De fleste kontraktsvilkårene som er omtalt tidligere i denne boken, er valgfrie for oppdragsgiveren. Anskaffelsesforskriften § 19-1 første ledd fastslår at oppdragsgiveren «kan fastsette kontraktsvilkår, for eksempel om økonomi, innovasjon, miljø, sysselsetting og sosiale hensyn», forutsatt at vilkårene «skal ha tilknytning til leveransen og fremgå av anskaffelsesdokumentene». Dette er en adgangsregel — et verktøy oppdragsgiveren kan gripe til, men ikke er forpliktet til å bruke.
Lærlingebestemmelsen i anskaffelsesloven § 5h bryter med dette mønsteret. Her heter det ikke at oppdragsgiveren «kan» stille vilkår om lærlinger, men at oppdragsgiveren «skal» gjøre det når nærmere angitte vilkår er oppfylt. Ordlyden er utvetydig: «I tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider skal oppdragsgiver stille kontraktsvilkår om at leverandør er tilknyttet en lærlingordning.» Allerede ordvalget «skal» viser at dette er en rettslig plikt — ikke en oppfordring til god innkjøpspraksis.
Plikten gjelder både for oppdragsgivere som følger den alminnelige anskaffelsesforskriften, og for oppdragsgivere i forsyningssektorene. Forsyningsforskriften § 7-14 inneholder en tilsvarende bestemmelse med i det alt vesentlige identisk ordlyd, rettet mot oppdragsgivere som definert i forsyningsforskriften § 1-2 første ledd bokstav a til d. Pliktens innhold og vilkår er de samme, men terskelverdien for når plikten slår inn, viser til den alminnelige anskaffelsesforskriftens kunngjøringsgrense, ikke til forsyningsforskriftens egne terskler. Dette behandles nærmere nedenfor.
Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har bekreftet utgangspunktet om at lærlingeplikten er et rettslig vilkår med full klarhet. I KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS mot Stiftelsen Design og arkitektur Norge) anførte oppdragsgiveren at nemndas kompetanse til å prøve lærlingeplikten var begrenset, fordi vurderingen av om kravet skulle stilles innebar et innkjøpsfaglig skjønn. Nemnda avviste dette kategorisk og fastslo at vilkårene for lærlingeplikt er rettslige vilkår regulert i lov og forskrift, uten noe skjønnsmessig element som begrenser nemndas overprøving [KOFA 2025/0931]. Oppdragsgiveren kan med andre ord ikke unnlate å stille lærlingevilkår fordi det finnes gode grunner til å prioritere andre hensyn i den konkrete anskaffelsen — med mindre unntaksregelen om uforholdsmessighet i bestemmelsens fjerde ledd kommer til anvendelse.
Avklaringen i KOFA-sak 2025/0931 om prøvingsintensiteten har betydning utover den konkrete saken. I mange andre deler av anskaffelsesretten utøver KOFA bare en begrenset prøving av oppdragsgiverens vurderinger, for eksempel ved evalueringen av kvalitative tildelingskriterier. At nemnda her fastslo full rettslig prøving, innebærer at en oppdragsgiver som unnlater å stille lærlingekrav, ikke kan forvente å bli skjermet bak henvisningen til eget faglig skjønn.
Denne sondringen mellom plikt og adgang er selve aksen i dette kapittelet, og den har direkte konsekvenser for hvordan bestemmelsen skal leses. Der § 19-1 er en fullmaktsbestemmelse som overlater den nærmere utformingen til oppdragsgiverens skjønn, er § 5h en detaljert vilkårsbestemmelse med kumulative terskler som må kontrolleres én etter én.
Bestemmelsen har fem ledd, og de har ulike funksjoner som det er verdt å holde fra hverandre.
Første ledd fastsetter selve pliktens innhold: i tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider skal oppdragsgiveren stille kontraktsvilkår om at leverandøren er tilknyttet en lærlingordning. I tillegg skal oppdragsgiveren kreve at «minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling». To atskilte krav stilles altså side om side: et krav om organisatorisk tilknytning til en lærlingordning, og et kvantitativt krav om faktisk lærlingeinnsats i den konkrete kontrakten. Forholdet mellom disse to elementene behandles nærmere i punkt 6.2.
Andre ledd oppstiller fire vilkår, bokstav a til d, som alle må være oppfylt for at plikten i første ledd skal slå inn. Ordlyden innledes med «kravene etter første ledd gjelder når følgende vilkår er oppfylt», etterfulgt av en liste med fire punkter. Strukturen etterlater ingen tvil om at vilkårene er kumulative: mangler ett av dem, har oppdragsgiveren ingen plikt etter § 5h.
Tredje ledd regulerer særskilt hvordan utenlandske leverandører kan oppfylle vilkåret. Fjerde ledd inneholder en unntaksregel knyttet til uforholdsmessighet. Femte ledd angir hvordan leverandøren kan dokumentere at vilkåret er oppfylt selv om lærling faktisk ikke er brukt i kontraktsarbeidet — typisk fordi forsøk på å skaffe lærling ikke har lyktes.
Forsyningsforskriften § 7-14 er bygget over samme lest som LOA § 5h og har i det alt vesentlige identisk ordlyd. Den sentrale forskjellen er at bestemmelsen retter seg mot oppdragsgivere i forsyningssektorene som definert i forsyningsforskriften § 1-2 første ledd bokstav a til d — det vil si offentligrettslige organer og offentlige foretak som driver virksomhet innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester.
Et poeng som bør merkes, er at terskelverdien i forsyningsforskriften § 7-14 andre ledd bokstav a uttrykkelig peker på verdien for kunngjøringsplikt for vare- og tjenestekontrakter «som angitt i anskaffelsesforskriften § 5-3» — altså den alminnelige anskaffelsesforskriftens terskelverdier, ikke forsyningsforskriftens egne, som typisk ligger høyere. Denne krysshenvisningen innebærer at lærlingeplikten i forsyningssektoren utløses ved et lavere beløp enn det som ellers gjelder for kunngjøring i sektoren. Forsyningsoppdragsgivere bør være oppmerksomme på denne forskjellen, ettersom det i praksis betyr at en kontrakt som er for liten til å kunngjøres etter forsyningsforskriftens egne regler, likevel kan utløse lærlingeplikt.
Fremstillingen i det følgende av LOA § 5h har direkte overføringsverdi til forsyningsforskriften § 7-14, og de to bestemmelsene behandles samlet der ikke annet fremgår.
Kontraktens verdi må være «lik eller overstiger kunngjøringsplikt». Dette er et rent kvantitativt vilkår som må vurderes i den konkrete anskaffelsen. DFØs veileder omtaler den nærmere beregningen av kontraktens verdi som et eget punkt under vilkårsvurderingen [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3.1 K]. De til enhver tid gjeldende kronebeløpene følger av terskelverdiforskriften, og leseren bør selv verifisere disse før vilkåret legges til grunn i en konkret sak.
Det som er sikkert etter ordlyden, er at verdivilkåret er et selvstendig terskelmoment som må vurderes uavhengig av de øvrige vilkårene [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3.1 K; KOFA 2025/1874]. En kontrakt som ligger over terskelverdien, kan likevel falle utenfor plikten dersom ett av de øvrige vilkårene ikke er oppfylt — og omvendt: oppfyllelse av de øvrige vilkårene utløser ingen plikt dersom kontraktsverdien er for lav.
For rammeavtaler oppstår et særskilt spørsmål om hvordan kontraktsverdien skal beregnes, ettersom den samlede verdien av avropene over hele avtaleperioden normalt legges til grunn. KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) gjaldt nettopp en rammeavtale med estimert verdi på 4 millioner kroner over inntil fire år, og nemnda la til grunn at dette oversteg terskelen for kunngjøringsplikt [KOFA 2025/1874]. Det kan merkes at dette er uproblematisk der den samlede verdien klart overstiger terskelen, men at grensetilfeller kan oppstå der avropsmønsteret er usikkert.
Et ytterligere spørsmål som ordlyden ikke avklarer uttrykkelig, er om plikten gjelder for kontrakter som ligger over nasjonal terskelverdi for kunngjøring, men under EØS-terskelverdien. Ordlyden taler om «kunngjøringsplikt» uten å sondre mellom nasjonalt og overnasjonalt nivå, noe som tilsier at den nasjonale kunngjøringsplikten er tilstrekkelig. Spørsmålet er ikke behandlet i den praksisen som ligger til grunn for denne fremstillingen, men ordlydens generelle formulering trekker i retning av at også kontrakter i det nasjonale mellomsjiktet omfattes.
