Kapittel 1 — Innledning

Historikken bak dagens regler, og en systematisk oversikt over regelverket om tildelingskriterier fordelt på del I, II og III i anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften.

1.1 Historikk — fra åpenhet til et strengt skille

Historikk — fra åpenhet til et strengt skille

Utgangspunktet: et fleksibelt regime

Tildelingskriterier er de målestokker oppdragsgiver bruker for å rangere tilbudene og velge vinner. Kvalifikasjonskrav er derimot krav til leverandøren selv — krav som må være oppfylt for at leverandøren i det hele tatt får delta i konkurransen. Skillet mellom disse to kategoriene har vært det sentrale spenningsfeltet i anskaffelsesretten de siste to tiårene.

Før EU-domstolens avgjørelse i Lianakis-saken i 2008 var det ingen skarp grense mellom det som hørte hjemme i kvalifikasjonsvurderingen og det som kunne brukes ved tildelingen. I norsk praksis ble leverandørens egenskaper — som erfaring, kompetanse, kapasitet og økonomisk soliditet — i stor utstrekning akseptert som tildelingskriterier, så lenge de ble ansett relevante for oppdraget. Det eksisterte riktignok et krav om at tildelingskriteriene måtte representere en «økonomisk verdi» for oppdragsgiver og ha «tilknytning til kontraktens gjenstand», men disse vilkårene ble praktisert med betydelig romslighet.

FOA 2001: lovteksten som gjaldt

Det rettslige utgangspunktet var forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 nr. 616 (FOA 2001). For anskaffelser over EØS-terskelverdiene regulerte § 17-2 tildelingen:

«(1) Tildelingen skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det mest økonomisk fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen.

(2) Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal alle kriterier som vil bli lagt til grunn oppgis enten i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. Kriteriene skal om mulig angis i prioritert rekkefølge. Det kan benyttes slike kriterier som pris, kvalitet, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, service og teknisk bistand, oppfyllelsestid mv.»

En tilsvarende bestemmelse gjaldt for anskaffelser under EØS-terskelverdiene i § 10-2, med identisk ordlyd.

To trekk ved denne bestemmelsen er viktige for å forstå den videre utviklingen. For det første: opplistingen av mulige kriterier var eksplisitt ikke uttømmende — forkortelsen «mv.» åpnet for andre kriterier enn dem som var nevnt. For det andre: bestemmelsen inneholdt intet uttrykkelig krav om at kriteriene måtte ha «tilknytning til kontraktsgjenstanden». Det fantes heller intet lovfestet forbud mot å bruke samme vurderingstema i både kvalifikasjon og tildeling. Plikten til å oppgi alle kriterier var derimot absolutt, og kriteriene skulle «om mulig» angis i prioritert rekkefølge — men noen plikt til relativ vekting var det ikke.

Praksis før Lianakis: en illustrasjon

KOFA-sak 2003/165 (Tranøy kommune) er et godt eksempel på det daværende rettsbildet — og på hva som kunne gå galt. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om totalentreprise for oppføring av ny barnehage. Blant tildelingskriteriene var «firmaets renommé/dyktighet» oppgitt i uprioritert rekkefølge. To tilbud stod igjen: klager Interiør & Bygg AS med en pris på kr 3 955 600 og Bygg i Nord AS med en høyere pris. Kommunestyret valgte Bygg i Nord AS med den begrunnelse at dette firmaet hadde «langt sterkere renommé» — noe kommunen dokumenterte ved å vise til klagers årsregnskap for 2002 og tilhørende revisorrapport.

KOFA konstaterte brudd på FOA 2001 § 17-2 annet ledd. Begrunnelsen var at «renommé/dyktighet» verken representerte en «økonomisk verdi for oppdragsgiver» eller hadde «tilknytning til kontraktens gjenstand». Dessuten var evalueringsmetoden — å bedømme renommé ut fra årsregnskap uten at dette var angitt på forhånd — vilkårlig og i strid med forutberegnelighetsprinsippet.

Saken illustrerer at det allerede under FOA 2001 fantes begrensninger mot å bruke rene leverandøregenskaper som tildelingskriterier. Men den viser også at det var oppdragsgiverens konkrete gjennomføring og valg av kriterium som ble felt — ikke at det var et prinsipielt forbud mot å se hen til leverandørens egenskaper i tildelingen. Kriteriet «renommé/dyktighet» var problematisk fordi det var for vagt, fordi evalueringsmetoden ikke var gjort kjent, og fordi det manglet tilknytning til det som faktisk skulle leveres. En mer presis formulering knyttet til leveransens kvalitet ville ikke nødvendigvis blitt rammet.

En tilsvarende sak fra samme periode, KOFA 2003/176 (Nesseby kommune), viser en annen side av dette. Kommunen hadde listet opp tildelingskriterier som «pris, kvalitet, forbehold, leveringstid og dokumenterte referanser mv.», men foretok i praksis en ren prisevaluering uten å vurdere de øvrige kriteriene. KOFA slo fast at dette var i strid med forutberegnelighetskravet i loven: når kriterier er oppgitt, plikter oppdragsgiver å evaluere dem alle. Også KOFA 2004/277 (Sykehuset Buskerud HF) bekrefter at plikten til å oppgi alle tildelingskriterier var absolutt: sykehuset hadde brukt fire evalueringskriterier — «Pris», «Teknisk vurdering», «Brukers vurdering» og «Service/vedlikehold» — uten at noen av disse var synliggjort i konkurransegrunnlaget. KOFA slo fast at oppdragsgiver var «avskåret fra å vektlegge forhold som ikke er synliggjort gjennom tildelingskriteriene», og at det var «uten betydning at det i bransjen er velkjent at også andre forhold kan være relevante».

Disse avgjørelsene viser at den eldre praksisen allerede inneholdt byggesteinene for det som senere ble en strengere lære. Men det avgjørende skillet — den prinsipielle grensedragningen mellom kvalifikasjon og tildeling — kom først med EU-domstolen.

Oppsummering så langt: Under FOA 2001 var det ikke noe uttrykkelig lovkrav om tilknytning til kontraktsgjenstanden, og det fantes intet lovfestet forbud mot overlapp mellom kvalifikasjons- og tildelingsvurderingen. Praksis stilte likevel krav om at kriteriene måtte ha økonomisk verdi for oppdragsgiver, at de måtte være egnet til å identifisere det beste tilbudet, og at evalueringsmetoden måtte være forutberegnelig. Rene leverandøregenskaper som «renommé» ble underkjent, men en skarp systemgrense mellom kvalifikasjon og tildeling var ennå ikke trukket opp.

Concordia Bus Finland — tilknytningskravet formes

Allerede seks år før Lianakis hadde EU-domstolen begynt å tegne opp grensene for hva som kan være tildelingskriterium. I sak C-513/99 Concordia Bus Finland (dom av 17. september 2002) var spørsmålet om Helsingfors by ved tildeling av en kontrakt om bybussdrift kunne gi tilleggspoeng for busser med lave nitrogenoksidutslipp og lavt støynivå — kriterier som i praksis bare noen få leverandører, herunder byens eget transportforetak HKL, kunne oppfylle.

EU-domstolen fastslo at listen over mulige tildelingskriterier i det dagjeldende tjenestedirektivet (direktiv 92/50 artikkel 36 nr. 1 bokstav a) ikke var uttømmende. Domstolen uttalte (dansk versjon, premiss 54):

«[D]e kriterier, som kan benyttes ved tildeling af en offentlig kontrakt på grundlag af det økonomisk mest fordelagtige bud, [er] ikke udtømmende opregnet.»

