser at bestemmelsen etter omstendighetene kan brukes til å beskytte en tipser eller annen kilde. Begge uttalelsene gjaldt partsinnsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud. Lovavdelingen la til grunn at en tipsers identitet i utgangspunktet kan være taushetsbelagt som personlig forhold etter § 13 første ledd nr. 1, at parten ellers kan ha innsyn etter § 13 b nr. 1, men at dette innsynet begrenses av § 19. For § 19 andre ledd bokstav b fremhevet Lovavdelingen, med henvisning til forarbeidene, at bestemmelsen gir forvaltningen «en viss» adgang til å beskytte sine kilder.
Tolkningsverdien ligger nettopp i denne presiseringen: kildevern er ikke et automatisk unntak, men et moment i en konkret helhetsvurdering. Relevante momenter er tipserens interesse i konfidensialitet, risiko for represalier eller andre skadevirkninger, og hensynet til at forvaltningen fortsatt skal motta informasjon. Samtidig vil unntak lettere være utelukket dersom identiteten eller opplysningene er av vesentlig betydning for parten, særlig for å kunne imøtegå saken.
Pågående etterforskning og andre offentlige formål
SOM-2007-721 illustrerer at restkategorien også kan omfatte opplysninger hvor videre kjennskap kan skade et pågående offentlig formål. Saken gjaldt statsborgerskapssøkere som kunne være omfattet av pågående etterforskning av alvorlige forbrytelser. Sivilombudet aksepterte at mesteparten av korrespondansen midlertidig ble unntatt fra partsinnsyn, og viste uttrykkelig til § 19 andre ledd bokstav b. Samtidig kritiserte ombudet at søkerne hadde fått for lite dekkende informasjon om forsinkelsen, og la til grunn at innsyn kunne gis senere når behovet for skjerming falt bort.
Uttalelsen viser to ting: For det første at bestemmelsen kan brukes der skadepotensialet er knyttet til en løpende etterforskning eller tilsvarende prosess. For det andre at vurderingen er tidsavhengig – forvaltningen må revurdere behovet for unntak fortløpende, og innsyn skal gis når grunnlaget for skjerming ikke lenger gjør seg gjeldende.
Vern av offentlige kontroll- og prøvingssystemer
JDLOV-2002-10-15 viser at bokstav b ikke er begrenset til opplysninger om noens private sfære. Uttalelsen gjaldt partsinnsyn i eksamensspørsmål ved klage over ikke bestått teorieksamen for flysertifikat. Lovavdelingen antok at eksamensspørsmål etter omstendighetene kunne være «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre», av hensyn til eksamenssystemet – spredning av spørsmålene ville undergrave prøvingsordningen.
Samtidig understreket Lovavdelingen at innsyn ikke kan nektes dersom opplysningene er av vesentlig betydning for parten, for eksempel for å kunne angripe uklare eller misvisende eksamensspørsmål. Kilden er relevant som illustrasjon av spennvidden i ordlyden, men den gjelder en særpreget situasjon og må brukes med varsomhet utenfor tilsvarende tilfeller.
Systematisk bekreftelse – forholdet til taushetspliktreglene
JDLOV-2009-10-30 har mer begrenset selvstendig verdi for den materielle avgrensningen av uttrykket, men bekrefter systematisk at § 19 andre ledd er en reell skranke for partsinnsyn også der parten ellers kan få opplysninger etter § 13 b nr. 1. Uttalelsen viser uttrykkelig til både helsealternativet og restkategorien i bokstav b, og er nyttig som støtte for at vurderingen etter § 19 må foretas særskilt og ikke oppslukes av taushetspliktreglene.
JD-veilederne (G-0454-B)
De to JD-veilederne fra 2024 støtter samme forståelse, men har klart svakere rettskildemessig vekt enn Lovavdelingens uttalelser og Sivilombudets praksis. Veilederne fremhever at taushetspliktreglene ikke i seg selv avskjærer partsinnsyn, og at § 19 andre ledd kan omfatte andre personlige og integritetsnære forhold enn helse, blant annet i skolemiljøsaker. De kan brukes som illustrasjon av praktiske anvendelser og av behovet for en konkret interesseavveining, men de kan ikke utvide ordlyden eller etablere nye unntakstyper.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om opplysninger kan unntas etter § 19 andre ledd bokstav b, bør forvaltningen:
«En annen persons helseforhold» – § 19 andre ledd bokstav a
Oversikt
Uttrykket «en annen persons helseforhold» i § 19 andre ledd bokstav a angir en særskilt kategori opplysninger som parten som utgangspunkt ikke har krav på innsyn i. Bestemmelsen verner tredjepersoners helseopplysninger mot utlevering gjennom partsinnsyn. Bokstav a gir likevel ikke et absolutt unntak – innledningen til andre ledd inneholder en vesentlighetsterskel som kan slå igjennom. Denne noten behandler hva som ligger i uttrykket «en annen persons helseforhold». Vesentlighetsterskelen bør behandles i egen note.
