KOFA 2010/184: Volumtall og likebehandling i vareanskaffelse

2010/184 Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Innklaget: Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Klager: Maskegruppen AS Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Maskegruppen AS Att: Jan Kronberg Postboks 44 1407 Vinterbro Deres referanse Vår referanse Dato 2010/184 20.05.2011 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av 17. juni 2010vedrørende anskaffelse av kontor- og datarekvisita. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen klart ikke kan føre fram. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder innen 3 virkedager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

(1)Fylkesmannen i Oslo og Akershus (heretter kalt innklagede) kunngjorde 21. april 2010 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtaler innenfor produktområdet kontor-og datarekvisita. Tilbudsfristen var satt til 31. mai 2010.

(2)I kunngjøringen punkt II.1.5 ”Kort beskrivelse av anskaffelsens art og omfang” var det opplyst at produktområdet ville bli delt inn i fem produktgrupper: ”Kontorrekvisita”, ”Konvolutter”, ”Papir”, ”Datarekvisita” og ”Tørkepapir”. Det var videre opplyst at det skulle inngås avtale med en leverandør innenfor hver produktgruppe, men slik at samme leverandør kunne oppnå avtale innenfor alle produktgruppene. Av samme punkt fremgikk også at basert på historiske data, ”antas det at en rammeavtale for hele produktområdet vil ha en årlig verdi på 900.000,- NOK.” Nøyaktig samme opplysninger var også gjengitt i konkurransegrunnlaget punkt 1.2 ”Anskaffelsens formål og omfang”.

(3)Av konkurransegrunnlaget punkt 4.2 ”Tildelingskriteriene” fremgikk at tildeling av kontrakt skulle skje på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. For nærmere opplysninger om hvilke tildelingskriterier som gjaldt var det vist til vedlegg 1 ”Kravspesifikasjon”.

(4)I kravspesifikasjonen punkt 1.1 ”Kontorrekvisita” var det opplyst følgende: ”Oppdragsgiver ønsker leverandørens komplette sortiment med prisliste for alle produkter som leverandøren fører på kontorrekvisita. Spesifikasjon på produkter som vist i vedlegg 2 skal prissettes særskilt. Tildeling skjer i forhold til denne spesifikasjonen. Tildelingskriterier kontorrekvisita Det mest fordelaktige tilbud velges etter en totalvurdering ut fra følgende kriterier: Tildelingskriterium Vekt Tilbudets score Pris 50 % (score 1-9) Kvalitet 20 % (score 1-9) Sortiment 20 % (score 1-9) Miljø 10 % (score 1-9) Økonomisk mest fordelaktig er tilbudet som oppnår størst total scoringssum (summen av vektede scoringer). Scoringsskalaen går fra 0 (minst gunstig/lavest verdi) til 9 (mest gunstig/høyest verdi). Manglende egenskap scorer 0.”

(5)For ”Konvolutter”, jf. konkurransegrunnlaget punkt 1.2 skulle tilbyderne inngi tilsvarende opplysninger som for ”Kontorrekvisita”. Tildelingskriteriene var identiske med tildelingskriteriene for ”Kontorrekvisita”, og skulle poengsettes på samme måte.

(6)Når det gjelder produktgruppene ”Papir”, jf punkt 1.3 ”Datarekvisita”, jf punkt 1.4 og ”Tørkepapir”, jf punkt 1.5 skulle det også inngis tilsvarende opplysninger. For disse tre produktgruppene var det oppstilt følgende tildelingskriterier: Tildelingskriterium Vekt Tilbudets score Pris 60 % (score 1-9) Kvalitet 30 % (score 1-9) Miljø 10 % (score 1-9) Økonomisk mest fordelaktig er tilbudet som oppnår størst total scoringssum (summen av vektede scoringer). Scoringsskalaen går fra 0 (minst gunstig/lavest verdi) til 9 (mest gunstig/høyest verdi). Manglende egenskap scorer 0.”

(7)Alle produktgruppene hadde et tilhørende vedlegg, jf. kravspesifikasjonen vedlegg 2-6 med spesifikasjon over artikler og produkter det skulle inngis pris på. Det var videre opplyst at tildeling innenfor hver produktgruppe skulle skje i henhold til disse spesifikasjonene. For produktgruppene ”Kontorrekvisita”, ”Konvolutter” og ”Papir” var det angitt at tilbyderne, utover produktene som var spesifisert i vedleggene, også skulle inngi prisliste over firmaets komplette sortiment.