Videre fastslo domstolen at kriteriene ikke behøvde å være av «rent økonomisk karakter» (premiss 55), og at miljøhensyn kunne inngå i tildelingsvurderingen, jf. traktatens krav om integrering av miljøvern i Fellesskapets politikker (premiss 57). Men domstolen oppstilte fire kumulative vilkår for lovlige tildelingskriterier (premiss 64, dansk versjon):

«[D]en ordregivende myndighed [kan] tage hensyn til kriterier vedrørende bevarelse af miljøet, for så vidt som disse kriterier er forbundet med kontraktens genstand, ikke tillægger den nævnte ordregivende myndighed et ubetinget frit valg, er udtrykkeligt nævnt i udbudsbetingelserne eller udbudsbekendtgørelsen og overholder alle de grundlæggende principper i fællesskabsretten, herunder navnlig princippet om forbud mod forskelsbehandling.»

Tilknytningskravet — at kriteriet må være «forbundet med kontraktens genstand» — ble med dette formulert som et selvstendig vilkår. I den konkrete saken var kriterier om nitrogenoksidutslipp og støynivå fra busser ansett å ha tilknytning til gjenstanden for en kontrakt om bytransport med buss (premiss 65). Kriterier som gir tilleggspoeng ved oppfyllelse av objektivt målbare miljøkrav, gir heller ikke oppdragsgiver «ubetinget frit valg» (premiss 66). Domstolen fant heller ikke at likebehandlingsprinsippet var krenket selv om bare et fåtall leverandører kunne oppfylle kriteriet (premiss 85):

«[D]et forhold, at et af de kriterier, den ordregivende myndighed har valgt med henblik på at udpege det økonomisk mest fordelagtige bud, kun kunne opfyldes af et mindre antal virksomheder, heriblandt en virksomhed, der tilhørte den nævnte ordregiver, [kan] ikke i sig selv [...] udgøre en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling.»

Concordia Bus Finland var ikke direkte en sak om skillet mellom kvalifikasjon og tildeling. Den handlet om miljøkriterier. Men dommen la det avgjørende grunnlaget for tilknytningskravet og for de alminnelige vilkårene som gjelder for ethvert tildelingskriterium. Da Lianakis-dommen kom seks år senere, kunne EU-domstolen bygge videre på denne plattformen og formulere skillet mellom kvalifikasjon og tildeling som en logisk konsekvens av tilknytningskravet.

Lianakis — vendepunktet

Bakgrunnen for saken

EU-domstolens avgjørelse i sak C-532/06 Emm. G. Lianakis AE mfl. mot Dimos Alexandroupolis mfl. (dom av 24. januar 2008) er det viktigste enkeltpunktet i utviklingen av skillet mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. Dommen ble avsagt av Domstolens første avdeling som prejudisiell avgjørelse, etter foreleggelse fra den greske statsrådets domstol (Symvoulio tis Epikrateias).

Saken gjaldt en gresk kommunal kontrakt om matrikkelkartlegging, byplanlegging og gjennomføring i et boligområde i Alexandroupolis, utlyst i 2004. I kunngjøringen oppga kommunen tre tildelingskriterier i prioritert rekkefølge:

ekspertens påviste erfaring med tilsvarende undersøkelser de siste tre årene,
rådgivningsfirmaets personale og utstyr, og
evnen til å gjennomføre undersøkelsen innen fastsatt tid, sammenholdt med firmaets forpliktelser og vitenskapelige potensial.

Tretten rådgivningsfirmaer meldte interesse. Under evalueringsprosessen fastsatte anbudskomitéen i etterkant vektingskoeffisienter for de tre kriteriene — henholdsvis 60 %, 20 % og 20 % — samt konkrete underkriterier og poengskalaer. Erfaring (første kriterium) ble for eksempel bedømt etter verdien av gjennomførte undersøkelser, med 0 poeng for beløp inntil 500 000 EUR og stigende opp til maksimalt 60 poeng for beløp over 12 000 000 EUR. Personale og utstyr (andre kriterium) ble bedømt etter undersøkelsesgruppens størrelse. Kapasitet (tredje kriterium) ble bedømt etter verdien av leverandørens allerede påtatte forpliktelser.

Loukatos-konsortiet ble rangert først med 78 poeng og fikk tildelt kontrakten. Lianakis-konsortiet (70 poeng) og Planitiki-konsortiet (72 poeng) bestred tildelingen.

Den greske domstolen spurte EU-domstolen om artikkel 36 nr. 2 i direktiv 92/50 tillot at oppdragsgiver fastsatte vektingskoeffisienter for tildelingskriteriene i etterkant, når kunngjøringen bare hadde angitt kriteriene i prioritert rekkefølge. EU-domstolen valgte imidlertid å gå lenger enn det stilte spørsmålet.

Hva domstolen slo fast: to adskilte prosesser

Domstolen tok først stilling til et spørsmål som den greske domstolen ikke hadde stilt direkte, men som Kommisjonen hadde reist i sitt skriftlige innlegg: var de oppgitte kriteriene i det hele tatt lovlige som tildelingskriterier? Domstolen begrunnet dette med at den kan opplyse den nasjonale retten om «alle de momenter angående fortolkningen af fællesskabsretten, som kan være til nytte ved afgørelsen» (premiss 23).

Deretter formulerte domstolen det prinsipielle utgangspunktet (premiss 25–28, dansk versjon):

«Det bemærkes i denne henseende, at det i artikel 23, stk. 1, i direktiv 92/50 er fastsat, at ordrer tildeles på grundlag af kriterierne i artikel 36 og 37 og under overholdelse af direktivets artikel 24, efter at kvalifikationerne hos de tjenesteydere, der ikke er udelukket i henhold til direktivets artikel 29, er efterprøvet af de ordregivende myndigheder i overensstemmelse med kriterierne i artikel 31 og 32.» (premiss 25)

«Det fremgår af retspraksis, at selv om direktiv 92/50 ikke udelukker, at efterprøvningen af tilbudsgivernes kvalifikationer og tildelingen af kontrakten kan finde sted samtidig, er de to processer ikke desto mindre særskilte og omfattet af forskellige regler.» (premiss 26)

«Efterprøvningen af tilbudsgivernes kvalifikationer foretages af de ordregivende myndigheder i overensstemmelse med kriterierne for økonomisk, finansiel og teknisk kapacitet (såkaldte »kriterier for kvalitativ udvælgelse«) som anført i nævnte direktivs artikel 31 og 32.» (premiss 27)

«Derimod finder tildelingen af ordren sted på grundlag af de kriterier, der er opregnet i samme direktivs artikel 36, stk. 1, dvs. den laveste pris eller det økonomisk mest fordelagtige bud.» (premiss 28)

Domstolen fastslo deretter det avgjørende (premiss 29–31, dansk versjon):

«Selv om det er korrekt, at de kriterier, som kan anvendes af de ordregivende myndigheder, ikke udtømmende er opregnet i artikel 36, stk. 1, i direktiv 92/50, og at denne bestemmelse overlader det til de ordregivende myndigheder at vælge, hvilke kriterier for tildeling af kontrakten de vil anvende, kan de dog kun vælge kriterier, som har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud.» (premiss 29)