Ordlyden: «en annen person» og «helseforhold»
Ordlyden «en annen persons» avgrenser mot partens egne helseopplysninger. Partens egne helseforhold reguleres ikke av bokstav a, men kan i særlige tilfeller holdes tilbake etter første ledd bokstav d dersom det av hensyn til parten selv må anses utilrådelig at opplysningene gjøres kjent. At lovgiver har skilt ut andres helseforhold i en egen bokstav, ved siden av restkategorien i bokstav b om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre», viser at helseopplysninger er ansett som særlig beskyttelsesverdige.
«Helseforhold» er et vidt begrep. Etter en naturlig språklig forståelse omfattes opplysninger om en persons fysiske og psykiske helsetilstand, sykdommer, diagnoser, behandlingsforløp, medisinbruk og funksjonsevne. Også opplysninger som indirekte avslører helsetilstand – for eksempel opplysninger om sykehusinnleggelse, behandlingsopplegg eller tilretteleggingsbehov – vil normalt falle inn under ordlyden.
«En annen person» – ikke bare utenforstående tredjepersoner
Et praktisk spørsmål er hvem som er «en annen person». Ordlyden er vid og omfatter enhver annen enn den parten som krever innsyn. I flerpartsforhold betyr dette at opplysninger om en medparts helseforhold kan unntas fra den andre partens innsyn etter bokstav a.
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B «Utvalgte etater» (27. februar 2024) illustrerer dette med skolemiljøsaker. Veilederen nevner at helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen kan unntas fra andre parters innsyn etter § 19 andre ledd. Eksemplet viser to ting: For det første at «en annen person» også omfatter andre private parter i saken, ikke bare helt utenforstående tredjepersoner. For det andre at bokstav a har praktisk betydning nettopp i flerpartsforhold, der flere berørte personers opplysninger inngår i sakens dokumenter. Veilederen er ikke en bindende rettskilde, men den gir en oppdatert og konkret illustrasjon av bestemmelsens anvendelsesområde.
Helseopplysninger som kjerneområde for andre ledd
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B «Når taushetsbelagt informasjon kan deles» (27. februar 2024) fremhever at opplysninger om en annen persons fysiske og psykiske helse typisk omfattes av unntaket i § 19 andre ledd. Veilederen presiserer at taushetspliktreglene i § 13 ikke i seg selv avskjærer partsinnsyn, men at spørsmålet om innsyn i taushetsbelagte opplysninger må vurderes etter §§ 18 flg. og § 19. Veilederen understreker at bestemmelsen forutsetter en konkret interesseavveining mellom partens behov for innsyn og hensynene som taler mot videreformidling. Også denne kilden er en veileder med begrenset rettskildevekt, men den er relevant som en uttrykkelig sammenfatning av gjeldende forvaltningspraksis.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2009-582904 (30. oktober 2009) gjaldt primært spørsmål om forvaltningsloven § 13 b ved oversendelse av taushetsbelagte opplysninger til forsikringsselskap. Uttalelsen er derfor ikke en direkte grensedragningsuttalelse om rekkevidden av «helseforhold» i § 19 andre ledd bokstav a. Tolkningsverdien ligger i det systematiske poenget: Lovavdelingen presiserer at § 19 andre ledd er en reell skranke for partsinnsyn, også der parten ellers kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger etter § 13 b første ledd nr. 1. Uttalelsen nevner uttrykkelig «en annen persons helseforhold» som typetilfelle for unntaket. Dette støtter at bokstav a ligger i kjerneområdet for bestemmelsen og ikke bare er en teoretisk reservasjon.
Forholdet til personvernregelverket
Veilederen G-0454-B om forholdet til personopplysningsloven og GDPR (27. februar 2024) viser at helseopplysninger også etter personvernregelverket er særskilt vernet, jf. GDPR artikkel 9 om særlige kategorier av personopplysninger. Denne kilden belyser vernehensynet bak bokstav a: Helseopplysninger står i en særstilling ved spørsmål om tilgang og videreformidling, og det forvaltningsrettslige unntaket i § 19 andre ledd bokstav a reflekterer det samme grunnsynet. Veilederen sier imidlertid lite om den konkrete avveiningen etter § 19 andre ledd og kan ikke bære tolkningen av bestemmelsen alene. Den har derfor bakgrunnsverdi.
Avgrensning mot bokstav b
Bokstav a gjelder spesifikt helseforhold. Opplysninger om en annen persons personlige forhold som ikke er helseopplysninger – for eksempel økonomiske forhold, familieforhold eller straffbare forhold – faller utenfor bokstav a, men kan etter omstendighetene unntas etter bokstav b som «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Bokstav b har en selvstendig vurdering av om det foreligger «særlige grunner», mens bokstav a ikke oppstiller noe slikt tilleggsvilkår utover at opplysningen gjelder helseforhold. Bokstav a gir dermed et sterkere utgangspunkt for unntak enn bokstav b.
Praktiske vurderingstema
«Forretningshemmeligheter ellers, når de er av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet»
Oversikt – vilkårets funksjon
Avslutningsfrasen i § 19 første ledd bokstav b setter en selvstendig begrensning for hele bestemmelsen, inkludert restkategorien «forretningshemmeligheter ellers». Ordlyden viser at det ikke er tilstrekkelig at en opplysning gjelder en virksomhet, eller at virksomheten selv ønsker hemmelighold. Opplysningen må være «av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet». Vilkåret retter dermed oppmerksomheten mot en objektiv vurdering av opplysningens kommersielle nytteverdi for andre aktører – ikke mot den berørte virksomhetens subjektive ønske om diskresjon.
