KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2003/145: Tilleggsarbeider utenfor konkurransegrunnlaget
Faktum
Askvoll kommune kunngjorde 5. mars 2003 en åpen anbudskonkurranse i DOFFIN for oppføring av 12 omsorgsboliger, organisert som delentrepriser for henholdsvis betong- og tømrerarbeider. Konkurransegrunnlaget fastsatte laveste pris som eneste tildelingskriterium, og kontrakten var utformet som en fastpriskontrakt. To leverandører leverte tilbud: Naustdal Bygg AS og Otto Olset. Kommunens arkitekt innstilte klager som laveste tilbyder på begge delentrepriser. Sivilingeniør Edvin Helle AS utarbeidet imidlertid et tilleggsnotat der det ble lagt til grunn at Otto Olsets tilbud ville bli billigst dersom det ble beregnet henholdsvis 350 og 700 arbeidstimer til tilleggsarbeider for betong- og tømrerdelen. På dette grunnlag valgte plan- og byggenemnda å innlede kontraktsforhandlinger med Otto Olset, til tross for at klagers samlede tilbudssum var lavest. Kontrakt var ikke inngått på tidspunktet for klagenemndas behandling.
KOFAs vurdering
1. Klageinteresse og regelregime. Rettsregelen er at klager må ha deltatt i konkurransen og ha saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagenemnda konstaterte at Naustdal Bygg AS hadde levert tilbud og dermed hadde saklig klageinteresse. Anskaffelsens verdi tilsa at reglene i forskrift om offentlige anskaffelser del III fikk anvendelse, jf. FOA 2001 § 2-1. Ingen prosessuelle hindringer forelå.
2. Adgangen til å vektlegge tilleggsarbeider i prisvurderingen. Rettsregelen er at valg av tilbud i en laveste-pris-konkurranse skal skje på grunnlag av de kriterier og forutsetninger som er angitt i konkurransegrunnlaget, jf. FOA 2001 § 17-2 første ledd. Klagenemnda tolket bestemmelsen slik at «uforutsette tilleggsarbeider kan ikke inngå i denne prisvurdering, med mindre dette går frem av konkurransegrunnlaget». For at tilleggsarbeider lovlig skal kunne tillegges vekt, måtte innklagede ha tatt dette inn i kravspesifikasjonen slik at «tilbudene som kom inn var basert på et reelt omfang». Ettersom konkurransegrunnlaget ikke inneholdt et slikt forbehold, var det ikke adgang til å bruke anslåtte tilleggsarbeidstimer som grunnlag for å fravike prissummen. Delkonklusjon: Vektleggingen av tilleggsarbeider var i strid med FOA 2001 § 17-2 første ledd.
3. Begrunnelsens karakter og valgets legitimitet. Klagenemnda gjennomgikk arkitektens og ingeniørens dokumentasjon og konstaterte at disse selv hadde konkludert med at klagers tilbud var lavest i totalsum, med kr. 20 953 i differanse. Notatet fra ingeniøren tok deretter sikte på å beregne «hvor mange timer ekstraarbeid som må utføres før Otto Olsets tilbud blir lavest i pris». Klagenemnda uttalte at «innklagedes forutsetninger for valg av tilbud bærer således preg av å ha til hensikt å begrunne valg av Otto Olset». Denne omvendte evalueringsrekkefølgen – å sette laveste anbudssummer til side og beregne seg frem til en situasjon der det ønskede tilbudet vinner – tilfredsstiller ikke kravet om saklig og etterprøvbar evaluering.
4. Erstatningsspørsmålet. Ettersom kontrakt ikke var inngått, fant klagenemnda at erstatningsspørsmålet var uaktuelt.
Konklusjon
Klagenemnda konstaterte brudd på FOA 2001 § 17-2 første ledd. Askvoll kommune hadde ikke adgang til å la anslåtte kostnader til fremtidige tilleggsarbeider inngå i prisvurderingen når dette ikke fremgikk av konkurransegrunnlaget. Klagers tilbud var lavest i pris, og valget av Otto Olset var dermed i strid med regelverket. Erstatningskravet ble ikke behandlet da kontrakt ennå ikke var inngått.
Praktisk betydning
Avgjørelsen presiserer at en fastpriskontrakt med laveste pris som tildelingskriterium må evalueres på grunnlag av de summene tilbyderne faktisk har oppgitt i henhold til konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver kan ikke supplere evalueringen med skjønnsmessige anslag over fremtidige tilleggsarbeider som ikke er beskrevet i kravspesifikasjonen. Ønsker oppdragsgiver å synliggjøre slike kostnader i konkurranseøyemed, må dette gjøres ved å innarbeide relevante enhetspriser eller timeposter i selve tilbudsskjemaet før konkurransen lyses ut. Avgjørelsen illustrerer også at dokumentasjon som arbeider baklengs fra et ønsket utfall – ved å identifisere den timeterskelen der et bestemt tilbud blir billigst – ikke oppfyller kravene til forsvarlig og nøytral evaluering.