Ordlyden krever at «kontrakten har en varighet på over tre måneder». Vilkåret krever lite tolkning. Kontrakter med kortere varighet faller utenfor plikten, uansett hvor lærlingerelevant arbeidet ellers måtte være.
Begrunnelsen ligger i sakens natur: en lærling trenger en viss tid i kontraktsarbeidet for at lærlingeplasseringen skal ha reell opplæringsverdi. Korte oppdrag egner seg dårlig til dette. Grensen på tre måneder er en fast grense — det er ikke rom for en skjønnsmessig vurdering av om en noe kortere kontrakt likevel kunne gitt opplæringsverdi i det konkrete tilfellet.
I begge KOFA-sakene som er omtalt i dette kapittelet, var varighetsvilkåret klart oppfylt. I KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) var rammeavtalens varighet minst to år [KOFA 2025/1874], og i KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) var kontraktens varighet over tre måneder [KOFA 2025/0931]. Varighetsvilkåret reiser sjelden tolkningsproblemer, men oppdragsgivere bør være oppmerksomme på at det er kontraktens samlede varighet, inkludert eventuelle opsjonsperioder, som vurderes.
Ordlyden krever at «kontraktens hovedelement omfatter arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev». Dette er det vilkåret som har gitt opphav til mest tolkningstvil i praksis, og som fortjener den grundigste behandlingen.
Begrepet «hovedelement» viser at det ikke er tilstrekkelig at kontrakten inneholder enkelte oppgaver som kunne vært utført av en fagarbeider. Det sentrale tyngdepunktet i leveransen må ligge innenfor fagarbeid. Ordlyden bruker videre uttrykket «relevant å benytte» fagarbeidskraft, uten å presisere nærmere hva relevanskriteriet innebærer. Er det nok at oppgavene i prinsippet kan utføres av en fagarbeider, eller kreves det at de faktisk normalt utføres slik?
For sammensatte kontrakter som inneholder både lærlingerelevante og ikke-lærlingerelevante elementer, reiser vilkåret et ytterligere spørsmål: hvor stor andel av kontrakten må det fagbrev-relevante arbeidet utgjøre for at «hovedelementet» skal anses å omfatte slikt arbeid? Ordlyden gir ikke noe kvantitativt svar, men begrepet «hovedelement» peker mot en kvalitativ vurdering av hva kontraktens sentrale innhold er.
Her har KOFA gitt viktig veiledning gjennom to avgjørelser som trekker i hver sin retning, og som til sammen tegner opp det praktiske vurderingstemaet. Disse behandles samlet nedenfor.
Det siste vilkåret er teknisk preget: det kreves at «underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor et utdanningsprogram». Ordlyden definerer altså selv hva den mener med «særlig behov»: en matematisk beregning av forholdet mellom søkere og tilgjengelige plasser.
Dette er ikke en vurdering oppdragsgiveren gjør skjønnsmessig fra sak til sak. Det er et statistisk vilkår knyttet til situasjonen i det aktuelle utdanningsprogrammet. Praktisk betyr dette at oppdragsgiveren må orientere seg om hvilke utdanningsprogram som til enhver tid har dokumentert underdekning, og at plikten etter § 5h vil variere over tid og mellom bransjer etter hvordan søkertall og læreplasstilbud utvikler seg [KOFA 2025/1874; KOFA 2025/0931].
Begge KOFA-sakene som er gjennomgått i dette kapittelet, illustrerer hvordan underdekningstallet fastslås i praksis. I KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) la nemnda til grunn Utdanningsdirektoratets statistikk fra desember 2024, som viste 30 prosent underdekning for IT-utviklerfaget [KOFA 2025/0931]. I KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) var underdekningen for det relevante fagområdet — fjernstyrte undervannsoperasjoner, tilhørende utdanningsprogrammet Elektro og datateknologi — 15,9 prosent ved desember 2025 [KOFA 2025/1874]. I begge tilfeller var tiprosentterskelen klart passert.
Et viktig, men uavklart spørsmål er hvem som fastsetter bransjelisten over fag med mer enn ti prosent underdekning, hvor ofte den oppdateres, og hvor oppdragsgiveren skal finne den. Ordlyden legger ikke dette til noen bestemt myndighet, og ingen av kildene som ligger til grunn for denne fremstillingen, behandler spørsmålet uttømmende. Praktikere bør her søke veiledning hos Utdanningsdirektoratet og DFØ for oppdaterte tall. Det som kan utledes av nemndspraksis, er at Utdanningsdirektoratets statistikk har fungert som den faktiske referansekilden for underdekningstall i de sakene som er avgjort [KOFA 2025/0931; KOFA 2025/1874].
Allerede på grunnlag av ordlyden kan vi trekke visse grenser med sikkerhet. Kontrakter under terskelverdi er utenfor. Kontrakter med kortere varighet enn tre måneder er utenfor. Rene varekontrakter er utenfor — plikten gjelder bare «tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider». Kontrakter hvor hovedelementet klart ikke har noe med fagarbeid å gjøre — for eksempel en ren rådgivningskontrakt om organisasjonsutvikling uten praktisk håndverksinnhold — er utenfor, uavhengig av bransjens underdekningstall.
Men ordlyden gir mindre veiledning når vi kommer til grensetilfellene. Hva innebærer det at arbeider er «relevant» for fagarbeidskraft? Hva skjer med sammensatte kontrakter der bare deler av leveransen er fagbrev-relevant? Og hva menes det med at arbeidene «normalt» utføres av faglært personell — er dette et faktisk bransjepraksis-krav, eller en normativ vurdering av hva arbeidene burde utføres av? Her må vi gå til praksis.
To avgjørelser fra KOFA illustrerer godt hvor grensen for relevanskriteriet går. De utfyller hverandre på en instruktiv måte fordi de trekker i hver sin retning: den ene saken endte med at lærlingeplikten ikke gjaldt, den andre med at den gjaldt. Sakene gir til sammen viktig veiledning for det praktiske vurderingstemaet.
KOFA-sak 2025/1874 gjaldt en rammeavtale om kontroll og rengjøring av høydebasseng i Øygarden kommune. Øyvar AS hadde invitert to leverandører til en begrenset anbudskonkurranse den 19. november 2025, med estimert verdi på 4 millioner kroner eksklusiv merverdiavgift og varighet på inntil fire år. Kontraktens hovedelement bestod av utvendig og innvendig inspeksjon av høydebasseng, herunder inspeksjon under vann ved bruk av fjernstyrt undervannsrobot (ROV), samt rengjøring ved behov. Bassengene skulle være i drift under arbeidet, og drikkevannskvaliteten skulle ikke forringes [KOFA 2025/1874].
Kontrakt ble tildelt ELMA ROV Service. Remote Inspection AS, som var den andre tilbyderen og en godkjent lærebedrift i fagfeltet fjernstyrte undervannsoperasjoner (FU-operatørfaget), klaget på at oppdragsgiveren ikke hadde stilt krav om bruk av lærlinger.
Nemnda tok systematisk stilling til hvert av de kumulative vilkårene i bestemmelsen. Verdien oversteg terskelen for kunngjøringsplikt, og varigheten var over tre måneder. Underdekningen for det relevante utdanningsprogrammet (Elektro og datateknologi) var 15,9 prosent ved desember 2025 — klart over tiprosentterskelen. Så langt var vilkårene oppfylt [KOFA 2025/1874].
Det springende punktet var imidlertid hovedelement-vilkåret i bokstav c. Nemnda anerkjente at oppgavene i kontrakten — inspeksjon med undervannsrobot, rengjøring av vannbasseng — i prinsippet falt inn under kompetansemålene for FU-operatørfaget. Men nemnda formulerte en rettssetning som går lenger enn det ordlyden alene gir svar på: det avgjørende for relevansvurderingen er om arbeidene normalt utføres av personell med fagbrev — ikke bare om arbeidene i teorien ligger innenfor kompetansemålene i et fagbrev. Nemnda viste her til departementets høringsnotat av 16. august 2016, som benyttet kriteriet «normalt utføres» [KOFA 2025/1874].