Formuleringen fungerer som et konkurranserettslig filter: Bare opplysninger som faktisk kan gi andre en konkurransefordel – for eksempel ved å spare utviklingskostnader, tilpasse priser, forbedre egne analyser eller på annen måte styrke sin markedsposisjon – kan unntas fra partsinnsyn etter bokstav b.
Nærmere om terskelen – «kan utnytte»
Ordlyden «kan utnytte» tilsier at det ikke kreves sannsynliggjort faktisk misbruk i den konkrete saken. Det er tilstrekkelig at opplysningen er egnet til utnyttelse. Samtidig kan ikke muligheten være rent teoretisk eller helt fjern. Det må foreligge en reell utnyttelsesmulighet knyttet til næringsvirksomhet. Tillegget «i sin egen næringsvirksomhet» presiserer ytterligere: det er den forretningsmessige utnyttelsen hos andre foretak som er vernet mot, ikke enhver viderebruk av opplysningen.
Denne terskelen skiller bestemmelsen fra tilfeller der hemmelighold først og fremst begrunnes i et generelt ønske om diskresjon, omdømmehensyn eller andre hensyn uten klar konkurransemessig side. Generelle beskrivelser, allment kjente forhold eller opplysninger som er foreldet, vil lettere falle utenfor enn detaljerte og operative opplysninger om drift, metode, kalkyler eller andre konkurransesensitive disposisjoner.
Systematisk plassering – unntak fra partsinnsyn
Systematisk er bokstav b et unntak fra den alminnelige retten til partsinnsyn etter § 18. Det taler for at vilkåret ikke bør strekkes lenger enn dets formål tilsier. Bestemmelsen gjelder opplysninger som kan være særlig konkurransesensitive, men ordlyden begrenser unntaket til opplysninger med en viss økonomisk og strategisk verdi for andre foretak. Unntakskarakteren innebærer at forvaltningen må foreta en konkret vurdering av om opplysningen fortsatt har aktualitet og egenverdi i markedet, om den er tilstrekkelig spesifikk til å kunne brukes av andre, og om den faktisk kan omsettes i en konkurransefordel.
Forholdet til taushetsplikt – veileder G-0454-B
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B (27. februar 2024) om taushetsplikt i forvaltningen belyser samspillet mellom taushetsplikten etter § 13 og unntaket fra partsinnsyn etter § 19 første ledd bokstav b. Veilederen fremhever at en part i utgangspunktet kan få innsyn i taushetsbelagte drifts- og forretningsopplysninger etter § 13 b første ledd nr. 1, men at innsyn likevel kan nektes etter § 19 første ledd bokstav b dersom opplysningene er av en slik art at andre kan utnytte dem i egen næringsvirksomhet.
Veilederens tolkningsverdi for dette noteankeret ligger i at den bekrefter bestemmelsens funksjon som et særskilt vern for konkurransesensitive næringsopplysninger i partsinnsynssporet. Veilederen peker også på at taushetsplikten for drifts- eller forretningsforhold skal verne tillitsforholdet mellom bedrifter og forvaltningen, noe som underbygger at bokstav b har et selvstendig formål utover det generelle taushetspliktregimet.
Veilederen har imidlertid en klar begrensning: Den utvikler ikke noen nærmere terskel for hvor sterk eller nærliggende utnyttelsesmuligheten må være. Tolkningen av vilkårets rekkevidde må derfor i betydelig grad bygge på ordlyden, bestemmelsens systematiske plassering og formålsbetraktninger.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om vilkåret «av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet» er oppfylt, bør forvaltningen særlig vurdere:
Dersom opplysningen ikke er egnet til kommersiell utnyttelse hos andre, gir ikke denne delen av bestemmelsen grunnlag for å nekte partsinnsyn – selv om opplysningen oppleves som sensitiv for den berørte virksomheten.
«hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til»
Oversikt
Forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d inneholder to alternative grunnlag for å nekte parten innsyn: hensynet til partens helse og hensynet til partens forhold til personer som står ham nær. Noteankeret gjelder det sistnevnte alternativet. Ordlyden viser at unntaket ikke bare er en helsevernebestemmelse, men også en relasjonsvernebestemmelse: Forvaltningen kan holde tilbake opplysninger der direkte kjennskap hos parten må anses «utilrådelig» fordi den kan skade eller alvorlig belaste partens nære personlige relasjoner.
Hvem er «personer som står ham nær»?
Uttrykket «personer som står ham nær» peker etter vanlig språkbruk mot ektefelle, samboer, barn, foreldre og andre med tilsvarende nær personlig tilknytning. Det avgjørende er ikke relasjonens formelle status, men om det foreligger en reell nær personlig tilknytning av en slik karakter at opplysningene berører denne relasjonen. Kretsen er ikke uttømmende definert i forarbeidene, men må avgrenses mot rene profesjonelle eller perifere bekjentskaper. Vurderingen er konkret og relasjonell, ikke formalistisk.
