FOAUniversell utforming i offentlige anskaffelser

3. Plikten til universell utforming i kravspesifikasjonen

3.1 Innledning: kravspesifikasjonen som den sentrale innfallsporten

Gjelder plikten til universell utforming i kravspesifikasjonen?

Figur: Gjelder plikten til universell utforming i kravspesifikasjonen?.

Universell utforming blir ikke automatisk ivaretatt i en offentlig anskaffelse. Skal hensynet få praktisk betydning, må det omsettes til konkrete krav i konkurransegrunnlaget — og det stedet der dette skal skje, er kravspesifikasjonen. Kravspesifikasjonen er dokumentet som beskriver hvilke egenskaper varen, tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet skal ha, og den er dermed det sentrale verktøyet for å styre hva leverandørene faktisk skal levere.

Lovgiver har derfor lagt plikten til universell utforming nettopp her. Anskaffelsesloven § 5n slår fast at «[o]ppdragsgiver skal stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter i samsvar med regler fastsatt i forskrift i medhold av denne loven». Denne forskriftshjemmelen er realisert i anskaffelsesforskriften § 15-2 og den tilsvarende bestemmelsen i forsyningsforskriften § 11-2, som begge pålegger oppdragsgiveren en plikt til å ta hensyn til universell utforming når kravspesifikasjonene utformes.

Dette kapittelet undersøker denne plikten i detalj: hva ordlyden i § 15-2 og § 11-2 faktisk krever, hvordan plikten forholder seg til de alminnelige reglene om kravspesifikasjoner i § 15-1, hvor grensene går mellom lovlige og ulovlige måter å formulere krav på, når unntak kan gjøres, og hvordan plikten virker under nasjonal terskelverdi. Underveis vil vi se at praksis fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) og EU-domstolen gir viktige presiseringer av hvor langt plikten rekker — samtidig som sentrale spørsmål fortsatt er ubesvart.

DFØ anbefaler at oppdragsgiver oversetter prinsippet om universell utforming til konkrete, målbare krav i konkurransegrunnlaget, knyttet til brukerbehov og ikke bare til tekniske løsninger [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Bufdir/Deltasenteret understreker at kravene til universell utforming bør konkretiseres slik at det gis mest mulig informasjon om hva som ligger i kravene. Disse rådene er godt forankret i regelverkets formål, men — som vi skal se i punkt 3.3 — er det ikke uten videre avklart om plikten etter ordlyden i § 15-2 er en ubetinget plikt til å stille konkrete krav, eller om den også kan oppfylles gjennom en dokumentert vurdering av temaet. DFØs anbefaling bør derfor forstås som god praksis innenfor det skjønnet oppdragsgiveren har, ikke som en ubetinget rettslig forpliktelse til alltid å formulere et bestemt minstekrav.

3.2 FOA § 15-2 og forsyningsforskriften § 11-2 — ordlyd, virkeområde og systematikk

Ordlyden og dens umiddelbare grenser

Anskaffelsesforskriften § 15-2 første punktum lyder:

«Kravspesifikasjonene skal ta hensyn til universell utforming når oppdragsgiveren skal anskaffe ytelser som skal brukes av personer, enten det er allmennheten eller ansatte hos oppdragsgiveren, med mindre unntak kan begrunnes særskilt.»

Andre punktum pålegger en selvstendig henvisningsplikt:

«Kravspesifikasjonene skal vise til eventuelle bestemmelser i lov eller forskrift som stiller krav til universell utforming.»

Forsyningsforskriften § 11-2 har en ordrett tilsvarende bestemmelse for oppdragsgivere i forsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester). De to bestemmelsene skal forstås likt, og fremstillingen nedenfor gjelder derfor begge, med mindre annet er sagt. Om det finnes særegenheter i forsyningssektoren som modifiserer plikten, er ikke avklart i tilgjengelige rettskilder, og spørsmålet behandles ikke nærmere her.

Tre avgrensninger som følger av ordlyden

Allerede ordlyden avgrenser plikten på tre måter.

For det første er det et vilkår at anskaffelsen gjelder «ytelser som skal brukes av personer». Ordlyden omfatter varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeider som mennesker fysisk skal bruke, enten det er allmennheten som mottar en offentlig tjeneste, eller oppdragsgiverens egne ansatte som skal bruke et IKT-system eller oppholde seg i et bygg. DFØs veileder angir at typiske sektorer er bygg, transport, IKT, arbeidsliv, skole og utdanning [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Rene innsatsfaktorer som ikke skal brukes av mennesker — for eksempel råvarer i en produksjonsprosess — faller utenfor etter en naturlig forståelse av ordlyden.

Et spørsmål som ikke er avklart, er hvor grensen går for ytelser med en indirekte brukerrelasjon. Interne fagsystemer som bare brukes av enkelte ansatte, vedlikeholdstjenester eller rengjøringstjenester vil sjelden ha en direkte brukerflate som aktualiserer tilgjengelighetsbehov — men de ansatte som utfører tjenesten, er også «personer» i ordlydens forstand. DFØs veileder synes å forutsette at alle ytelser som brukes av ansatte, omfattes, men grensen for hvor indirekte brukerrelasjonen kan være, er ikke trukket opp i praksis. Oppdragsgivere som er i tvil, bør som utgangspunkt ta hensyn til universell utforming — plikten er hovedregelen, og det er unntaket som krever begrunnelse.

For det andre er hovedregelen ubetinget formulert: kravspesifikasjonene «skal» ta hensyn til universell utforming. Dette er ikke en fakultativ oppfordring, men en rettslig plikt.

For det tredje åpner ordlyden for unntak, men unntaket er strengt formulert — det må «begrunnes særskilt», noe som i seg selv signaliserer at unntak krever en individuell, konkret vurdering og ikke kan gjøres rutinemessig. Unntaket behandles nærmere i punkt 3.4.

Henvisningsplikten i andre punktum

Henvisningsplikten i andre punktum er en selvstendig plikt ved siden av hovedregelen. Den pålegger oppdragsgiveren å synliggjøre i kravspesifikasjonen dersom det finnes bindende regler om universell utforming i annen lovgivning — typisk byggteknisk forskrift (TEK17), forskrift om universell utforming av IKT-løsninger, eller transportregelverket.

DFØs veileder presiserer at oppdragsgiver først bør avklare om det finnes sektorlovgivning med bindende krav til universell utforming, og i så fall vise til disse i konkurransegrunnlaget [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Dersom slik lovgivning ikke finnes, gjelder plikten likevel i utgangspunktet, men oppdragsgiver står friere i utformingen av kravene.

Henvisningsplikten har et klart, avgrenset innhold: den krever ikke at oppdragsgiveren finner opp nye krav, bare at eksisterende bindende krav gjøres synlige i konkurransedokumentene. Bufdir/Deltasenteret anbefaler at kravspesifikasjonen skal vise til eventuelle bestemmelser i lov og forskrift som stiller krav til universell utforming, herunder regler om bygninger, transport og IKT [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming].

Forholdet til de alminnelige reglene om kravspesifikasjoner i FOA § 15-1

Plikten i § 15-2 må leses sammen med de alminnelige reglene om kravspesifikasjoner i § 15-1. Denne bestemmelsen fastsetter i første ledd at kravspesifikasjonene skal angi kravene til egenskapene ved leveransen. Andre ledd bestemmer at kravene skal ha tilknytning til leveransen og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi, og at de kan vise til alle sider av og trinn i livssyklusen. Dette forholdsmessighetskravet gjelder også for krav til universell utforming: et krav om universell utforming kan ikke stilles løsrevet fra anskaffelsens karakter og omfang.

Tredje ledd bestemmer hvordan kravene skal utformes. Utgangspunktet er at krav skal utformes som ytelses- eller funksjonskrav — det vil si krav til hva leveransen skal kunne gjøre eller oppnå, ikke til hvordan den tekniske løsningen skal se ut. Alternativt, eller i kombinasjon, kan kravene utformes ved henvisning til tekniske spesifikasjoner og standarder, i en rangert rekkefølge fra europeiske til internasjonale referanser, og slike henvisninger skal følges av uttrykket «eller tilsvarende». Denne metoden er relevant for krav til universell utforming fordi den åpner for å vise til standarder som EN 301 549 eller WCAG, men med det forbeholdet at leverandøren alltid skal kunne dokumentere at en alternativ løsning oppfyller kravene.

Materialkrav og typehenvisninger — EU-domstolens presisering

EU-domstolen har i sak C-424/23 (DYKA Plastics NV mot Fluvius System Operator CV) gitt en grunnleggende avklaring av rammene for tekniske spesifikasjoner [EU-domstolen Case C-424/23]. Saken gjaldt en belgisk oppdragsgiver (Fluvius) som driftet kloakknett i Flandern. I sine anskaffelser av arbeid med kloakkrør krevde Fluvius som hovedregel at spillvannsledninger skulle utføres med rør av steintøy og regnvannsledninger med rør av betong. Andre materialer var bare tillatt under særlige tekniske omstendigheter. DYKA Plastics, som produserte plastrør, mente praksisen stengte dem ute i strid med anskaffelsesdirektivet.

EU-domstolen fastslo at oppregningen i artikkel 42 nr. 3 i direktiv 2014/24 — den bestemmelsen som anskaffelsesforskriften § 15-1 tredje ledd gjennomfører — er uttømmende. Oppdragsgiver må dermed bruke én av de tillatte metodene: ytelses- eller funksjonskrav, henvisning til standarder eller tekniske spesifikasjoner, eller en kombinasjon. Domstolen slo videre fast at et krav om at en vare skal bestå av et bestemt materiale, normalt ikke er et ytelses- eller funksjonskrav, men snarere en form for typehenvisning etter artikkel 42 nr. 4. Slike typehenvisninger er i utgangspunktet forbudt dersom de favoriserer eller eliminerer visse leverandører eller produkter. Domstolen presiserte at det er tilstrekkelig at alternative varer av andre materialer utelukkes — det kreves ikke at bare én leverandør kan levere det angitte materialet.

Dersom oppdragsgiver likevel ønsker å bruke en slik materialhenvisning, må den som hovedregel ledsages av «eller tilsvarende». Bare der bruk av et bestemt materiale uunngåelig følger av kontraktens gjenstand — for eksempel av estetiske hensyn, tilpasning til omgivelser eller oppfyllelse av formulerte ytelseskrav — kan oppdragsgiver stille materialkrav uten denne tilføyelsen. Domstolen tolket dette unntaket innskrenkende. Endelig fastslo domstolen at brudd på reglene om tekniske spesifikasjoner som eliminerer varer eller leverandører, nødvendigvis også innebærer brudd på likebehandlings- og konkurranseprinsippene [EU-domstolen Case C-424/23].

Denne avgrensningen har direkte betydning for krav til universell utforming: et krav om at en dør skal være «av tre» sier ingenting om tilgjengelighet, mens et krav om fri åpningsbredde og betjeningskraft er et ytelseskrav som treffer formålet direkte. ETSI/CEN/CENELEC-veilederen for offentlige anskaffelser av IKT understreker at overspesifisering av funksjonalitet eller av hvordan tilgjengelighetsbehov skal ivaretas, bør unngås når det er mulig, fordi det kan føre til urimelig restriktive spesifikasjoner som utelukker produkter og tjenester som ellers oppfyller anskaffelsens vesentlige mål.

Femte og sjette ledd: leverandørens rett til å påvise likeverdighet

Et viktig korrektiv til standardhenvisninger finnes i § 15-1 femte og sjette ledd. Dersom oppdragsgiveren stiller ytelses- eller funksjonskrav, kan han ikke avvise et tilbud der de tilbudte ytelsene oppfyller nasjonale standarder som gjennomfører europeiske standarder eller andre relevante referanser, og disse standardene er ment å dekke ytelses- eller funksjonskravene — forutsatt at leverandøren på egnet måte påviser dette. Tilsvarende gjelder der kravspesifikasjonen viser til tekniske spesifikasjoner: leverandøren kan ikke avvises dersom han på egnet måte påviser at den tilbudte løsningen likevel oppfyller kravene. En egnet måte kan blant annet være å fremlegge testrapporter, sertifikater og annen dokumentasjon etter § 15-4.

Denne retten til å påvise likeverdighet er viktig for tilgjengelighetsstandarder: oppdragsgiveren kan ikke kategorisk avvise en løsning som oppnår samme tilgjengelighetsnivå gjennom en annen standard eller metode enn den som er angitt i kravspesifikasjonen.