«Derfor er de kriterier, der ikke har til formål at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud, ikke omfattet af »kriterier for tildeling af ordren«, men er i stedet grundlæggende forbundet med bedømmelsen af tilbudsgivernes evne til at gennemføre den omhandlede kontrakt.» (premiss 30)

«I hovedsagen vedrører de kriterier, der er fastsat af den ordregivende myndighed som »kriterier for tildeling af ordren«, imidlertid principielt den erfaring, de kvalifikationer og de midler, der kan sikre en tilfredsstillende gennemførelse af den omhandlede kontrakt. Det drejer sig om kriterier, der vedrører tilbudsgivernes evne til at gennemføre denne kontrakt, og som derfor ikke kan kvalificeres som »kriterier for tildeling af ordren« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 36, stk. 1, i direktiv 92/50.» (premiss 31)

Konklusjonen fulgte i premiss 32 (dansk versjon):

«Det skal følgelig konstateres, at artikel 23, stk. 1, artikel 32 og artikel 36, stk. 1, i direktiv 92/50 er til hinder for, at den ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure tager tilbudsgivernes erfaring, deres personale og udstyr samt deres evne til at gennemføre undersøgelsen inden for den fastsatte tid i betragtning, ikke som »kriterier for kvalitativ udvælgelse«, men som »kriterier for tildeling af ordren«.»

Hva domstolen slo fast: vekting og underkriterier

Etter å ha fastslått at de aktuelle kriteriene var ulovlige som tildelingskriterier, besvarte domstolen også det opprinnelige spørsmålet om senere fastsettelse av vektingskoeffisienter og underkriterier. Domstolen tok utgangspunkt i likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsplikten (premiss 33–36, dansk versjon):

«[D]et i henhold til artikel 3, stk. 2, i direktiv 92/50 [påhviler] de ordregivende myndigheder at sørge for, at der ikke finder forskelsbehandling sted mellem forskellige tjenesteydere.» (premiss 33)

«Det således fastsatte ligebehandlingsprincip indebærer ligeledes en gennemsigtighedsforpligtelse.» (premiss 34)

«[A]rtikel 36, stk. 2[,] [...] sammenholdt med det princip om ligebehandling af erhvervsdrivende, der kommer til udtryk i artikel 3, stk. 2, i direktiv 92/50, og den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger heraf, [indebærer] at de potentielle tilbudsgivere på det tidspunkt, hvor de forbereder deres bud, har kendskab til alle forhold, som den ordregivende myndighed tager i betragtning ved udvælgelsen af det økonomisk mest fordelagtige bud, og disse forholds relative betydning.» (premiss 36)

Domstolen skilte dette fra den tidligere avgjørelsen i ATI EAC e Viaggi di Maio (sak C-331/04), der Domstolen hadde akseptert at vektingskoeffisienter for allerede offentliggjorte underkriterier ble fastsatt umiddelbart før konvoluttåpningen. I den saken var tre kumulative vilkår oppfylt (premiss 43, dansk versjon):

«[A]t den:

— ikke ændrer kriterierne for tildelingen af kontrakten, således som disse er fastlagt i udbudsbetingelserne eller i udbudsbekendtgørelsen

— ikke indeholder forhold, som, hvis de havde været kendt på tidspunktet for forberedelsen af buddene, kunne have haft indflydelse på denne forberedelse

— ikke blev vedtaget under hensyntagen til forhold, som kan virke diskriminerende over for en af tilbudsgiverne.»

I Lianakis-saken var situasjonen en annen. Her hadde anbudskomitéen kun oppgitt overordnede kriterier i kunngjøringen, og deretter fastsatt både vektingskoeffisienter og underkriterier etter at tilbudene var levert og konvoluttene åpnet. Domstolens konklusjon (premiss 44–45, dansk versjon):

«[U]dbudskomitéen i hovedsagen i udbudsbekendtgørelsen alene anførte kriterierne for tildeling af ordren og senere, efter afgivelsen af bud og åbningen af kuverterne med interessetilkendegivelser, fastsatte både afvejningskoefficienterne og underkriterierne for nævnte kriterier for tildeling af ordren. Det er åbenbart, at dette ikke opfylder den forpligtelse til offentliggørelse, som er fastsat i artikel 36, stk. 2, i direktiv 92/50, sammenholdt med princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende og gennemsigtighedsforpligtelsen.» (premiss 44)

«[A]rtikel 36, stk. 2, i direktiv 92/50, sammenholdt med princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende og den gennemsigtighedsforpligtelse, som følger heraf, er til hinder for, at den ordregivende myndighed inden for rammerne af en udbudsprocedure efterfølgende fastsætter vægtningskoefficienter og underkriterier for de kriterier for tildeling af ordren, der er anført i udbudsbetingelserne eller i udbudsbekendtgørelsen.» (premiss 45)

Dommens rekkevidde og betydning

Lianakis-dommen slo fast to selvstendige regler:

For det første: kvalifikasjonsvurdering og tildelingsevaluering er to adskilte prosesser med ulike regler, selv om de i praksis kan finne sted samtidig. Kriterier som gjelder leverandørens erfaring, personale, utstyr og generelle evne til å gjennomføre kontrakten, hører til kvalifikasjonsvurderingen — ikke til tildelingen. Begrunnelsen er at slike kriterier ikke har til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, men i stedet er «grundlæggende forbundet med bedømmelsen af tilbudsgivernes evne til at gennemføre den omhandlede kontrakt» (premiss 30).

For det andre: oppdragsgiver kan ikke fastsette vektingskoeffisienter eller underkriterier for tildelingskriteriene etter at tilbudene er levert, med mindre dette skjer under de tre strenge vilkårene fra ATI EAC e Viaggi di Maio. Tilbyderne må på tidspunktet for forberedelsen av sine tilbud kjenne til «alle forhold, som den ordregivende myndighed tager i betragtning [...], og disse forholds relative betydning» (premiss 36).

Det er viktig å forstå hva dommen ikke slo fast. Dommen gjaldt det eldre direktivet 92/50 og kom før vedtakelsen av direktiv 2014/24/EU, som uttrykkelig åpner for at bemanningens kvalifikasjoner og erfaringer kan brukes som tildelingskriterium under nærmere vilkår. Spørsmålet om — og i hvilken utstrekning — den strenge Lianakis-læren er modifisert av det nye direktivet, og av den norske gjennomføringen i FOA 2017, behandles i kapittel 1.2.

Oppsummering så langt: Lianakis slo fast et prinsipielt skille mellom kvalifikasjon og tildeling. Leverandørens erfaring, personale, utstyr og gjennomføringsevne hører til kvalifikasjonsvurderingen. Vekting og underkriterier kan ikke fastsettes etter tilbudsinnlevering med mindre strenge vilkår er oppfylt. Dommen ble et vendepunkt som tvang frem endringer i europeisk og norsk anskaffelsespraksis.

Utviklingen i forskriftsbestemmelsene: FOA 2001 → FOA 2006 → FOA 2017

FOA 2001 (gjaldt 1. juli 2001–31. desember 2006)

Som gjengitt ovenfor lød FOA 2001 § 17-2 (over EØS-terskel) og § 10-2 (under EØS-terskel) likt. Bestemmelsen ga oppdragsgiver valget mellom laveste pris og «det økonomisk mest fordelaktige tilbud». Listen over mulige kriterier var eksplisitt åpen («mv.»). Kriteriene skulle «om mulig» angis i prioritert rekkefølge, men det var ingen plikt til relativ vekting. Bestemmelsen inneholdt heller ikke noe uttrykkelig krav om at kriteriene måtte ha tilknytning til kontraktsgjenstanden. Slik tilknytning ble likevel utledet av EU-retten, men den var altså ikke synlig i forskriftsteksten.