Hele KOFA-avgjørelsen
2003/145 Askvoll kommune
Klagers anførsler
Klaler unirr", at innklagede har brutt kravet til likebehandling av leverandørerLe,jf. lov om offe"nttige anskaffelse. g S. Vla.re anføres det at klager ble forbigått som laveste tilbyder. Det fremgår at det er tatt i betraktning timepris for maskiner og arbeidere ved prissamnienligning. Pris på maskiner inngår ikke i konkurransegrunnlaget for betong- og iømrerarbeidei. t den grad maskinarbeid skat utføres, inngår dette i riggpost. pris på maskiner var ikke angitt som kriterium i konkurïansegrunnlaget. Det samme gjelder tillejg for regningsarbeider for tømrerarbeidene, der det ved prissammenligningen ble lagt inn 700 timer. Da disse to kriteriene ikke var med i konkurransegrunnlaget, skulle de heller ikke v ært talt i b etraktning ved pris sammenli gnin gen' Selv om tilleggsarbeid på 700 timer for tømrerarbeid tas i betraktning, er klagers tilbud lavest i pris. Ingeniãren har kun sammenlignet fagarbeiderlønn, og ikke tatt i betraktning at tiileggsa;beider normalt vil medføre tillegg også i masse' Det er vanlig at det ved tillellsarbeid brukes en enhetspris i tilbudet, i den grad det er tale om likeartet arbeid' Tilleggsarbeidene synes tatt inn i beregningen i den hensikt äfäet grunnlag for å forbigå klager. Klager krever erstatning pâ I0% av tilbudsprisen'
Innklagedes anførsler
Innklaiede besirider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser' Arkitekten har konkludert med at klagers tilbud er kr. 20.953 lavere enn det valgte tilbudet' Det er imidlertid da ikke tatt hensyn tìl kostnader bygghenen vil få ved tilleggsarbeid/ regningsarbeid. Erfaringsmessig viser det seg at det alltid vil bli tilleggsarbeid ved prosjekt av denne stønelsen. Det kan komme uventede problemer med grunnarbeid, endringer i lover og forskrifter eller andre uforutsette forhold. I et så stort arbeid som dette er det realistisk å regne med ca. 1.000 timer samlet på tømrer og betongdelen. Otto Olsets tilbud vil være lavest i pris dersom det legges til grunn 420 timer tilleggsarbeid. Uansett mener innklagede at en erstatning på l\Yo av tilbudsprisen er for høy.
Klagenemndas vurdering
Kla[er har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser $ 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen gielder bygge- og anleggsarbeider, og følger etter sin verdi reglene i forskrift om offentlige anskaffelser del III, jf. forskriftens 2-1. $ Klagenemnda antar at kontrakten må anses som en fastpriskontrakt hvor det avgjørende er hvilket tilbud som har den laveste pris. Uforutsette tilleggsarbeider kan ikke inngå i denne prisvurdering, med mindre dette går frem av konku¡ransegrunnlaget. Innklagede måtte tatt med i kravspesif,rkasjonen i konkurransegrunnlaget at tilleggsarbeider ville være relevante og således kunne bli utslagsgivende ved valget, slik at tilbudene som kom inn var basert på et reelt omfang. Dét er ikke tilfelle her. Klagenemnda konstaterer at klagers tilbud har lavest pris. Klagenemnda kan ikke se at de fremlagte dokumenter fra arkitekt eller ingeniør egentlig støtter innklagedes valg av tilbud. Arkitekt og ingeniør har konkludert med hvilket tilbud som etter sin totalsum er lavest i pris, nemlig klagers, og deretter anslått hvor mange timer ekstraarbeid som må utføres før Otto Olsets tilbud blir lavest i pris. Innklagedes forutsetninger for valg av tilbud bærer således preg av å ha til hensikt å begrunne valg av Otto Olset. I og med at kontrakt ikke er inngått, er erstatningsspørsmålet uaktuelt.
Konklusjon
Askvotl ko**rru har brutt þrslcrift om offentlige anskafelser I7-2(1) ved valg av tilbud for tømrer og betongarbeider for oppføring av omsorgsboliger på Askvollheimen. For klagenemnda t /14 7 çl t¿r:- Christiansen
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 17-2 — Valg av tilbud – laveste pris; brudd konstatert ved vektlegging av tilleggsarbeider utenfor konkurransegrunnlaget
- FOA 2001 § 2-1 — Terskelverdi – fastslår at anskaffelsen følger del III
- FOA 2001 § 6 — Klageinteresse – klager hadde deltatt i konkurransen og hadde saklig klageinteresse