Offentligrettslige organer

Forskriften gjelder også offentligrettslige organer.

Offentligrettslige organer er organer eller virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter og som står i en nær tilknytning til det offentlige. 13 Begrunnelsen for å inkludere disse er blant annet å hindre at andre hensyn enn rent forretningsmessige kan påvirke virksomhetens valg av leverandører.

Det er tre vilkår som må være oppfylt for at en virksomhet skal anses for å være et offentligrettslig organ:

Jf. anskaffelsesloven § 2 og forskriftens § 1-2 Jf. § 1-2 første ledd bokstav a Jf. § 1-2 første ledd bokstav b Jf. § 1-2 første ledd bokstav c Jf. § 1-2 første ledd bokstav d Se sak C-323/96 Vlaamse Raad avsnitt 27 Jf. § 1-2 andre ledd bokstav b og c

1. Organet må være opprettet for å tjene allmenhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter. 14

2. Organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt. 15

3. Organet må ha en tilstrekkelig tilknytning til det offentlige. 16

Dersom en virksomhet først er å regne som et «offentligrettslig organ», men også delvis driver kommersielle virksomhet, vil regelverket uansett gjelde for alle anskaffelser som denne virksomheten gjennomfører. 17

2.1.2.1 Organet må være opprettet for å tjene allmenhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter Det første vilkåret som må være oppfylt er at organet må være opprettet for å tjene allmennhetens behov, samt at det ikke må være av industriell eller forretningsmessig karakter. Vilkåret legger opp til en todelt vurdering, hvor det både må avgjøres om organet tjener allmenhetens behov, og om organet er av en industriell eller forretningsmessig karakter. 18

Selv om vilkåret består av to deler, vil det være en helhetsvurdering av virksomhetens karakter som er avgjørende for om vilkåret er oppfylt. 19

Eksempler på oppdragsgivere som regnes som offentligrettslige organer er helseforetakene, Innovasjon Norge, NRK og Enova SF.

2.1.2.1.1 Allmennhetens behov Allmennhetens behov er et begrep som skal fortolkes vidt.20 Det må foretas en konkret vurdering der et sentralt moment er om organet skal ivareta samfunnsmessige behov fremfor juridiske personers eller enkeltpersoners interesse. 21 Organer som tjener allmennhetens behov vil derfor typisk være organer som utfører oppgaver som man anser for å være samfunnsoppgaver. Dette kan gi seg utslag i at virksomheten deres helt eller delvis er lovregulert, slik at organet har visse rettigheter og plikter. Dersom organet er gitt eksklusive eller særskilte rettigheter kan dette i seg selv være en indikator på at virksomheten er vurdert som viktig for allmennheten. 22 Tilsvarende vil det være dersom organet utøver aktiviteter som normalt er lagt til det offentlige. 23

Se § 1-2 andre ledd bokstav a Se § 1-2 andre ledd bokstav b Se § 1-2 andre ledd bokstav c Sak C-44/96 Mannesmann avsnitt 32-34 Se sak C-360/96 BFI Holding avsnitt 34-36, sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 40 og sak C-567/15 LitSpecMet avsnitt 29. Se også Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets tolkningsuttalelse av 16. september 2010. Se sak C-567//15 LitSpecMet avsnitt 29-33 Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 41-45 Goller mfl. (2017) s. 23 Ot.prp.nr. 71 (1997-1998) punkt 7.1.3 Sak C-44/96 Mannesmann avsnitt 24

Eksempler på type oppgaver som EU-domstolen har ansett som for å tjene allmennhetens behov er fremstilling av offentlige dokumenter som pass og førerkort, offentlig helseforsikringsordninger, og oppgaver knyttet til avfallshåndtering. 24

Avgjørelse fra EU-domstolen C-155/19 og 165/19

Avgjørelse fra EU-domstolen C-155/19 og 165/19

I de forente saker C-155/19 og C-156/19 vurderte EU-domstolen om den italienske fotballfederasjonen (Federazione Italiana Giuco Calcio, FIGC) er et offentligrettslig organ som dermed er omfattet av anskaffelsesregelverket. EU-domstolen konkluderte med at nasjonale idrettsforbund, som FIGC, utfører oppgaver av allmenn interesse fordi fotballklubben er pålagt å følge spesifikke offentlige formål som er uttømmende oppført i CONI-statutten (Den italienske olympiske komité). 25 Dette var oppgaver som dopingbekjempelse, trening av trenere, bruk og administrasjon av offentlige idrettsanlegg og bruk av offentlige subsidier.