FOA 2006 (gjaldt 1. januar 2007–31. desember 2016)

FOA 2006 gjennomførte det nye anskaffelsesdirektivet (direktiv 2004/18/EF) i norsk rett og innførte viktige endringer. For anskaffelser under EØS-terskelverdiene bestemte § 13-2:

«(1) Tildelingen skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det mest økonomisk fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen.

(2) Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice, teknisk bistand, eller tid for levering eller ferdigstillelse. Alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Der oppdragsgiver på forhånd har bestemt seg for prioriteringen eller vektingen av kriteriene skal dette angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget.»

For anskaffelser over EØS-terskelverdiene bestemte § 22-2:

«(1) Tildelingen skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen.

(2) Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice og teknisk bistand, og tid for levering eller ferdigstillelse. Alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene. Vektingen kan angis innenfor et område med et passende maksimalt utslag.

(3) Der det etter oppdragsgivers mening av påviselige grunner ikke er mulig å foreta en vekting, skal oppdragsgiver i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget angi kriteriene i prioritert rekkefølge med det viktigste først.»

Tre endringer fra FOA 2001 er vesentlige:

For det første ble tilknytningskravet lovfestet. Ordlyden «skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden» var ny og erstattet den åpne «mv.»-formuleringen i FOA 2001. Kravet reflekterte EU-domstolens praksis, herunder Concordia Bus Finland, og innebar at tildelingskriteriene nå måtte relatere seg til det som faktisk skulle anskaffes — ikke til leverandøren som sådan. Med Lianakis-dommen som kom året etter FOA 2006 trådte i kraft, ble dette tilknytningskravet den sentrale rettslige terskelen for å avgrense tildelingskriterier mot kvalifikasjonskrav.

For det andre ble listen over eksempelkriterier utvidet. «Miljøegenskaper», «driftsomkostninger» og «rentabilitet» kom inn som nye eksempler — en direkte refleksjon av Concordia Bus Finland-dommen og direktivendringene.

For det tredje ble det innført strengere krav til offentliggjøring av vekting. For anskaffelser over EØS-terskelverdiene (§ 22-2) ble det innført en plikt til å angi den relative vektingen av kriteriene, med en snever unntaksregel der vekting av «påviselige grunner» ikke var mulig (i så fall prioritert rekkefølge). For anskaffelser under EØS-terskelverdiene (§ 13-2) gjaldt en mildere regel: vekting eller prioritering trengte bare å angis dersom oppdragsgiver «på forhånd har bestemt seg» for dette. Denne forskjellen mellom del II og del III er viktig, og den reflekterer direktivets differensiering.

Lianakis' virkning på norsk praksis under FOA 2006

Lianakis-dommen (januar 2008) falt kort tid etter at FOA 2006 trådte i kraft (januar 2007). Dommen fikk umiddelbar praktisk betydning. KOFA-praksis fra perioden viser at nemnda systematisk prøvde tildelingskriterier mot Lianakis-læren.

Et eksempel er KOFA 2013/147 (Stavanger kommune), som gjaldt en åpen anbudskonkurranse om totalentreprise for boligbygging. Stavanger kommune brukte «Kvalitet» som tildelingskriterium (vektet 30 %), med blant annet delkriteriet «tilbudt nøkkelpersonells erfaring og gjennomføringsevne». Dokumentasjonskravet for dette delkriteriet — CV for nøkkelpersonell med opplysninger om rolle, oppdragsgiver, type bygg, budsjett og areal — var identisk med dokumentasjonskravet under kvalifikasjonskravet «Kompetanse og erfaring fra tilsvarende bygg».

KOFA tok utgangspunkt i FOA 2006 § 13-2 annet ledd og EU-domstolens avgjørelse i Lianakis, og formulerte regelen slik: kriterier som gjelder leverandørens erfaring, personell og gjennomføringsevne er «i utgangspunktet» kvalifikasjonskrav. Slike forhold kan likevel vurderes i tildelingsfasen, men bare dersom det fremgår tilstrekkelig klart av konkurransegrunnlaget at vurderingen av tilbudets kvaliteter ikke er sammenfallende med leverandørens kvalifikasjoner.

I den konkrete saken fant KOFA at distinksjonen mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium «ikke [var] gjort tilstrekkelig klar i konkurransegrunnlaget». Dokumentasjonskravene overlappet, og det var «i begrenset grad gjort rede for hva som skulle vurderes, og hva som ville gi uttelling» under tildelingsfasen. Nemnda konkluderte med at tildelingskriteriet var ulovlig etter FOA 2006 § 13-2, og at feilen utløste plikt til å avlyse konkurransen, fordi et ulovlig kriterium vektet 30 % «uten videre» kunne ha virket inn på konkurransens utfall.

Denne saken viser hvordan Lianakis-læren ble operasjonalisert i norsk praksis: det var ikke tilstrekkelig å endre navnet på et vurderingstema fra «kvalifikasjon» til «tildeling». Det avgjørende var om konkurransegrunnlaget viste en reell forskjell mellom hva som ble vurdert i de to fasene.

Oppsummering så langt: FOA 2006 lovfestet tilknytningskravet og innførte strengere vektingskrav. Lianakis-dommen skjerpet rettstilstanden ytterligere ved å kreve et prinsipielt skille mellom kvalifikasjon og tildeling. KOFA-praksis fra perioden viser at overlappende dokumentasjonskrav og uklare grensedragninger mellom de to fasene ble behandlet som brudd.

FOA 2017 (gjelder fra 1. januar 2017)

FOA 2017 gjennomfører direktiv 2014/24/EU i norsk rett. Endringene i tildelingskriteriebestemmelsene er betydelige — både terminologisk og innholdsmessig.

For anskaffelser under EØS-terskelverdiene regulerer § 8-11:

«(1) Oppdragsgiveren skal velge tilbud på grunnlag av objektive tildelingskriterier som skal angis i prioritert rekkefølge i anskaffelsesdokumentene.

(2) Tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen. Slike kriterier kan for eksempel være pris, kvalitet, livssykluskostnader, miljø, sosiale hensyn og innovasjon. Tildelingskriteriene skal ikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet.

(3) Oppdragsgiveren kan bruke det samme vurderingstemaet både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium, forutsatt at vurderingstemaet har tilknytning til leveransen.

(4) Oppdragsgiveren skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium.»

For anskaffelser over EØS-terskelverdiene regulerer § 18-1:

«(1) Oppdragsgiveren skal velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet. Dersom klima- og miljøhensyn ikke brukes som tildelingskriterium etter § 7-9 andre ledd, kan oppdragsgiveren også velge tilbud på grunnlag av den laveste prisen eller den laveste kostnaden.

(2) Ved valg av tilbud på grunnlag av den laveste kostnaden skal oppdragsgiveren basere valget på en kostnadseffektivitetsberegning, som for eksempel en beregning av livssykluskostnader etter § 18-2.

(3) Ved valg av tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet kan tildelingskriteriene for eksempel omfatte:

a. kvalitet, inkludert tekniske, estetiske og funksjonelle egenskaper, tilgjengelighet, universell utforming og miljømessige, sosiale og innovative egenskaper

b. den tilbudte bemanningens organisering, kvalifikasjoner og erfaringer, forutsatt at kvaliteten på bemanningen er av stor betydning for utførelsen av kontrakten

c. kundeservice, teknisk bistand og leveringsbetingelser, for eksempel leveringsmåte og tid for levering eller ferdigstillelse.