KOFA-sak 2012/226 (TKS Heis AS mot Arbeids- og velferdsdirektoratet) illustrerer godt hvordan retten til å påvise likeverdighet virker i praksis [KOFA 2012/226]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtaler for trappeheiser og løfteplattformer, med en estimert verdi på 800 millioner kroner. Kravspesifikasjonen stilte som minstekrav at løfteplattformene på tre av produktpostene skulle være prøvet og tilfredsstille NS-EN 81-41:2010 eller tilsvarende, dokumentert ved oppsummering fra akkreditert prøvingslaboratorium. TKS Heis leverte tilbud med sertifikater fra DNV som viste til utkaststandarden prEN 81-41 — en eldre, foreløpig versjon av den vedtatte standarden. NAV ba om avklaring, og klager svarte innen fristen med to typer dokumentasjon: For det ene produktet (Aritco 7000) la DNV frem en skriftlig bekreftelse som punkt for punkt viste at alle seks forskjeller mellom utkaststandarden og den vedtatte standarden ga lik eller bedre sikkerhet. For det andre produktet (Apollo III) fremla klager en foreløpig, uforbeholden bekreftelse fra DNV om at endelig sertifikat ville bli utstedt innen én til to arbeidsdager — og det endelige sertifikatet ble faktisk sendt dagen etter avklaringsfristen. NAV avviste likevel tilbudene på alle tre postene.

KOFA vurderte de to produktene separat. For Aritco 7000 fant nemnda at DNVs punkt-for-punkt-bekreftelse, sammenholdt med det opprinnelige sertifikatet, utgjorde tilstrekkelig dokumentasjon for at produktet oppfylte minstekravet — avviket fra den vedtatte standarden var ikke vesentlig. For Apollo III la nemnda vekt på at DNVs foreløpige erklæring var avgitt uten forbehold av et akkreditert organ, og at det ikke var tatt noen reservasjoner som skapte tvil om produktets samsvar. Nemnda konkluderte med at NAV hadde brutt forutberegnelighetskravet ved å avvise tilbudene, fordi avvisningsbestemmelsen ikke ga hjemmel for avvisning når klager gjennom avklaringsrunden hadde godtgjort at produktene oppfylte minstekravet [KOFA 2012/226].

Saken viser to poenger av generell betydning. For det første bekrefter den at dokumentasjon fremlagt under en lovlig avklaringsprosess skal vurderes samlet med den opprinnelig innleverte dokumentasjonen — oppdragsgiveren kan ikke se bort fra supplerende dokumentasjon som er innhentet i tråd med regelverket. For det andre illustrerer den at «eller tilsvarende»-forbeholdet i kravspesifikasjonen har reelt innhold: en leverandør som kan dokumentere at produktet oppfyller den vedtatte standardens materielle krav — selv om den opprinnelige dokumentasjonen viste til en eldre versjon — skal ikke avvises. Saken gjaldt bestemmelser i den tidligere anskaffelsesforskriften (FOA 2006 §§ 20-13 og 21-1), men de materielle prinsippene videreføres i dagens forskrift §§ 15-1 og 24-8.

Forbudet mot fabrikat- og merkehenvisning

Både § 15-1 fjerde ledd og — for de forenklede reglene under nasjonal terskelverdi — § 8-5 tredje ledd fastsetter at kravene ikke kan vise til bestemte fabrikater, prosesser, varemerker, patenter eller typer, eller til en bestemt opprinnelse eller produksjon, dersom dette fører til at visse leverandører eller produkter favoriseres eller utelukkes. Ordlyden i § 15-1 fjerde ledd angir to alternative unntak: det er tillatt dersom det er nødvendig ut fra anskaffelsens formål, eller dersom det ikke er mulig for oppdragsgiveren å beskrive anskaffelsen tilstrekkelig presist og forståelig etter tredje ledd. Henvisningen skal da følges av uttrykket «eller tilsvarende».

Forbudet er særlig relevant for krav til universell utforming fordi oppdragsgivere ofte fristes til å henvise til bestemte merker, sertifiseringsordninger eller tekniske løsninger som er kjent for å være tilgjengelige, i stedet for å beskrive den funksjonelle egenskapen som skal oppnås.

KOFA har i flere saker satt en snever terskel for slike henvisninger, og mønsteret er konsistent: merkenavnet i kravspesifikasjonen er bare lovlig dersom det reelt sett ikke utgjør selve egenskapsbeskrivelsen av produktet, og dersom behovet ikke kan beskrives som et funksjons- eller ytelseskrav.

KOFA-sak 2017/123 (Tress C Monsen AS mot Hedmark fylkeskommune) er den sentrale illustrasjonen [KOFA 2017/123]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av idrettsutstyr til barnehager og skoler, med en verdi på om lag to millioner kroner. Konkurransegrunnlaget inneholdt et prisskjema med rundt 200 produktlinjer, der en rekke produkter var identifisert ved merkenavn — eksempelvis «Enhjulssykkel Qu-Ax Luxus 24"», «Frisbeemål DISCatcher® PRO fast» og «Hoppestokk QU-Ax Pogo 50–80 kg». Samtlige var ledsaget av tilføyelsen «eller tilsvarende», med presisering om at tilbudte produkter måtte ha «minst samme egenskaper/funksjoner/kvalitet» som de oppgitte produktene. Tildelingskriteriene var pris (50 prosent), garantier (25 prosent) og kvalitet (25 prosent).

KOFA presiserte at terskelen for når merkehenvisninger anses å ha konkurransevridende virkning, er lav. Nemnda skilte saken fra en tidligere avgjørelse der merkenavnet kun hadde tjent som eksempel og pris var eneste tildelingskriterium. Her utgjorde merkenavnene «i flere tilfeller selve beskrivelsen av hvilke egenskaper produktene skal ha». Kombinasjonen med kvalitet som tildelingskriterium (25 prosent) skjerpet risikoen: det ble «utfordrende for andre leverandører enn innehaveren av merkenavnene å klarlegge hvilke egenskaper produktet forventes å ha, og hva som vil bli premiert av oppdragsgiver ved evalueringen».

Unntaket i § 15-1 fjerde ledd bokstav b — at det «ikke er mulig» å beskrive anskaffelsen tilstrekkelig presist og forståelig uten merkehenvisning — var heller ikke oppfylt. Innklagede anførte at detaljerte beskrivelser av over 200 produkter ville være svært ressurskrevende, men nemnda avviste dette med en klar formulering: «den omstendighet at det etterspørres et vidt produktspekter er ikke i seg selv noe argument for bruk av merkenavn». For en rekke av produktene fantes internasjonale standarder, og nemnda fant det ikke «uoverkommelig» å beskrive egenskapene uten merkehenvisning. Bruddet var uopprettelig og medførte avlysningsplikt [KOFA 2017/123].

Samme mønster gjenfinnes i KOFA-sak 2022/6 (Dico AS mot Sykehusinnkjøp HF) [KOFA 2022/6]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for operasjonsprodukter, der prisskjemaet for én delleveranse (leiringsprodukter) beskrev et produkt som «Madrass Trendelenburg-leie 'Pink Pad' eller tilsvarende». «Pink Pad» er et patentert og varemerkeregistrert produkt. Dico AS tilbød et alternativt produkt fra en annen produsent, men ble avvist med henvisning til vesentlig avvik. KOFA presiserte at tillegget «eller tilsvarende» ikke i seg selv er tilstrekkelig til å lovliggjøre en varemerkereferanse når merkenavnet reelt sett utgjør selve beskrivelsen av produktets forventede egenskaper. Leverandørene hadde selv gitt uttrykk for uklarhet gjennom spørsmål til konkurransegrunnlaget, og nemnda kunne «ikke utelukke at leverandører avsto fra å levere tilbud» som følge av formuleringen. Heller ikke unntaket om umulig alternativ beskrivelse var oppfylt — nemnda pekte på at innklagede selv, under den administrative klagen, hadde klart å beskrive flere av produktets forventede funksjoner, noe som viste at funksjonsbeskrivelse var mulig. Bruddet medførte avlysningsplikt for den aktuelle delleveransen [KOFA 2022/6].

Konsekvensen for krav til universell utforming er klar: et krav om at et produkt skal ha «X-sertifisering» eller være av «merke Y» er som utgangspunkt ulovlig dersom det samme tilgjengelighetsbehovet kan beskrives som et funksjons- eller ytelseskrav — for eksempel krav til kontrastverdi, betjeningskraft, eller kompatibilitet med hjelpemiddelteknologi.

Materialkrav i bygg og anlegg — den samme logikken

Forbudet mot ulovlige typehenvisninger gjelder ikke bare for merkenavn på varer, men også for materialkrav i bygge- og anleggsanskaffelser. KOFA-sak 2025/0668 (Csub AS mot Sandnes Havn KF) illustrerer dette tydelig [KOFA 2025/0668]. Saken gjaldt en åpen konkurranse om anskaffelse av et flytende svømmebasseng, organisert som en samspillsentreprise. Kravspesifikasjonen stilte krav om at flyterne i anlegget måtte bygges av armert betong i henhold til Eurokode 2, med tillegget «eller tilsvarende». For den største flyteren — hovedbassenget — åpnet kravspesifikasjonen riktignok for alternativt materiale, men i svar på leverandørspørsmål presiserte oppdragsgiver at alternativet bare ville bli akseptert dersom summen av økonomiske, tekniske og estetiske fordeler var av «vesentlig betydning», og at det måtte være «åpenbart bedre».

KOFA la til grunn at denne presiseringen i praksis nøytraliserte åpningen for likeverdige alternativer. Nemnda viste til EU-domstolens dom i sak C-424/23 (DYKA Plastics), der domstolen hadde fastslått at krav om bestemte materialer utgjør en forbudt typehenvisning når alternative varer dermed elimineres, og at «eller tilsvarende» må gi reell åpning for likeverdige løsninger. Nemnda konstaterte brudd på anskaffelsesforskriften § 8-5 tredje ledd (den parallelle bestemmelsen for del II-anskaffelser), og slo fast at bruddet medførte avlysningsplikt [KOFA 2025/0668].

Sammenholdt tegner sakene opp en klar linje: om oppdragsgiver henviser til et bestemt merke, en bestemt sertifisering eller et bestemt materiale, må dette reelt åpne for likeverdige alternativer — ellers foreligger det brudd uavhengig av om «eller tilsvarende» er skrevet inn i dokumentet. For tilgjengelighetskrav betyr dette at oppdragsgiver bør formulere det underliggende funsjonsbehovet — for eksempel en bestemt kontrastnivå, betjeningskraft eller kompatibilitet — heller enn å peke på et bestemt merke eller en bestemt standard som den eneste akseptable løsningen.

Oppdragsgiverens skjønn og grensen mot ulovlig konkurransebegrensning

Innenfor disse rammene har oppdragsgiveren et betydelig innkjøpsfaglig skjønn til å utforme kravspesifikasjonen, også når kravene har konkurransebegrensende virkninger.

EU-domstolen understreket i sak C-568/24 (Sof Medica) at oppdragsgiveren har et vidt skjønn ved definering av egne behov og utforming av tekniske spesifikasjoner, men at dette skjønnet begrenses av prinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet [EU-domstolen C-568/24]. Domstolen presiserte samtidig at gjennomsiktighetsprinsippet ikke krever at oppdragsgiveren ved kunngjøringen begrunner hver enkelt teknisk spesifikasjon objektivt [EU-domstolen C-568/24] — kravet til begrunnelse trer først inn dersom kravet faktisk utfordres, ikke som en forhåndsplikt overfor alle tilbydere.

KOFA har lagt til grunn en tilsvarende linje. I sak 2023/0034 (Industriell Måleteknikk) uttalte nemnda at det ikke er avgjørende at en klager mener sitt eget produkt er like godt eller bedre — spørsmålet er om oppdragsgiverens krav er saklig og faglig begrunnet ut fra det reelle behovet [KOFA 2023/0034]. For krav til universell utforming betyr dette at et strengt tilgjengelighetskrav som i praksis bare noen få leverandører kan oppfylle, ikke uten videre er ulovlig — så lenge kravet er saklig begrunnet i brukernes behov og står i et rimelig forhold til anskaffelsens formål.

