Klagenemnda for offentlige anskaffelser skal være et rådgivende organ som skal behandle klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne. Nemnda skal bidra til at tvister om offentlige anskaffelser løses på en effektiv, uhildet og grundig måte. Nemnda har kompetanse til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr etter
anskaffelsesloven § 12
.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 1 - Formål
KOFAs saklige kompetanse
Utgangspunktet: ordlyden som kompetanseregel
§ 1 første punktum fastsetter den grunnleggende ytre rammen for KOFAs saklige kompetanse: nemnda skal behandle «klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne». Bestemmelsen er både regelverksavgrensende og tvistetypespesifikk. KOFA er ikke gitt en generell kompetanse til å behandle alle tvister som oppstår i tilknytning til offentlige innkjøp, men bare klager som gjelder påståtte overtredelser av selve anskaffelsesregelverket.
Det følger for det første av uttrykket «brudd på» at nemndas oppgave er å prøve om innklagede har handlet i strid med anskaffelsesrettslige pliktnormer. Bestemmelsen omfatter derfor ikke enhver uenighet som har faktisk sammenheng med en anskaffelse. For det andre følger det av henvisningen til «anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne» at kompetansen er avgrenset mot andre regelsett. Dette gjelder selv om de utenforliggende reglene kan være nært knyttet til de samme faktiske forholdene.
Avgrensningen mot andre rettsområder
Nyere praksis er klar på dette punktet. I KOFA 2025/0832 (Ferder Taxi AS) uttalte nemnda uttrykkelig at den «kun [kan] behandle påstander om brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne». Saken gjaldt en klage der det blant annet var anført direkte brudd på konkurranseloven § 10. Nemnda avviste denne anførselen som utenfor sitt mandat. Avgjørelsen har høy tolkningsverdi fordi den gjelder nettopp den prinsipielle avgrensningen av KOFAs kompetanse etter § 1, og kobler denne avgrensningen til prosessuell avvisning av den aktuelle anførselen.
Tilsvarende i KOFA 2025/0025 (Servicios Aeronáuticos, Control y Naviación, S.L.), hvor nemnda la til grunn at påstander om statsstøtte og brudd på en EU-forordning lå utenfor dens kompetanse. Saken er særlig relevant fordi den samtidig viser at kompetanseavgrensningen ikke nødvendigvis medfører at hele klagen må falle bort: KOFA behandlet de selvstendige anskaffelsesrettslige spørsmålene – om unormalt lavt tilbud – som fortsatt lå innenfor mandatet. Det gir et viktig praktisk tolkningspunkt: det må skilles mellom anførsler som faller utenfor, og resten av saken.
Også KOFA 2022/50 (KODE Kunstmuseer og Komponisthjem) bekrefter denne linjen. I en gebyrsak om ulovlig direkte anskaffelse avviste nemnda anførsler om konkurranseloven og statsstøttereglene fordi slike spørsmål ligger utenfor nemndas kompetanse etter forskriften. Avgjørelsen er noe mer begrenset som rettskilde fordi kompetanseavgrensningen ikke var hovedtemaet i saken, men den støtter det samme prinsippet.
Den samme hovedlinjen finnes i eldre praksis. KOFA 2003/143 (Rikstrygdeverket) avgrenset mot konkurranserettslige spørsmål, men kilden fremstår som kort og mer illustrativ enn prinsipielt utviklet. Den har derfor begrenset selvstendig vekt sammenlignet med de nyere og mer direkte avgjørelsene.
Avgrensningen mot kontraktsrettslige tvister
§ 1 avgrenser ikke bare mot andre regelsett, men også mot rene kontraktsrettslige tvister. KOFA 2005/176 (Helse Øst RHF) er her en sentral og fortsatt relevant kilde. Saken gjaldt spørsmål om lojalitetsplikt og kontraktsbrudd i et eksisterende avtaleforhold, og nemnda slo fast at dens kompetanse er begrenset til spørsmål om brudd på anskaffelsesregelverket, og ikke omfatter kontraktsbrudd eller alminnelige lojalitetsplikter mellom avtalepartene. Kilden gjelder riktignok eldre regelverk, men tolkningspoenget er nært knyttet til den samme ordlyden om «brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne», og har derfor fortsatt betydelig verdi.