(8)Innklagede benyttet konkurransegjennomføringsverktøyet Mercell til gjennomføringen av konkurransen. Spørsmål til konkurransegrunnlaget ble besvart og lagt ut som tilleggsinformasjon via kommunikasjonsportalen i Mercell. Maske Gruppen AS (heretter kalt klager) stilte følgende spørsmål 3. mai 2010: ”Vi ønsker å vite mer spesifikt hvilke produkter dere ønsker pris på når det gjelder tørkepapir og toalettpapir, og hvilke dispensere dere bruker i dag til tørkepapir og toalettpapir. Vi ønsker også å vite hvilke antall dere bruker av de forskjellige produktene i alle produktgruppene.”

(9)Innklagede svarte 6. mai 2010: ”Vi har KATRIN dispensere til både toalett-og tørkepapir samt tørkeruller.”

(10)6. mai2010 stilte klager følgende spørsmål: ”Katrin har mange forskjellige dispensere både for tørk og toalettpapir. For at vi skal kunne gi dere et svar hvor dere kan sammenligne vårt tilbud med dagens leverandør og andre tilbydere på likt grunnlag, må vi vite mer spesifikt hvilke dispensere dere bruker og helst hvilke papirtyper fra Katrin som er mest brukt hos dere i dag.”

(11)Innklagede svarte samme dag: ”Fylkesmannen i Oslo og Akershus har fått spørsmål om bl.a å opplyse om antall pr varelinjer, hvilke typer vi ønsker av tørkepapirer og typer innen kontorrekvisita. Vi har oppgitt totalvolum vi handler kontor- datarekvisita for i løpet av året. Hvor mye vi handler for / antall pr varelinje, innenfor den enkelte varegruppe, varierer. Der hvor det bes om generelt tilbud på forskjellige størrelser, kvaliteter, farger osv, kan det settes inn ekstra linjer i regnearket dersom det er nødvendig. Fylkesmannen i Oslo og Akershus ønsker tilbud på det beste hver kan tilby til best mulig pris. Vi tar gjerne imot tilbud der det er flere varianter kvalitet og pris. Det er bevisst ikke tatt stilling til ulike typer da dette vil bli vurdert ut fra de forskjellige tilbydernes sortiment. Det mest fordelaktige tilbudet velges etter en total vurdering ut fra tildelingskriteriene.”

(12)Innen tilbudsfristen mottok innklagede tilbud fra 5 leverandører, som alle innga tilbud i alle fem produktgruppene. Dette var blant annet klager, Johs Olsen AS og Stapels NorwayAS.

(13)Innklagede har opplyst at Stapels Norway AS var eksisterende leverandør innenfor produktgruppene kontorrekvisita, datarekvisita, papir og tørkeruller. Lyreco Norge AS var eksisterende leverandør innenfor produktgruppen konvolutter.

(14)Av anskaffelsesprotokollen fremgikk at Johs Olsen AS ”Tildeles kontrakt i tre produktgrupper. Konvolutter, kopipapir og tørkepapir.” Videre fremgikk at Stapels NorwayAS ”Tildeles kontrakt i to grupper. Kontorrekvisita og datarekvisita.”

(15)Tildelingsbrevet er ikke lagt frem for Klagenemnda. Klager har imidlertid opplyst at følgende fremgikk av tildelingsbrevet vedrørende begrunnelse for valg av leverandører: ”Vi mottok totalt fem tilbud innen fristen. Alle tilbyderne leverte tilbud i alle fem produktgruppene. Tildeling har skjedd på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud i henhold til tildelingskriteriene fastsatt i konkurransegrunnlaget. Det er ikke brukt historisk volum i beregningen av tildelingskriteriet pris. Antall linjer er summert og leverandør med lavest pris er valgt ut fra ovennevnte. Der hvor linjer har vært tomme er disse blitt strøket hos samtlige tilbydere og summert. Høyeste innkomne pris ble også lagt inn i disse linjene og summert. Rangeringen av leverandører ble lik ved begge beregningene.”

(16)Innklagede har lagt frem evalueringsskjema for hver produktgruppe som viser oversikt over hvilke poeng de ulike leverandørene har oppnådd. Nederst på skjemaene, for hver produktgruppe, var det gitt følgende likelydene begrunnelse for kontraktstildeling: ”Pris, kvalitet, sortiment og miljø med tilhørende vektmatrise er lagt til grunn. Pris på de spesifiserte produktene ble avgjørende for valget. Kvalitet, sortiment og miljø var vanskelig å skille mellom de ulike tilbyderne. Nyanseforskjeller mellom aktørene fikk ikke avgjørende betydning.”

(17)Klager påklaget tildelingen via Mercell 11. juni 2010.