Slik saken var opplyst, benyttet tre av fire kjente leverandører i markedet ikke personell med fagbrev til de aktuelle oppgavene. Klager, som selv var godkjent lærebedrift, var den eneste av de kjente leverandørene som faktisk brukte faglært personell. Nemnda konkluderte med at det dermed «ikke kan legges til grunn at de aktuelle arbeidene 'normalt' utføres av personell med fagbrev», og at kontraktens hovedelement ikke omfattet arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fagbrev «i forskriftens forstand» [KOFA 2025/1874]. Oppdragsgiveren hadde derfor ikke brutt regelverket ved å unnlate å stille lærlingekrav.
Saken illustrerer et viktig grensetilfelle: kontrakter hvor arbeidet i prinsippet kunne vært lærlingerelevant — fordi oppgavene ligger innenfor kompetansemålene for et etablert fagbrev — men hvor det faktiske bransjemønsteret tilsier at oppgavene normalt utføres uten fagbrev, faller utenfor lærlingeplikten. Selv om terskelverdi, varighet og underdekning alle er oppfylt, er dette ikke tilstrekkelig dersom den faktiske bransjepraksis-testen ikke er bestått.
Avgjørelsen har en side som det er grunn til å dvele ved. Den innebærer at en klager som selv representerer den faglærte delen av bransjen — og som nettopp har investert i å bli godkjent lærebedrift — likevel kan tape et krav om lærlingeplikt fordi flertallet i bransjen ikke bruker faglært arbeidskraft. Det er den dominerende bransjepraksis som er avgjørende, ikke den enkelte leverandørs praksis. For oppdragsgivere innebærer dette at en kartlegging av bransjens faktiske bruk av faglært arbeidskraft er sentral for vurderingen av om lærlingekrav skal stilles.
Ettersom nemnda konkluderte med at hovedelement-vilkåret ikke var oppfylt, tok den ikke stilling til om lærlingekravet eventuelt ville vært uforholdsmessig etter bestemmelsens fjerde ledd. Denne vurderingen ble dermed stående åpen for den aktuelle typen kontrakter.
Den motsatte konklusjonen finner vi i KOFA-sak 2025/0931, som gjaldt en digital tjenestekontrakt. Innkjøpskontoret AS kunngjorde 4. februar 2025 på vegne av Stiftelsen Design og arkitektur Norge (DOGA) en konkurranse med forhandling om utvikling og drift av ny nettside, estimert til 4 500 000 kroner eksklusiv merverdiavgift. Kjerneoppgavene i konkurransen var rådgivning, teknisk prosjektledelse, UX-design, CMS-utvikling, drift og videreutvikling av digitale løsninger — en sammensatt teamleveranse. Kontrakten hadde varighet over tre måneder. Totalt 36 leverandører søkte om deltakelse; 31 ble kvalifisert, og 15 tilbud ble mottatt. Kontrakt ble tildelt Feed AS, som hadde tilbudt et team på ti personer [KOFA 2025/0931].
Klager, Kult Byrå AS, anførte at oppdragsgiveren hadde brutt plikten til å stille lærlingekrav. DOGA avviste klagen med henvisning til at anskaffelsen krevde spesialisert kompetanse innen blant annet personvern, digital bærekraft og brukeropplevelser, og at et lærlingekrav ville vært uforholdsmessig. Kontrakt ble inngått 18. juni 2025, dagen etter at klagen ble brakt inn for KOFA [KOFA 2025/0931].
Nemnda tok stilling til tre spørsmål: om kontraktens hovedelement omfattet fagbrev-relevant arbeid, om det var særlig behov for læreplasser i bransjen, og om et lærlingekrav ville vært uforholdsmessig.
Til det første spørsmålet bemerket nemnda at vilkåret ikke krever at fagbrevrelevant arbeid må dekke absolutt alle deler av kontraktens hovedelement — det er tilstrekkelig at hovedelementet «i vesentlig grad» omfatter slik arbeidskraft. Nemnda gjennomgikk kjerneoppgavene og fant at CMS-utvikling, UX-design, universell utforming, sikkerhet og personvern i stor grad samsvarer med kompetansemålene i IT-utviklerfaget slik Utdanningsdirektoratet har definert dem. Innklagedes argument om at de høye faglige ambisjonene utelukket fagbrevrelevans, ble avvist med en formulering som fortjener å gjengis: «de høye ambisjonene ivaretas ved å stille krav til leveransen og kompetansen/erfaringen til øvrig personell» [KOFA 2025/0931]. Hovedelement-vilkåret var oppfylt.
Til det andre spørsmålet la nemnda til grunn Utdanningsdirektoratets statistikk fra desember 2024, som viste 30 prosent underdekning for IT-utviklerfaget. Vilkåret om særlig behov for læreplasser var klart oppfylt [KOFA 2025/0931].
Til det tredje spørsmålet — uforholdsmessigheten — konstaterte nemnda at oppdragsgiveren selv i konkurransegrunnlaget hadde etterspurt et team, og at valgte leverandørs team bestod av ti personer. Nemnda bemerket at det da «ikke vil være uforholdsmessig å kreve at en av disse skulle vært en lærling». Kvalitetssikring av leveransen kunne overlates til de øvrige teammedlemmene. Innklagede hadde «ikke i tilstrekkelig grad synliggjort» at et lærlingekrav ville vært uforholdsmessig [KOFA 2025/0931].
Konklusjonen var at DOGA hadde brutt regelverket ved ikke å stille krav om bruk av lærlinger. Nemnda uttalte at bruddet kunne ha påvirket konkurranseresultatet.
Lest sammen gir KOFA-sak 2025/1874 og KOFA-sak 2025/0931 et klarere bilde av relevanskriteriet enn ordlyden alene gir. Terskelen er ikke om oppgavene kan læres som fagbrev, men om de arbeidene som faktisk skal utføres i kontrakten, normalt utføres av personell med fag- eller svennebrev i den relevante bransjen [KOFA 2025/1874]. Samtidig skal ikke kravet forstås for strengt: det holder at fagbrev-relevant arbeidskraft utgjør en vesentlig del av hovedelementet, uten at hele kontrakten trenger å være lærlingerelevant [KOFA 2025/0931].
Kontrasten mellom de to sakene kan oppsummeres slik: I høydebasseng-saken var oppgavene i prinsippet dekket av et fagbrevs kompetansemål, men faktisk bransjepraksis viste at arbeidet normalt ble utført uten fagbrev — derfor var vilkåret ikke oppfylt. I nettside-saken samsvarte kjerneoppgavene med kompetansemålene for IT-utviklerfaget, og bransjen hadde en betydelig underdekning — derfor var vilkåret oppfylt. Den avgjørende forskjellen var altså bransjens faktiske bruk av faglært arbeidskraft, ikke den abstrakte koblingen mellom oppgaver og kompetansemål.
Denne todelte rettssetningen etterlater likevel et betydelig skjønnsrom i grensetilfellene. Hvor mye av en sammensatt kontrakt må være fagbrev-relevant for at «vesentlig grad»-kravet skal være oppfylt? Er femti prosent nok, eller holder det med en tredjedel dersom denne delen samtidig utgjør kontraktens kjerneleveranse? Bredere praksis mangler foreløpig. KOFA-sak 2025/1874 gir retning, men det gjenstår å se om grensen presiseres ytterligere.
Praktikere bør derfor være forberedt på at grensedragningen i sammensatte, moderne tjenestekontrakter — særlig innen IT og digitale tjenester — vil kreve konkret vurdering fra sak til sak. Det er ikke tilstrekkelig å slå fast at «dette er en IT-kontrakt, altså gjelder lærlingeplikten», og heller ikke å legge til grunn at «dette er en kompleks kontrakt, altså gjelder den ikke». Begge sakene viser at den konkrete vurderingen av bransjepraksis og kompetansemål er uomgjengelig.
Det er også verdt å merke seg at KOFA-sak 2025/0931 viser at lærlingeplikten ikke er forbeholdt tradisjonelle håndverksfag. Digitale fag med etablerte fagbrevordninger — som IT-utviklerfaget — omfattes på lik linje med byggfag og industrifag, forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt. Oppdragsgivere i IT-anskaffelser kan altså ikke automatisk legge til grunn at lærlingeregelverket er irrelevant for dem.