Den nyere KOFA 2024/1936 (Aquapartner AS) bekrefter dette i dagens regelverksbilde. Saken gjaldt primært taushetsplikt, men inneholdt også en anførsel om urettmessig heving av inngått kontrakt. Denne anførselen ble avvist som utenfor KOFAs kompetanse. Avgjørelsen illustrerer en viktig nyanse: at et spørsmål oppstår etter kontraktsinngåelse, er ikke alene avgjørende for om det faller utenfor; det avgjørende er om anførselen faktisk gjelder brudd på anskaffelsesregelverket eller en ordinær kontraktsrettslig tvist. Hevingsspørsmålet var av sistnevnte karakter.
Også KOFA 2021/1377 (Jon Martin Courbat) trekker denne grensen. Nemnda uttalte at «KOFAs kompetanse er avgrenset til 'brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne'», og avviste en anførsel om brudd på taushetsplikt i en rammeavtale som utenfor KOFAs saklige kompetanse. Avgjørelsen gjaldt riktignok også fristspørsmål knyttet til en anførsel om ulovlig direkte anskaffelse, men kompetanseuttalelsen om taushetspliktanførselen er klar og direkte relevant for forståelsen av § 1.
Anskaffelsesregelverkets virkeområde som kompetansegrense
Et annet hovedpunkt er at KOFA bare kan behandle klager når den påklagede disposisjonen faktisk faller innenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde. Nemnda må derfor ofte ta stilling til slike terskelspørsmål som ledd i vurderingen av egen kompetanse.
KOFA 2005/24 (Sykehuset i Vestfold HF) er et klassisk eksempel. Saken gjaldt drift av avgiftsparkering, og nemnda kom under tvil til at kontrakten var en tjenestekonsesjon som falt utenfor anskaffelsesregelverket. Nemnda manglet dermed kompetanse til å behandle klagen materielt, selv om oppdragsgiver kontraktsrettslig hadde forpliktet seg til å følge anskaffelsesregler. Den konkrete klassifikasjonen av tjenestekonsesjoner bygger på et eldre rettslig landskap og må brukes med varsomhet som rettskilde for dagens avgrensning av konsesjoner. Men avgjørelsen har fortsatt klar prinsipiell verdi for det mer generelle poenget: faller kontrakten utenfor anskaffelsesregelverket, faller den også utenfor KOFAs mandat etter § 1.
Det samme prinsippet kommer til uttrykk i KOFA 2025/0946 (Statnett SF). Der kom nemnda til at kontrakten var unntatt regelverket som forsknings- og utviklingstjeneste etter forsyningsforskriften § 2-5, og avviste deretter saken på grunn av manglende jurisdiksjon. Avgjørelsen har høy relevans fordi den viser at § 1 ikke bare avgrenser mot andre rettsområder, men også mot kontrakter og situasjoner som er unntatt fra anskaffelsesregelverket gjennom regelverkets egne unntaksbestemmelser.
KOFA 2012/95 (VEFAS Retur AS) illustrerer en beslektet variant: nemnda kom til at innklagede ikke var et offentligrettslig organ og dermed ikke var underlagt anskaffelsesregelverket. Forholdet var derfor ikke et brudd KOFA kunne behandle. Kilden er mer illustrativ enn prinsipielt ledende, men den støtter den samme systematiske forståelsen: uten at anskaffelsesregelverket gjelder, er det ikke noe «brudd» for nemnda å prøve.
