Endringer som foretas etter en endringsklausul

Endringer foretatt i henhold til en endringsklausul er i utgangspunktet tillatt. 1149 En forutsetning er at endringsklausulen er angitt i anskaffelsesdokumentene. 1150

Adgangen til å innta endringsklausuler er regulert i § 19-1 andre ledd. Denne bestemmelsen angir at oppdragsgiver kan fastsette endringsklausuler på nærmere angitte vilkår. Det skal fremgå klart av endringsklausulen hvilke endringer som kan foretas, i hvilket omfang og på hvilke vilkår. Ordlyden i § 19-1 andre ledd legger altså opp til en streng klarhetsnorm for å oppstille endringsklausuler, og dermed også til hva som er tillate endringer i en kontrakt.

KOFA-sak 2023/1223

Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for gjennomføring av parallelloppdrag for utvikling av den gamle Veterinærhøgskolen i Oslo. Klager anførte at kontrakten inneholdt en opsjon som ikke klart anga hva opsjonen gikk ut på, i hvilket omfang og hvilke vilkår, og som dermed åpnet for at anskaffelsens overordnede karakter ble endret.

Klagenemnda la i sin vurdering vekt på at det i liten grad var konkretisert i konkurransegrunnlaget hvilke endringer som kunne følge av opsjonen, og at omfanget av opsjonen heller ikke var tilstrekkelig klarlagt. I tillegg viste klagenemnda til at det ikke fremgikk noen nærmere bestemmelser om vilkårene for opsjonen av konkurransegrunnlaget, slik at innklagede i realiteten stod helt fritt til å vurdere om man ville utløse opsjonen eller ikke. Selv om det var oppgitt tre kriterier for å vurdere hvilken leverandør som eventuelt

Jf. § 28-2 første ledd Reglene i §§ 28-1, 28-2 og 19-1 andre ledd gjennomfører anskaffelsesdirektivet artikkel 72 Jf. § 28-1 første ledd bokstav a Jf. § 19-1 andre ledd

ville få utløst opsjon, forstod nemnda disse vilkårene som tildelingskriterier i stedet for faktiske vilkår for utløsning av opsjon.

Etter klagenemndas syn åpnet opsjonen basert på dette i realiteten for en ny kontrakt med nye arbeider og personer involvert, og ikke en naturlig forlengelse av parallelloppdraget. Det ble derfor konkludert med at innklagede hadde brutt forskriftens § 19-1 andre ledd ved å ikke følge kravene om at endringsklausuler, herunder opsjoner, klart skal angi hvilke endringer oppdragsgiver kan foreta, i hvilket omfang og på hvilke vilkår. Selv om det var kommet inn 28 tilbud i konkurransen la klagenemnda til grunn at opsjonen kunne ha påvirket deltakerinteressen, særlig for mindre leverandører.

Eksempel

En kommune skal inngå en kontrakt. Kommunen er i samtaler med nabokommunen om sammenslåing og ønsker å ta høyde for eventuelle endringsbehov som sammenslåingen måtte medføre. I så tilfelle kan eksempelvis en endringsklausul åpne for en utvidelse av kontraktens omfang som følge av sammenslåingen. Endringsklausulen må klart angi hvilke endringer som kan foretas, i hvilket omfang og på hvilke vilkår.

Endringsklausuler kan regulere forskjellige forhold, for eksempel kan det være prisindeksklausuler og opsjoner. Når det gjelder opsjoner har EU-kommisjonen blant annet benyttet et eksempel med en opsjon i en kontrakt hvor levering skal skje i flere faser. 1151 Det vil altså være i tråd med regelverket å innta en klausul om at oppnåelse av forutbestemte resultater i en fase av prosjektet, kan utløse en opsjon på forutbestemte arbeider i neste fase. Et annet eksempel som nevnes er der hvor oppdragsgiver venter en spesifikk tildeling av midler i løpet av kontraktfasen, og at denne tildelingen kan danne grunnlag for utvidelse av kontrakten dersom midlene faktisk blir tilgjengelige.

Endringsklausulen må ikke gi oppdragsgiver en tilnærmet ubegrenset mulighet for å endre kontrakten, og klausulen må heller ikke åpne for endring av anskaffelsens overordnede karakter.1152 Dette for å sikre kravene til likebehandling og etterprøvbarhet. Anskaffelsen kan dermed ikke gjennom bruk av endringsklausulen gå over til å bli «noe annet», og på den måten skape potensiale for en annen vurdering av tilbudene eller en videre krets av potensielt interesserte leverandører.

Eksempel

m bruk av endringsklausulen gå over til å bli «noe annet», og på den måten skape potensiale for en annen vurdering av tilbudene eller en videre krets av potensielt interesserte leverandører.

Eksempel

At anskaffelsens overordnede karakter må anses endret kan skje dersom oppdragsgiver gjennom en endringsklausul kan endre anskaffelsen til noe som har svak tilknytning til eller som ligger utenfor det opprinnelige virkeområdet til kontrakten. Det kan for eksempel være dersom oppdragsgiver åpner for å endre en kontrakt fra å gjelde rehabilitering av et bygg til å gjelde bygging av et nytt bygg på et annet sted. Endringsklausulen vil i så tilfelle være i strid med regelverket.