(4) Tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen. Tildelingskriteriene har tilknytning til leveransen når de relaterer seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder. Dette omfatter alle sider av og trinn i deres livssyklus, inkludert faktorer som inngår i produksjonsprosessen, leveringen av eller handelen med dem eller en annen prosess i livssyklusen. Dette gjelder også når slike faktorer ikke påvirker deres egenskaper.

(5) Tildelingskriteriene skal ikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet.

(6) Ved valg av tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet skal oppdragsgiveren angi tildelingskriterienes relative vekt. Oppdragsgiveren kan angi vekten innenfor en ramme med et passende maksimalt utslag. Dersom det av objektive grunner ikke er mulig å vekte tildelingskriteriene, skal oppdragsgiveren angi dem i prioritert rekkefølge.

(7) Oppdragsgiveren kan sette en fast pris eller kostnad, og velge tilbud bare på grunnlag av andre tildelingskriterier som nevnt i tredje ledd.

(8) Ved konkurranse om innovasjonspartnerskap og konkurransepreget dialog, kan oppdragsgiveren bare velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet.

(9) Oppdragsgiveren skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium.»

Endringene fra FOA 2006 er gjennomgripende. De viktigste sett i en historisk sammenheng er følgende:

Terminologiskiftet: fra «det økonomisk mest fordelaktige tilbud» til «det beste forholdet mellom pris og kvalitet». Under FOA 2001 og FOA 2006 var oppdragsgiverens valg formulert som et valg mellom «det økonomisk mest fordelaktige tilbud» og «laveste pris». I FOA 2017 § 18-1 første ledd er hovedregelen at oppdragsgiver skal velge tilbud på grunnlag av «det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet». Laveste pris eller laveste kostnad er nå bare tillatt dersom klima- og miljøhensyn ikke brukes som tildelingskriterium. Terminologiendringen er ikke bare kosmetisk. Under det gamle systemet var «det økonomisk mest fordelaktige tilbud» en av to likestilte tildelingsmodeller. Oppdragsgiver stod fritt til å velge laveste pris. Under FOA 2017 er det beste forholdet mellom pris og kvalitet hovedregelen, og laveste pris er unntaket. I EU-direktivet 2014/24/EU brukes uttrykket «det økonomisk mest fordelaktige tilbud» nå som en overbygning (paraplybetegnelse) som omfatter alle tre tildelingsmodellene — beste forhold mellom pris og kvalitet, laveste kostnad og laveste pris. Den norske forskriften gjennomfører dette ved å avvikle det gamle uttrykket som egen tildelingsmodell og i stedet bruke «det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet» som den primære modellen.

Bemanningskriteriet er uttrykkelig lovfestet — med et strengt vilkår. FOA 2017 § 18-1 tredje ledd bokstav b nevner eksplisitt «den tilbudte bemanningens organisering, kvalifikasjoner og erfaringer» som et mulig tildelingskriterium, men med vilkåret «forutsatt at kvaliteten på bemanningen er av stor betydning for utførelsen av kontrakten». Denne bestemmelsen er en direkte respons på spenningsforholdet som Lianakis skapte. Direktivet (og forskriften) anerkjenner nå uttrykkelig at bemanningens kvalitet kan evalueres i tildelingen, men bare i kontrakter der nettopp denne kvaliteten er avgjørende for resultatet — typisk rådgivningstjenester, arkitekttjenester, konsulenttjenester og andre intellektuelle ytelser.

Tilknytningskravet er utdypet og utvidet. Mens FOA 2006 bare krevde «tilknytning til kontraktsgjenstanden», gir FOA 2017 § 18-1 fjerde ledd en legaldefinisjon: tilknytning foreligger «når de relaterer seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder. Dette omfatter alle sider av og trinn i deres livssyklus, inkludert faktorer som inngår i produksjonsprosessen, leveringen av eller handelen med dem eller en annen prosess i livssyklusen. Dette gjelder også når slike faktorer ikke påvirker deres egenskaper.» Denne utvidelsen er viktig fordi den gjør det mulig å vurdere for eksempel produksjonsmetoder og arbeidsforhold i leverandørkjeden som tildelingskriterier, selv om slike faktorer ikke påvirker produktets eller tjenestens egenskaper for sluttbrukeren.

Overlapp mellom kvalifikasjon og tildeling er uttrykkelig tillatt i del II, men ikke i del III. FOA 2017 § 8-11 tredje ledd (under EØS-terskel) fastslår eksplisitt at oppdragsgiver «kan bruke det samme vurderingstemaet både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium, forutsatt at vurderingstemaet har tilknytning til leveransen». En tilsvarende bestemmelse finnes ikke i § 18-1 (over EØS-terskel). Denne forskjellen betyr at Lianakis-lærens skille mellom kvalifikasjon og tildeling er opprettholdt med full styrke over EØS-terskelverdiene, men med en eksplisitt åpning for overlapp under terskelverdiene.

Krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium er nytt. Både § 8-11 fjerde ledd og § 18-1 niende ledd krever at oppdragsgiver skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium. Denne regelen hadde ingen parallell i FOA 2001 eller FOA 2006 og styrker forutberegneligheten for leverandørene.

Forbudet mot ubegrenset valgfrihet er lovfestet. Både § 8-11 annet ledd og § 18-1 femte ledd fastsetter at tildelingskriteriene «ikke [skal] være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet». Regelen kodifiserer EU-domstolens praksis fra Concordia Bus Finland (premiss 61) og senere avgjørelser.

Den historiske utviklingen oppsummert

Utviklingen av reglene om tildelingskriterier følger en klar linje fra åpenhet til struktur:

Under FOA 2001 var tildelingskriteriene i stor grad opp til oppdragsgiver. Listen over eksempler var åpen, tilknytningskravet var ikke lovfestet, og det fantes ingen plikt til relativ vekting. Eldre KOFA-praksis fra denne perioden har begrenset overføringsverdi til dagens rettstilstand, fordi den ble til under et regelverk uten lovfestet tilknytningskrav og uten det prinsipielle skillet mellom kvalifikasjon og tildeling som Lianakis senere krevde.

Concordia Bus Finland (2002) formulerte tilknytningskravet og de alminnelige vilkårene for lovlige tildelingskriterier. FOA 2006 lovfestet tilknytningskravet i forskriftsteksten og innførte strengere krav til vekting.

Lianakis (2008) slo fast det prinsipielle skillet mellom kvalifikasjonsvurdering og tildelingsevaluering, og forbød bruk av leverandørens erfaring, personale, utstyr og gjennomføringsevne som tildelingskriterier. KOFA-praksis fra perioden 2008–2016 viser at dette skillet ble strengt håndhevet.

FOA 2017 gjennomfører direktiv 2014/24/EU og innebærer en ny tilnærming der den rene Lianakis-læren er modifisert: bemanningens kvalifikasjoner og erfaringer kan nå uttrykkelig brukes som tildelingskriterium, men bare der «kvaliteten på bemanningen er av stor betydning for utførelsen av kontrakten». Terminologien er endret fra «det økonomisk mest fordelaktige tilbud» til «det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet», tilknytningskravet er utdypet med en livssyklustilnærming, og det er innført nye krav til dokumentasjon og ny eksplisitt adgang til overlapp mellom kvalifikasjon og tildeling under EØS-terskelverdiene.