Kompetansen er ikke snevrere enn ordlyden tilsier
Kompetansen er samtidig ikke snevrere enn ordlyden tilsier. Siden § 1 nevner både anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne, kan KOFA også prøve anførsler som bygger direkte på loven, selv der den konkrete anskaffelsen i hovedsak er regulert på forskriftsnivå.
KOFA 2018/137 (Kystverket Rederi) er viktig her. Saken gjaldt en del I-anskaffelse der det var anført brudd på de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4. Nemnda la til grunn at den hadde kompetanse til å vurdere dette, med uttrykkelig henvisning til klagenemndsforskriften § 1. Tolkningsverdien er god fordi saken viser positivt hva § 1 faktisk omfatter: KOFA er ikke begrenset til detaljerte forskriftsbrudd, men kan også prøve lovfestede grunnprinsipper når disse er den relevante normen for den aktuelle anskaffelsen.
Systematisk sammenheng med øvrige prosessregler
Systematisk må § 1 leses i sammenheng med de øvrige prosessreglene i forskriften. § 1 fastsetter den grunnleggende saklige kompetansen. Reglene om hvem som kan klage, hvilke saker som kan bringes inn (§ 6), og reglene om avvisning (§ 9), bygger videre på denne rammen. Spørsmål om anførsler utenfor anskaffelsesregelverket vil derfor ofte arte seg som avvisningsspørsmål i praksis, men den materielle begrunnelsen ligger i § 1: KOFA mangler myndighet til å prøve slike spørsmål. Nyere saker som KOFA 2025/0832 og 2025/0025 viser dette tydelig ved at kompetanseavgrensningen etter § 1 leder til at enkelte anførsler avvises, mens andre kan realitetsbehandles.
Praktiske vurderingstema
For praktisk anvendelse peker praksis særlig på fire vurderingstemaer:
1. Identifisering av rettsgrunnlaget for anførselen. Er påstanden forankret i anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne, er den i utgangspunktet innenfor KOFAs kompetanse. Gjelder den konkurranseloven, statsstøttereglene, en EU-forordning som sådan eller andre utenforliggende normer, faller den utenfor, jf. særlig KOFA 2025/0832, 2025/0025 og 2022/50.
2. Skillet mellom anskaffelsesrettslige feil og kontraktsrettslige ettertvister. Spørsmål om tildeling, avvisning, kunngjøring, likebehandling og lovens grunnprinsipper ligger i kjernen av KOFAs kompetanse. Spørsmål om lojalitetsplikt, mislighold, heving eller andre ordinære avtaleforhold ligger normalt utenfor, jf. KOFA 2005/176, 2024/1936 og 2021/1377.
3. Om den påklagede disposisjonen faktisk omfattes av anskaffelsesregelverket. KOFA kan ta stilling til dette som et prejudisielt kompetansespørsmål, men hvis svaret er nei – fordi kontrakten er en konsesjon, en unntatt FoU-tjeneste, eller innklagede ikke er underlagt regelverket – kan saken ikke realitetsbehandles, jf. KOFA 2005/24, 2025/0946 og 2012/95.
4. Delvis avvisning ved blandede klager. Dersom klagen inneholder både anførsler innenfor og utenfor mandatet, må det vurderes om bare de utenforliggende delene skal avskjæres. KOFA 2025/0025 viser at nemnda ikke uten videre avviser hele saken når det fortsatt står igjen reelle anskaffelsesrettslige spørsmål.
Avgrensning mot forhold utenfor regelverket
Ordlyden i § 1 første punktum avgrenser KOFAs saklige kompetanse til å «behandle klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne». Formuleringen er regelverksbundet: Nemnda har ikke en generell tvisteløsningskompetanse for offentlige kontrakter, men kompetanse til å prøve om det foreligger brudd på anskaffelsesregelverket som sådant. Dette trekker en dobbel grense. For det første faller forhold som ikke reguleres av anskaffelsesloven og anskaffelsesforskriftene utenfor mandatet. For det andre faller også tvister som springer ut av en anskaffelse, men som rettslig sett gjelder noe annet enn brudd på anskaffelsesregelverket, utenfor.