Terskelen: «må anses utilrådelig»
Uttrykket «må anses utilrådelig» oppstiller en forholdsvis streng vurderingsnorm. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningene er ubehagelige, sårende eller egnet til å utløse konflikt. Forvaltningen må ha et forsvarlig grunnlag for å mene at det, nettopp av hensyn til partens forhold til den nærstående, er utilrådelig at parten selv får kjennskap til opplysningene. Vurderingen er fremtidsrettet og skjønnsmessig, men den kan ikke bygge på rene antakelser eller et generelt ønske om å skjerme noen. Det må identifiseres en reell skade- eller belastningsrisiko knyttet til den nære relasjonen – for eksempel at opplysningene kan ødelegge et tillitsforhold mellom forelder og barn, eller at kjennskap til visse opplysninger om en ektefelle kan utløse en situasjon som loven vil verne mot.
Ordvalget «må anses» innebærer at det kreves en kvalifisert sannsynlighet for at kjennskap vil være skadelig for relasjonen. Ren usikkerhet er ikke tilstrekkelig. Forvaltningen må kunne peke på konkrete omstendigheter som underbygger vurderingen.
Systematisk plassering og avgrensning
Alternativet hører hjemme i § 19 første ledd, altså blant unntakene som avskjærer partsinnsyn uten den «vesentlig betydning»-reservasjonen som gjelder etter annet ledd. Det taler for at bokstav d er ment som en særskilt vernebestemmelse for situasjoner der direkte innsyn hos parten selv kan være uforsvarlig. Samtidig gjelder unntaket bare «de opplysninger» som omfattes av vurderingen. Bestemmelsen gir derfor ikke grunnlag for å holde tilbake mer av dokumentet enn det konkrete behovet tilsier. Forvaltningen må vurdere om resten av dokumentet kan gis ut, eventuelt med sladding eller annen avgrensning.
Kildebruk: Justisdepartementets veileder G-0454-B (2024)
Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – Utvalgte etater» (G-0454-B, 27. februar 2024) er den eneste tilgjengelige kilden som uttrykkelig behandler dette alternativet i bokstav d. Veilederen fremhever at § 19 første ledd bokstav d ikke bare gjelder medisinske eller psykiske forhold hos parten, men også opplysninger der kjennskap kan være utilrådelig av hensyn til relasjonen til nærstående personer. Veilederen illustrerer dette med skolemiljøsaker, der helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen kan måtte unntas fra andre parters innsyn nettopp fordi kjennskap kan skade forholdet mellom forelder og barn eller mellom familier.
Kilden har begrenset selvstendig rettskildemessig vekt: det er en departemental veileder, ikke en dom, forarbeidsuttalelse eller uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. Fremstillingen er dessuten knyttet til et bestemt saksfelt (skolemiljøsaker). Veilederen har likevel interesse som en nyere departemental sammenfatning av gjeldende forståelse, og den bekrefter at relasjonsvernealternativet i bokstav d har selvstendig betydning ved siden av helsealternativet.
Det foreligger ikke publiserte uttalelser fra Sivilombudet eller Justisdepartementets lovavdeling som direkte behandler dette alternativet i bokstav d. Heller ikke rettspraksis fra Høyesterett synes å ha tatt stilling til rekkevidden av «forhold til personer som står ham nær» i denne sammenhengen. Rettskildebildet er dermed tynt, og forvaltningen må i stor grad basere seg på ordlyden, bestemmelsens formål og den systematiske sammenhengen med resten av § 19.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om opplysninger kan unntas etter dette alternativet, bør forvaltningen konsentrere seg om følgende spørsmål:
Representantinnsyn etter § 19 første ledd bokstav d – «likevel slik at opplysningene på anmodning skal gjøres kjent for en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det»
Bestemmelsens funksjon og systematikk
Formuleringen etablerer en sikkerhetsventil innenfor § 19 første ledd bokstav d. Selv om parten personlig kan nektes innsyn fordi det er «utilrådelig» av hensyn til helse eller forholdet til nærstående, er lovens utgangspunkt at innsynet i stedet kanaliseres til en representant for parten. Bestemmelsen er dermed ikke et selvstendig unntak fra partsinnsynet, men en modifisering av utilrådelighetsunntaket: lovgiver har forutsatt at hensynene bak bokstav d normalt kan ivaretas ved at opplysningene gis til en mellomperson som kan ivareta partens interesser uten at parten selv eksponeres for opplysningene.
Ordlydens tre tolkningspunkter
Ordlyden trekker opp tre sentrale elementer:
For det første viser «på anmodning» at forvaltningen ikke har plikt til å oversende opplysningene til representanten av eget tiltak. Det må normalt fremsettes et krav om representantinnsyn. Forvaltningen har likevel en alminnelig veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11, og bør gjøre parten eller dennes representant oppmerksom på muligheten for representantinnsyn dersom direkte innsyn nektes etter bokstav d.
For det andre markerer «skal» at representantinnsyn er hovedregelen, ikke et fritt skjønn. Når vilkårene er oppfylt – det foreligger en anmodning og det ikke foreligger særlige grunner mot – har representanten et rettskrav på å få opplysningene.