Hvordan disse reglene anvendes i dag — og de gjenstående tolkningsspørsmålene — er temaet for de følgende delene av dette kapitlet.

1.2 Overordnet beskrivelse av dagens tilstand

Regelverket om tildelingskriterier i offentlige anskaffelser er i dag spredt over flere forskrifter og flere «deler» innenfor samme forskrift. Hvilke krav som stilles til oppdragsgiverens valg og utforming av tildelingskriterier, avhenger av to forhold: hvilken forskrift som gjelder (anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskriften), og hvilken del av forskriften anskaffelsen faller inn under.

Anskaffelsesforskriften av 2016 (FOA 2017) er den sentrale forskriften og gjelder for de fleste offentlige oppdragsgivere. Den er delt i tre:

Del I gjelder alle anskaffelser forskriften omfatter, også de under nasjonal terskelverdi.
Del II gjelder anskaffelser under EØS-terskelverdiene, men over nasjonal terskelverdi.
Del III gjelder anskaffelser over EØS-terskelverdiene — det mest regulerte regimet.

Forsyningsforskriften av 2017 gjelder for oppdragsgivere i forsyningssektorene (vann, energi, transport, posttjenester) og har et eget regime som gir noe større frihet.

Nedenfor gjennomgås hvert av disse regimene i detalj.

Del III — det fulle regimet (FOA 2017 § 18-1)

For anskaffelser over EØS-terskelverdiene gjelder § 18-1, som er den mest detaljerte tildelingskriterie-bestemmelsen i forskriften. Den gjennomfører anskaffelsesdirektivet (2014/24/EU) og utgjør kjernen i det norske regelverket om tildelingskriterier.

Bestemmelsen lyder i sin helhet:

(1) Oppdragsgiveren skal velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet. Dersom klima- og miljøhensyn ikke brukes som tildelingskriterium etter § 7-9 andre ledd, kan oppdragsgiveren også velge tilbud på grunnlag av den laveste prisen eller den laveste kostnaden.

(2) Ved valg av tilbud på grunnlag av den laveste kostnaden skal oppdragsgiveren basere valget på en kostnadseffektivitetsberegning, som for eksempel en beregning av livssykluskostnader etter § 18-2.

(3) Ved valg av tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet kan tildelingskriteriene for eksempel omfatte: a. kvalitet, inkludert tekniske, estetiske og funksjonelle egenskaper, tilgjengelighet, universell utforming og miljømessige, sosiale og innovative egenskaper b. den tilbudte bemanningens organisering, kvalifikasjoner og erfaringer, forutsatt at kvaliteten på bemanningen er av stor betydning for utførelsen av kontrakten c. kundeservice, teknisk bistand og leveringsbetingelser, for eksempel leveringsmåte og tid for levering eller ferdigstillelse.

(4) Tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen. Tildelingskriteriene har tilknytning til leveransen når de relaterer seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder. Dette omfatter alle sider av og trinn i deres livssyklus, inkludert faktorer som inngår i produksjonsprosessen, leveringen av eller handelen med dem eller en annen prosess i livssyklusen. Dette gjelder også når slike faktorer ikke påvirker deres egenskaper.

(5) Tildelingskriteriene skal ikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet.

(6) Ved valg av tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet skal oppdragsgiveren angi tildelingskriterienes relative vekt. Oppdragsgiveren kan angi vekten innenfor en ramme med et passende maksimalt utslag. Dersom det av objektive grunner ikke er mulig å vekte tildelingskriteriene, skal oppdragsgiveren angi dem i prioritert rekkefølge.

(7) Oppdragsgiveren kan sette en fast pris eller kostnad, og velge tilbud bare på grunnlag av andre tildelingskriterier som nevnt i tredje ledd.

(8) Ved konkurranse om innovasjonspartnerskap og konkurransepreget dialog, kan oppdragsgiveren bare velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet.

(9) Oppdragsgiveren skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium.

Bestemmelsens oppbygning

§ 18-1 er bygd opp slik at den regulerer hele «livssyklusen» for et tildelingskriterium: hva som er den overordnede tildelingsmodellen, hva kriteriene kan gå ut på, hvilke grenser som gjelder, hvordan de skal kommuniseres, og hva leverandørene skal dokumentere.

Første ledd — hovedregelen: beste forhold mellom pris/kostnad og kvalitet. Utgangspunktet er at oppdragsgiveren skal velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet. Det betyr at kvalitet alltid skal spille en rolle i tildelingen, med mindre vilkåret i annet punktum er oppfylt: oppdragsgiveren kan velge laveste pris eller laveste kostnad bare dersom klima- og miljøhensyn ikke brukes som tildelingskriterium etter § 7-9 annet ledd. Denne regelen ble skjerpet ved lovendring i 2024, og innebærer at rene priskonkurranser i del III-anskaffelser i praksis forutsetter at miljøhensynet er ivaretatt på annen måte (for eksempel gjennom kravspesifikasjonen).

Annet ledd — laveste kostnad. Dersom oppdragsgiveren benytter seg av unntaket og velger tilbud utelukkende på grunnlag av laveste kostnad (ikke laveste pris), må valget baseres på en kostnadseffektivitetsberegning. Det typiske eksempelet er livssykluskostnadsberegning etter § 18-2, hvor man regner inn ikke bare innkjøpsprisen, men også drifts-, vedlikeholds- og avhendingskostnader.

Tredje ledd — eksempellisten. Listen i tredje ledd er ikke uttømmende, noe som fremgår av uttrykket «for eksempel». Listen illustrerer hvilke forhold som kan inngå som tildelingskriterier. To elementer fortjener særlig oppmerksomhet:

Bokstav a favner bredt: kvalitet i alle sine dimensjoner — tekniske, estetiske, funksjonelle, miljømessige, sosiale og innovative egenskaper, samt tilgjengelighet og universell utforming. Listen viser at kvalitetsbegrepet i anskaffelsesretten spenner langt videre enn det rent tekniske.

Bokstav b er den bestemmelsen som har størst praktisk betydning for tjenestekontrakter: den tillater at oppdragsgiveren bruker den tilbudte bemanningens organisering, kvalifikasjoner og erfaringer som tildelingskriterium. Vilkåret er at kvaliteten på bemanningen er av stor betydning for utførelsen av kontrakten. Denne bestemmelsen er et direkte svar på den problemstillingen som EU-domstolens avgjørelse i sak C-532/06 Lianakis reiste — nemlig grensedragningen mellom kvalifikasjonskrav (som gjelder leverandøren som sådan) og tildelingskriterier (som gjelder tilbudet). Tredje ledd bokstav b gjør det nå uttrykkelig lovlig å evaluere tilbudt bemanning i tildelingen, men bare der bemanning faktisk er avgjørende for kontraktsytelsen. Typiske eksempler er konsulenttjenester, arkitektoppdrag, byggeledelse og helse- og sosialtjenester. For standardiserte vareanskaffelser vil vilkåret normalt ikke være oppfylt.

Fjerde ledd — tilknytningskravet. Tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen. Bestemmelsen definerer selv hva dette innebærer: kriteriene må relatere seg til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som kontrakten gjelder. Tilknytningskravet er vidt definert — det omfatter «alle sider av og trinn i deres livssyklus, inkludert faktorer som inngår i produksjonsprosessen, leveringen av eller handelen med dem eller en annen prosess i livssyklusen». Siste punktum presiserer at dette gjelder også når slike faktorer ikke påvirker selve produktets egenskaper. Oppdragsgiveren kan altså stille tildelingskriterier knyttet til for eksempel arbeidsforholdene hos underleverandørene i produksjonskjeden, selv om det ferdige produktet ser likt ut uansett produksjonsmetode.