Kontrakter utenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde
Et grunnleggende utslag av kompetanseavgrensningen er at KOFA kan ta stilling til om et forhold er omfattet av anskaffelsesregelverket, men ikke behandle saken materielt dersom den underliggende kontrakten faller utenfor. I KOFA 2005/24 (Sykehuset i Vestfold HF) var spørsmålet om en kontrakt utgjorde en tjenestekonsesjon. Nemnda uttalte at kompetansen er «begrenset til anførsler om brudd på lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter», og kom til at den ikke kunne realitetsbehandle klagen fordi kontrakten falt utenfor regelverket. Tolkningsverdien ligger ikke først og fremst i den daværende klassifiseringen av tjenestekonsesjoner – den materielle anskaffelsesretten har utviklet seg betydelig siden 2005 – men i det prinsipielle utgangspunktet: KOFAs mandat følger av forskriften og kan ikke utvides ved at partene selv legger til grunn at anskaffelsesreglene skal følges. Kompetansepoenget står seg godt fordi § 1 fortsatt bygger på den samme lovbundne mandatforståelsen.
Avgrensning mot kontraktsrettslige spørsmål
Bestemmelsen avgrenser også mot rene kontraktsrettslige spørsmål etter at kontrakt er inngått. KOFA 2005/176 (Helse Øst RHF) er her en kjerneavgjørelse. Saken gjaldt en klage som blant annet reiste spørsmål om kontraktsbrudd og alminnelige lojalitetsplikter. Nemnda slo fast at dens kompetanse er begrenset til spørsmål om brudd på anskaffelsesregelverket, og at slike kontraktsrettslige og lojalitetsbaserte anførsler faller utenfor. Relevansen er praktisk viktig: En klage kan være foranlediget av et anskaffelsesforhold, men dersom anførselen i realiteten gjelder mislighold av en inngått kontrakt, gjennomføring av kontraktsforpliktelser eller en påstått ulovfestet lojalitetsplikt mellom partene, ligger den utenfor § 1. Det avgjørende er ikke om tvisten har faktisk tilknytning til en offentlig kontrakt, men om det påberopte normgrunnlaget er anskaffelsesloven eller forskrifter gitt i medhold av denne.
Anførsler bygget på andre regelsett
Det samme utgangspunktet gjelder når klager bygger på andre regelsett enn anskaffelsesregelverket. KOFA 2025/0025 (Servicios Aeronáuticos, Control y Naviación, S.L.) gjaldt blant annet anførsler om ulovlig statsstøtte og brudd på en EU-forordning om lufttrafikk. Nemnda presiserte at den «bare kan ta stilling til brudd på anskaffelsesregelverket», og at slike anførsler derfor falt utenfor kompetansen. Samtidig ble ikke hele saken avvist: Klagen reiste også et selvstendig anskaffelsesrettslig spørsmål om unormalt lavt tilbud, som nemnda kunne prøve. Avgjørelsen er særlig opplysende for blandede klager. At enkelte anførsler ligger utenfor § 1, innebærer ikke nødvendigvis at hele klagen må bortfalle dersom det også foreligger selvstendige anskaffelsesrettslige anførsler innenfor nemndas mandat. Saken knytter dermed § 1 til forskriftens system om saksstyring og avvisning, særlig §§ 6 og 9.
KOFA 2025/0832 (Ferder Taxi AS) illustrerer det samme for konkurranselovgivningen. Nemnda uttalte at «spørsmål om overtredelse av konkurranseloven § 10 faller utenfor klagenemndas kompetanse». Tolkningsverdien er at KOFA ikke kan fungere som et alternativt håndhevingsorgan for tilgrensende regelverk, selv om de faktiske forholdene er de samme som i en anskaffelsessak. Dersom en klager vil anføre konkurransebegrensende samarbeid, må dette enten ha selvstendig betydning som ledd i en anskaffelsesrettslig anførsel KOFA kan prøve – for eksempel som grunnlag for avvisning av tilbud etter anskaffelsesforskriften – eller håndheves i de spor som gjelder for konkurranseretten. Avgjørelsen er nyere og derfor nyttig som uttrykk for dagens praksis, men den er konkret knyttet til en anførsel om direkte brudd på konkurranseloven og gir ikke i seg selv en uttømmende grensedragning for alle tilgrensende regelsett.