For det tredje er reservasjonen «når ikke særlige grunner taler mot det» formulert som et unntak fra denne hovedregelen. Ordlyden tilsier en relativt høy terskel for å nekte også representanten innsyn. Bestemmelsen kan ikke forstås slik at opplysninger som er utilrådelige å gi parten selv, automatisk kan holdes tilbake også for representanten. Det kreves et selvstendig og konkret grunnlag knyttet til representantinnsynet som sådant.
Rettskilder
Justisdepartementets veiledere (2024)
To veiledere fra Justis- og beredskapsdepartementet av 27. februar 2024 støtter denne systemforståelsen.
Veilederen Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – Når det ikke foreligger taushetsplikt (G-0454-B) presiserer at når opplysningene gjelder personen selv, er det ikke taushetspliktreglene som avgjør innsynsspørsmålet; dette må vurderes etter forvaltningsloven §§ 18 flg. Veilederen fremhever uttrykkelig at der direkte innsyn kan nektes etter § 19 første ledd bokstav d, skal innsyn som hovedregel gis til partens representant. Tolkningsverdien ligger i at veilederen konsekvent leser representantregelen som lovens normalordning i disse tilfellene, og dermed bekrefter at full avskjæring av innsyn – også overfor representanten – krever et særskilt grunnlag.
Veilederen Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – Utvalgte etater (G-0454-B) gjengir innholdet i § 19 første ledd bokstav d og andre ledd, og illustrerer anvendelsen i skolemiljøsaker. Veilederen viser at i mobbesaker kan helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen unntas fra andre parters innsyn, men at representantregelen likevel gjelder. Denne illustrasjonen er nyttig fordi den viser at bestemmelsen har praktisk betydning også utenfor helsesektoren, og at forvaltningen må foreta en konkret vurdering av om «særlige grunner» foreligger i den enkelte sak.
Begge veilederne er nyere og direkte knyttet til § 19, men de er veiledningsmateriale og ikke bindende rettskilder. Tolkningsverdien ligger først og fremst i at de gir en kildenær og konsistent beskrivelse av bestemmelsens hovedstruktur, og at de er utarbeidet av det departementet som har forvaltningsansvaret for loven.
Sivilombudets uttalelse 2017/836
Sivilombudets uttalelse 27. april 2018 (sak 2017/836) gir viktig veiledning for den praktiske anvendelsen av representantregelen. Saken gjaldt Pasient- og brukerombudets krav om dokumentinnsyn på vegne av en sykehjemspasient som var under tvangsmessig tilbakehold etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A. Forvaltningen hadde avvist ombudets representasjon under henvisning til manglende samtykkekompetanse hos pasienten.
Sivilombudet uttalte at terskelen ikke må være høy for at en sykehjemsbeboer i en slik situasjon skal kunne få bistand til å klage og ivareta sine interesser, og kritiserte at spørsmålet om fullmakt og representasjon var håndtert for strengt. Ombudet understreket også at innsynskravet måtte behandles raskt.
Overført til § 19 første ledd bokstav d taler uttalelsen for at forvaltningen ikke bør anvende representantvilkåret formalistisk. Særlig der parten er i en situasjon hvor egne interesser vanskelig kan ivaretas – typisk ved redusert samtykkekompetanse eller alvorlig sykdom – må forvaltningen legge til rette for reell representasjon. Uttalelsen har likevel en begrensning som tolkningskilde: den gjelder representasjon og innsyn i en helserettslig kontekst og avklarer ikke uttømmende hva som ligger i lovens uttrykk «særlige grunner».
Hvem kan opptre som «representant for parten»?
Kildene gir ikke grunnlag for en uttømmende avgrensning av representantbegrepet. Ordlyden stiller ikke krav om at representanten må være advokat. En fullmektig etter forvaltningsloven § 12 vil klart omfattes. Sivilombudets uttalelse 2017/836 viser at også Pasient- og brukerombudet kan opptre som representant, og at forvaltningen ikke kan sette terskelen for å godta representasjonsforholdet unødig høyt. Forvaltningen kan ha behov for å avklare representasjonsforholdet, men denne kontrollen må ikke brukes på en måte som i realiteten uthuler lovens hovedregel om representantinnsyn.
Forholdet mellom de to vurderingene
Bestemmelsen forutsetter en todelt vurdering. Først må forvaltningen ta stilling til om vilkåret for å nekte parten selv innsyn etter bokstav d er oppfylt (utilrådelighetsvurderingen). Dersom det er tilfelle, må den deretter foreta en særskilt vurdering av om opplysningene likevel skal gis til representanten. I denne andre vurderingen er utgangspunktet ja. Avslag overfor representanten krever et selvstendig og konkret grunnlag. Det er ikke tilstrekkelig å vise generelt til at opplysningene er sensitive, eller til de samme hensynene som begrunnet at parten selv ikke burde få innsyn. Reservasjonen om «særlige grunner» peker mot at det må foreligge omstendigheter som gjør også representantinnsyn betenkelig i den konkrete saken – for eksempel at det er grunn til å tro at representanten vil videreformidle opplysningene til parten i strid med forutsetningen for unntaket.