2.1.2.1.2 Industriell eller forretningsmessig karakter Dersom virksomheten til organet tjener allmennhetens behov, må det vurderes om det allmenne behovet som virksomheten skal tjene «er av industriell eller forretningsmessig karakter». I denne sammenheng er det sentralt om organet vil opptre som en privat aktør i markedet eller om det kan komme til å ta hensyn som ikke er rent økonomiske. 26

EU-domstolen har oppstilt en rekke momenter som er relevante i vurderingen av om virksomheten er av industriell eller forretningsmessig karakter. For det første må virksomhetens formål og hvilke omstendigheter som ledet til opprettelsen av organet vurderes. 27 I denne sammenheng kan det være nyttig å se på organets formålsbestemmelser. 28

Det vil videre være av betydning hvilke betingelser organet utøver sine aktiviteter under, herunder om virksomheten drives i et konkurranseutsatt marked, og opererer under normale markedsvilkår. Det vil her være sentralt om virksomheten har fortjeneste som formål. Dersom organet utøver sin virksomhet under normale markedsvilkår vil det normalt sett foreta anskaffelser som er begrunnet i økonomiske hensyn.

I denne sammenheng er det også relevant å se hen til om organet bærer den kommersielle risikoen ved at det opererer på egen regning og risiko. 29 Dersom det er etablert ordninger for å dekke eventuelle økonomiske tap vil det tale for at det ikke er et organ av industriell og kommersiell karakter, eksempelvis dersom det offentlige vil gå inn og redde virksomheten ved fare for konkurs eller lignende.30

Et ytterligere moment av betydning er hvordan organets priser er fastsatt. Dersom prisene er fastsatt av offentlige myndigheter og ikke etter en ordinær markedsprising vil dette tale for at det ikke er et organ som ikke er av industriell eller kommersielle karakter.

Se EU-domstolen sak C-44/96 Mannesmann, sak C-300/07 Oymanns og sak C-26/03 Stadt Halle Jf. avsnitt 48 Se sak C-360/96 BFI Holding avsnitt 43 Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 59 Ot.prp.nr. 71 (1997-1998) punkt 7.1.3 Sak C-18/01 Taitotalo avsnitt 59 Sak C-223/99 og C-260/99 Agora Srl avsnitt 40

2.1.2.2 Organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt Det andre vilkåret som må være oppfylt er at organet må være organisert som et selvstendig rettssubjekt. 31 Et rettssubjekt er en juridisk person som kan ha rettigheter og plikter, samt foreta rettsstiftende handlinger. Eksempler er aksjeselskaper, ansvarlige selskaper, stiftelser og interkommunale foretak. 32

2.1.2.3 Organet må være tilstrekkelig tilknyttet til det offentlige Det tredje vilkåret som må være oppfylt er at organet må være tilstrekkelig tilknyttet til det offentlige.33

For å oppfylle dette vilkåret må et av de følgende alternativene være oppfylt:

• Organet er hovedsakelig finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

• Organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheters eller andre offentlige organers

ledelsesmessige kontroll.

• Organet har et administrasjons-, ledelses-, eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er

oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

• Organet har et administrasjons-, ledelses-, eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er

oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

Det avgjørende for om disse vilkårene er oppfylt er om virksomheten har en tilknytning til det offentlige som gir det offentlige en mulighet til å utøve innflytelse på virksomhetens beslutninger.34 Vilkårene er alternative, som vil si at kun ett av vilkårene må være oppfylt for at tilknytningen skal anses å være tilstrekkelig. De momentene som inngår i vurderingen av det ene alternativet, kan også ha betydning i vurderingen av et annet alternativ.

2.1.2.3.1 Organet er hovedsakelig finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer Alternativet om at organet hovedsakelig må være finansiert av det offentlige må forstås vidt og omfatte mer enn direkte finansiering over det offentliges budsjetter. 35 Om det foreligger finansiering må sees i sammenheng med reglenes formål. Ikke alle utbetalinger har den konsekvens at det offentlige får innflytelse over organets beslutninger og vil skape et avhengighetsforhold.36 At det offentlige betaler for innkjøp foretatt fra andre organer vil eksempelvis ikke medføre at det har en avgjørende innflytelse og kontroll. Grensen mellom hva som skal anses som tilskudd til organets virksomhet og hva som er betaling for en motytelse kan være vanskelig å trekke. Et sentralt moment er antagelig hvorvidt oppdragsgiver har en selvstendig interesse i leveringen av organets ytelse ut over det offentliges interesse i generelt å støtte aktivitetene som organet utøver. 37

Dersom det offentlige finansierer organet, må det vurderes hvorvidt denne finansieringen utgjør hoveddelen av organets totale finansiering. Det forutsettes at mer enn halvparten av organets finansiering kommer fra det offentlige for at det skal regnes som å «hovedsakelig» være finansiert av det offentlige.38 Vurderingen må foretas årlig, regnet fra begynnelsen av regnskapsåret det året som anskaffelsen skal