Når pliktvilkårene i LOA § 5h andre ledd er oppfylt, følger det av første ledd at kontraktsvilkåret skal utformes med to komponenter: et krav om at «minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger», og et krav om at «minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling».
De to komponentene har ulike funksjoner. Prosentkravet sikrer at lærlingedeltakelsen har et visst omfang sett i forhold til kontraktens totale arbeidsinnsats. Minstekravet om én lærling fungerer som et absolutt gulv og sikrer at det i alle tilfeller skal være faktisk lærlingedeltakelse — selv i en kontrakt med så lite arbeid at ti prosent i teorien ville utgjøre mindre enn én full stilling. DFØs veileder omtaler dette som et krav om minst ti prosent lærlinger og minst ett lærlingeårsverk [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.2 K].
Det er verdt å merke seg at ordlyden sier «minst ti prosent av arbeidet» — ikke «minst ti prosent av arbeidstimene» eller «minst ti prosent av de ansatte». Begrepet «arbeidet» er videre og kan i prinsippet måles på flere måter: som andel av arbeidstimer, som andel av lønnskostnader, eller på annen måte. Den nærmere operasjonaliseringen vil bero på kontraktens art og det som avtales mellom partene. For bygg- og anleggskontrakter, der arbeidsinnsatsen normalt måles i timer, vil en timesbasert beregning ofte ligge nærmest. For tjenestekontrakter med teambasert leveranse — som i KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) — vil andelen typisk måles som andel av det samlede teamets arbeidsinnsats.
Andels- og minimumskravet er ikke ment å være en formalitet som mekanisk kopieres inn i alle kontrakter som utløser plikten. DFØs veileder understreker at kravet må tilpasses kontraktens art, slik at det er egnet for den konkrete leveransen [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.2 K].
For kortvarige leveranser, eller leveranser med et begrenset arbeidsomfang, kan en ren prosentsats være vanskelig å praktisere presist. Hva innebærer «ti prosent av arbeidet» i en kontrakt med få personelltimer totalt? I slike tilfeller må oppdragsgiveren utforme vilkåret slik at både prosentkravet og minstekravet om én lærling gir praktisk mening.
Oppdragsgiveren har dermed et visst utformingsansvar utover selve beslutningen om hvorvidt det skal stilles lærlingevilkår. Selve vurderingen av om plikten inntrer, er bundet av lovens vilkår og ikke gjenstand for skjønn, jf. punkt 6.1 ovenfor. Men hvordan kravet konkret formuleres i kontrakten — særlig knyttet til tilpasning av prosentsatsen til kontraktens omfang og varighet — er et område hvor oppdragsgiveren har et visst spillerom, riktignok innenfor rammene av det lovbestemte minstekravet.
KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) gir et godt eksempel på hva det praktiske innholdet av kvantumskravet ville vært dersom det hadde blitt stilt. Valgte leverandørs team bestod av ti personer. Nemnda bemerket at det «ikke vil være uforholdsmessig å kreve at en av disse skulle vært en lærling» [KOFA 2025/0931]. Uttalelsen viser at minstekravet om én lærling i et team på ti personer — altså ti prosent — samsvarer godt med lovens kvantitative krav. For større team vil prosentkravet kunne tilsi mer enn én lærling; for mindre team vil minstekravet om én lærling i praksis bety at lærlingeandelen overstiger ti prosent.
Fjerde ledd i § 5h åpner for at kravene i første ledd «ikke gjelder når et slikt kontraktsvilkår er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Bestemmelsen viser selv til tre vurderingsmomenter: kontraktens innhold, omfanget av det fagbrev-relevante arbeidet, og til sist en sekkebestemmelse — «eller av andre grunner» — som åpner for at også andre forhold kan gjøre kravet uforholdsmessig.
Ordlyden trekker i retning av at unntaket er snevert. Det dreier seg om uforholdsmessighet — ikke om ubeleilighet, økte kostnader eller innkjøpsfaglige preferanser. Ordlydens oppbygning — med en uttømmende pliktbestemmelse i første ledd etterfulgt av et unntak i fjerde ledd — tilsier at det er oppdragsgiveren som må begrunne hvorfor unntaket kommer til anvendelse, ikke leverandøren som må begrunne hvorfor plikten skal gjelde. Terskelen for å påberope seg unntaket er altså høy, og bevisbyrden ligger hos oppdragsgiveren.
KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) er den sentrale avgjørelsen om unntaksregelens rekkevidde. Oppdragsgiveren, DOGA, hadde argumentert for at de høye faglige ambisjonene i kontrakten, og behovet for erfaren seniorkompetanse i teamet, tilsa at det ville være uforholdsmessig å stille krav om lærlingebruk. Argumentet var intuitivt forståelig: DOGA ønsket en ambisiøs nettside med kompleks funksjonalitet, og mente at lærlingedeltakelse ville svekke kvaliteten [KOFA 2025/0931].
Nemnda avviste dette og slo fast at høye faglige ambisjoner og behov for seniorkompetanse ikke i seg selv er tilstrekkelig til å begrunne fritak fra lærlingekravet. Den avgjørende begrunnelsen var at kvalitetssikring av leveransen kan ivaretas av de øvrige teammedlemmene, mens lærlingen bidrar med arbeidsinnsats innenfor de oppgavene vedkommende er kompetent til. Nemnda bemerket at oppdragsgiveren selv hadde etterspurt et team, og at valgte leverandør hadde tilbudt ti personer — en teamstørrelse som ga rom for å inkludere én lærling uten at det gikk på bekostning av de faglige ambisjonene [KOFA 2025/0931].
Denne rettssetningen har stor praktisk betydning. Mange oppdragsgivere vil intuitivt tenke at en kompleks eller kompetansekrevende kontrakt — hvor det stilles høye krav til erfaring og spesialisering — ikke egner seg for lærlingedeltakelse. Nemndas avgjørelse viser at dette resonnementet ikke holder som selvstendig begrunnelse for fritak. Poenget er at lærlingekravet retter seg mot at minst én lærling og minst ti prosent av arbeidsinnsatsen skal komme fra lærlinger. Det kreves ikke at hele teamet skal bestå av nyutdannede. En kontrakt kan godt stille høye krav til erfaren kjernekompetanse samtidig som lærlingedeltakelse ivaretas i randsonen av leveransen. Behovet for seniorkompetanse og behovet for lærlingedeltakelse er med andre ord ikke gjensidig utelukkende.
Avgjørelsen har en ytterligere dimensjon som fortjener oppmerksomhet. Nemndas formulering om at oppdragsgiveren «ikke i tilstrekkelig grad [hadde] synliggjort» at kravet ville vært uforholdsmessig, kan leses som et dokumentasjonskrav. Det er ikke tilstrekkelig å anføre uforholdsmessighet i generelle vendinger — oppdragsgiveren må konkret forklare hvorfor lærlingedeltakelse ikke lar seg innpasse i den aktuelle kontrakten. Generelle henvisninger til kvalitetsbehov, kompleksitet eller seniorkompetanse uten konkret kobling til den spesifikke kontraktens omstendigheter er ikke tilstrekkelig.
Hva som positivt sett er tilstrekkelig for å oppfylle uforholdsmessighetsvilkåret, er et spørsmål som foreløpig ikke er fullt avklart i praksis. KOFA-sak 2025/0931 gir oss et negativt avgrensningskriterium — seniorkompetansebehov holder ikke — men nemnda hadde ikke anledning til å gi en positiv angivelse av hvilke omstendigheter som ville vært tilstrekkelige.
Ordlyden peker selv på to sentrale momenter: kontraktens innhold og omfanget av det fagbrev-relevante arbeidet. Det er naturlig å anta at unntaket kan være aktuelt i følgende situasjoner:
Der det fagbrev-relevante arbeidet utgjør en svært liten del av kontrakten, slik at lærlingebruk i praksis ikke lar seg organisere på en meningsfull måte, kan dette tale for uforholdsmessighet. Hvis hovedelement-vilkåret i bokstav c er oppfylt fordi det fagbrev-relevante arbeidet utgjør en «vesentlig del» av kontrakten, men denne andelen likevel er for liten til å bære et lærlingeårsverk med reell opplæringsverdi, kan det oppstå en spenning mellom plikten og formålet den skal ivareta.