Femte ledd — forbudet mot ubegrenset valgfrihet. Tildelingskriteriene skal ikke være «så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet». Regelen er en kodifisering av et prinsipp EU-domstolen har utviklet gjennom rettspraksis, blant annet i sak C-513/99 Concordia Bus Finland, der domstolen uttalte at «et kriterium for tildeling, der bevirker, at den ordregivende myndighed får et ubetinget frit valg ved tildelingen af kontrakten til en bydende, vil være uforeneligt med artikel 36, stk. 1, litra a)» (premiss 61, dansk versjon). Konsekvensen er at tildelingskriteriene må gi seg utslag i en evalueringsmetode som kan etterprøves — det er ikke tilstrekkelig å angi vage og overordnede mål som «totalinntrykk» eller «generell kvalitetsfølelse».

Sjette ledd — vekting. Hovedregelen er at oppdragsgiveren skal angi tildelingskriterienes relative vekt — for eksempel at pris vektes 40 % og kvalitet 60 %. Vekten kan angis innenfor en ramme med et «passende maksimalt utslag», for eksempel «kvalitet 50–70 %». Bare dersom det av objektive grunner ikke er mulig å vekte, kan oppdragsgiveren i stedet angi kriteriene i prioritert rekkefølge. Terskelen er høy: det skal foreligge påviselige grunner til at vekting er umulig. I praksis vil nesten alle del III-konkurranser ha vektede kriterier.

Syvende ledd — fast pris. Oppdragsgiveren kan sette en fast pris eller kostnad og velge tilbud utelukkende på grunnlag av kvalitetskriterier. Modellen brukes blant annet i arkitektkonkurranser og andre oppdrag der oppdragsgiveren har et bestemt budsjett og ønsker best mulig kvalitet for pengene.

Åttende ledd — innovasjonspartnerskap og konkurransepreget dialog. I disse to anskaffelsesprosedyrene kan oppdragsgiveren bare velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris/kostnad og kvalitet. Ren priskonkurranse er utelukket.

Niende ledd — dokumentasjonskrav. Oppdragsgiveren skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium. Regelen tvinger oppdragsgiveren til å tenke gjennom allerede i konkurransegrunnlaget hva leverandørene konkret skal levere for å bli evaluert — og sikrer at evalueringen kan gjennomføres på et likeartet og etterprøvbart grunnlag.

Oppsummering så langt

Del III gir det strengeste regimet: hovedregelen er tildeling etter beste verdi (pris/kostnad opp mot kvalitet), det er bare snevert rom for rene priskonkurranser, tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen, de kan ikke gi ubegrenset valgfrihet, de skal vektes med relative prosenter, og det skal angis dokumentasjonskrav. Tilbudt bemanning kan brukes som tildelingskriterium der bemanningens kvalitet er av stor betydning for kontrakten.

Del II — den enklere modellen (FOA 2017 § 8-11)

For anskaffelser under EØS-terskelverdiene, men over nasjonal terskelverdi, gjelder § 8-11. Denne bestemmelsen gjennomfører ikke direktivet direkte, men bygger på de samme grunnprinsippene. Den gir oppdragsgiveren noe større fleksibilitet enn del III.

Bestemmelsen lyder i sin helhet:

(1) Oppdragsgiveren skal velge tilbud på grunnlag av objektive tildelingskriterier som skal angis i prioritert rekkefølge i anskaffelsesdokumentene.

(2) Tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen. Slike kriterier kan for eksempel være pris, kvalitet, livssykluskostnader, miljø, sosiale hensyn og innovasjon. Tildelingskriteriene skal ikke være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet.

(3) Oppdragsgiveren kan bruke det samme vurderingstemaet både som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium, forutsatt at vurderingstemaet har tilknytning til leveransen.

(4) Oppdragsgiveren skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium.

Forskjellene fra del III

§ 8-11 er vesentlig kortere enn § 18-1, og forskjellene er praktisk viktige:

Ingen påbudt tildelingsmodell. Del II stiller ikke krav om at oppdragsgiveren skal velge tilbud etter «det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet». Første ledd sier bare at tilbudet skal velges «på grunnlag av objektive tildelingskriterier». Det står oppdragsgiveren fritt å gjennomføre en ren priskonkurranse, en ren kvalitetskonkurranse, eller en kombinasjon — så lenge kriteriene er objektive.

Prioritert rekkefølge, ikke vekting. I del II skal kriteriene angis «i prioritert rekkefølge», ikke med relativ vekt. Oppdragsgiveren trenger altså ikke oppgi prosentvis fordeling. Det er tilstrekkelig å angi at for eksempel «kvalitet er viktigst, deretter pris». I praksis velger mange oppdragsgivere å oppgi vekting også i del II-konkurranser, men det er ikke et krav.

Tilknytningskravet og forbudet mot ubegrenset valgfrihet gjelder også her. Annet ledd gjentar to sentrale prinsipper fra del III: tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen, og de skal ikke være så skjønnspregede at de gir ubegrenset valgfrihet. Tilknytningskravet er imidlertid ikke utdypet med den brede livssyklus-definisjonen som finnes i § 18-1 fjerde ledd.

Tredje ledd — dobbeltbruk av vurderingstema. Den kanskje viktigste særregelen i del II er tredje ledd: oppdragsgiveren kan bruke det samme vurderingstemaet både som kvalifikasjonskrav og som tildelingskriterium, forutsatt at vurderingstemaet har tilknytning til leveransen. I praksis betyr dette at oppdragsgiveren for eksempel kan stille et minimumskrav om at leverandøren har erfaring fra tilsvarende oppdrag (kvalifikasjonskrav), og i tillegg gi poeng i tildelingsevalueringen for omfanget og relevansen av slik erfaring (tildelingskriterium). Vilkåret er at vurderingstemaet relaterer seg til leveransen, ikke bare til leverandøren som sådan.

Denne regelen representerer et bevisst avvik fra det strenge skillet mellom kvalifikasjon og tildeling som gjelder i del III. I del III følger det av systemet — og av EU-domstolens praksis i Lianakis — at kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier i utgangspunktet er to adskilte trinn med ulike regler. Del III har riktignok den uttrykkelige hjemmelen i § 18-1 tredje ledd bokstav b for tilbudt bemanning, men dette er et avgrenset unntak med vilkår om at bemanningens kvalitet må ha «stor betydning» for kontraktsutførelsen. Del II-regelen i § 8-11 tredje ledd er videre: den tillater dobbeltbruk av ethvert vurderingstema som har tilknytning til leveransen, uten et tilleggsvilkår om «stor betydning».

Regelen er praktisk viktig fordi den forenkler konkurransegjennomføringen ved mindre anskaffelser. Oppdragsgiveren slipper å konstruere et kunstig skille mellom «erfaring som kvalifikasjonsbevis» og «erfaring som kvalitetsmåler», og leverandørene slipper å lure på om den samme informasjonen vil bli vurdert to ganger eller bare én gang.

Dokumentasjonskrav. Fjerde ledd er identisk med § 18-1 niende ledd: oppdragsgiveren skal angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium.