(18)Innklagede svarte følgende 14. juni 2010: ”Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til konkurransegrunnlag, ”Tilleggsinformasjon” via Mercell datert 06.05.2010 og til meddelelsesbrevet av 07.06.2010. Det er gitt informasjon om en årlig verdi på ca. 900 000,- NOK for en rammeavtale for hele produktområdet. Det samme er presisert i tilleggsinformasjon. Meddelelsesbrevet gir ytterligere informasjon om hvordan tildelingen har skjedd. Volum pr varelinjer varierer fra år til år noe som gjør det vanskelig å gi noen nøyaktige tall. Vi finner det derfor riktig overfor tilbyderne å oppgi ca årlig verdi for hele avtalen. To tilbydere som ikke tidligere har hatt avtale med Fylkesmannen i Oslo og Akershus ligger lavere enn Maske Gruppen i pris i tre av produktgruppene. Den ene av disse har fått tilbudt re kontrakter. I produktgruppene kontor- og datarekvisita kommer Maske Gruppen ut med nest høyeste pris. Maske gruppen fikk lav score både på pris og sortiment i produktgruppen konvolutter. Nest høyest på pris samt at et begrenset sortiment ble tilbudt. I produktgruppene kopi- og tørkepapir hadde Maske Gruppen den høyeste prisen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus vil på nytt presisere at tidligere leverandør ikke har hatt noen fordeler ifm kontraktstildeling.”

(19)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser i brev av 17. juni 2010.

(20)Kontrakt med Johs Olsen AS, og kontrakt med Stapels Norway AS, ble inngått 21. juni 2010.

Anførsler

Klagers anførsler

(21)Innklagede har brutt kravene til likebehandling og forutberegnlighet i loven § 5, ved ikke å opplyse tilbyderne om de volumtall per varelinje som ville bli lagt til grunn ved evalueringen, forut for tilbudsfristens utløp. Prisskjemaene som skulle fylles ut var lite informative angående produkter og antall. Vedlegg 2 ”Kontorrekvisita” inneholdt ingen estimater for hvor mye som er kjøpt tidligere, eller hvor mye som skal kjøpes. Samme gjaldt også for vedlegg 3 ”Konvolutter”, vedlegg 4 ”Papir” og vedlegg 5 ”Datarekvisita”. Da eksisterende leverandør hadde kunnskap om disse tallene, i motsetning til klager og andre som ikke tidligere har vært leverandør til innklagede, hadde denne leverandøren et konkurransemessig fortrinn.

(22)Når det gjelder vedlegg 6 ”Tørkepapir” var det ikke gitt noen opplysninger om hva tidligere var levert. Etter klagers oppfatning trenger man for denne produktgruppen å kjenne hva slags dispensere som er montert på toaletter, kjøkken osv. for å kunne inngi et konkurransedyktig tilbud. Også her har eksisterende leverandør et fortrinn ved å besitte informasjonommerke på dispensere, og antall som er levert tidligere.

Innklagedes anførsler

(23)Innklagede har ikke brutt regelverket ved ikke å oppgi volumtall per varelinje. I konkurransegrunnlaget var det opplyst en ca. årlig verdi for hele produktområdet. Antall per varelinje varierer fra år til år og gjør det vanskelig å oppgi nøyaktige tall. Det er ikke benyttet historisk volum ved beregningen av pris, noe det også ble opplyst om i tildelingsbrevet. Konkurransen har ikke forfordelt tidligere leverandører. Innklagede viser i denne forbindelse til at tidligere leverandører har mistet tre av produktgruppene. Av de fem leverandørene som innga tilbud, er det kun klager som har bedt om opplysninger om volumtallper varelinje.

(24)Det ble ikke tatt hensyn til merke ved evalueringen av tørkepapir. Alle fem tilbyderne ble tildelt full score på miljø og kvalitet, da det var vanskelig å skille mellom tilbyderne i henhold til disse kriteriene. Pris ble derfor avgjørende for tildelingen. Sekretariatets vurdering:

(25)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er også rettidig. Den påklagede anskaffelsen gjelder kjøp av kontor- og datarekvisita og er en vareanskaffelse. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste verdi forskrift omoffentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og del III, jf. forskriftens §§ 2-1 og 2-2. Manglende angivelse av volumtall

(26)Klager har anført at innklagede har brutt kravene til likebehandling og forutberegnlighet i loven § 5, ved ikke å opplyse tilbyderne om de volumtall per varelinje som ville bli lagt til grunn ved evalueringen av tilbudene, forut for tilbudsfristens utløp.