Grensen brytes derimot når kravet er strengere enn nødvendig. KOFA-sak 2023/0714 (Vitec HK data AS mot Trysil kommune) gir et tydelig eksempel — riktignok på et annet felt enn universell utforming, men med en overføringsverdi som fortjener oppmerksomhet [KOFA 2023/0714]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om leie av et skybasert fagsystem til Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT). Kravspesifikasjonen stilte et absolutt krav om at alle data måtte lagres i Norge. Klager, som hadde datasenter i Umeå i Sverige, ble avvist.

Trysil kommune begrunnet kravet med behovet for vern av personopplysninger og kravene i arkivlova § 9 bokstav b. KOFA vurderte begge begrunnelsene og fant dem utilstrekkelige. For personvernforordningen (GDPR) pekte nemnda på at samtlige EØS-stater er presumptivt forpliktet til samme sikkerhetsnivå, slik at behovet for geografisk begrensning til Norge ikke var saklig begrunnet. For arkivlova la nemnda til grunn at utførselsforbudet ikke er til hinder for behandling i utenlandsk skytjeneste så lenge arkivmaterialet lagres fortløpende på en server i Norge — og fagsystemet her var uansett ikke et arkiv, men et system som fortløpende overførte data til kommunens arkivløsning. Nemnda konkluderte med at det absolutte kravet om norsk datalagring var konkurransebegrensende uten tilstrekkelig saklig grunnlag, og at det forelå avlysningsplikt [KOFA 2023/0714].

Saken illustrerer et generelt prinsipp som gjelder like mye for tilgjengelighetskrav: et krav som er formulert som et absolutt, ufravikelig minstekrav uten faktisk tilknytning til brukerbehovet, kan i seg selv utgjøre en ulovlig konkurransebegrensning selv om formålet er legitimt. En oppdragsgiver som ønsker å stille strengere tilgjengelighetskrav enn det sektorlovgivningen krever, må kunne vise at kravet er nødvendig for å ivareta det faktiske tilgjengelighetsbehovet i den konkrete anskaffelsen — en generell henvisning til at universell utforming er viktig, er ikke tilstrekkelig.

Et beslektet spørsmål er nettopp om oppdragsgiveren kan stille strengere tilgjengelighetskrav enn det sektorlovgivningen krever. Ordlyden i § 15-2 gir bare en plikt til å «ta hensyn til» universell utforming og til å «vise til» eventuelle sektorkrav — den forbyr ikke strengere krav. Men forholdsmessighetsprinsippet i § 15-1 andre ledd setter en ytre ramme: kravene må stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi. Et strengere tilgjengelighetskrav må derfor være saklig begrunnet i den konkrete anskaffelsens brukerbehov, og jo mer kravet overstiger det sektorlovgivningen krever, jo sterkere er begrunnelsesbehovet. Hvor denne grensen konkret går, er ikke avklart i rettspraksis.

3.3 Innholdet i plikten: hva betyr «ta hensyn til» universell utforming?

Hovedregelen, og det åpne spørsmålet om pliktens karakter

Hovedregelen etter § 15-2 er klar: med mindre unntak begrunnes særskilt, skal kravspesifikasjonen ta hensyn til universell utforming når ytelsen skal brukes av personer. DFØs veileder bygger på at dette er en reell plikt som normalt forutsetter at det stilles krav, og kobler plikten til anskaffelsesloven § 5n og den nærmere spesifiseringen i § 15-2 [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Bufdir/Deltasenteret beskriver plikten slik: «Med mindre annet er spesifisert stilles det som klar hovedregel en plikt til å ta hensyn til universell utforming i forbindelse med utarbeidelse av kravspesifikasjon for ytelser til ansatte og allmenheten.»

Samtidig er selve formuleringen «ta hensyn til» språklig åpen på en måte som skaper reell usikkerhet. Ordlyden kan leses som en resultatforpliktelse — at oppdragsgiveren faktisk skal stille konkrete, materielle krav til universell utforming i kravspesifikasjonen. Men den kan også leses som en mer prosessuell innsatsforpliktelse — at temaet skal vurderes og tas med i avveiningen, uten at dette nødvendigvis munner ut i et bestemt krav i hvert enkelt tilfelle.

Verken forskriftsteksten, forarbeidene eller tilgjengelig praksis gir et entydig svar. Prop. 51 L (2015–2016) omtaler at den nye lovbestemmelsen om samfunnshensyn avløser den tidligere anskaffelsesloven § 6, og gir departementet hjemmel til å fastsette forskriftsregler om krav om universell utforming — men proposisjonen inneholder ingen nærmere drøftelse av hva «ta hensyn til» innebærer i praksis [Prop. 51 L (2015-2016)]. Ot.prp. nr. 62 (2005–2006), som er den historiske opprinnelsen til plikten om å ta hensyn til universell utforming under planleggingen av anskaffelser, sier heller ingenting om forholdet til senere lov- eller forskriftsbestemmelser [Ot.prp. nr. 62 (2005-2006)]. Rettstilstanden må etter dette anses som usikker på dette punktet.

DFØ anbefaler at prinsippet om universell utforming oversettes til konkrete, målbare krav i konkurransegrunnlaget, knyttet til brukerbehov [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Dette er en velbegrunnet og fornuftig anbefaling, men den bør forstås som god praksis innenfor det skjønnet oppdragsgiveren har, ikke som en ubetinget rettslig forpliktelse til alltid å formulere et bestemt minstekrav — ettersom grensesonen mellom resultatforpliktelse og vurderingsplikt ikke er endelig avklart i regelverket.

Fra prinsipp til krav: konkretisering

Uavhengig av om plikten til å «ta hensyn til» universell utforming er en resultatforpliktelse eller en vurderingsplikt, er fagmiljøene samstemte om at plikten krever mer enn en generell, innholdsløs henvisning til universell utforming i kravspesifikasjonen.

DFØ anbefaler at man formulerer krav som beskriver funksjon og brukbarhet, for eksempel krav til tilgjengelighet, kontrast, navigasjon, betjening eller lesbarhet, og at det der det er mulig brukes etterprøvbare krav eller henvisning til kjente standarder og anerkjente testmetoder [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Accessibility Standards Canada anbefaler at resultatet av kravarbeidet bør være et ferdigstilt sett med tilgjengelighetsspesifikasjoner, evalueringskriterier og kontraktsklausuler som sikrer at tilgjengelighet blir vurdert, målt og håndhevet gjennom hele anskaffelses- og kontraktslivssyklusen. ETSI/CEN/CENELEC-veilederen understreker at de tekniske spesifikasjonene bør sette tilgjengelighetskravene tydelig, med tilstrekkelig detaljnivå, og på en måte som kan vurderes og håndheves under leveransen.

Buy ICT for All/G3ict anbefaler at krav beskrives som tydelige og verifiserbare krav til tilgjengelighet, ikke bare som ambisjoner, og at de kombineres med konkrete kravmaler og evalueringsmetoder for den enkelte anskaffelse. Section508.gov fremhever at det viktigste steget i anskaffelsen av tilgjengelige produkter er å definere kravene, og at tilgjengelighetskrav bør fastsettes før kunngjøring.

Disse anbefalingene harmonerer godt med forskriftens system: § 15-1 tredje ledd bestemmer at krav som hovedregel skal utformes som ytelses- eller funksjonskrav, og et rent funksjonskrav — for eksempel et krav om at en nettløsning skal være mulig å betjene med tastatur alene — er nettopp den type presisjon som oppfyller plikten til å ta hensyn til universell utforming på en måte som er etterprøvbar for leverandøren og oppdragsgiveren.

Brukerbehov og brukermedvirkning

Flere internasjonale fagmiljøer anbefaler at oppdragsgiveren identifiserer og definerer tilgjengelighetskrav ved å rådføre seg med sluttbrukere, inkludert personer med funksjonsnedsettelser, i planleggingsfasen og gjennom hele anskaffelsesprosessen. Accessibility Standards Canada gir denne anbefalingen som et sentralt element i kravarbeidet. GOV.UK anbefaler at det gjøres brukerundersøkelser med brukere som har et bredt spekter av funksjonsevner, og at tilgjengelighetskrav bestemmes på dette grunnlaget.

ETSI/CEN/CENELEC-veilederen anbefaler sterkt inkludering av brukere og brukerorganisasjoner, men presiserer at innspillene ikke bør begrenses til enkeltpersoner — de bør komme fra flere brukere eller representanter med dokumentert kunnskap og erfaring i tilgjengelighet.

Norsk anskaffelsesregelverk pålegger ikke en generell plikt til brukermedvirkning i kravarbeidet, men brukermedvirkning kan bidra til at kravene treffer reelle behov og dermed oppfyller forholdsmessighetskravet i § 15-1 andre ledd. For oppdragsgivere som er usikre på hvilke tilgjengelighetskrav som er relevante og forholdsmessige for en konkret anskaffelse, er brukermedvirkning en fornuftig faglig tilnærming som kan styrke den faglige begrunnelsen for kravene.

Forholdet til sektorlovgivning: bindende minstekrav utenfra

Der annen lovgivning allerede stiller bindende krav til universell utforming, er situasjonen enklere. Byggteknisk forskrift (TEK17) stiller for eksempel krav om universell utforming av byggverk for publikum og arbeidsbygninger, med mindre byggverket eller deler av byggverket etter sin funksjon er uegnet for personer med funksjonsnedsettelse. Forskrift om universell utforming av IKT-løsninger stiller krav om at offentlige virksomheters nettløsninger skal være universelt utformet ved å gjøre dem mulig å oppfatte, mulig å betjene, forståelige og robuste. Likestillings- og diskrimineringsloven stiller egne krav om universell utforming av virksomheter rettet mot allmennheten.

Slike sektorkrav er ufravikelige uavhengig av anskaffelsesregelverket. Når slik sektorlovgivning finnes, er oppgaven etter § 15-2 andre punktum først og fremst å synliggjøre disse kravene i kravspesifikasjonen — ikke å finne opp nye. Sektorlovgivningens krav utgjør da bindende minimumskrav som ikke kan fravikes i anskaffelsen [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming].

TEK-krav som minstekrav: heiskrav i modulbygg

KOFA-sak 2020/528 (Adapteo AS mot Forsvarsdepartementet v/ Forsvarsbygg) illustrerer godt hvordan et bindende sektorkrav virker sammen med kravspesifikasjonsplikten [KOFA 2020/528]. Forsvarsbygg kunngjorde i april 2020 en åpen tilbudskonkurranse for etablering og leie av et modulbygg ved Kolsås leir. Bygget skulle dimensjoneres for 75 kontorarbeidsplasser, oppføres i to etasjer med klargjøring for en tredje, og modulene skulle være nye og i henhold til TEK17. Konkurransegrunnlaget krevde eksplisitt inkludering av heis for trappefri adkomst i alle etasjer.

Adapteo AS leverte tilbud, men den vedlagte tekniske brosjyren dokumenterte en innebygget løfteplattform av typen «Plattformhiss Typ A5», dimensjonert for bygg med inntil tolv arbeidsplasser — ikke en heis som oppfylte TEK17-kravene for et bygg av den aktuelle størrelsen. Forsvarsbygg avviste tilbudet med den begrunnelse at den tilbudte løsningen verken var heis eller oppfylte TEK17s krav. Adapteo anførte at brosjyren var vedlagt ved en feil, og at tilbudsteksten forpliktet leverandøren til å levere heis. KOFA avviste dette argumentet: den tekniske brosjyren «utfyller formuleringene i tilbudet» og utgjorde dermed den dokumenterte løsningen — det fantes ingen holdepunkter for at klager mente å tilby noe annet.

Nemnda la til grunn at kravet om heis, forankret i TEK17, var et ufravikelig skal-krav, og at avviket «klart» måtte anses som vesentlig. Klager anførte subsidiært at Forsvarsbygg — etter å ha innledet dialog i et dialogmøte i mai 2020 — var forpliktet til å fortsette dialogen for å avklare heisløsningen. KOFA avviste også dette, og slo fast at adgangen til dialog etter anskaffelsesforskriften § 9-3 er en rett og ikke en plikt: det kan ikke «oppstilles en regel om at en oppdragsgiver som går i dialog om avvik i tilbudet plikter å fortsette dialogen til alle avvik er rettet». Innklagede hadde etter avholdt dialog grunnlag for å legge til grunn at det reviderte tilbudet representerte leverandørens beste tilbud [KOFA 2020/528].