Sekkebestemmelsen «av andre grunner» åpner dessuten for at særegne omstendigheter — som spesielle sikkerhetskrav, særlig farlig arbeid, eller arbeid som krever sertifisering lærlinger ikke kan oppnå — kan gjøre kravet uforholdsmessig. Men i mangel av positiv praksis bør oppdragsgivere som ønsker å påberope seg unntaket, være forberedt på at terskelen ligger høyt og at begrunnelsen må være konkret og etterprøvbar.
Det kan reises spørsmål om det finnes en overlapp mellom hovedelement-vilkåret i bokstav c og uforholdsmessighetsunntaket i fjerde ledd. En kontrakt der hovedelementet bare i marginal grad er fagbrev-relevant, vil kunne falle utenfor allerede etter bokstav c — slik vi så i KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS). Men dersom hovedelementet passerer «vesentlig grad»-testen, kan det likevel tenkes at lærlingekravet er uforholdsmessig etter fjerde ledd fordi den konkrete organiseringen av arbeidet gjør det umulig eller svært vanskelig å innpasse en lærling.
KOFA-sak 2025/1874 tok ikke stilling til uforholdsmessighetsvurderingen, nettopp fordi kontrakten falt utenfor allerede etter hovedelement-vilkåret [KOFA 2025/1874]. Forholdet mellom de to bestemmelsene er derfor ikke avklart i praksis, men det er nærliggende å legge til grunn at de utgjør to atskilte vurderinger som begge kan føre til fritak, på ulikt grunnlag.
Femte ledd åpner for at kontraktsvilkåret anses oppfylt selv om leverandøren ikke faktisk har brukt lærling i kontraktsarbeidet, forutsatt at to forutsetninger er til stede. For det første må leverandøren være tilknyttet en lærlingordning. For det andre må leverandøren kunne dokumentere ett av to alternative forhold.
Det første alternativet er at det «er gjort reelle forsøk på å inngå kontrakt med lærling uten å lykkes» (bokstav a). Det andre alternativet er at «lærlingen ikke kan benyttes i kontraktsarbeidet på grunn av forhold med lærlingen, og reelle forsøk på å inngå kontrakt med ny lærling ikke har lykkes» (bokstav b). De to alternativene fanger opp ulike tidspunkter og situasjoner.
Alternativ a tar sikte på situasjonen der leverandøren forsøker å skaffe lærling før eller ved oppstart av kontraktsarbeidet, men rett og slett ikke finner en tilgjengelig kandidat. Alternativ b fanger opp situasjoner som oppstår etter at en lærlingkontrakt allerede er inngått — for eksempel at lærlingen slutter, blir syk over lengre tid, eller av andre grunner ikke kan benyttes — slik at leverandøren må forsøke å finne en erstatning.
Bestemmelsen fungerer som en sikkerhetsventil. Leverandøren skal ikke rammes av kontraktsbrudd i situasjoner hvor lærlingemangelen skyldes forhold utenfor leverandørens kontroll, for eksempel fordi det rett og slett ikke finnes tilgjengelige lærlinger i det aktuelle faget på det tidspunktet kontrakten gjennomføres.
Ordlyden stiller imidlertid et klart kvalitetskrav til forsøkene: de må være «reelle». En leverandør kan ikke nøye seg med en enkelt, symbolsk henvendelse for deretter å hevde at vilkåret er oppfylt. Hva som konkret kreves for at et forsøk anses «reelt», er ikke nærmere avklart gjennom den praksisen som ligger til grunn for denne fremstillingen. Praktikere bør likevel merke seg at ordlyden skiller mellom formelt å ha forsøkt og substansielt å ha forsøkt — det er det siste som kreves. En leverandør som kan dokumentere at den har kontaktet opplæringskontorer, annonsert lærlingeplass, tatt kontakt med relevante skoler og lignende, uten å finne en egnet kandidat, vil normalt stå sterkere enn en leverandør som bare kan vise til en enkeltstående henvendelse.
Det er verdt å understreke at femte ledd bare fritar for den kvantitative plikten (ti prosent / minst én lærling). Vilkåret om at leverandøren skal være «tilknyttet en lærlingordning» er uttrykkelig opprettholdt som en forutsetning for at dokumentasjonsalternativene overhodet kan påberopes. En leverandør som verken er tilknyttet en lærlingordning eller har forsøkt å bli det, kan altså ikke bruke femte ledd som en vei utenom hele lærlingekravet. Sikkerhetsventilen forutsetter at leverandøren har den organisatoriske infrastrukturen for å ta imot en lærling, men at det i det konkrete tilfellet ikke har latt seg gjøre å fylle plassen.
Tredje ledd i § 5h har to setninger. Den første fastslår at «utenlandske leverandører kan oppfylle kontraktsvilkåret ved å benytte lærling fra en lærlingordning i opprinnelseslandet». Den andre fastslår at dersom opprinnelseslandet ikke har noen lærlingordning, «kan kontraktsvilkåret oppfylles ved å benytte praksiselev fra en opplæringsordning i opprinnelseslandet».
Bestemmelsen reflekterer at lærlingeordningen er et særtrekk ved norsk og nordisk fagopplæring som ikke nødvendigvis finnes i samme form i alle land. Den tyske «Ausbildung»-modellen har store likhetstrekk med den norske ordningen, mens mange andre europeiske land har rent skolebaserte fagutdanninger uten formelle lærlingekontrakter. For at det norske lærlingekravet ikke skal virke som en faktisk utestenging av utenlandske leverandører — noe som ville være problematisk i lys av EØS-avtalens krav om likebehandling og fri bevegelighet av tjenester — åpner bestemmelsen for at kravet kan oppfylles gjennom likeverdige ordninger i leverandørens hjemland.
Bestemmelsen opererer med et trinnvist system: først prøves det om hjemlandet har en lærlingordning; hvis ikke, aksepteres en bredere opplæringsordning med praksiselever. Denne trinnvise tilnærmingen er ment å favne bredt og sikre at kravet ikke virker diskriminerende.
DFØs veileder omtaler temaet nærmere [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.6 Ute], men denne kilden er ikke fulltekstkontrollert i grunnlaget for denne fremstillingen. Det er derfor ikke mulig å angi med sikkerhet hvilke krav veilederen stiller til dokumentasjon av likeverdige ordninger i opprinnelseslandet, eller hvordan oppdragsgiveren i praksis skal kontrollere at en utenlandsk ordning oppfyller kravene.
Det ordlyden ikke regulerer uttrykkelig, er hva som skjer dersom en utenlandsk leverandør kommer fra et land som verken har lærlingordning eller opplæringsordning med praksiselever. Bestemmelsen sier bare at vilkåret «kan oppfylles» ved bruk av praksiselev fra opprinnelseslandet — den sier ikke hva som skjer dersom heller ikke dette alternativet er tilgjengelig. Her oppstår en spenning mellom det norske lærlingekravets formål og EØS-rettens krav om ikke-diskriminering. Et kontraktsvilkår som i praksis bare kan oppfylles av norske og nordeuropeiske leverandører, vil kunne utgjøre en indirekte restriksjon på den frie bevegelighet av tjenester. Spørsmålet er ikke avklart i den praksisen som ligger til grunn for denne fremstillingen, og det er et område der det kan forventes utvikling etter hvert som utenlandske leverandører i økende grad deltar i norske anskaffelser.
Det er grunn til å holde lærlingeplikten etter § 5h klart atskilt fra den generelle, frivillige adgangen oppdragsgiveren har til å ivareta samfunnshensyn gjennom kontraktsvilkår etter anskaffelsesforskriften § 19-1. Denne generelle adgangen omfatter et bredt spekter av hensyn — arbeidsforhold, sosiale forhold, miljø og lignende — og forutsetter bare at vilkårene har tilknytning til leveransen [veileder: Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshen].
Den grunnleggende forskjellen mellom de to sporene er at lærlingevilkåret etter § 5h er en plikt («skal»), mens samfunnshensyn-vilkår etter § 19-1 er en adgang («kan») [veileder: Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshen; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil]. Oppdragsgiveren kan velge å stille vilkår om for eksempel ivaretakelse av grunnleggende arbeidstakerrettigheter eller andre sosiale hensyn i kontrakter hvor lærlingeplikten etter § 5h ikke gjelder — enten fordi terskelverdien ikke er nådd, fordi varigheten er for kort, fordi hovedelementet ikke er fagbrev-relevant, eller fordi bransjen ikke har dokumentert underdekning. Vilkår uten tilknytning til leveransen faller imidlertid utenfor adgangen [veileder: Særlig om kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshen].