(27)Klagenemnda har blant annet kommentert spørsmålet om oppdragsgivers plikt til på forhånd å oppgi estimat på volum i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget i klagenemndas sak 2008/204 (dissens sak) hvor det i premiss (82) fremgår at: Hvilke mengder oppdragsgiver skal anskaffe eller hvilket forventet volum som oppdragsgiver vil legge til grunn ved vurdering av tilbudene, vil normalt være vesentlig for tilbyderne å kjenne til. Det er her tale om viktige faktiske opplysninger som oppdragsgiver normalt må oppgi, jf. kravet til forutberegnelighet i lovens § 5. Nemnda vil dog for ordens skyld presisere at dette ikke behøver å innebære at oppdragsgiver forplikter seg til å anskaffe oppgitt volum. Denne plikten forsterkes dersom manglende opplysning kan gi enkelte tilbydere en fordel i forhold til andre, jf. klagenemndas sak 2005/116 der mengde ikke var opplyst men der én av tilbyderne var kjent med volumene, jf. kravet om likebehandling i lovens § 5. Om manglende opplysninger om anslått volum skal tillegges betydning, vil dog avhenge av om tilbyderne har hatt forutsetninger for selv å anslå volumet, og i denne vurderingen vil et moment være om tilbyderne rent faktisk har lagt til grunn forskjellige volumer i tilbudsutarbeidelsen, jf. klagenemndas sak 2008/177. Plikten til å oppgi volumer må imidlertid avgrenses mot tilfeller der oppdragsgiver har saklig grunn til å hemmeligholde informasjon eller der opplysning om volumer har mindre betydning for utarbeidelse av tilbud. Saklig grunn kan for eksempel være fare for taktisk prising.

(28)I foreliggende sak var det i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget angitt en estimert årlig verdi for alle produktgruppene. Det er videre på det rene at innklagede ikke anvendte historiske volumtall ved evalueringen av priskriteriet. Av denne grunn kan det som utgangspunkt heller ikke oppstilles en plikt for innklagede til å opplyse om historisk volum til tilbyderne.

(29)Når det gjelder klagers anførsel om at Stapels Norway AS som tidligere leverandør hadde kjennskap om disse tallene, benyttet som nevnt ikke innklagede volumtall ved tildelingsevalueringen. Ut fra dette fremstår det som om Stapels Norway AS sin eventuelle fordel, basert på kunnskap om historiske volumtall, i dette tilfellet kun vil bestå av muligheten for å fastsette prisen på produktene ut fra selskapets kunnskap om historisk kjøp. Det kan for eksempel tenkes at denne kunnskapen kunne benyttes av leverandøren til taktisk prising.

(30)Innklagede har imidlertid opplyst at antall kjøpte produkter per varelinje varierer fra år til år, og at det derfor er vanskelig å angi nøyaktige tall. Slik konkurransen er lagt opp er det for øvrig nærliggende å anta at fremtidig kjøp i stor grad vil kunne avhenge av hvilke tilbud som tildeles kontrakt. Slik saken er opplyst finner klagenemnda derfor ikke grunnlag for å kunne konkludere med at manglende angivelse av volumtall har medført en konkurransemessig fordel for tidligere leverandør.

(31)På bakgrunn av dette er det ikke grunnlag for å konstatere brudd på kravene til forutberegnelighet og likebehandling ved at volumtall per varelinje ikke var oppgitt. Klagers anførsel fører ikke frem.

(32)Klager har videre anført at innklagede har brutt regelverket ved ikke å opplyse om hvilke typer dispensere innklagede har montert for tørkeruller. Klager viser til at tidligere leverandør, som er i besittelse av denne informasjonen, vil ha et konkurransemessig fortrinn.

(33)På bakgrunn av spørsmål fra tilbyderne forut for tilbudsfristen svarte innklagede 6. mai 2010 at ”Fylkesmannen i Oslo og Akershus har fått spørsmål om bl.a å opplyse om antall pr varelinjer, hvilke typer vi ønsker av tørkepapirer og typer innen kontorrekvisita. (…). Vi tar gjerne imot tilbud der det er flere varianter kvalitet og pris. Det er bevisst ikke tatt stilling til ulike typer da dette vil bli vurdert ut fra de forskjellige tilbydernes sortiment. Det mest fordelaktige tilbudet velges etter en total vurdering ut fra tildelingskriteriene.” Innklagede har ut over dette forklart at det ved evalueringen av tørkepapir ikke ble lagt vekt på merke, og at alle fem tilbyderne ble gitt full score på miljø og kvalitet. Sekretariatet kan i lys av det overstående vanskelig se at kunnskap om typer tørkepapir, dispensere osv. var relevant for tilbyderne, eller på noen måte kunne gi tidligere leverandør et konkurransemessig fortrinn. Klagers anførsel fører følgelig ikke frem.

(34)Ettersom sekretariatet har funnet at klagen klart ikke kan føre fram, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9. Med vennlig hilsen Erlend Pedersen (e.f.) ElisabetGjerde fungerende sekretariatsleder førstekonsulent Mottakere: Maskegruppen AS Fylkesmannen i Oslo og Akershus