Saken viser tre ting av generell betydning. For det første: når kravet er koblet til et konkret, bindende sektorkrav (her TEK17s heiskrav) og formulert som et ufravikelig skal-krav, behandles det som et minstekrav på linje med andre tekniske minstekrav — ikke som et mykt hensyn som kan avveies mot andre kvaliteter i tilbudet. For det andre: leverandøren bærer risikoen for uklarheter mellom tilbudstekst og vedlagt teknisk dokumentasjon — en teknisk brosjyre tolkes som dokumentasjon på den tilbudte løsningen, ikke som en feil som automatisk utløser avklaringsplikt. For det tredje: konsekvensen av å ikke oppfylle et slikt krav er avvisning, ikke bare et poengtrekk i evalueringen. Saken gjaldt bestemmelser som i dag videreføres i anskaffelsesforskriften §§ 24-8 og 9-3.

Rullestolsplasser i busstjenester: motstridende opplysninger og avvisningsplikt

En beslektet situasjon oppstår der tilbudet inneholder motstridende informasjon om oppfyllelse av et tilgjengelighetskrav. KOFA-sak 2009/7 (Norgesbuss AS mot Ruter AS) gir en viktig illustrasjon [KOFA 2009/7]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om transport med midi-/minibuss i Asker og Bærum. Kravspesifikasjonen for det ene deloppdraget krevde midibusser med minimum 18 sitteplasser, to rullestolsplasser (0,8 × 1,3 meter per plass) og åtte ståplasser, i laventré-/lavgulvutførelse.

Tilbudet fra den valgte leverandøren, Oslo Taxibuss AS, inneholdt tre innbyrdes motstridende angivelser av antall rullestolsplasser. Tilbudets materiellbeskrivelse bekreftet to rullestolsplasser uten forbehold. Vedlagt produktinformasjon fra bussleverandørens norske forhandler angav derimot bare én plass. Busstegningen viste én inntegnet rullestol med dimensjoner som ikke oppfylte kravspesifikasjonens minstekrav. Etter klagefristen ba Ruter AS gjentatte ganger den valgte leverandøren om å tegne inn rullestolsplasseringen — en kontakt som skjedde etter at tildelingen var gjort.

KOFA tok utgangspunkt i at vurderingen av om et tilbud oppfyller minstekravet, skal baseres på det «faktiske innholdet i tilbudet» på tidspunktet for tilbudsinnleveringen. Nemnda presiserte et viktig poeng: «det var antall rullestoler som det ut fra tegningen allerede var plass til som var relevant, og ikke hvor mange det kunne bli plass til». Innklagedes anførsel om at innredningen kunne tilpasses etter kontraktsinngåelse ble avvist — konkurransegrunnlaget kunne ikke «med rimelighet forstås på annen måte enn at det var et krav om at to rullestoler skulle innplasseres» ved tilbudsinnleveringen. Nemnda konkluderte med at uklarheten medførte tvil om minstekravet var oppfylt, og at Ruter AS dermed hadde plikt til å avvise tilbudet [KOFA 2009/7].

Saken bygger på bestemmelsen i den tidligere anskaffelsesforskriften (FOA 2006) § 20-13 første ledd bokstav f, som gir avvisningsplikt når tilbudet på grunn av uklarheter kan medføre tvil om hvordan det skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene. Tilsvarende regler følger i dag av anskaffelsesforskriften § 24-8. Det avgjørende poenget har generell rekkevidde: motstridende opplysninger i et tilbud om oppfyllelse av et tilgjengelighetskrav — som krav om rullestolsplasser, heis eller annen fysisk tilgjengelighet — utløser avvisningsplikt uavhengig av om oppdragsgiver subjektivt anser kravet for oppfylt. Tilbyderen bærer risikoen for at all dokumentasjon i tilbudet er konsistent og entydig.

Forholdet mellom sektorkrav og den generelle § 15-2-plikten

Forholdet mellom sektorlovgivningens bindende krav og den mer åpne § 15-2-plikten der slik lovgivning ikke finnes, er imidlertid ikke nærmere utpenslet i rettspraksis. Særlig for tjenester og digitale ytelser, der sektorreguleringen er mindre helhetlig enn for bygg, er grensene uklare. Oppdragsgivere som anskaffer tjenester der det ikke finnes uttrykkelige sektorkrav om universell utforming, står friere i utformingen av kravene, men er ikke fritatt fra plikten til å ta hensyn til universell utforming etter § 15-2.

Standardhenvisninger som spesifikasjonsteknikk

For IKT-anskaffelser er den mest praktiske måten å konkretisere universell utforming på, å vise til anerkjente tilgjengelighetsstandarder som EN 301 549 eller WCAG. Dette er lovlig etter § 15-1 tredje ledd bokstav b, som nettopp åpner for at kravspesifikasjonen kan bygges på henvisning til nasjonale standarder som gjennomfører europeiske standarder, europeiske tekniske bedømmelser, felles tekniske spesifikasjoner eller internasjonale standarder.

Fagmiljøene anbefaler samstemt bruk av EN 301 549 som kravgrunnlag for IKT-produkter og -tjenester i anskaffelser. ETSI selv anbefaler at kravene i EN 301 549 brukes som kravgrunnlag. GOV.UK anbefaler at standarden brukes for krav til tilgjengelighet, og at man for nettsteder og digitale tjenester velger WCAG 2.2 AA som minimum konformitetsnivå. W3C anbefaler at WCAG 2.2 tas i bruk som nytt mål for samsvar for å gi bedre tilgjengelighet.

Disse anbefalingene er velfunderte faglige råd, men de må gjengis med et viktig rettslig forbehold: en henvisning til en bestemt standard uten «eller tilsvarende» er bare lovlig når det uunngåelig følger av kontraktens gjenstand, jf. § 15-1 fjerde ledd. EU-domstolen har i sak C-568/24 (Sof Medica) bekreftet at dette unntaket skal tolkes innskrenkende [EU-domstolen C-568/24], og EU-domstolens dom i sak C-424/23 (DYKA Plastics) fastslo at oppregningen av lovlige spesifikasjonsmetoder er uttømmende [EU-domstolen Case C-424/23]. Oppdragsgiveren må som hovedregel akseptere likeverdig dokumentasjon fra leverandører som velger andre løsninger enn den standarden det er vist til.

Spørsmålet om hvor langt denne akseptplikten strekker seg for tilgjengelighetsstandarder konkret — for eksempel om en leverandør kan vise til en annen tilgjengelighetsstandard enn EN 301 549 og likevel anses å oppfylle kravene — er ikke prøvd i norsk eller EU-praksis. Rettstilstanden om dette må derfor betegnes som uavklart. For oppdragsgivere som ønsker å bruke EN 301 549 eller WCAG 2.2 som referanse, er den sikreste fremgangsmåten å formulere kravene med «eller tilsvarende», og å angi klart hvilke funksjonskrav standarden er ment å dekke, slik at leverandører som bruker en annen tilnærming, vet hva som kreves for å dokumentere likeverdighet.

Forskrift om universell utforming av IKT-løsninger opererer med en presumpsjonsregel: Tilsynet for universell utforming av IKT presiserer at offentlige virksomheters nettløsninger som samsvarer med kravene i EN 301 549 V3.2.1, oppfyller plikten etter forskriften. Denne presumpsjonsregelen hører imidlertid hjemme i et annet regelsett enn anskaffelsesregelverket. Koblingen mellom denne presumpsjonen og plikten etter FOA § 15-1 femte ledd til å akseptere likeverdig dokumentasjon i en anskaffelseskontekst, er ikke avklart i det tilgjengelige kildematerialet. Oppdragsgivere bør derfor ikke uten videre legge til grunn at presumpsjonsregelen fra IKT-forskriften løser alle spørsmål om standardhenvisninger i anskaffelsesrettslig sammenheng.

Rettsvirkning: minstekrav og avvisning ved vesentlig avvik

Når et krav til universell utforming er formulert som et minstekrav — et skal-krav — i kravspesifikasjonen, er konsekvensen av manglende oppfyllelse i utgangspunktet avvisning. Dette er ikke en særregel for universell utforming, men følger av de alminnelige reglene om avvisning ved vesentlig avvik fra anskaffelsesdokumentene.

Som vist i gjennomgangen av Adapteo-saken (KOFA-sak 2020/528, punkt 3.3 over) og Ruter-saken (KOFA-sak 2009/7, punkt 3.3 over), behandles tilgjengelighetskrav som er formulert som ufravikelige skal-krav strengt av klagenemnda. Avvik fra slike krav er som utgangspunkt vesentlige.

Sak 2021/968 (Reflectil AS) gir en generell formulering av vesentlighetsvurderingen: et avvik foreligger dersom oppdragsgiveren, ved å akseptere tilbudet, ikke kan kreve oppfyllelse i henhold til kravspesifikasjonen, og vesentlighetsvurderingen beror på avvikets størrelse, viktigheten av det forholdet det avvikes fra, og i hvilken grad avviket kan forrykke konkurransen [KOFA 2021/968]. Nemnda pekte også på en praktisk fallgruve: en sertifisering som er dokumentert for et standardprodukt, gjelder ikke automatisk for en spesialtilpasset variant av produktet, og oppdragsgiveren kan ikke selv legge til grunn at sertifiseringskravet fortsatt er oppfylt etter tilpasninger dersom dette krever tredjepartsverifikasjon [KOFA 2021/968]. For tilgjengelighetssertifiseringer — som ofte er knyttet til en bestemt produktkonfigurasjon — er dette en presisering med stor praktisk betydning.

Dokumentasjonsfrister i konkurransegrunnlaget: ferjekontrakten

Et motstykke til den strenge avvisningslinjen i Adapteo-saken og Ruter-saken finnes i KOFA-sak 2017/168 (Norled AS mot Møre og Romsdal fylkeskommune) [KOFA 2017/168]. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling om drift av to fylkesvegferjesamband i perioden 2019–2030 henholdsvis 2020–2030. Kravspesifikasjonen stilte detaljerte krav til universell utforming av alle fartøy, herunder reservefartøy, men fastsatte uttrykkelig at dokumentasjon på oppfyllelse av disse kravene kun skulle foreligge «innen fartøyet settes inn i ruteproduksjon» — altså ikke ved tilbudsinnleveringen. Fem tilbud ble mottatt, og Fjord1 ASA ble tildelt kontrakten med en knapp poengmargin. Norled AS klaget og anførte at GA-planene (generalarrangement-tegningene) og fartøysspesifikasjonene i Fjord1s tilbud viste vesentlige avvik fra kravene til universell utforming for reservefartøyene.

Klagenemnda tok utgangspunkt i at spørsmålet om det foreligger et avvik «beror i første rekke på en tolkning av tilbudet i lys av konkurransegrunnlagets kravspesifikasjoner». Nemnda la avgjørende vekt på at konkurransegrunnlaget selv hadde strukturert dokumentasjonsplikten slik at den ikke forelå ved tilbudsinnlevering. Leverandørene hadde dermed ikke levert inn GA-planer «med intensjon om at disse skulle dokumentere krav til universell utforming» — planene var primært ment å dokumentere skipets tilpasning til kaianlegg. Fjord1 hadde i tilbudet bekreftet at det ikke inneholdt forbehold eller avvik, og hadde etter Norleds klage skriftlig bekreftet at alle krav, herunder krav til universell utforming, ville bli oppfylt.

Nemnda viste til sin faste praksis om at oppdragsgiver som hovedregel kan stole på opplysninger gitt i et tilbud, med mindre det foreligger forhold som gir «spesiell foranledning til kontroll». Nemnda anerkjente at en klar og konkret henvendelse fra en konkurrerende leverandør om potensielle vesentlige avvik i prinsippet kan utløse en undersøkelsesplikt, men presiserte at dette forutsetter holdepunkter i selve tilbudet for manglende oppfyllelse — noe som ikke var tilfellet her. I den foreliggende situasjonen — med utsatt dokumentasjonsfrist og skriftlig bekreftelse fra leverandøren — hadde oppdragsgiver ikke plikt til å gjøre ytterligere undersøkelser. KOFA konkluderte med at fylkeskommunen ikke hadde brutt regelverket [KOFA 2017/168].

