KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2009/30: Leie av lokaler – klart nok konkurransegrunnlag
Faktum
Vestfinnmark politidistrikt kunngjorde i Finnmark Dagblad 11. september 2008 en konkurranse om leie av «nye» kontorlokaler til Kautokeino lensmannskontor og Reinpolitiet, med tilbudsfrist 20. september 2008 og krav om innflytting innen 1. april 2009. Konkurransen ble ikke kunngjort i Doffin. Kravspesifikasjonen oppstilte tilnærmet like tekniske minstekrav til lokaler i eksisterende bygg som til nybygg. Tre tilbud ble mottatt. UK Utvikling AS tilbød å oppføre et nybygg på en tomt i Kautokeino sentrum. Kontrakt ble tildelt O.M Utvikling AS. I tildelingsbrevet av 27. oktober 2008 beklaget innklagede at det ikke kom klart frem at forespørselen var ment for eksisterende bygningsmasse, og begrunnet valget med at den høyere leieprisen ved nybygg ikke ble oppveid av lavere energikostnader. UK Utvikling AS klaget til KOFA 12. februar 2009.
KOFAs vurdering
1. Spørsmålet om FOA 2006 kom til anvendelse. Rettsregelen er at FOA 2006 (FOR-2006-04-07-402) § 1-3 (2) bokstav b unntar leie av «eksisterende bygninger» fra forskriftens anvendelsesområde. Sekretariatet la til grunn at KOFA i sakene 2007/20, 2007/112 og 2007/124 har fastslått at unntaket ikke er begrenset til leieavtaler om lokaliteter som allerede eksisterer på avtaletidspunktet. Innklagede hadde lagt unntaksbestemmelsen til grunn, og klager bestred ikke dette. Delkonklusjon: FOA 2006 kom ikke til anvendelse på anskaffelsen.
2. Spørsmålet om LOA 1999 likevel gjaldt. Rettsregelen er at lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 gjelder for offentlige anskaffelser uavhengig av om den tilhørende forskrift kommer til anvendelse. Sekretariatet viste til KOFAs praksis i sakene 2007/20, 2007/112 og 2007/124, der det er lagt til grunn at LOA 1999 regulerer anskaffelsen selv når FOA 2006-unntaket for eksisterende bygninger er oppfylt. Delkonklusjon: LOA 1999 gjaldt for anskaffelsen, og de grunnleggende kravene i lovens § 5 om forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet kom til anvendelse.
3. Spørsmålet om konkurransegrunnlaget var tilstrekkelig klart. Rettsregelen er at konkurransegrunnlaget må være «klart og utvetydig» for å oppfylle kravene i LOA 1999 § 5, slik at leverandørene kan se hva oppdragsgiver ønsker anskaffet, jf. KOFA-sakene 2005/290, 2005/245 og 2008/206 samt departementets veileder s. 114. Sekretariatet tolket ordlyden «nye» kontorlokaler som en beskrivelse av at brukerne skulle få andre lokaler enn de da hadde – ikke at lokalene nødvendigvis måtte bygges nytt. Kravspesifikasjonen punkt 1.3 inneholdt en eksplisitt forutsetning om at «lokaler i eksisterende bygg» kunne tilbys, og innflyttingsfristen 1. april 2009 – knappe seks måneder etter tilbudsfristen – ga «tilbyderne tilstrekkelig indikasjon på» at nybygg ikke utelukkende var ment. Delkonklusjon: Innklagede var tilstrekkelig klar i konkurransegrunnlaget om at eksisterende lokaler også kunne tilbys. Klagers anførsel kunne ikke føre frem.
Konklusjon
Sekretariatet avviste klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften (FOR-2002-11-15-1288) § 9. FOA 2006 kom ikke til anvendelse grunnet unntaket for leie av eksisterende bygninger i § 1-3 (2) bokstav b. Under LOA 1999 § 5 fant sekretariatet at konkurransegrunnlaget samlet sett var tilstrekkelig klart til at tilbyderne burde ha forstått at eksisterende bygningsmasse var akseptabelt.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at unntaket for leie av eksisterende bygninger i FOA 2006 § 1-3 (2) bokstav b er vidt, men at LOA 1999 likevel stiller grunnleggende krav til klarhet i konkurransegrunnlaget. For oppdragsgivere synliggjør saken at ord som «nye» lokaler kan være tvetydige, og at kravspesifikasjonens tekniske minstekrav samt realistisk innflyttingsfrist kan veie tungt ved tolkning av hva som faktisk etterspørres. En svært kort frist fra tilbudsinnlevering til innflytting er i seg selv et tolkningsmoment som tilbyderne forventes å legge vekt på ved utforming av sine tilbud.