KOFA 2021/1377 (Jon Martin Courbat) trekker opp en beslektet grense mot anførsler om brudd på taushetspliktbestemmelser. Nemnda uttalte at slike anførsler falt utenfor KOFAs saklige kompetanseområde etter §§ 1 og 6. Saken gjaldt primært avvisning på grunn av fristoversittelse etter § 13a, slik at kompetanseuttalelsen ikke var sakens eneste eller bærende spørsmål. Som kilde er den derfor noe mer avledet enn de øvrige avgjørelsene som er omtalt ovenfor. Likevel bekrefter den på en klar måte at ikke enhver prosessuell eller forvaltningsrettslig innsigelse i tilknytning til en anskaffelse kan bringes inn for KOFA; det må dreie seg om en norm som nemnda etter § 1 er satt til å håndheve.
Systematisk sammenheng
§ 1 må leses sammen med forskriftens regler om klagens innhold og avvisning. § 1 fastsetter den ytre rammen for hva KOFA kan behandle. § 6 får betydning ved at klagen må identifisere en anførsel som faktisk gjelder brudd på anskaffelsesregelverket. § 9 blir den praktiske konsekvensbestemmelsen når klagen helt eller delvis faller utenfor mandatet. Kildene viser at kompetanseavgrensningen kan slå ut på tre nivåer:
Hele saken faller utenfor fordi kontrakten ikke er omfattet av anskaffelsesregelverket, jf. KOFA 2005/24.
Enkelte anførsler faller utenfor fordi de gjelder kontraktsrett, lojalitetsplikt eller annet eksternt regelverk, mens saken for øvrig kan behandles, jf. KOFA 2005/176, 2025/0025, 2025/0832 og 2021/1377.
KOFA kan prøve den anskaffelsesrettslige delen av et sammensatt faktum, men ikke de utenforliggende rettsspørsmålene, jf. særlig KOFA 2025/0025.
Praktiske vurderingstema
Det sentrale vurderingstemaet er hvordan anførselen rettslig må karakteriseres. Det er ikke tilstrekkelig at klageren mener forholdet er «urimelig», «illojalt» eller «ulovlig» i vid forstand. Spørsmålet er om det påberopes et brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne.
Dersom kjernen i anførselen er at oppdragsgiver har misligholdt en inngått kontrakt, opptrådt i strid med alminnelig lojalitetsplikt, ytt ulovlig statsstøtte, brutt konkurranseloven eller tilsidesatt taushetspliktregler som sådanne, ligger forholdet som utgangspunkt utenfor § 1. Dersom samme faktum derimot også kan underbygge en selvstendig anskaffelsesrettslig innsigelse – for eksempel at et unormalt lavt tilbud skyldes ulovlig statsstøtte, eller at konkurransebegrensende samarbeid gir grunnlag for avvisning etter anskaffelsesforskriften – må KOFA skille ut og behandle den delen som faller innenfor mandatet.
Samlet viser kildene at § 1 første punktum må forstås som en streng saklig kompetanseavgrensning. KOFA er et spesialisert håndhevingsorgan for anskaffelsesregelverket, ikke et generelt klageorgan for alle rettsregler som kan aktualiseres i eller rundt en offentlig anskaffelse.