Praktiske vurderingstema
«Med mindre det er av vesentlig betydning for en part» – terskelen i § 19 annet ledd
Oversikt
Uttrykket «med mindre det er av vesentlig betydning for en part» er den styrende reservasjonen for hele § 19 annet ledd. Ordlyden viser at annet ledd ikke oppstiller et automatisk unntak for opplysninger som gjelder andre personers private forhold. Tvert imot er utgangspunktet at slike opplysninger bare kan holdes tilbake dersom partens behov for dem ikke når opp til terskelen «vesentlig betydning». Formuleringen peker språklig mot noe mer enn alminnelig relevans eller interesse; opplysningene må ha en kvalifisert betydning for partens mulighet til å ivareta sine interesser i saken.
Systematisk fungerer vilkåret som en skranke for unntaksadgangen i § 19 annet ledd bokstav a og b. Dersom opplysningene er av vesentlig betydning for parten, kan de ikke holdes tilbake – uansett hvor sensitive de er. Formuleringen «har … ikke krav» viser at bestemmelsen regulerer partens rettskrav på innsyn, ikke nødvendigvis enhver adgang til å gi innsyn. I praksis må en eventuell videreformidling fortsatt holde seg innenfor rammene av taushetsplikt og øvrige regler.
Forholdet mellom § 13 b og § 19 annet ledd
Lovavdelingens uttalelse 30. oktober 2009 (JDLOV-2009-582904) om forholdet mellom § 13 b og partsinnsyn i taushetsbelagte opplysninger plasserer vilkåret i lovens system. Uttalelsen gjaldt spørsmålet om oversendelse av taushetsbelagte opplysninger til forsikringsselskap, og Lovavdelingen la til grunn at selv om parten etter § 13 b første ledd nr. 1 i utgangspunktet kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger, begrenses dette av § 19 annet ledd. Opplysninger om en annen persons helseforhold eller andre særlige private forhold kan bare kreves utlevert når innsynet er av vesentlig betydning for parten. Uttalelsen er relevant fordi den viser at § 19 annet ledd ikke er et tilleggsmoment, men en reell og selvstendig begrensning i partsinnsynet – også der andre hjemler i utgangspunktet åpner for tilgang. Begrensningen i uttalelsen er at den gjaldt et spesifikt spørsmål om forsikringsselskaps tilgang, og den drøfter ikke nærmere hva som konkret skal til for at terskelen er oppfylt.
Kontradiksjon som kjerne i vurderingen
Kjernen i vurderingen er etter kildene om opplysningene er nødvendige eller klart viktige for kontradiksjon – partens reelle mulighet til å forstå, kontrollere og imøtegå det som legges til grunn i saken.
#### Lovavdelingens uttalelser om konvensjonalbot (2010)
Lovavdelingens uttalelse 23. april 2010 og uttalelse 23. juni 2010 gjelder begge partsinnsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud, herunder spørsmålet om en tipsers identitet kan holdes tilbake. Begge uttalelsene aksepterer at § 19 annet ledd bokstav b kan gi et visst vern for slike opplysninger, men understreker at dette beror på en konkret helhetsvurdering der partens behov for opplysningene veies mot ulempene ved innsyn. Dersom opplysningene er sentrale for å forstå grunnlaget for saken, kontrollere faktum eller imøtegå anførslene, blir det tilsvarende mindre rom for å nekte innsyn. Uttalelsene gir direkte støtte for å lese «vesentlig betydning» funksjonelt: spørsmålet er ikke om opplysningene er sensitive i seg selv, men hvor viktige de er for partens reelle forsvar av egne interesser. En begrensning er at begge uttalelsene gjelder det spesifikke spørsmålet om kildevern/tipseridentitet, og at de ikke gir generell veiledning om alle typer opplysninger som kan falle inn under annet ledd.
#### Lovavdelingens uttalelse om eksamensspørsmål (2002)
Lovavdelingens uttalelse 15. oktober 2002 gjaldt innsyn i eksamensspørsmål ved klage over ikke bestått teorieksamen for flysertifikat. Lovavdelingen fremhevet at innsyn i de aktuelle spørsmålene kunne være nødvendig for å anføre at spørsmål eller svaralternativer var uklare eller misvisende. Uttalelsen konkretiserer terskelen: opplysninger er av vesentlig betydning når parten i praksis ikke kan formulere eller underbygge sine innsigelser uten dem. Selv om saken gjaldt et særpreget faktum, har uttalelsen klar tolkningsverdi fordi den viser hvordan vilkåret skal knyttes til partens faktiske mulighet til å prøve vedtakets grunnlag. Begrensningen er at eksamensspørsmål er en uvanlig opplysningstype sammenlignet med de typiske tilfellene i annet ledd (helseforhold, personlige forhold), men det rettslige poenget – at kontradiksjonsmuligheten er avgjørende – har generell overføringsverdi.
Departementets veiledere (2024)
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B «Når taushetsbelagt informasjon kan deles» (27. februar 2024) peker i samme retning. Veilederen presiserer at taushetspliktreglene ikke i seg selv avskjærer partsinnsyn, men at spørsmålet må vurderes etter §§ 18 flg., og at § 19 annet ledd krever en konkret interesseavveining mellom partens behov for innsyn og hensynene som taler mot videreformidling. Veilederen har begrenset rettskildemessig vekt sammenlignet med lov, forarbeider og Lovavdelingens tolkningsuttalelser, men den er relevant som en oppdatert og systematisk sammenfatning av gjeldende forståelse i forvaltningen.