I praksis kan overgangen mellom de to sporene bli noe uklar i bransjer som ligger nær underdekningsterskelen på ti prosent. Dersom en bransje i én periode har underdekning like under terskelen, og oppdragsgiveren likevel ønsker å bidra til flere læreplasser, kan oppdragsgiveren stille et lærlingevilkår som frivillig samfunnshensyn-vilkår etter § 19-1, selv om plikten etter § 5h ikke inntrer.
Dette er fullt ut lovlig, forutsatt at tilknytningskravet til leveransen er oppfylt. Men det er viktig å være bevisst på hvilket rettslig spor vilkåret hviler på. Den skjønnsmessige adgangen etter § 19-1 gir større fleksibilitet i utformingen enn den detaljregulerte plikten etter § 5h. Samtidig savner det frivillige sporet de spesifikke oppfyllelsesreglene som § 5h inneholder — som dokumentasjonsalternativene i femte ledd og reglene om utenlandske leverandører i tredje ledd. Oppdragsgivere som stiller frivillige lærlingevilkår etter § 19-1, bør derfor tenke gjennom om de ønsker å innta tilsvarende mekanismer i kontraktsvilkårene, selv om loven ikke pålegger dem å gjøre det.
En ytterligere situasjon oppstår der bransjen har underdekning over terskelen, men det fagbrev-relevante arbeidet ikke utgjør kontraktens hovedelement. Også her kan oppdragsgiveren velge å stille et frivillig lærlingevilkår etter § 19-1, selv om den lovpålagte plikten etter § 5h ikke gjelder. Forutsetningen er som alltid at vilkåret har tilknytning til leveransen.
Sondringen mellom plikt og adgang har også en side som angår leverandørene. En leverandør som har investert i å bygge opp en lærlingeordning — med de kostnader og den organiseringen det innebærer — vil typisk ha en konkurransefordel i anskaffelser der lærlingevilkår stilles, og en tilsvarende ulempe dersom slike vilkår utelates i anskaffelser der de burde vært stilt.
KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) illustrerer denne dynamikken godt. Klager, Remote Inspection AS, var nettopp en godkjent lærebedrift i FU-operatørfaget og hadde dermed gjort en investering som ville gitt et fortrinn dersom lærlingekrav var blitt stilt. Når nemnda likevel kom til at plikten ikke gjaldt — fordi bransjen normalt ikke benytter faglært arbeidskraft — ble dette fortrinnet uten virkning i den konkrete konkurransen [KOFA 2025/1874]. Resultatet er logisk konsistent med regelverket, men illustrerer at plikten har en klar terskel som ikke alle leverandører med lærlingeordning vil passere.
Unnlatelse av å stille lovpålagte lærlingevilkår i saker der plikten faktisk gjelder, kan derimot virke konkurransevridende, i den forstand at leverandører med lærlingeordning fratas en fordel de ellers ville hatt. Dette hensynet ligger i bakgrunnen for KOFAs presisering i sak 2025/0931 av at plikten er et rettslig vilkår som ikke kan fravikes ut fra innkjøpsfaglig skjønn [KOFA 2025/0931].
Et praktisk viktig spørsmål oppstår når oppdragsgiveren, etter først å ha stilt et lærlingekrav i konkurransegrunnlaget, senere ønsker å frafalle eller lempe på kravet før tilbudsfristens utløp. Endringslæren i anskaffelsesretten setter grenser for slike endringer.
Spørsmålet kan oppstå i ulike varianter. Oppdragsgiveren kan ha stilt et absolutt kvalifikasjonskrav om lærlingeordning (slik det ble gjort under den tidligere forskriften), et kontraktsvilkår om lærlingebruk i tråd med LOA § 5h, eller et strengere krav enn det loven krever. I alle tilfeller vil et frafall reise spørsmålet om endringen er vesentlig og om konkurransen må avlyses.
KOFA-sak 2012/244 er den sentrale avgjørelsen om frafall av lærlingekrav i konkurransegrunnlaget. Saken gjaldt den tidligere anskaffelsesforskriften av 2006, der lærlingekrav ble håndtert som et kvalifikasjonskrav — altså et krav knyttet til leverandørens egnethet til å delta i konkurransen — i motsetning til dagens system der lærlingekravet primært er regulert som et lovpålagt kontraktsvilkår. Selve klassifiseringsspørsmålet fra 2006-saken kan derfor ikke uten videre overføres til gjeldende rett. Det som derimot har videre verdi, er de generelle rettssetningene nemnda formulerte om vesentlighetsvurderingen [KOFA 2012/244].
Oslo kommune v/ Bymiljøetaten kunngjorde 18. september 2012 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av knutekolling med opsjon på felling og beskjæring av risikotrær. Konkurransegrunnlaget inneholdt et krav om at leverandøren måtte være offentlig godkjent lærlingebedrift. Da en tilbyder spurte om kravet var absolutt, bekreftet kommunen 28. september 2012 at det var et «ufravikelig krav». Etter ny henvendelse fra en annen tilbyder undersøkte kommunen saken nærmere og fikk opplyst fra Utdanningsetaten at det ikke fantes noen godkjent lærlingeordning for den aktuelle kompetansen. Kravet var med andre ord umulig å oppfylle — det fantes ingen ordning å bli godkjent i [KOFA 2012/244].
Kommunen frafalt kravet 11. oktober 2012 og utsatte tilbudsfristen med fire dager, til 19. oktober 2012. Fem tilbud ble mottatt, og kontrakt ble tildelt Steen & Lund AS. Klager, T.A Skogdrift og Trefelling Tor Anders Syvertsen, brakte saken inn for KOFA [KOFA 2012/244].
Nemnda tok utgangspunkt i den dagjeldende forskriften § 8-2 første ledd, som ga oppdragsgiver rett til å foreta rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget innen tilbudsfristens utløp, forutsatt at endringene «ikke er vesentlige». Adgangen ble begrenset av kravene til forutberegnelighet og likebehandling. Det var ikke omtvistet at kommunen hadde foretatt en endring; spørsmålet var om den var vesentlig [KOFA 2012/244].
Nemnda konstaterte at kravet om lærlingeordning var blitt bekreftet som «ufravikelig» overfor tilbyderne bare to uker tidligere. Frafallet innebar at leverandører som tidligere var utelukket fra konkurransen, nå kunne delta. Kommunen hadde selv begrunnet endringen med at det ikke for den etterspurte kompetansen var lagt til rette for lærlingeordning — noe som i praksis innebar at kravet ekskluderte nærmest alle aktuelle leverandører [KOFA 2012/244].
Det avgjørende for nemnda var den konkurransevridende virkningen av frafallet. Potensielle leverandører som hadde avstått fra konkurransen fordi de ikke oppfylte det opprinnelige kravet, måtte nå utarbeide et komplett tilbud på åtte dager — mot de opprinnelige tilbydernes månedslange frist. Denne asymmetrien utgjorde i seg selv en konkurransefordel for dem som allerede hadde tilberedt sine tilbud. Nemnda kunne heller ikke utelukke at potensielle leverandører ikke ble oppmerksomme på endringen, blant annet i lys av at kommunen i første omgang hadde bekreftet kravet som ufravikelig [KOFA 2012/244].
Konklusjonen var at endringen var vesentlig og gikk utover adgangen til å endre konkurransegrunnlaget. Oslo kommune hadde brutt kravene til forutberegnelighet og likebehandling, og hadde plikt til å avlyse konkurransen og kunngjøre den på nytt [KOFA 2012/244].
Saken viser med tydelighet at frafall av et absolutt lærlingekrav nesten alltid vil anses som en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget, særlig når endringen innebærer at kretsen av mulige tilbydere utvides. Selv om alle registrerte nedlastere varsles, og tilbudsfristen forlenges, vil ikke dette uten videre reparere den konkurransevridende virkningen. At et krav viser seg å være feil eller umulig å oppfylle, frigjør ikke oppdragsgiveren fra kravet om å avlyse konkurransen dersom rettelsen er vesentlig.
Rettssetningen fra KOFA-sak 2012/244 bygger på den alminnelige vesentlighetslæren for endringer i konkurransegrunnlag: en endring er vesentlig når den kan påvirke potensielle tilbyderes ønske om eller mulighet til å delta i konkurransen [KOFA 2012/244].