Hele KOFA-avgjørelsen
2009/30 Vestfinnmark politidistrikt
Bakgrunn
(1)Vestfinnmark politidistrikt (heretter kalt innklagede) annonserte i Finnmark Dagblad 11. september 2008 følgende konkurranse: ”Nye lokaler Kautokeino lensmannskontor Vestfinnmark politidistrikt søker nye lokaler til Kautokeino lensmannskontor og Reinpolitiet. […] Kontor- og arrestlokalene må være klare til innflytting 01.04.2009. Innflytting i garasje og evt leilighet kan avtales nærmere. […] Tilbud på nye lokaler sendes Vestfinnmark politidistrikt innen 20. september 2008.”
(2)Fra kravspesifikasjonen hitsettes fra punkt 1 ”Behovsspesifikasjonen”: ”Vestfinnmark politidistrikt ber om tilbud på leiekontrakt for nye kontorlokaler til Kautokeino lensmannskontor samt leilighet i hht vedlagte tilbudsforespørsel. Behovet består av administrativ kontorkapasitet, garasjer og spesialfunksjoner som arrest. Rombehov fremgår av romprogrammet under.”
(3)Videre hitsettes fra kravspesifikasjonen punkt 1.3 ”Tekniske minstekrav”: ”Det stilles tilnærmet samme tekniske krav til lokaler i eksisterende bygg som om det skulle vært nybygg.”
(4)I konkurransen mottok innklagede tre tilbud, herunder fra UK Utvikling AS (heretter kalt klager) og O.M Utvikling AS.
(5)Klager leverte inn to tilbudsbrev av henholdsvis 15. og 29. september 2008. Fra klagers tilbudsbrev av 29. september 2008 hitsettes følgende: ”Vi har tilgjengelig en tomt i Kautokeino sentrum der vi tilbyr å bygge nye lokaler for Kautokeino lensmannskontor. Vårt forslag til lokalenes innhold og utforming er vedlagt dette tilbudet. […] Vedlagt dette brevet ligger plantegninger, snitt og fasader av vårt forslag, samt kart som viser eiendommens plassering.”
(6)I brev av 27. oktober 2008 ble klager meddelt at kontrakt var tildelt O.M Utvikling AS (heretter kalt valgte leverandør). Fra brevet hitsettes følgende: ”Det vises til tilbud på utbygging og leie av lokaler til Kautokeino lensmannskontor. Vi mottok tre tilbud på lokaler. Forespørselen vår var ment for eksisterende bygningsmasse, noe som beklageligvis ikke kom klart frem av annonsen eller kravspesifikasjonen. Tilbudene gir svært ulik leiepris, og selv om energibudsjettet viser en forventet lavere energikostnad i et nybygg, kan det på ingen måte veie opp for de økte leiekostnadene et nybygg vil medføre.”
(7)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser i brev av 12. februar 2009.
Anførsler
Klagers anførsler
(8)Innklagede unnlot å opplyse klager om at det var tale om leie av eksisterende lokaler. I brev av 27. oktober 2008 har innklagede erkjent at klager ikke ble opplyst om dette. At det var tale om eksisterende lokaler, var en ny forutsetning for tilbudet, med vesentlig betydning for tilbudets utforming. Dersom klager hadde visst dette, ville klager i stedet for å tilby leie av et nytt bygg, ha fremskaffet et eksisterende lokale og tilbudt leie av dette.
Innklagedes anførsler
(9)Innklagede bestrider at det i kunngjøringen fremkom opplysninger som tilsa at klager ikke kunne ha valgt å skaffe til veie lokaler i eksisterende bygningsmasse. Det bekreftes at det i hovedsak var leie av lokaler i eksisterende bygninger innklagede hadde i tankene ved kunngjøringen av konkurransen. Dette var også grunnen til at konkurransen ikke ble kunngjort i Doffin. Bakgrunnen for at innklagede i hovedsak ønsket eksisterende lokaler, var hensynet til pris og til tidspunktet for innflytting. Sekretariatets vurdering:
(10)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15. november 2002 nr. 1288 § 6. Klagen er rettidig.
(11)Etter forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 § 1-3 (1) fremgår det at forskriften får anvendelse på tildeling av offentlige kontrakter om levering av varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider. Det følger imidlertid av forskriftens § 1-3 (2) bokstav b at forskriften ikke får anvendelse på leie av ”eksisterende bygninger”. Klagenemnda har i tidligere saker lagt til grunn at unntaket ikke er begrenset til leieavtaler som gjelder lokaliteter som eksisterer på avtaletiden, jf. klagenemndas saker 2007/20, 2007/112 og 2007/124.
(12)I den foreliggende sak synes innklagede å ha lagt til grunn at unntaket i forskriftens § 1- 3 (2) bokstav b kommer til anvendelse. Sekretariatet kan ikke se at dette er bestridt av klager, og legger dette til grunn i det følgende.