Oppsummering så langt

Del II gir et enklere regime: friere valg av tildelingsmodell (pris, kvalitet eller kombinasjon), prioritert rekkefølge fremfor prosentvekting, og en uttrykkelig adgang til å bruke samme vurderingstema som både kvalifikasjonskrav og tildelingskriterium. Tilknytningskravet og forbudet mot ubegrenset valgfrihet gjelder som i del III.

Del I — ingen egen tildelingskriterie-bestemmelse (FOA 2017 § 4-2)

For anskaffelser under nasjonal terskelverdi gjelder bare anskaffelsesforskriftens del I. Del I inneholder ingen egen bestemmelse om tildelingskriterier. Det finnes ingen parallell til § 8-11 eller § 18-1 for denne kategorien anskaffelser.

Det som gjelder, er de grunnleggende kravene i § 4-2, som stiller overordnede krav til konkurransen — blant annet krav om konkurranse så langt det er mulig, krav om forholdsmessighet, og krav om etterprøvbarhet. Disse grunnkravene begrenser oppdragsgiverens handlefrihet, men de gir ikke detaljerte regler om hva tildelingskriteriene kan gå ut på, hvordan de skal angis, eller om de skal vektes.

Konsekvensen er at oppdragsgiveren ved del I-anskaffelser står vesentlig friere. Det gjelder ingen plikt til å oppgi tildelingskriterier i prioritert rekkefølge eller med vekting. Det er ingen eksplisitt regulering av tilknytningskravet. Det stilles ikke dokumentasjonskrav per tildelingskriterium.

Friheten er likevel ikke ubegrenset. De grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven — konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet — gjelder uansett anskaffelsens verdi. En oppdragsgiver som velger å oppgi tildelingskriterier i en del I-konkurranse, er bundet av dem. Og en oppdragsgiver som gjennomfører en konkurranse helt uten å kommunisere evalueringsgrunnlaget, vil kunne bryte forutberegnelighetsprinsippet dersom leverandørene ikke har hatt rimelig mulighet til å forstå hva tilbudet ville bli målt mot.

I praksis betyr del I-regimet at oppdragsgiveren har stor frihet i utformingen av tildelingskriterier, men at denne friheten må utøves innenfor rammen av alminnelige krav til forsvarlig saksbehandling og gjennomsiktighet.

Forsyningsforskriften — et eget og videre regime

Oppdragsgivere i forsyningssektorene (vann, energi, transport og posttjenester) følger forsyningsforskriften av 2017, ikke anskaffelsesforskriften. Forsyningsforskriften har egne tildelingskriterie-bestemmelser i §§ 14-1 og 14-2.

Bestemmelsenes innhold er i det vesentlige likt som FOA 2017 § 18-1. Første og annet ledd i § 14-1 lyder:

(1) Oppdragsgiveren skal velge tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet. Dersom klima- og miljøhensyn ikke brukes som tildelingskriterium etter § 7-9 andre ledd, kan oppdragsgiveren også velge tilbud på grunnlag av den laveste prisen eller den laveste kostnaden.

(2) Ved valg av tilbud på grunnlag av den laveste kostnaden skal oppdragsgiveren basere valget på en kostnadseffektivitetsberegning, som for eksempel en beregning av livssykluskostnader etter [...]

De videre leddene (tredje til niende ledd, inntatt i § 14-2) gjenspeiler § 18-1 tredje til niende ledd nøyaktig. Eksempellisten i tredje ledd — med tilbudt bemanning i bokstav b, kvalitet i bokstav a, og kundeservice med videre i bokstav c — er identisk. Det samme gjelder tilknytningskravets livssyklus-definisjon i fjerde ledd, forbudet mot ubegrenset valgfrihet i femte ledd, vektingsreglene i sjette ledd, adgangen til fast pris i syvende ledd, og dokumentasjonskravet i niende ledd.

De materielle reglene er altså de samme som i anskaffelsesforskriftens del III. Forskjellen ligger i konteksten: forsyningsforskriften gjelder for sektorer med andre markedsstrukturer enn det ordinære offentlige anskaffelsesmarkedet, og forsyningsdirektivet (2014/25/EU) gir generelt oppdragsgiverne i disse sektorene noe større fleksibilitet i valg av anskaffelsesprosedyre. Forsyningsforskriften har for eksempel videre adgang til å bruke forhandlet prosedyre uten forutgående kunngjøring, og oppdragsgiverne i forsyningssektorene har tradisjonelt stått friere i organiseringen av konkurransen. Denne større friheten i prosedyrevalg og konkurransedesign kan indirekte påvirke hvordan tildelingskriteriene utformes og anvendes, selv om selve tildelingskriteriereglene er materielt like.

Samlet oversikt: hvilket regelsett gjelder når, og hvordan skiller de seg

| | Del I (under nasjonal terskel) | Del II (over nasjonal, under EØS-terskel) | Del III (over EØS-terskel) | Forsyningsforskriften | |---|---|---|---|---| | Bestemmelse | Ingen egen bestemmelse (§ 4-2 grunnkrav) | § 8-11 | § 18-1 | §§ 14-1/14-2 | | Tildelingsmodell | Fri — ingen påbudt modell | Fri — «objektive tildelingskriterier» | Hovedregel: beste verdi (pris/kostnad mot kvalitet) | Hovedregel: beste verdi (som del III) | | Tilknytning til leveransen | Ikke eksplisitt regulert (følger av grunnprinsipper) | Ja, krav i § 8-11 (2) | Ja, bred livssyklus-definisjon i § 18-1 (4) | Ja, bred livssyklus-definisjon (identisk med del III) | | Forbud mot ubegrenset valgfrihet | Ikke eksplisitt regulert | Ja, § 8-11 (2) | Ja, § 18-1 (5) | Ja (identisk med del III) | | Vekting | Ikke krav | Prioritert rekkefølge | Relativ vekt (prosentangivelse) | Relativ vekt (som del III) | | Tilbudt bemanning | Ikke regulert | Ikke uttrykkelig nevnt | Ja, vilkår: «stor betydning for utførelsen», § 18-1 (3) b | Ja (identisk med del III) | | Dobbeltbruk kvalifikasjon/tildeling | Ikke regulert | Uttrykkelig tillatt, § 8-11 (3) | Ikke generelt tillatt; begrenset hjemmel for bemanning i § 18-1 (3) b | Begrenset hjemmel for bemanning (som del III) | | Dokumentasjonskrav | Ikke krav | Ja, § 8-11 (4) | Ja, § 18-1 (9) | Ja (identisk med del III) | | Ren priskonkurranse | Tillatt | Tillatt | Bare der miljøhensyn er ivaretatt på annen måte | Bare der miljøhensyn er ivaretatt på annen måte |

Tabellen viser en klar gradient: jo høyere anskaffelsens verdi, desto strengere er kravene til tildelingskriteriene. Del I gir størst frihet, del II innfører grunnleggende strukturkrav, og del III pålegger et fullt regime med vekting, tilknytningskrav, dokumentasjon og en hovedregel om at kvalitet skal inngå. Forsyningsforskriften følger del III materielt, men innenfor en kontekst som gir noe videre prosedyremessig frihet.

Det er dette regelverket — med sine ulike nivåer av reguleringsintensitet og sine særlige bestemmelser om blant annet tilbudt bemanning og dobbeltbruk av vurderingstema — som danner rammen for de mer detaljerte drøftelsene i de følgende kapitlene.

Snakk om temaet

Still spørsmål forankret i kildene — om tildelingskriterier, lovlighet, evaluering eller vekting.