Det samme gjelder veilederen G-0454-B «Utvalgte etater» (27. februar 2024), som blant annet bruker skolemiljøsaker som eksempel. Eksemplene illustrerer at opplysninger om den mobbedes eller den påståtte mobberens helseforhold kan omfattes av annet ledd, men bare så langt de ikke er av vesentlig betydning for den andre parten. Eksemplene er nettopp illustrative; de kan ikke erstatte den konkrete vurderingen i den enkelte sak.
Praktiske vurderingstema
På bakgrunn av kildene peker det seg ut følgende vurderingstema for vilkåret «vesentlig betydning»:
Vurderingen må være konkret, partsrelatert og sakssentrert. At opplysningene er sensitive i seg selv, er ikke tilstrekkelig til å nekte innsyn. Hvis de samtidig har vesentlig betydning for partens mulighet til å ivareta sine interesser, stanser dette unntaksadgangen etter § 19 annet ledd. Motsatt vil opplysninger som bare har perifer tilknytning til saken, lettere kunne holdes tilbake.
«Tekniske innretninger, produksjonsmetoder, forretningsmessige analyser»
Oversikt – hva ordlyden dekker
Uttrykkene «tekniske innretninger, produksjonsmetoder, forretningsmessige analyser» i § 19 første ledd bokstav b angir typetilfeller av konkurransesensitive virksomhetsopplysninger som kan unntas fra partsinnsyn. Ordlyden er ikke en generell adgang til å skjerme alt som er teknisk eller kommersielt preget. At bestemmelsen lister opp bestemte opplysningstyper og deretter føyer til «berekninger og forretningshemmeligheter ellers», tilsier at de opplistede kategoriene må leses som typetilfeller av opplysninger om virksomhetens interne kunnskaps- og beslutningsgrunnlag. Samlebetegnelsen «forretningshemmeligheter ellers» fungerer som en sekkepost, men også den er begrenset av det etterfølgende utnyttelsesvilkåret.
Tekniske innretninger
Uttrykket «tekniske innretninger» sikter til opplysninger om konkrete tekniske løsninger, konstruksjoner, prosesser eller systemer som en virksomhet har utviklet eller benytter. Typiske eksempler er tegninger, spesifikasjoner, algoritmer eller teknologiske fremgangsmåter som gir virksomheten et konkurransefortrinn. Alminnelige beskrivelser av kjent teknologi faller utenfor.
Produksjonsmetoder
«Produksjonsmetoder» omfatter opplysninger om hvordan en virksomhet fremstiller sine produkter eller tjenester – herunder prosessflyt, råvaresammensetning, kvalitetskontrollrutiner og lignende. Det sentrale er at opplysningen gir innsikt i virksomhetens interne produksjonsopplegg på en måte som kan kopieres eller utnyttes av andre.
Forretningsmessige analyser
«Forretningsmessige analyser» dekker virksomhetens interne kommersielle vurderinger, for eksempel markedsanalyser, strategiske utredninger, priskalkyler og konkurranseposisjoneringer. Uttrykket må avgrenses mot alminnelige regnskapstall eller offentlig tilgjengelig markedsinformasjon, som ikke har den nødvendige konkurransesensitive karakteren.
Utnyttelsesvilkåret kvalifiserer alle kategoriene
Det er ikke tilstrekkelig at en opplysning tematisk faller inn under én av de opplistede kategoriene. Ordlyden krever i tillegg at opplysningene «er av en slik art at andre kan utnytte dem i sin egen næringsvirksomhet». Dette utnyttelsesvilkåret kvalifiserer samtlige kategorier i bokstav b, også de som er uttrykkelig nevnt. En teknisk beskrivelse, en produksjonsmåte eller en analyse faller derfor ikke inn under unntaket bare fordi opplysningen har et slikt innhold; den må også ha en slik konkurransemessig verdi at innsyn kan gi andre et reelt fortrinn i egen næringsvirksomhet.
Vurderingen er objektiv: det avgjørende er om opplysningen etter sin art er egnet til å utnyttes, ikke om den som ber om innsyn faktisk har til hensikt å utnytte den. At en opplysning oppleves som sensitiv for den opplysningen gjelder, er ikke i seg selv tilstrekkelig.
Opplysningsvis vurdering – ikke dokumentvis
Systematisk er bokstav b et unntak fra partsinnsynet i §§ 18 flg. Bestemmelsen gjelder bare «de opplysninger i et dokument» som oppfyller vilkårene. Den gir dermed ikke uten videre hjemmel til å unnta hele dokumentet. Inneholder et dokument både konkurransesensitive opplysninger om tekniske innretninger mv. og andre opplysninger parten har krav på å se, må innsynsspørsmålet vurderes opplysningsvis, eventuelt med sladding av de beskyttede delene.