Et absolutt krav om lærlingeordning — enten det er utformet som kvalifikasjonskrav eller som kontraktsvilkår — virker ekskluderende overfor leverandører som ikke oppfyller kravet. Dersom oppdragsgiveren senere frafaller kravet, åpnes konkurransen for en bredere krets enn den som fantes da konkurransen ble kunngjort. Dette er nettopp den typen endring som rammes av vesentlighetslæren, fordi den endrer forutsetningene for hvem som kan og vil delta.
Nemndas vurdering inneholdt også et element av informasjonsasymmetri. Leverandører som ble oppmerksomme på endringen, fikk svært kort tid til å utarbeide tilbud. Leverandører som ikke ble oppmerksomme, gikk glipp av muligheten helt. Begge situasjoner innebærer en uakseptabel forskjellsbehandling sammenlignet med de leverandørene som allerede hadde tilberedt sine tilbud basert på det opprinnelige konkurransegrunnlaget.
Motstykket er at rene presiseringer, som ikke utvider deltakerkretsen, normalt ikke utgjør vesentlige endringer [KOFA 2012/244]. Dersom oppdragsgiveren presiserer den nærmere forståelsen av et allerede stilt lærlingekrav — uten å endre kravets materielle innhold eller lempe på hvem som kan oppfylle det — vil dette normalt ikke utløse avlysningsplikt.
Et eksempel kan belyse grensen: dersom konkurransegrunnlaget krever at «leverandøren skal benytte lærlinger», og oppdragsgiveren senere presiserer at dette innebærer minst ti prosent lærlingeandel i tråd med lovens krav, er det tale om en presisering av et allerede eksisterende krav — ikke en endring som utvider eller innskrenker deltakerkretsen. En slik presisering vil normalt ikke være vesentlig.
Grensen mellom en reparerbar presisering og en vesentlig endring beror på en konkret vurdering av hvorvidt endringen faktisk har betydning for kretsen av leverandører som kan eller ønsker å delta.
Under gjeldende rett er lærlingekravet etter LOA § 5h utformet som et kontraktsvilkår, ikke et kvalifikasjonskrav. Denne forskjellen fortjener oppmerksomhet, fordi den påvirker hvordan vesentlighetslæren slår til.
Kvalifikasjonskrav knytter seg til leverandørens egnethet til å delta i konkurransen overhodet — et krav leverandøren enten oppfyller eller ikke oppfyller på tilbudstidspunktet. Kontraktsvilkår knytter seg derimot til hvordan kontrakten skal gjennomføres etter tildeling, og påvirker i utgangspunktet ikke hvem som kan delta, men snarere hvilke forpliktelser den valgte leverandøren påtar seg.
Som kontraktsvilkår innebærer lærlingekravet typisk at leverandøren må forplikte seg til å oppfylle kravet dersom kontrakten tildeles, uten at manglende tilknytning til en lærlingordning på tilbudstidspunktet nødvendigvis diskvalifiserer leverandøren fra å delta. Leverandøren kan for eksempel planlegge å etablere en lærlingeordning før kontraktsoppstart.
Spørsmålet er da om et frafall av kontraktsvilkåret likevel har den samme inkluderende dynamikken som frafall av et kvalifikasjonskrav. Argumentet for at svaret i mange tilfeller vil være ja, er at et strengt kontraktsvilkår om lærlingebruk i praksis kan virke avskrekkende på leverandører som ikke har eller ønsker å etablere den nødvendige lærlingeorganiseringen. En leverandør som vet at vedkommende ikke kan oppfylle et absolutt lærlingekrav etter tildeling, vil normalt avstå fra å inngi tilbud. Den grunnleggende vesentlighetsvurderingen — om endringen kan påvirke potensielle tilbyderes ønske om eller mulighet til å delta — synes derfor å ha overføringsverdi uavhengig av den formelle klassifiseringen.
Denne tolkningen støttes av resonnementet i KOFA-sak 2012/244, der nemnda la vekt på den faktiske virkningen av endringen for potensielle deltakere, ikke den formelle kategoriseringen av kravet [KOFA 2012/244]. Tolkningen legges likevel frem med forsiktighet, ettersom ingen av kildene som ligger til grunn for denne fremstillingen, direkte har tatt stilling til spørsmålet under gjeldende rett.
For å gjøre vesentlighetslæren praktisk anvendelig kan det være nyttig å skissere noen typetilfeller.
Første typetilfelle: oppdragsgiveren har formulert et strengere lærlingekrav enn det loven krever — for eksempel krav om at tjue prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger — og ønsker underveis å redusere kravet til lovens minstekrav på ti prosent. Dersom det strengere kravet har avholdt leverandører fra å delta, kan reduksjonen utvide den reelle deltakerkretsen. Mye taler da for at endringen er vesentlig.
Andre typetilfelle: oppdragsgiveren ønsker å stramme inn lærlingekravet — for eksempel fra ti til tjue prosent. En slik endring vil typisk innskrenke, ikke utvide, kretsen av mulige leverandører. Denne situasjonen er ikke direkte behandlet i den foreliggende praksisen og reiser andre spørsmål, blant annet om likebehandling av leverandører som allerede har innrettet seg etter det opprinnelige kravet.
Tredje typetilfelle: oppdragsgiveren frafaller lærlingekravet helt. Dette er det tilfellet som ligger nærmest KOFA-sak 2012/244 (Oslo kommune v/ Bymiljøetaten), og her taler de sterkeste grunner for at vesentlighetslæren slår til [KOFA 2012/244]. Et fullstendig frafall åpner konkurransen for alle leverandører som tidligere var avskåret, og den konkurransevridende virkningen er derfor størst.
Fjerde typetilfelle: oppdragsgiveren oppdager etter kunngjøring at det aktuelle faget ikke lenger har underdekning over ti prosent, og ønsker å fjerne lærlingekravet fordi den rettslige plikten etter § 5h ikke lenger gjelder. Også her vil frafallet utvide kretsen, men oppdragsgiveren kan argumentere med at kravet var rettslig uholdbart og at det ville være formalistisk å opprettholde det. Vesentlighetsvurderingen vil likevel slå til dersom endringen faktisk påvirker deltakerkretsen.
Lærlingevilkåret har liten verdi dersom det bare er et papirkrav ved konkurransens start og ikke følges opp i kontraktsperioden. Spørsmålene om oppfølging kan deles i tre: hva skal kontrolleres, hvordan skal det kontrolleres, og hva er konsekvensene av brudd.
De sentrale kontrollpunktene følger direkte av § 5h: er leverandøren tilknyttet en lærlingordning? Utgjør lærlingearbeidet minst ti prosent? Deltar minst én lærling i kontraktsarbeidet? Dersom leverandøren påberoper seg dokumentasjonsalternativene i femte ledd, er forsøkene på å skaffe lærling reelle?
For oppdragsgiveren er det viktig å forstå at kontrollen ikke bare gjelder på tildelingstidspunktet, men gjennom hele kontraktsperioden. Lærlingedeltakelsen skal være en del av den faktiske kontraktsgjennomføringen, ikke bare en erklæring ved kontraktsinngåelse. En leverandør som lover å bruke lærlinger i tilbudet, men aldri faktisk gjør det, oppfyller ikke vilkåret — med mindre dokumentasjonsalternativene i femte ledd er oppfylt.
Hverken LOA § 5h eller de kildene som ligger til grunn for denne fremstillingen, gir detaljert veiledning om dokumentasjons- og rapporteringsrutiner. Praksis i mange offentlige kontrakter tilsier at oppdragsgiveren bør innta rapporteringskrav i kontrakten — for eksempel periodisk innrapportering av antall lærlinger, lærlingeandel av arbeidstimer, og dokumentasjon av eventuelle forsøk på å skaffe lærling dersom kravet ikke er oppfylt. Uten slike mekanismer vil oppdragsgiveren ha begrenset mulighet til å kontrollere etterlevelsen.
Et praktisk råd er å innta rapporteringsplikt allerede i kontraktsvilkårene — for eksempel at leverandøren kvartalsvis rapporterer antall lærlingetimer og totalt antall timer, samt dokumenterer lærlingens tilknytning til en lærlingkontrakt. Slike rapporteringskrav bør utformes slik at de er forholdsmessige og ikke legger unødig administrativ byrde på leverandøren.