Saken gjaldt den tidligere anskaffelsesforskriften (FOA 2006) § 11-11 første ledd bokstav e, men prinsippene videreføres i gjeldende forskrift. Kontrastet med Adapteo-saken og Ruter-saken tegner ferjesaken opp et viktig skille. Der det oppstår tvil om oppfyllelse av tilgjengelighetskrav, beror resultatet på hvordan konkurransegrunnlaget selv strukturerer dokumentasjonsplikten. Dersom dokumentasjonen skal foreligge ved tilbudsinnleveringen, og tilbudet er uklart eller motstridende, er avvisningsplikten streng. Men dersom oppdragsgiver uttrykkelig har utsatt dokumentasjonskravet til et senere tidspunkt, kan leverandøren ikke avvises for avvik som først kan konstateres ved den senere dokumentasjonen — forutsatt at tilbudet for øvrig ikke gir holdepunkter for manglende oppfyllelse.

Denne sondringen har praktisk betydning for anskaffelser der den universelle utformingen først kan verifiseres når leveransen er nærmere ferdigstilt — for eksempel ved ferjebygg, byggeprosjekter med lang prosjekteringsfase, eller IKT-systemer under utvikling. Oppdragsgiver kan i slike tilfeller strukturere konkurransen slik at tilgjengelighetskravene er absolutte minstekrav, men at dokumentasjonen av oppfyllelse fastsettes til et senere kontrollpunkt. Da må dette fremgå klart av konkurransegrunnlaget, slik at leverandørene vet hva som forventes når.

Dokumentasjon og verifikasjon

Adgangen til å kreve dokumentasjon for oppfyllelse av krav til universell utforming følger av § 15-1 femte og sjette ledd, som nevner testrapporter, sertifikater og annen dokumentasjon som eksempler på egnet dokumentasjon. Denne adgangen er imidlertid ikke ubegrenset.

KOFA-sak 2010/98 (Access Vital AS mot NAV Drift og utvikling) er den sentrale avgjørelsen om grensene for dokumentasjonskrav [KOFA 2010/98]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtaler for trappeheiser, med en antatt verdi på 420 millioner kroner. Kravspesifikasjonens punkt 2.2.2 oppstilte et absolutt krav om at alle tilbudte trappeheiser skulle være typeprøvet av et teknisk kontrollorgan, og at attesten skulle fremlegges med tilbudet. Access Vital leverte tilbud med samsvarserklæring fra produsenten, men manglet typeprøvingsattest for flere produkter. Selskapet anså kravet rettsstridig, ettersom maskinforskriften — som gjennomfører maskindirektivet 2006/42/EC — kun krever samsvarserklæring for den aktuelle produktkategorien (trappeheiser faller ikke under vedlegg IV, som gjelder maskiner med krav til tredjepartskontroll).

Nemnda ga klager medhold. KOFA leste maskinforskriften slik at den regulerer dokumentasjonskravene for produktkategorien uttømmende, og at det ikke er rom for å kreve dokumentasjon utover det forskriften angir. Nemnda pekte på at kravet til konkurranse i anskaffelsesloven § 5 setter skranker: «dokumentasjonskravet skal sikre at produktet oppfyller funksjonskravene — ikke at dokumentasjonskravet i seg selv skal utgjøre en konkurransebegrensende faktor». EU-typeprøvingsattester var kostbare for produsentene, noe innklagede selv hadde erkjent, og kravet hindret leverandører med samsvarserklæring — som oppfyller regelverkets krav — i å delta. Nemnda konkluderte med at kravet utgjorde et usaklig konkurransebegrensende vilkår i strid med anskaffelsesloven, og at feilen var uopprettelig slik at konkurransen skulle vært avlyst [KOFA 2010/98].

Saken gjaldt den tidligere anskaffelsesloven (1999) § 5 og FOA 2006 § 17-3 femte ledd, men prinsippet videreføres i anskaffelsesforskriften § 15-1 femte og sjette ledd. Det avgjørende rettssetningen har generell rekkevidde: oppdragsgiver kan ikke kreve strengere dokumentasjon enn det sektorregelverket pålegger for en bestemt produktkategori, med mindre det foreligger en konkret og dokumentert begrunnelse som er knyttet til den aktuelle anskaffelsens særlige risikoprofil. Fraværet av dokumenterte risikovurderinger i saken var avgjørende for nemndas konklusjon.

Sammenholdt med KOFA-sak 2012/226 (TKS Heis), omtalt i punkt 3.2, tegner de to sakene opp et mønster. I sak 2012/226 aksepterte nemnda at oppdragsgiver krevde prøvingsrapport fra akkreditert laboratorium for en harmonisert produktstandard — fordi kravet var saklig begrunnet i at standarden sikret kompatibilitet med rullestoltyper som direktoratet kjøpte i stort omfang [KOFA 2012/226]. I sak 2010/98 underkjente nemnda kravet om typeprøvingsattest — fordi det gikk utover maskinforskriftens dokumentasjonskrav uten tilstrekkelig saklig begrunnelse [KOFA 2010/98]. Forskjellen mellom de to sakene ligger i begrunnelsen: der oppdragsgiver kan dokumentere at det strengere kravet er nødvendig for å sikre den konkrete anskaffelsens formål, kan det stå seg; der begrunnelsen mangler, er kravet ulovlig.

Fagmiljøene anbefaler gjennomgående at leverandøren pålegges å dokumentere oppfyllelse med relevant testgrunnlag, beskrivelser eller erklæringer, og at også dokumentasjon og vedlegg skal være tilgjengelige. Section508.gov anbefaler at leverandøren kreves å oppgi metode for verifikasjon, og GOV.UK anbefaler at det kreves dokumentasjon på samsvar med valgt standard, for eksempel en tilgjengelighetserklæring, testresultater eller tredjepartsrapport.

Disse rådene er fornuftige, men de har et rettslig forbehold: dokumentasjonskravet kan ikke gå lenger enn nødvendig for å verifisere det materielle kravet, og leverandøren har som hovedregel rett til å dokumentere oppfyllelse på annen egnet måte enn den oppdragsgiveren først har foreslått, jf. § 15-1 femte og sjette ledd og KOFAs presiseringer i sakene gjennomgått over. Strengere dokumentasjonskrav enn det som følger av sektorregelverk, kan være ulovlig uten konkret begrunnelse.

Forholdet til tildelingskriterier — grensen mot dobbeltbruk

Et spørsmål som melder seg i praksis, er om universell utforming kan brukes både som minstekrav i kravspesifikasjonen og som tildelingskriterium som premierer meroppfyllelse. Generell KOFA-praksis om forholdet mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier gir en viss veiledning, men er ikke utviklet spesifikt for universell utforming.

I sak 2013/34 (Stange kommune) fastslo KOFA at forhold som gjelder leverandørens evne til å sikre kontraktsoppfyllelse, hører hjemme i kvalifikasjonsfasen og ikke som tildelingskriterium [KOFA 2013/34]. I sak 2008/199 (Universitetet i Tromsø) la nemnda til grunn at referanser og erfaring som viser leverandørens generelle evne til å oppfylle kontrakten, hører hjemme som kvalifikasjonskriterium, og ikke kan brukes som tildelingskriterium når konkurransen ikke har tjenestekvalitet som tildelingskriterium [KOFA 2008/199]. Tilsvarende presiserte nemnda i sak 2011/347 (Universitetet i Oslo) at dersom samme tema vurderes i begge faser, må det fremgå utvetydig av konkurransegrunnlaget hva som skiller vurderingene [KOFA 2011/347]. Motstykket finnes i sak 2011/106 (Oslo kommune), der nemnda ikke fant brudd fordi tildelingskriteriet gjaldt den konkrete kontraktsutførelsen og ikke leverandørens generelle egenskaper [KOFA 2011/106].

Overført til universell utforming betyr dette at et minstekrav til tilgjengelighet — for eksempel at et produkt skal være brukbart for rullestolbrukere — ikke uten videre kan gjentas som tildelingskriterium. Derimot kan et tildelingskriterium som premierer meroppfyllelse utover minstekravet — for eksempel bedre kontrastløsning eller bredere brukerdekning enn det som kreves som minimum — trolig stå seg, forutsatt at konkurransegrunnlaget klart skiller mellom minstekrav og premiering.

Universell utforming som tildelingskriterium: etterprøvbarhet i evalueringen

KOFA-praksis viser at evalueringen av universell utforming som tildelingskriterium må være etterprøvbar. KOFA-sak 2008/46 (Konica Minolta Business Solutions Norway AS mot Hedmark fylkeskommune) gir en instruktiv illustrasjon [KOFA 2008/46]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for kjøp og leie av multifunksjons- og digitale kopimaskiner samt drift, gjennomført av Hedmark og Oppland fylkeskommuner i fellesskap. Konkurransen ble avgjort etter det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, med tildelingskriteriene pris (60 prosent), kvalitative elementer (20 prosent), miljø (10 prosent) og universell utforming (10 prosent).

Evalueringen ble gjennomført ved hjelp av programmet TEOnex, som omregnet kvalitetsavvik til et pristillegg. Klager mente begrunnelsen var mangelfull og at feil faktum var lagt til grunn. KOFA vurderte blant annet evalueringen av tildelingskriteriet universell utforming, og fant at vektlegging av tilpasning til rullestolbrukere, svaksynte og fargeblinde var forutberegnelig ut fra konkurransegrunnlagets ordlyd om «ulike handikapp». Nemnda aksepterte oppdragsgiverens skjønnsmessige gradering og fant ingen feil i selve poenggivningen for dette kriteriet.

Derimot fant nemnda brudd på begrunnelsesplikten: den etterfølgende begrunnelsen for evalueringen av universell utforming var for tynn — den opplyste bare at valgte leverandør hadde gitt «en mer utfyllende beskrivelse», uten å redegjøre for hva den valgte leverandørens tilbud faktisk inneholdt av egenskaper og relative fordeler sammenlignet med klagerens tilbud. Tilsvarende var begrunnelsen for PIN-koder og passord begrenset til at valgte leverandørs tilbud var «mer fleksibelt», uten nærmere sammenligning. KOFA konkluderte med brudd på begrunnelsesplikten, men frifant evalueringsmodellen som sådan [KOFA 2008/46].

Saken gjaldt FOA 2006 § 20-16 fjerde ledd, men prinsippet videreføres i gjeldende forskrift. Saken viser at universell utforming lovlig kan brukes som tildelingskriterium, og at evalueringen av dette kriteriet er underlagt det alminnelige etterprøvbarhets- og begrunnelseskravet. Det holder ikke å konstatere at én leverandør ga en «mer utfyllende beskrivelse» — oppdragsgiver må konkret redegjøre for hvilke egenskaper og relative fordeler som ga utslag i evalueringen. For en praktiker betyr dette at den som evaluerer tilbud med universell utforming som tildelingskriterium, må nedtegne en tilstrekkelig detaljert begrunnelse for poenggivningen, der det fremgår hvilke konkrete egenskaper ved tilbudet som ble tillagt vekt.

Brukervektkapasitet som underkriterium: kravet til reell differensiering

KOFA-sak 2008/171 (Ergopluss AS mot NAV Drift og utvikling) illustrerer et beslektet, men annerledes problem: hva skjer når oppdragsgiver unnlater å gi differensiert poengscore for en dokumentert og relevant forskjell mellom tilbudene innenfor et tildelingskriterium som berører universell utforming [KOFA 2008/171].

Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtaler for madrasser og overmadrasser med trykksårforebyggende egenskaper, estimert til 35 millioner kroner inkludert opsjoner. For produktpost 13 — overmadrasser fylt med viskoelastisk skum — var ett av tildelingskriteriene «funksjonelle egenskaper» (50 prosent), med underkriteriet «grad av tilpasningsmuligheter til flere brukeres behov, herunder dekningsgraden i forhold til ulik brukervekt». Klager Ergopluss tilbød overmadrasser med maksimal brukervekt på 130 kg, mens valgte leverandør Medema Norge tilbød overmadrasser med maksimal brukervekt på 80 kg. Innklagede ga begge leverandørene 5 poeng under dette underkriteriet, med den begrunnelse at begge produktene dekket «normalvekten» i befolkningen. Klager fremla statistiske data fra Statistisk sentralbyrå som viste at 31 prosent av befolkningen over 16 år veier mer enn 80 kg.

Nemnda vurderte først om det forelå et minstekrav til brukervektkapasitet, og fant at det ikke gjorde det — kravspesifikasjonen formulerte ikke et slikt konkret vektkrav, og konkurransegrunnlaget presiserte at det var det «samlede sortiment» som skulle ivareta de ulike brukernes behov. Avvisningsanførselen ble derfor forkastet. Nemnda aksepterte også at hensynet til universell utforming var ivaretatt gjennom denne strukturen — at det samlede produktsortimentet, ikke hvert enkelt produkt, skulle dekke brukerbehovene [KOFA 2008/171].