EU-domstolen synes å legge stor vekt på muligheten til å bruke endringsklausuler som verktøy for å gjøre endringer i en kontrakt. 1153 EU-domstolen trekker blant annet frem at det for visse anskaffelser er

Se EU-kommisjonens non-paper om Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement – Cluster 8: Sound procedures, dokument nr. 11266/12, datert 14. juli 2012 Direktiv 2024/24/EU fortale premiss 111 Se sak C-549/14 Finn Frogne avsnitt 36 og 37. Omtalt på neste side.

påregnelig at det kan oppstå komplikasjoner i gjennomføringsfasen. Ved slike anskaffelser kan endringsklausuler spille en viktig rolle etter at kontrakt er inngått, og oppdragsgiver bør derfor tenke gjennom muligheten for å innta endringsklausuler for det som er påregnelig i kontrakten.

Avgjørelse fra EU-domstolen C-549/14 Finn Frogne

Saken gjaldt en anskaffelse av nødnett av Rigspolitiet i Danmark. Kontrakten hadde en opprinnelig verdi på DKK 527 millioner. Verdien ble redusert til DKK 85 millioner som følge av en forliksforhandling. EUdomstolen kom til at det ikke var mulighet til å gjennomføre en vesentlig endring, «selv når denne ændringen objektivt set utdgjør en forligsmæssig løsning». 1154

I tillegg la EU-domstolen vekt på at enkelte offentlige kontrakter kan anses å ha en så usikker karakter at det er mulig å forutse risikoen for at det kan oppstår vanskeligheter på gjennomføringsstadiet:

(36) «Desuden bemærkes, at selve den omstændighed, at visse offentlige kontrakter som følge af deres genstand på forhånd kan anses for at have en usikker karakter, gør det muligt at forudse risikoen for, at der kan opstå vanskeligheder på gennemførelsesstadiet. Det påhviler i forbindelse med en sådan kontrakt følgelig den ordregivende myndighed ikke blot at anvende de bedst tilpassede udbudsprocedurer, men også at definere kontraktens genstand med omhu. Hertil kommer, som det fremgår af nærværende doms præmis 30 [om adgangen til å innta endringsklausuler], at den ordregivende myndighed kan forbeholde sig muligheden for at foretage visse ændringer, endog væsentlige, i kontrakten efter tildelingen heraf, ved at fastsætte dette i det udbudsmateriale, der ligger til grund for tildelingsproceduren.»

(37) «[…] Ved udtrykkeligt at fastsætte denne mulighed og de nærmere rammer herfor i det nævnte materiale sikrer den ordregivende myndighed, at alle erhvervsdrivende, der er interesseret i at deltage i udbuddet, har kendskab hertil fra starten og således er ligestillet, når de udformer deres tilbud.»

iale sikrer den ordregivende myndighed, at alle erhvervsdrivende, der er interesseret i at deltage i udbuddet, har kendskab hertil fra starten og således er ligestillet, når de udformer deres tilbud.»

I forbindelse med regelen om endringer etter en endringsklausul er det relevant å merke seg forskjellen mellom en endring i regelverkets forstand og det alternative forløp til kontrakten. Skillet mellom disse er relevant fordi alternative forløp til kontrakten i utgangspunktet ikke vil utgjøre en endring. Typiske eksempler på alternative forløp til kontrakten vil være dersom det legges opp til at det kan eller skal foretas ulike valg i kontraktsperioden, og at detaljene rundt disse valgene er regulert i den opprinnelige kontrakten. Opsjoner eller avrop på en rammeavtale er typiske eksempler på dette. Det avgjørende i vurderingen av om handlingen som er foretatt er et alternativt forløp er om vilkårene for handlingen var fastlagt på forhånd, slik at de var tilgjengelig for leverandøren i forbindelse med konkurransen om inngåelsen av kontrakten. En slik handling vil ikke medføre en endring av den opprinnelige kontrakten, ettersom det var forutberegnelig og ga lik mulighet for alle oppdragsgivere til å ta det i betraktning ved levering av tilbudet.

I forbindelse med avrop på rammeavtaler med én leverandør har KOFA uttalt seg om forholdet mellom vilkårene for å gjøre avrop etter § 26-2 og regelen om endringsklausuler i § 28-1 første ledd bokstav a. Klagenemnda bemerket at mulighet til å gjøre avrop på rammeavtale i tråd med § 26-2, ikke oppfyller de krav til utforming som kreves for en lovlig endringsklausul etter § 19-1 andre ledd. 1155 Altså vil ikke et avrop i tråd med § 26-2 medføre at det foreligger en lovlig endringsklausul.

Jf. avsnitt 40 KOFA-sak 2018/7 avsnitt 62. Se tekstboks om denne saken i punkt 41.2.6.