Ingen av kildene som ligger til grunn for denne fremstillingen, omtaler hvilke sanksjoner eller misligholdsbeføyelser oppdragsgiveren kan eller bør benytte dersom leverandøren ikke oppfyller lærlingevilkåret. Spørsmålet vil i utgangspunktet reguleres av den alminnelige kontraktsretten og av det som er avtalt mellom partene i den konkrete kontrakten.
Oppdragsgivere som ønsker reell etterlevelse, bør derfor vurdere å innta uttrykkelige sanksjonsklausuler — for eksempel dagbøter, tilbakeholdsrett eller hevingsrett — i kontraktsvilkårene. Bruk av fremforhandlede standardkontrakter, jf. anskaffelsesforskriften § 19-1 første ledd siste punktum, kan gi et utgangspunkt, men disse vil ikke nødvendigvis ha spesifikke bestemmelser om lærlingemislighold. Oppdragsgiveren må derfor normalt supplere standardkontrakten med egne vilkår knyttet til lærlingekravet.
Det kan reises spørsmål om manglende oppfølging av lærlingevilkåret i seg selv utgjør et anskaffelsesrettslig brudd fra oppdragsgiverens side. Spørsmålet er ikke behandlet i den praksisen som foreligger, men det kan argumenteres for at et kontraktsvilkår som aldri følges opp, i praksis innebærer at vilkåret ikke reelt sett ble stilt — med den konsekvens at plikten etter § 5h ikke er oppfylt. Denne tolkningen er imidlertid usikker og bør eventuelt prøves mot videre praksis.
LOA § 5h må leses i sammenheng med det øvrige regelverket om lærlinger. Lærlingeforskriften inneholder bestemmelser som utfyller lovens krav — KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) refererer til lærlingeforskriften §§ 3–6 i sin drøftelse, og legger til grunn at terskelverdiene og de materielle vilkårene følger av forskriften [KOFA 2025/1874]. Også KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) bygger på lærlingeforskriftens vilkår i sin gjennomgang [KOFA 2025/0931].
Det som kan utledes av nemndspraksis, er at lærlingeforskriften blant annet regulerer hvilke oppdragsgivere som er omfattet av plikten, terskelverdiene for når plikten inntrer, vilkåret om særlig behov for læreplasser og uforholdsmessighetsvurderingen. Forskriftens bestemmelser korresponderer med LOA § 5h, men kan inneholde ytterligere detaljer og presiseringer.
Praktikere bør søke opp forskriftsteksten direkte og ikke bygge alene på den indirekte omtalen i nemndspraksis. Denne fremstillingen tar utgangspunkt i lovteksten slik den fremgår av LOA § 5h og forsyningsforskriften § 7-14, men peker der det er relevant på at forskriften kan inneholde utfyllende bestemmelser.
Et spørsmål av prosessuell karakter, men med stor praktisk betydning, er hvor inngående KOFA prøver oppdragsgiverens vurdering av lærlingeplikten. Spørsmålet ble uttrykkelig behandlet i KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS), der oppdragsgiveren anførte at nemndas kompetanse var begrenset fordi vurderingen innebar et innkjøpsfaglig skjønn [KOFA 2025/0931].
Nemnda avviste dette og fastslo at plikten til å stille lærlingekrav er forankret i lov og forskrift, og at vilkårene er rettslige — ikke innkjøpsfaglige. Delkonklusjonen var at nemndas prøvingskompetanse er «full og uten begrensning» [KOFA 2025/0931].
Denne avklaringen har viktige praktiske konsekvenser. I mange andre sammenhenger utøver KOFA en tilbakeholden prøving av oppdragsgiverens vurderinger, for eksempel der evalueringen av tilbud beror på faglige og skjønnsmessige vurderinger. At lærlingeplikten unndras dette skjønnsrommet, innebærer at oppdragsgiverens vurdering av om vilkårene i § 5h er oppfylt, prøves fullt ut — inkludert hovedelement-vilkåret og uforholdsmessighetsvurderingen. En oppdragsgiver som har gjort en gal vurdering, kan ikke forvente å bli reddet av en begrenset prøving.
For leverandører som mener at lærlingeplikten skulle vært stilt, innebærer avklaringen at en klage til KOFA er et reelt rettsmiddel. Nemnda vil prøve om vilkårene faktisk er oppfylt, uten å gi oppdragsgiveren noe skjønnsmargin.
Lærlingekravet må, som alle krav i offentlige anskaffelser, respektere de grunnleggende EØS-rettslige prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering og proporsjonalitet. Bestemmelsen i § 5h tredje ledd om utenlandske leverandører er et uttrykk for dette — den sikrer at leverandører fra andre EØS-stater ikke diskrimineres ved at de kan oppfylle kravet gjennom likeverdige ordninger i hjemlandet.
De bredere EØS-rettslige spørsmålene — for eksempel om et lærlingekrav som i praksis favoriserer nasjonale leverandører med etablerte lærlingordninger, kan utgjøre en restriksjon på den frie bevegelighet av tjenester, og i så fall om restriksjonen er proporsjonalt begrunnet i et legitimt formål — er ikke behandlet i den praksisen som ligger til grunn her. EU-domstolens rettspraksis om kontraktsvilkår og sosiale hensyn i anskaffelsesdirektivene har generelt akseptert at medlemsstatene kan stille slike krav, forutsatt at de er knyttet til kontraktens gjenstand og ikke virker direkte eller indirekte diskriminerende. Spørsmålet om de norske lærlingekravene konkret oppfyller disse vilkårene, er imidlertid ikke prøvet i noen av de kildene som her er gjennomgått.
Lærlingebestemmelsen i LOA § 5h er en bestemmelse som har fått sin første rekke avgjørelser i KOFA. Praksis har allerede avklart viktige spørsmål: at plikten er rettslig og ikke skjønnsmessig, at relevanskriteriet knytter seg til faktisk bransjepraksis og ikke bare kompetansemål, at «vesentlig grad» er tilstrekkelig i sammensatte kontrakter, at seniorkompetansebehov ikke er nok for fritak, og at frafall av et lærlingekrav under en pågående konkurranse kan utgjøre en vesentlig endring som utløser avlysningsplikt.
De tre KOFA-sakene som er gjennomgått i dette kapittelet, tegner samlet et bilde av en bestemmelse med klare ytre grenser, men med et betydelig vurderingsrom i midtsonen. KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) viser at kontrakter der arbeidet i prinsippet er fagbrev-relevant, men der bransjen faktisk ikke bruker faglært personell, faller utenfor plikten [KOFA 2025/1874]. KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) viser at digitale tjenestekontrakter med teambasert leveranse i bransjer med underdekning faller innenfor, og at behov for seniorkompetanse ikke begrunner fritak [KOFA 2025/0931]. KOFA-sak 2012/244 (Oslo kommune v/ Bymiljøetaten) viser at frafall av lærlingekrav etter kunngjøring nesten alltid vil være en vesentlig endring som krever avlysning [KOFA 2012/244].
Samtidig gjenstår det flere åpne spørsmål. Den positive grensen for uforholdsmessighetsunntaket er ikke trukket. Den nærmere kvantifiseringen av «vesentlig grad» i sammensatte kontrakter mangler. Oppfølging og sanksjoner i kontraktsperioden er ikke behandlet i det tilgjengelige kildematerialet. Forholdet til EØS-retten er ikke prøvet. Rettstilstanden for utenlandske leverandører fra land uten lærling- eller opplæringsordning er ikke fullt klarlagt. Forholdet mellom hovedelement-vilkåret og uforholdsmessighetsunntaket som to atskilte fritaksgrunnlag er ikke avklart.
Praktikere bør følge utviklingen i KOFA-praksis nøye, og samtidig være oppmerksomme på at bestemmelsens ordlyd i seg selv bærer langt: de fire kumulative vilkårene, den uttømmelige reguleringen av kvantumskravet, dokumentasjonsalternativene og uforholdsmessighetsunntaket gir et solid rettslig rammeverk selv der praksis ikke har fylt ut alle detaljer. Den som tar utgangspunkt i ordlyden, kontrollerer hvert vilkår systematisk, og dokumenterer sine vurderinger, vil være godt rustet til å håndtere lærlingeplikten — enten resultatet blir at kravet skal stilles, eller at det faller utenfor.