Men nemnda fant likevel brudd. Kravet til forutberegnelighet i anskaffelsesloven innebærer at «oppdragsgivers poengsetting i alle fall må sikre at relevante forskjeller mellom tilbudene gjenspeiles i de poengene tilbudene gis». Når et underkriterium eksplisitt peker på dekningsgrad i forhold til ulik brukervekt, er oppdragsgiver forpliktet til å la reelle og dokumenterte forskjeller gi utslag i evalueringen. En forskjell på 50 kg i maksimal brukervektkapasitet — der statistiske data viser at nesten en tredel av den relevante brukergruppen faller utenfor det ene produktets bruksområde — er ikke en marginal forskjell som kan overses. KOFA konkluderte med at innklagede «ikke gjenspeilet forskjellen i dekningsområde i forhold til brukervekt» og brøt dermed kravet til forutberegnelighet [KOFA 2008/171].

Saken gjaldt den tidligere anskaffelsesloven (1999) § 5, men prinsippet har full overføringsverdi til gjeldende rett. Den illustrerer et viktig poeng for anskaffelser med tilgjengelighetskrav som tildelingskriterium: oppdragsgiver kan ikke nøytralisere en relevant og dokumentert forskjell mellom tilbudene ved å operere med en udefinert terskel — som her «normalvekt» — og gi lik poenguttelling. Dersom et underkriterium etterspør bredere brukerdekning, og ett tilbud dokumenterer en vesentlig bredere dekning enn et annet, må dette reflekteres i poengsettingen. Ellers undergraves forutberegneligheten for leverandørene.

Universell utforming som evalueringstema under del I

I sak 2011/175 (AB Fjordland AS mot NAV Sogn og Fjordane) ble spørsmålet om evaluering av universell utforming berørt i en konkurranse med forhandling om leie av lokaler til et NAV-kontor, regulert kun av anskaffelsesloven og forskriftens del I [KOFA 2011/175]. Klager anførte blant annet at underkriteriet «universell utforming» ikke var gradert mellom tilbyderne. Saken ble avvist av sekretariatet som uhensiktsmessig for nemndabehandling, og klagenemndas leder fastholdt avvisningen. I den forbindelse uttalte lederen generelt at oppdragsgiverens innkjøpsfaglige skjønn i en konkurranse som bare reguleres av lovens og forskriftens del I-regler, «i alle fall ikke kan tillegges mindre vekt» enn i konkurranser etter del II eller III. Innklagedes klagetilsvar dokumenterte at universell utforming var individuelt vurdert for hver tilbyder, og lederen fant at anførselen «klart ikke» kunne føre frem [KOFA 2011/175].

Saken har begrenset prejudikatsverdi ettersom den ble avvist fra nemndsbehandling, men uttalelsen om at oppdragsgiverens skjønn ikke er snevrere under del I enn ellers, er et poeng med generell praktisk relevans. Den illustrerer at oppdragsgiver har et bredt spillerom i evalueringen av tilgjengelighetskrav, men at skjønnet forutsetter en reell, individuell vurdering — ikke en lik behandling av tilbud som faktisk er forskjellige.

Det konkrete spørsmålet om hvor grensen går mellom lovlig meroppfyllelseskriterium og ulovlig gjentakelse av minstekrav for universell utforming spesielt, er ikke direkte avklart i praksis. Et beslektet, men bredere spørsmål er om universell utforming kan bli et obligatorisk tildelingskriterium på tilsvarende måte som klima og miljø — dette er foreløpig et åpent regulatorisk spørsmål.

3.4 Unntaket: når plikten ikke gjelder, og kravet til særskilt begrunnelse

Ordlydskravet: «begrunnes særskilt»

Ordlyden i § 15-2 åpner for unntak «dersom unntak kan begrunnes særskilt». Formuleringsvalget stiller to krav: unntaket må begrunnes, og begrunnelsen må være særskilt — det vil si konkret knyttet til den aktuelle anskaffelsen, ikke en generell, standardisert formulering som kunne vært brukt i enhver konkurranse.

Verken forskriftsteksten selv, forarbeidene eller domstols- og nemndspraksis gir en presis angivelse av hvilket innhold en slik begrunnelse må ha, hvilken form den må ha, eller når terskelen for å unnta er nådd. Det finnes ingen KOFA-avgjørelse eller domstolsavgjørelse som direkte behandler terskelen for «særskilt begrunnet» unntak fra plikten til universell utforming i kravspesifikasjonen.

DFØs veiledning om forholdsmessighet

DFØs veileder synes å bygge på at unntak kan gjøres når kravet fremstår som uforholdsmessig byrdefullt for oppdragsgiveren sammenlignet med fordelen for personer med nedsatt funksjonsevne [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. DFØ peker på at det ved forholdsmessighetsvurderingen kan tas hensyn til beregnede kostnader for oppdragsgiver opp mot fordelene for personer med nedsatt funksjonsevne, og at det skal vurderes hvor ofte og hvor lenge ytelsen vil bli benyttet av personer med nedsatt funksjonsevne. Dette er en rimelig og innkjøpsfaglig fornuftig tilnærming, men den er ikke støttet av rettspraksis som direkte gjelder unntaket fra § 15-2, og terskelen for unntaket må etter dette regnes som uavklart i norsk rett.

GOV.UK presiserer i sin veiledning at oppdragsgiveren ikke uten videre kan påberope seg uforholdsmessig byrde for enkle endringer som forbedrer fargekontrast, og at det er vanskelig å hevde uforholdsmessig byrde for tjenester som er spesielt rettet mot funksjonshemmede eller som gjør det mulig å delta i samfunnet. Selv om denne veiledningen gjelder britisk rett, illustrerer den et poeng som trolig har overføringsverdi: jo nærmere ytelsen er kjerneområdet for tilgjengelighet — tjenester som skal brukes av allmennheten, og særlig av sårbare grupper — jo høyere er terskelen for å kunne begrunne unntak.

Veiledning fra klima- og miljøpraksis (analogi)

En viss veiledning kan hentes analogt fra KOFAs praksis om det obligatoriske tildelingskriteriet for klima og miljø, som har en beslektet struktur: et obligatorisk hensyn som hovedregel, med adgang til unntak når nærmere vilkår er oppfylt. I sak 2025/0978 (SJT Miljø AS) kom nemnda til at det ikke forelå brudd fordi oppdragsgiveren hadde erstattet det obligatoriske tildelingskriteriet med absolutte krav i kravspesifikasjonen, og fant at dette var tilstrekkelig når lovens unntaksvilkår var oppfylt og begrunnelsen fremgikk av anskaffelsesdokumentene [KOFA 2025/0978]. Motsatt kom nemnda i sak 2025/0999 (Hadeland og Ringerike avfallsselskap AS) til brudd fordi tildelingskriteriet ikke uttrykkelig anga den relevante hensynsdimensjonen, og fordi det ikke er tilstrekkelig at hensynet kan inngå implisitt i besvarelsen [KOFA 2025/0999].

Disse sakene gir en strukturell parallell: begrunnelsen bør fremgå eksplisitt og skriftlig av anskaffelsesdokumentene, den bør bygge på tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, og den bør vise en reell og konkret vurdering — ikke bare en generell henvisning til at kravet ville vært krevende å oppfylle. Analogien er imidlertid ikke direkte overførbar, ettersom klima- og miljøregelverket har en annen rettslig konstruksjon (obligatorisk tildelingskriterium, ikke en plikt i kravspesifikasjonen), og rettstilstanden om terskelen for unntak fra § 15-2 spesifikt må fortsatt betegnes som uavklart.

Faglige anbefalinger om dokumentasjon av unntak

Accessibility Standards Canada krever i sin standard at når tilgjengelighetskrav ikke er inkludert i spesifikasjonene for en anskaffelse, skal det foreligge en obligatorisk skriftlig begrunnelse. Begrunnelsen bør etter denne standarden vise at oppdragsgiveren har vurdert tjenesten for mulige tilgjengelighetsbarrierer, undersøkt relevante standarder og beste praksis, konsultert personer med funksjonsnedsettelser og tilgjengelighetseksperter, involvert markedet, og laget en plan for å håndtere barrierer gjennom andre tiltak. Public Services and Procurement Canada presiserer at begrunnelsen skal dokumenteres i anskaffelsesfilen.

Disse rådene er velbegrunnet og følger naturlig av kravet til «særskilt» begrunnelse i ordlyden, men det må presiseres at den konkrete standarden for hva som er en tilstrekkelig begrunnelse etter norsk rett, ikke er avklart, og rådene bør derfor formidles som god anskaffelsesfaglig praksis — ikke som et uttømmende rettskrav.

Typetilfellet: oppdragsgiver unnlater helt å vurdere universell utforming

Et typetilfelle som faller klart utenfor det lovlige, er der oppdragsgiveren unnlater helt å vurdere universell utforming fordi man feilaktig antar at temaet bare gjelder IKT eller bygg [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Ordlyden i § 15-2 er teknologinøytral og sektornøytral — plikten gjelder alle ytelser som skal brukes av personer, uavhengig av om det dreier seg om IKT, bygg, transport, tjenester eller varer. En oppdragsgiver som unnlater enhver vurdering av universell utforming, vil normalt ikke kunne påberope seg unntaket, nettopp fordi unntaket forutsetter at temaet er vurdert og deretter begrunnet fraveket.

3.5 Forholdet mellom FOA § 15-2 og LOA § 5n

Anskaffelsesloven § 5n gir det overordnede lovgrunnlaget: «Oppdragsgiver skal stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter i samsvar med regler fastsatt i forskrift i medhold av denne loven.» Bestemmelsen er altså en ren forskriftshjemmel — den materielle reguleringen av hva plikten går ut på, er overlatt til forskriften, det vil si § 15-2 og § 11-2.

Det er likevel verd å merke seg en nyanseforskjell i ordlyden. Loven bruker formuleringen «skal stille krav til universell utforming», mens forskriften bruker «skal ta hensyn til universell utforming». Lovens ordlyd peker isolert sett sterkere i retning av en resultatforpliktelse enn forskriftens mer åpne formulering. Denne nyanseforskjellen er imidlertid neppe avgjørende, ettersom lovbestemmelsen selv viser til at plikten skal utøves «i samsvar med regler fastsatt i forskrift» — det er altså forskriftens nærmere regulering, herunder dens ordlyd og unntaksvilkår, som setter rammene for pliktens innhold.

Bestemmelsen har en historisk forankring. Prop. 51 L (2015–2016), som lå til grunn for någjeldende anskaffelseslov, omtaler at den nye bestemmelsen om samfunnshensyn avløser den tidligere anskaffelsesloven § 6, som påla offentlige oppdragsgivere å ta hensyn til blant annet universell utforming ved planleggingen av den enkelte anskaffelse [Prop. 51 L (2015-2016)]. Proposisjonen gir departementet hjemmel til å fastsette forskriftsregler om krav om universell utforming, men inneholder ingen nærmere drøftelse av hva «ta hensyn til» eller «stille krav» innebærer i praksis [Prop. 51 L (2015-2016)]. Plikten til å ta hensyn til universell utforming har dermed røtter tilbake til forarbeidene til den eldre anskaffelsesloven, jf. Ot.prp. nr. 62 (2005–2006), men heller ikke dette forarbeidet gir materiell veiledning om samspillet mellom plikten og andre deler av anskaffelsesregelverket [Ot.prp. nr. 62 (2005-2006)].

Det praktiske spørsmålet for oppdragsgiveren er ikke hvordan § 5n og § 15-2 formelt forholder seg til hverandre — det følger klart av lovens ordlyd at § 5n er hjemmelen og § 15-2 den materielle spesifiseringen — men hvordan disse to nivåene skal spille sammen med annen sektorlovgivning som allerede stiller bindende krav til universell utforming. Som gjennomgått i punkt 3.3 er det sektorlovgivningens krav som utgjør de bindende minstekravene, mens § 15-2 stiller et selvstendig krav om at oppdragsgiveren tar hensyn til universell utforming også der slik sektorlovgivning ikke finnes.