(13)Selv om forskriften ikke kommer til anvendelse, vil lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 gjelde for anskaffelsen. Det vises i denne sammenheng til klagenemndas saker 2007/20 premiss (28)-(33), 2007/112 premiss (32) og 2007/124 premiss (40).
(14)Klager har anført at innklagede unnlot å opplyse klager om at det var tale om leie av lokaler i eksisterende bygningsmasse, og at dette var en vesentlig forutsetning for tilbudet.
(15)Innklagede har i brev av 27. oktober 2008 beklaget at det ikke kom tilstrekkelig klart frem av annonsen eller kravspesifikasjonen at det var tale om leie av lokaler i eksisterende bygningsmasse. I tilsvar av 10. mars 2009 synes imidlertid innklagede å ha gått tilbake på dette. Her bestrider innklagede at det i annonsen fremkom opplysninger som tilsa at det ikke kunne tilbys lokaler i eksisterende bygningsmasse.
(16)I klagenemndas praksis er det lagt til grunn at konkurransegrunnlaget må være klart og utvetydig for å oppfylle de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet i lovens § 5. Ut fra konkurransegrunnlaget skal leverandørene kunne se hva oppdragsgiver ønsker anskaffet, jf. blant annet klagenemndas saker 2005/290 premiss (36), 2005/245 premiss (24) og 2008/206 premiss (32). Dette følger også av Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 114.
(17)Både i annonsen og i kravspesifikasjonen var det angitt at innklagede ønsket tilbud på ”leiekontrakt” for ”nye” kontorlokaler, jf. kravspesifikasjonen punkt 1. Sekretariatet kan imidlertid ikke se at ordlyden ”nye” nødvendigvis skulle tilsi at det var lokaler i nybygg som ble etterspurt. Slik sekretariatet forstår det, er det mest nærliggende å tolke ordlyden som at brukerne (Kautokeino lensmannskontor og Reinpolitiet) skulle få andre kontorlokaler enn de hadde på det foreliggende tidspunkt, enten dette var i en eksisterende eller en ny bygning. Videre fremgikk det av kravspesifikasjonen punkt 1.3 at det ble stilt tilnærmet samme tekniske krav til ”lokaler i eksisterende bygg som om det skulle vært nybygg”. Dette var en tydelig forutsetning om at også lokaler i eksisterende bygg kunne tilbys. I tillegg fremgikk det av annonsen om leie av lokaler av 11. september 2008 at lokalene måtte være klare for innflytting 1. april 2009. Et så kort tidsrom fra innlevering av tilbud til lokalene skulle tas i bruk, må ha gitt tilbyderne tilstrekkelig indikasjon på at innklagede ikke utelukkende kan ha ment ”nye” lokaler i den forstand at lokalene måtte bygges først. Sekretariatet finner etter dette at innklagede i annonsen og kravspesifikasjonen var tilstrekkelig klar med hensyn til at tilbyderne også kunne tilby leie av lokaler i eksisterende bygg. Klagers anførsel kan ikke føre frem.
(18)På basis av ovennevnte kan Deres klage ikke føre frem, og den avvises derfor som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9. Med vennlig hilsen Ingvild Slettebø førstekonsulent Kopi: innklagede
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 1-3 — Unntaket for leie av eksisterende bygninger i § 1-3 (2) bokstav b – grunnlag for at FOA 2006 ikke kom til anvendelse
- LOA 1999 § 5 — Grunnleggende krav til forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet – gjaldt selv om FOA 2006 ikke kom til anvendelse
- Klagenemndsforskriften FOR-2002-11-15-1288 § 6 — Vilkår om saklig klageinteresse – funnet oppfylt
- Klagenemndsforskriften FOR-2002-11-15-1288 § 9 — Hjemmel for sekretariatsavvisning av klager som klart ikke kan føre frem
- KOFA 2007/20 — Fastslår at unntaket for eksisterende bygninger ikke er begrenset til lokaliteter som eksisterer på avtaletidspunktet; LOA 1999 gjelder likevel
- KOFA 2007/112 — Samme rettssetning som 2007/20 om unntakets rekkevidde og LOA 1999s anvendelse
- KOFA 2007/124 — Samme rettssetning som 2007/20 og 2007/112
- KOFA 2005/290 — Krav til klarhet og utvetydighet i konkurransegrunnlaget under LOA 1999 § 5
- KOFA 2005/245 — Krav til klarhet i konkurransegrunnlaget – leverandørene skal kunne se hva oppdragsgiver ønsker anskaffet
- KOFA 2008/206 — Krav til klarhet i konkurransegrunnlaget under LOA 1999 § 5
- Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 114 — Støtter kravet om klart og utvetydig konkurransegrunnlag