Forholdet til taushetsplikt og veilederen G-0454-B
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B (27. februar 2024) om taushetsplikt i forvaltningen bruker nettopp bokstav b som eksempel på at partsinnsyn kan begrenses for konkurransesensitive næringsopplysninger. Veilederen ser bestemmelsen i sammenheng med taushetsplikten for «drifts- eller forretningsforhold» etter § 13 første ledd nr. 2 og fremhever et viktig systematisk poeng: en part kan i utgangspunktet få tilgang til taushetsbelagte opplysninger etter § 13 b første ledd nr. 1, men § 19 første ledd bokstav b kan likevel stenge for innsyn. Bokstav b fungerer dermed som et selvstendig vern mot at partsinnsyn brukes til å få tilgang til andres konkurransesensitive bedriftsopplysninger, uavhengig av om opplysningene også er taushetsbelagte.
Tolkningsverdien av veilederen ligger først og fremst i denne systematiske avklaringen. Veilederen går derimot ikke nærmere inn i grensedragningen for hva som er en «teknisk innretning», «produksjonsmetode» eller «forretningsmessig analyse», og gir heller ikke detaljerte kriterier for hvor høy risikoen for utnyttelse må være. Som kilde er den derfor nyttig for bestemmelsens funksjon og sammenheng, men gir begrenset støtte for finere avgrensningsspørsmål.
Praktiske vurderingstema
Forvaltningen bør ta utgangspunkt i to hovedspørsmål:
§ 19 første ledd bokstav d – «som det av hensyn til hans helse … må anses utilrådelig»
Oversikt
Uttrykket «som det av hensyn til hans helse … må anses utilrådelig at han får kjennskap til» retter seg mot tilfeller der partsinnsyn kan være helsemessig uforsvarlig for parten selv. Ordlyden skiller seg dermed fra § 19 annet ledd bokstav a, som gjelder opplysninger om «en annen persons helseforhold». I bokstav d er vernehensynet ikke tredjepersoners personvern, men å beskytte parten mot skadevirkninger av å få selve opplysningene forelagt.
Terskelen – «må anses utilrådelig»
Ordlyden oppstiller en høy terskel. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningene er ubehagelige, belastende eller konfliktforsterkende. Formuleringen «må anses utilrådelig» peker mot en konkret og saklig begrunnet vurdering av om innsyn kan være helsemessig skadelig eller klart uforsvarlig for parten. Vurderingen må knyttes til den aktuelle parten og den aktuelle informasjonen; et generelt ønske om å skjerme parten er ikke tilstrekkelig.
Bestemmelsens systematikk underbygger den høye terskelen. Bokstav d står som et snevert unntak fra hovedregelen om partsinnsyn i §§ 18 flg. Samme punktum fastsetter dessuten et viktig korrektiv: opplysningene skal på anmodning gjøres kjent for en representant for parten, med mindre særlige grunner taler mot det. Representantordningen viser at lovgiver har søkt å avhjelpe de rettssikkerhetsmessige betenkelighetene ved å nekte parten direkte innsyn, og trekker i retning av at unntaket ikke bør brukes videre enn nødvendig.
Nærmere om vurderingen
I praktisk anvendelse blir det sentrale spørsmålet om det foreligger et forsvarlig faktisk grunnlag for å anta at innsyn kan skade partens helse. Det kan etter omstendighetene være behov for medisinske eller andre faglige holdepunkter, avhengig av hvor inngripende nektelsen er og hvor alvorlig den antatte helserisikoen er. Ordlyden gir likevel ikke grunnlag for noe absolutt krav om bestemte typer dokumentasjon i alle saker; vurderingen er konkret.
Relevante momenter vil typisk være:
- partens helsesituasjon, herunder kjent psykisk eller fysisk sårbarhet
- opplysningenes karakter og belastningspotensial
- om skaden kan avbøtes ved formidling gjennom representant
- om mindre inngripende løsninger enn fullt innsynsavslag er tilstrekkelige
Kildebruk – JD-veilederen G-0454-B (2024)
Justis- og beredskapsdepartementets veileder G-0454-B-utvalgte-etater (27. februar 2024) omhandler taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i utvalgte etater, og omtaler § 19 i tilknytning til blant annet skolemiljøsaker. Veilederen legger til grunn at § 19 første ledd bokstav d omfatter tilfeller hvor parten selv kan nektes innsyn når det av hensyn til partens helse må anses utilrådelig å gi opplysningene direkte til parten, og fremhever samtidig representantregelen. Veilederen illustrerer dette med mobbesaker i skolen, hvor helseopplysninger om den mobbede eller den påståtte mobberen kan unntas fra andre parters innsyn.
Veilederen har ikke lovs rang og gir i hovedsak en sammenfatning av gjeldende rett, men den har likevel viss tolkningsverdi som nyere departemental veiledning om hvordan bestemmelsen forstås i forvaltningspraksis. Dens viktigste bidrag for dette noteankeret er å bekrefte den systematiske forståelsen av bokstav d som et selvbeskyttende unntak for parten, og at regelen har praktisk betydning i saksfelt hvor innsyn kan være særlig belastende. Kilden gir derimot begrenset veiledning om terskelens nærmere innhold, og den kan ikke alene bære mer finmaskede slutninger om hvor alvorlig helserisiko som kreves.
Praktiske vurderingstema