DFØs veileder forklarer at plikten etter § 5n er nærmere spesifisert i anskaffelsesforskriften § 15-2, og at kravene bør knyttes direkte til leveransen og til de brukergruppene som skal betjenes, med beskrivelse av hvordan oppfyllelse skal dokumenteres og kontrolleres [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Denne todelingen — sektorlovgivning der den finnes, og mer skjønnsbaserte krav der den ikke finnes — er imidlertid ikke nærmere utpenslet i rettspraksis, og grensen mellom de to situasjonene må fortsatt regnes som uklar.

3.6 Kravspesifikasjonsplikten under terskelverdiene — FOA § 8-5

Anskaffelsesforskriften § 8-5 gjelder kravspesifikasjoner i anskaffelser som følger de forenklede reglene i forskriftens del II, det vil si anskaffelser under de øvre terskelverdiene men over den nasjonale terskelverdien. Bestemmelsen er innholdsmessig parallell til § 15-1: kravene skal angi egenskapene ved leveransen, ha tilknytning til leveransen, og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi. Ordlyden i § 8-5 andre ledd bestemmer at kravene «kan vise til alle sider av og trinn i livssyklusen» til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene, og at kravene ikke kan vise til bestemte fabrikater, prosesser, varemerker, patenter eller typer på en måte som favoriserer eller utelukker leverandører, med mindre de samme unntaksvilkårene som i § 15-1 er oppfylt.

Det § 8-5 ikke inneholder, er en egen bestemmelse om universell utforming tilsvarende § 15-2. § 15-2 er plassert i forskriftens del III, som regulerer anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Dette reiser spørsmålet om plikten til å ta hensyn til universell utforming også gjelder for anskaffelser som bare følger del II-reglene, og i så fall med hvilket rettslig grunnlag.

Det klareste svaret man kan gi, er at plikten etter anskaffelsesloven § 5n ikke er begrenset til anskaffelser over EØS-terskelverdiene — lovbestemmelsen selv skiller ikke mellom del II- og del III-anskaffelser. § 5n pålegger oppdragsgiveren å stille krav til universell utforming «i offentlige kontrakter i samsvar med regler fastsatt i forskrift», uten noen terskelverdiavgrensning. Ettersom § 5n er den overordnede hjemmelen, og § 15-2 bare er én av flere mulige forskriftsmessige spesifiseringer, er det nærliggende å legge til grunn at plikten til å ta hensyn til universell utforming gjelder også under EØS-terskelverdiene, selv om den detaljerte gjennomføringen i § 15-2 formelt er plassert i et kapittel som primært regulerer del III-anskaffelser.

Det finnes imidlertid ingen rettskilde som direkte og uttrykkelig avklarer forholdet mellom FOA § 15-2 og FOA § 8-5, og samvirket mellom disse bestemmelsene må derfor betegnes som et åpent spørsmål.

I mangel av avklarende rettskilder er det fagmiljøenes anbefaling som gir den klareste veiledningen for praksis: DFØs veiledning peker på at universell utforming skal ivaretas også ved enklere anskaffelser, og at oppdragsgiveren bør forankre kravene i relevant regelverk for den aktuelle ytelsen og formulere dem slik at de er målbare og etterprøvbare [veileder: Plikt til å ta hensyn til universell utforming]. Dette er en fornuftig anbefaling som harmonerer godt med lovens formål, men den bør gjengis som god anskaffelsesfaglig praksis heller enn som et uomtvistelig rettskrav, ettersom den rettslige forankringen for del II-anskaffelser spesifikt ikke er avklart.

Forbudet mot ulovlige fabrikat- og merkehenvisninger gjelder imidlertid fullt ut også i del II-anskaffelser, jf. § 8-5 tredje ledd. KOFA-sak 2025/0668 (Csub AS mot Sandnes Havn KF), gjennomgått i punkt 3.2, illustrerer dette: nemnda konstaterte brudd på § 8-5 tredje ledd for et materialkrav som reelt sett stengte ute alternative løsninger [KOFA 2025/0668]. Likeledes fant KOFA-sak 2023/0714 (Vitec HK data AS mot Trysil kommune) brudd på § 8-5 andre ledd for et absolutt datalagringskrav som var strengere enn nødvendig [KOFA 2023/0714]. Begge sakene gjaldt del II-anskaffelser, og begge resulterte i avlysningsplikt. For praktikere bekrefter dette at de sentrale skrankene for kravspesifikasjoner — forholdsmessighet, forbud mot ulovlige typehenvisninger, og krav til saklig begrunnelse — gjelder med full styrke også under EØS-terskelverdiene.

3.7 Praktisk veiledning: hvordan operasjonalisere plikten

Den rettslige rammen som er beskrevet ovenfor, setter grensene for hva oppdragsgiveren kan og skal gjøre. Innenfor disse rammene finnes det en rekke praktiske tilnærminger som fagmiljøene anbefaler for å omsette plikten til konkrete krav, tilpasset ulike anskaffelsestyper. Husbanken anbefaler at det lages en spesifikasjon av det man vil oppnå ved anskaffelsen, og at veiledere og sjekklister for universell utforming brukes som hjelpemidler i kravarbeidet. Section508.gov anbefaler at tilgjengelighetskrav fastsettes før kunngjøring, og at det beskrives klart hvilke krav som gjelder, hvilke eventuelle unntak som påberopes, og hvem som kan godkjenne dem.

Et gjennomgående råd fra fagmiljøene er å dele kravene mellom ytelsens kjerneleveranse og støtteleveranser — som dokumentasjon, opplæring og kommunikasjon — slik at indirekte leveranser ikke faller utenfor kravsettet. Accessibility Standards Canada fremhever at krav bør formuleres konkret, for eksempel om tilgjengelige formater, teksting, alternativ kommunikasjon, fysisk tilgjengelige møtesteder og tilgjengelige digitale løsninger.

IKT-anskaffelser

Tilsynet for universell utforming av IKT anbefaler at det stilles spesifikke krav til universell utforming der løsningen skal brukes av sluttbrukere, avgrenset etter løsningstype, og at leverandøren pålegges å dokumentere oppfyllelse med relevant testgrunnlag, beskrivelser eller erklæringer. Tilsynet anbefaler videre at det bes om dokumentasjon for Word-, PDF- eller PPT-maler dersom leveransen omfatter dokumentproduksjon.

Et konkret utgangspunkt for kravtekst som DFØ og Tilsynet peker på, er at løsningen minimum skal oppfylle kravene i forskrift om universell utforming av IKT-løsninger på leveringstidspunktet, at nettløsninger skal være mulige å oppfatte, mulige å betjene, forståelige og robuste, at løsninger som samsvarer med EN 301 549 v.3.2.1 også oppfyller de overordnede kravene, og at leverandøren skal tilby dokumentasjon på hvordan kravene er oppfylt.

Government of Canada anbefaler at konkurransegrunnlaget og den resulterende kontrakten har bindende tilgjengelighetsklausuler og IKT-krav, og at tilgjengelighetskravene inngår i de tekniske kravene når en felles anskaffelsesmetode etableres eller fornyes.

Som drøftet i punkt 3.3 må slike standardhenvisninger — også når de er hentet fra anerkjente kilder som EN 301 549 eller WCAG 2.2 AA — suppleres med «eller tilsvarende» og en aksept av likeverdig dokumentasjon, med mindre det unntaksvis er uunngåelig ut fra kontraktens gjenstand å kreve nettopp denne standarden. Oppdragsgivere som bruker slike standarder som referanse, bør derfor formulere kravene slik at det fremgår klart hvilke funksjonskrav standarden er ment å dekke, og hvilken dokumentasjon som er tilstrekkelig for å påvise at en alternativ løsning oppfyller kravene.

Bygg, anlegg og uteområder

For bygge- og anleggsanskaffelser er hovedregelen at kravspesifikasjonen skal henvise til de relevante bestemmelsene i TEK17 som stiller krav til universell utforming. Dette følger direkte av henvisningsplikten i § 15-2 andre punktum. Bufdir/Deltasenteret anbefaler at krav om universell utforming av byggverk skal tas inn som et krav i anskaffelsen, med referanse til TEK-kravene. Direktoratet for byggkvalitet presiserer at byggverk for publikum og arbeidsbygninger skal være universelt utformet slik det følger av bestemmelsene i forskriften, med mindre byggverket eller deler av byggverket etter sin funksjon er uegnet for personer med funksjonsnedsettelse.

Bufdir/Deltasenteret peker på at kravene til universell utforming på området bygg, anlegg og uteområder oppleves som mer klare og tydelige enn kravene for IKT og andre tjenester, nettopp fordi TEK gir et konkret, teknisk detaljert regelverk å bygge på.

Et praktisk typetilfelle som illustrerer samspillet, er Adapteo-saken (KOFA-sak 2020/528), gjennomgått i punkt 3.3, der TEK17s heiskrav ble behandlet som et ufravikelig minstekrav i kravspesifikasjonen [KOFA 2020/528].

Leiekonkurranser for lokaler: grensen mot bygge- og anleggskontrakt

Det er verd å merke seg at krav til universell utforming også kan inngå i leiekonkurranser for lokaler uten at dette gjør avtalen til en bygge- og anleggskontrakt. KOFA-sak 2019/590 (Foreningen Kragerø Bys Venner mot Kragerø kommune) gir en viktig illustrasjon [KOFA 2019/590]. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling om leie av nye kontorlokaler i Kragerø sentrum. Leieperioden var satt til ti år med opsjon på forlengelse i ytterligere ti år, og det var leverandøren som skulle stå for design, prosjektering, utbygging og drift. Konkurransegrunnlaget inneholdt en kravspesifikasjon og et romprogram med detaljerte krav til universell utforming, areal, lyd, vinduer, innemiljø og sikkerhet. Bygget var ikke påbegynt ved kontraktsinngåelse.

Klager anførte at kontrakten i realiteten var en bygge- og anleggskontrakt som utløste kunngjøringsplikt. KOFA vurderte spørsmålet i to trinn. Første vilkår — om hovedformålet var bygge- og anleggsarbeid — var i utgangspunktet oppfylt, ettersom bygget ikke var påbegynt. Men nemnda fant at andre vilkår — om oppdragsgiver hadde hatt «avgjørende innflytelse på arbeidets art eller planlegging» — ikke var oppfylt. Kravene til areal, universell utforming, innemiljø og sikkerhet tilsvarte samlet sett «det som er normalt for kontorlokaler av normal moderne standard». Konkurransegrunnlaget ga leverandørene «stor frihet i hvordan de vil oppfylle forespørselen», og kommunen hadde ikke påtatt seg oppgaver som vanligvis tilfaller en byggherre. Leieunntaket kom til anvendelse, og det forelå ingen ulovlig direkte anskaffelse [KOFA 2019/590].

Grensen mot bygge- og anleggskontrakt er likevel ikke skarp. I KOFA-sak 2022/1093 (KIMEK AS mot Finnmarkssykehuset) ble den tilsvarende grensedragningen foretatt for leie av kontorlokaler til psykiatriske avdelinger i Kirkenes [KOFA 2022/1093]. Bygningen var i det vesentligste ferdigstilt ved kontraktsinngåelse, og innklagedes tilpasningskrav — lydisolering, kameraovervåkning, låsmekanismer, IKT-uttak og en bruksendring av femte etasje — var av innvendig karakter. Nemnda la vekt på EU-domstolens avgjørelse i sak C-537/19 (Wiener Wohnen), der domstolen presiserte at avgjørende innflytelse forutsetter påvirkning på «bygningens arkitektoniske struktur, såsom dens størrelse, dens yttermurer og dens bærende vegger», og at innvendige krav bare er relevante hvis de «utmerker seg på grunn av deres særpreg eller omfang». Finnmarkssykehusets krav var ikke av en slik art, og leieunntaket kom til anvendelse også her [KOFA 2022/1093].

Sammenholdt viser de to sakene at selv detaljerte krav til universell utforming i en leiekonkurranse — romprogram, krav til lyd, lys, innvendig tilgjengelighet — normalt ikke er tilstrekkelig til å omklassifisere kontrakten fra leie til bygge- og anlegg. Men oppdragsgivere som stiller krav som går langt utover det som er vanlig i en ordinær leieavtale — for eksempel krav til byggets arkitektoniske struktur, bæresystemer eller fasade — bør være oppmerksomme på at grensen kan bli aktuell.