Se § 1-2 andre ledd bokstav b Goller mfl. (2017) s. 25 Se § 1-2 andre bokstav c Goller mfl. (2017) s. 25 Sak C-337/06 Bayerischer Rundfunk avsnitt 34 Til dette syn, se sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 21 Se Dragsten (2013) s. 65, som viser til Steinicke og Groesmeyer (2008) s. 269 Sak C-337/06 Bayerischer Rundfunk avsnitt 33, og sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 32

foretas. 39 Alle inntektene som organet har skal tas med i beregningen, inkludert de som kommer fra kommersiell aktivitet. 40

2.1.2.3.2 Organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheters eller andre offentligrettslige organers ledelsesmessige kontroll Alternativet om at organets forvaltning er underlagt offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organers ledelsesmessige kontroll omtales også som kontrollkriteriet. Kontrollkriteriet må vurderes ut fra en helhetsvurdering av den innflytelsen som det offentlige har på organets beslutninger og om dette kan påvirke organets innkjøpsvirksomhet. 41 Det kan være tale om både alminnelig administrativ kontroll og instruksjonsmyndighet eller lignende. Praksis fra EU-domstolen viser at indirekte kontroll kan være tilstrekkelig for å oppfylle kontrollkriteriet. 42 Et eksempel er statlig indirekte kontroll med innkjøpere via instruksjonsmyndighet og kontroll av økonomiske aktiviteter.

Det er ikke avgjørende om det offentlige faktisk benytter seg av muligheten til å kontrollere organet, så lenge de har en formell innflytelse. 43 Kontroll som eksisterer fordi det offentlige utsteder tillatelser og konsesjoner er ikke tilstrekkelig. Tilsvarende er det ikke nok at organet er underlagt en kontroll gjennom generell lovgivning.

I vurderingen av om interkommunale selskaper er offentligrettslige organer, er det et spørsmål om graden av innflytelse skal vurderes for hver enkelt kommune som deltar i samarbeidet, eller det offentlige sett under ett. Her taler formålet bak bestemmelsen for at det ikke er noe krav om at et organ alene har den nødvendige innflytelsen, og for at de ulike kommunene som deltar i et interkommunalt selskap kan identifiseres med hverandre.

bak bestemmelsen for at det ikke er noe krav om at et organ alene har den nødvendige innflytelsen, og for at de ulike kommunene som deltar i et interkommunalt selskap kan identifiseres med hverandre.

At kontrollkriteriet innebærer en helhetsvurdering, medfører at ulike forhold som hver for seg ikke tilsier at kontrollkriteriet er oppfylt, samlet sett kan føre til at vilkåret er oppfylt. Lagmannsretten fant i en sak fra 2014 at et borettslag oppfylte kontrollkriteriet. Borettslaget var etablert av Sortland boligstiftelse som eide 61 prosent av boenhetene, og boligstiftelsen hadde sørget for å vedtektsfeste formålsbestemmelser og reguleringer som forbeholdte boenhetene til personer som boligstiftelsen var ansvarlig for å skaffe bolig til. Domstolen konkluderte med at disse forholdene samlet utgjorde at borettslaget var underlagt boligstiftelsens, og dermed et offentlig organs, kontroll. 44

2.1.2.3.3 Organet har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer Et alternativ er at organet har et administrasjons, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.

Administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan er selskapsorganer hvor medlemmene kan ha en reell innflytelse på virksomhetsdriften, herunder de anskaffelsene som organet foretar seg. Dette er typisk

Sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 40 Sak C-380/98 University of Cambridge avsnitt 36 Dragsten (2013) s. 80 og sak C-373/00 Adolf Truley avsnitt 69 Sak C-353/96 avsnitt 39 og 40 Til dette syn, se sak C-237/99 avsnitt 56 LH-2014-189202

styret og generalforsamlingen i et selskap. 45 Representantskapet vil også være et ledelsesorgan dersom det har en reell innflytelse på organets drift. 46

Ordlyden «over halvparten» innebærer at flertallet av medlemmene må være oppnevnt av det offentlige. Vilkåret vil være oppfylt selv om det er ulike offentlige organer som utpeker de enkelte medlemmene. Vilkåret vil som regel være oppfylt der det er snakk om et organ som er eid av det offentlige, fordi eierskap normalt innebærer at man har en rett til å oppnevne selskapets styremedlemmer. Dette utgangspunktet kan imidlertid være begrenset av at aksjonæravtaler eller vedtekter begrenser innflytelsen.