Tjenester og transport

For tjenesteanskaffelser er det ikke noe enhetlig teknisk regelverk å vise til på samme måte som TEK for bygg, og oppdragsgiveren må derfor i større grad selv formulere hvilke krav til universell utforming som er relevante for den aktuelle tjenesten. Husbanken anbefaler at det ved offentlige anbudsrunder bør stilles krav om universell utforming for relevante tjenestekjøp, og at kravspesifikasjonen må stille krav om at utviklere, designere og produsenter av tjenester tar hensyn til forbrukernes ulike funksjonsnivåer.

For transport peker Husbanken på at alle kategorier brukere av transportmidlet må gis tilstrekkelig plass, at informasjon må formidles auditivt og visuelt, og at nivåforskjeller bør unngås av hensyn til rullestolbrukere og andre med redusert mobilitet. Standard Norge anbefaler at anskaffelsen brytes ned i delkrav per ledd i reisekjeden, og at kravene ikke bare gjelder produktet, men også informasjon, drift og tjenesteyting.

Geografiske krav begrunnet i brukernes tilgjengelighet

For tjenesteanskaffelser har KOFA også behandlet spørsmålet om geografiske krav i kravspesifikasjonen kan begrunnes i hensynet til brukernes tilgjengelighet. KOFA-sak 2021/591 (Stjørdal-Meråker Trafikkskole AS mot Arbeids- og velferdsetaten) illustrerer et typetilfelle som ligger i grenseland mellom lovlig tilgjengelighetshensyn og ulovlig konkurransebegrensning [KOFA 2021/591].

Saken gjaldt en konkurranse etter anskaffelsesforskriftens del IV om en rammeavtale for førerkortopplæring av tyngre kjøretøy som arbeidsrettet tiltak, estimert til 7 millioner kroner. Kravspesifikasjonen satte kurssted til Trondheim eller Steinkjer. Klager, som holdt til i Stjørdal, anså seg utestengt og klaget på kravspesifikasjonen uten å ha deltatt i konkurransen.

NAV begrunnet stedskravet med brukernes reisevei — en reisevei på over to timer ville utløse overnattingsbehov — kollektivtilbudet i regionen og administrative forenklinger. KOFA anerkjente at stedskravet medførte merutgifter for leverandører uten lokaler i de to byene, men fant likevel at kravet var saklig begrunnet. Nemnda viste til at anskaffelsesforskriften § 30-1 andre ledd gir særlig hjemmel for å vektlegge «tilgjengelighet» som et særtrekk ved helse- og sosialtjenesteanskaffelser. Brukernes behov lå «i kjernen av § 30-1», og Trondheim og Steinkjer var regionale knutepunkter i Trøndelag med godt kollektivtilbud. At Stjørdal også har god tilgjengelighet for mange brukere, ble ikke ansett avgjørende — det er oppdragsgiver som i utgangspunktet har skjønnet til å velge mellom flere forsvarlige alternativer [KOFA 2021/591].

Saken viser at geografiske krav begrunnet i brukernes tilgjengelighet kan være lovlige, særlig i helse- og sosialtjenesteanskaffelser der brukernes reisevei og tilgang til kollektivtransport er en reell del av tjenestekvaliteten. Samtidig understreker den at slike krav må vurderes konkret: de må være forholdsmessige, saklig begrunnet og ikke strengere enn nødvendig. En oppdragsgiver som uten tilstrekkelig begrunnelse begrenser kurssted til én enkelt by — i stedet for å åpne for flere alternative knutepunkter — vil lettere risikere å krysse grensen mot ulovlig konkurransebegrensning. Saken gjaldt en del IV-anskaffelse, men de underliggende prinsippene om forholdsmessighet og saklig begrunnelse gjelder generelt.

Varer og fysiske produkter

For anskaffelse av varer og fysiske produkter er hovedutfordringen å formulere krav som fanger opp brukbarhet for personer med ulik funksjonsevne uten å gli over i en ulovlig fabrikat- eller typehenvisning, jf. drøftelsen i punkt 3.2.

Accessibility Standards Canada anbefaler at kravene bør ta med både minimumskrav til etterlevelse og eventuelle merverdier som styrker inkluderende bruk, og at produktet bør kunne brukes av personer med ulike funksjonsevner. Kravene kan omfatte størrelse, vekt og stabilitet, kraften som kreves for å betjene komponenter, rekkevidde, høyde og justerbarhet, visuell kontrast eller taktile kjennetegn, og at informasjon om produktet bør være tilgjengelig i tilgjengelig format.

Dette er råd som ligger godt innenfor rammen av lovlige ytelses- og funksjonskrav etter § 15-1 tredje ledd bokstav a, forutsatt at kravene knyttes til den konkrete anskaffelsens formål og ikke formuleres som skjulte type- eller merkehenvisninger.

Som vist i gjennomgangen av KOFA-sakene 2017/123 (Hedmark fylkeskommune) og 2022/6 (Sykehusinnkjøp HF) i punkt 3.2, er risikoen for å krysse grensen størst der oppdragsgiver bruker et bestemt produktnavn eller merke som selve egenskapsbeskrivelsen. KOFA-sak 2010/98 (NAV Drift og utvikling) viser i tillegg at dokumentasjonskravene som stilles til vareleverandører, ikke kan gå lenger enn sektorregelverket tillater med mindre det foreligger en konkret og dokumentert begrunnelse for strengere krav [KOFA 2010/98]. Oppdragsgivere som anskaffer hjelpemidler, løfteutstyr eller annet tilgjengelighetsutstyr, bør derfor alltid sjekke hva maskinforskriften eller annet sektorregelverk krever av dokumentasjon, og begrense seg til dette med mindre det foreligger en særlig og dokumenterbar grunn til å kreve mer.

Verktøy og hjelpemidler i kravarbeidet

Flere fagmiljøer peker på praktiske verktøy som kan lette arbeidet med å formulere presise krav. Section508.gov anbefaler bruk av Accessibility Requirements Tool (ART) for å generere standardisert tilgjengelighetsspråk. Government of Canada anbefaler bruk av Digital Accessibility Toolkit til å generere EN 301 549-krav som er relevante for anskaffelsen. ETSI/CEN/CENELEC-veilederen anbefaler bruk av EN 301 549 Filter Tool for å identifisere relevante krav. W3C anbefaler at designere har tilgang til tilgjengelighetssjekklister, retningslinjer og annotasjonsmaler.

Slike verktøy er rene hjelpemidler i det innkjøpsfaglige arbeidet og har ingen selvstendig rettslig status, men de kan bidra til at kravene som til slutt formuleres, oppfyller de rettslige kravene til presisjon, etterprøvbarhet og forholdsmessighet som er beskrevet i dette kapittelet.

3.8 Sammenfatning

Plikten til å ta hensyn til universell utforming i kravspesifikasjonen følger av anskaffelsesloven § 5n, med den nærmere materielle reguleringen i anskaffelsesforskriften § 15-2 og forsyningsforskriften § 11-2. Hovedregelen er klar og ubetinget: når en anskaffelse gjelder ytelser som skal brukes av personer — allmennheten eller oppdragsgiverens egne ansatte — skal kravspesifikasjonen ta hensyn til universell utforming, og eventuelle bindende bestemmelser om dette i annen lov eller forskrift skal synliggjøres. Unntak krever en særskilt, konkret begrunnelse, men innholdet i og terskelen for denne begrunnelsesplikten er ikke nærmere avklart i rettskildene.

Selve kjernespørsmålet om hva «ta hensyn til» innebærer — om det er en resultatforpliktelse til å stille konkrete krav, eller en mer prosessuell plikt til å vurdere temaet — er ikke endelig avgjort, og må betegnes som en åpen rettskildemessig grensesone. Fagmiljøene anbefaler klart at plikten omsettes til konkrete, målbare krav, og dette er den fremgangsmåten som gir best rettslig sikkerhet for oppdragsgiveren.

Praksis viser klart hvordan krav til universell utforming skal håndteres når de først er stilt. Når et tilgjengelighetskrav er formulert som et ufravikelig minstekrav — som et heiskrav etter TEK17, et krav om rullestolsplasser i busstjenester, eller et krav om samsvar med en bestemt tilgjengelighetsstandard — er avvisning hovedregelen ved vesentlig avvik. Adapteo-saken (KOFA-sak 2020/528) viser at en løfteplattform ikke kan erstatte en heis i et bygg dimensjonert for 75 personer [KOFA 2020/528]. Ruter-saken (KOFA-sak 2009/7) viser at motstridende opplysninger om rullestolsplasser utløser avvisningsplikt uavhengig av oppdragsgiverens subjektive vurdering [KOFA 2009/7]. Ferjesaken (KOFA-sak 2017/168) viser at avvisningsplikten kan modereres der oppdragsgiver uttrykkelig har utsatt dokumentasjonskravet til et senere tidspunkt [KOFA 2017/168].

Standardhenvisninger er en lovlig og anbefalt spesifikasjonsteknikk, men de må ledsages av «eller tilsvarende» og gi reell åpning for likeverdige løsninger. EU-domstolens dom i sak C-424/23 (DYKA Plastics) bekrefter at listen over lovlige spesifikasjonsmetoder er uttømmende, og at materialkrav normalt er typehenvisninger som må åpnes opp [EU-domstolen Case C-424/23]. KOFA-sakene 2017/123 (Hedmark fylkeskommune), 2022/6 (Sykehusinnkjøp HF) og 2025/0668 (Sandnes Havn KF) viser at «eller tilsvarende» ikke i seg selv er tilstrekkelig dersom merkenavnet eller materialkravet reelt sett utgjør selve egenskapsbeskrivelsen — oppdragsgiver må formulere det underliggende funsjonsbehovet [KOFA 2017/123] [KOFA 2022/6] [KOFA 2025/0668].

Dokumentasjonskravene er underlagt et eget proporsjonalitetskrav. KOFA-sak 2010/98 (NAV Drift og utvikling) viser at oppdragsgiver ikke kan kreve strengere dokumentasjon enn det sektorregelverket pålegger for produktkategorien med mindre det foreligger en konkret og dokumentert begrunnelse [KOFA 2010/98]. KOFA-sak 2012/226 (NAV/TKS Heis) viser at et saklig begrunnet krav om prøvingsrapport fra akkreditert laboratorium derimot kan stå seg [KOFA 2012/226]. Grensedragningen beror på om dokumentasjonskravet er nødvendig for å verifisere det materielle tilgjengelighetskravet, og om det er forankret i en konkret risikovurdering.

Universell utforming kan lovlig brukes som tildelingskriterium, og KOFA-sak 2008/46 (Hedmark fylkeskommune) bekrefter at evalueringen er underlagt det alminnelige etterprøvbarhetskravet — oppdragsgiver må konkret redegjøre for de egenskaper og relative fordeler som ga utslag [KOFA 2008/46]. KOFA-sak 2008/171 (NAV Drift og utvikling) viser at dokumenterte forskjeller i brukervektkapasitet skal reflekteres i poengsettingen — oppdragsgiver kan ikke nøytralisere relevante forskjeller ved å operere med en udefinert terskel [KOFA 2008/171].

For IKT er EN 301 549 og WCAG de sentrale referansepunktene, for bygg er TEK17 det bærende regelverket, og for tjenester og varer må kravene tilpasses den konkrete ytelsen og forankres i brukernes faktiske behov. Gjennomgående anbefaler fagmiljøene at krav formuleres som etterprøvbare ytelses- eller funksjonskrav, kombinert med dokumentasjonskrav som gjør det mulig å kontrollere oppfyllelse gjennom hele kontraktens levetid — men dokumentasjonskravene kan ikke gå lenger enn nødvendig, og leverandøren har rett til å påvise oppfyllelse på annen egnet måte.

Rettstilstanden har flere åpne punkter. Pliktens karakter (resultatforpliktelse eller vurderingsplikt), unntakets terskel og innhold, plikten under nasjonal terskelverdi, og forholdet mellom akseptplikten for likeverdig dokumentasjon og bruken av tilgjengelighetsstandarder, venter alle på en klarere avklaring. Frem til slike avklaringer foreligger, er den tryggeste fremgangsmåten å stille konkrete, forholdsmessige krav til universell utforming — forankret i sektorlovgivning der den finnes, og i brukerbehov der den ikke finnes — og å dokumentere skriftlig dersom man helt eller delvis unnlater å stille slike krav. Rettsvirkningene av å bryte plikten etter § 15-2 isolert — avlysningsplikt, erstatningsansvar eller KOFA-gebyr — er heller ikke direkte behandlet i rettskildene, noe som understreker behovet for forsiktighet.