Kompetanse til å prøve loven og del I-prinsippene
Første punktum angir den saklige rammen for KOFAs prøvingskompetanse: Nemnda «skal behandle klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne». Ordlyden trekker opp to selvstendige kompetansegrunnlag. For det første kan nemnda behandle klager om brudd på selve anskaffelsesloven, herunder de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4. For det andre kan nemnda behandle klager om brudd på forskrifter gitt med hjemmel i loven, det vil si anskaffelsesforskriften og andre forskrifter hjemlet i anskaffelsesloven. Bindeordet «og» viser at dette er kumulative kompetansegrunnlag – begge er selvstendige grunnlag for klagebehandling.
Denne sondringen har særlig praktisk betydning for anskaffelser som bare følger anskaffelsesforskriftens del I. I slike anskaffelser gir forskriften ofte bare et begrenset sett med prosedyreregler, og mange spørsmål som kan oppstå under gjennomføringen, er ikke regulert av egne forskriftsbestemmelser. At forskriften på et bestemt punkt ikke inneholder en særskilt regulering, stenger likevel ikke for KOFAs kompetanse. Så lenge klagen gjelder et påstått brudd på anskaffelsesloven – typisk de grunnleggende kravene i § 4 om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet – er nemnda kompetent etter klagenemndsforskriften § 1 første punktum.
Systematisk henger dette sammen med bestemmelsens oppbygning: Første punktum definerer hva slags rettsbrudd nemnda kan behandle, annet punktum beskriver hvordan nemnda skal bidra til tvisteløsning (effektivt, uhildet og grundig), og tredje punktum gir en særskilt vedtakskompetanse for overtredelsesgebyr. Kompetansespørsmålet etter første punktum må derfor løses ut fra rekkevidden av uttrykket «brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne», ikke ut fra hvilken del av forskriften den aktuelle anskaffelsen er underlagt.
KOFA 2018/137 – den sentrale kompetanseavklaringen
KOFA 2018/137 (Kystverket Rederi) er den sentrale kilden for dette spørsmålet. Saken gjaldt en anskaffelse som var underlagt anskaffelsesforskriftens del I, og klagen rettet seg mot et uklart krav i konkurransegrunnlaget. Spørsmålet for nemnda var om den var kompetent til å prøve anførsler om brudd på de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 når forskriften ikke hadde egne detaljerte regler om det påklagede spørsmålet.
Nemnda la til grunn at den var kompetent til dette, med direkte henvisning til klagenemndsforskriften § 1. Nemnda gikk deretter inn i den materielle vurderingen og fant at det uklare kravet i konkurransegrunnlaget var i strid med forutberegnelighetsprinsippet i anskaffelsesloven § 4.
Avgjørelsen har høy tolkningsverdi for akkurat dette noteankeret av to grunner. For det første tok nemnda uttrykkelig stilling til kompetansespørsmålet og forankret svaret direkte i § 1. For det andre viser avgjørelsen at kompetansen ikke bare er teoretisk, men at nemnda faktisk gjennomfører en materiell lovlighetskontroll av om gjennomføringen er i samsvar med lovens grunnleggende prinsipper, også i del I-anskaffelser.
Avgjørelsen underbygger dermed at KOFAs mandat ikke er begrenset til å kontrollere om en oppdragsgiver har fulgt eksplisitte prosedyrebestemmelser i forskriftens enkelte deler. Nemnda kan også prøve om gjennomføringen er i samsvar med lovens grunnleggende prinsipper. Det sentrale vurderingstemaet er om klagen gjelder et påstått rettsbrudd innenfor anskaffelsesregelverket – ikke om den aktuelle anskaffelsen er regulert av et detaljert sett med forskriftsbestemmelser.
Begrensninger i kildetilfanget
Det er grunn til å markere en begrensning. Den foreliggende avklaringen bygger i hovedsak på én uttrykkelig KOFA-avgjørelse. Selv om KOFA 2018/137 er direkte, konkret og derfor tungtveiende som praksis om § 1, er den fortsatt nemndspraksis og ikke en forskriftsforarbeidsuttalelse eller domstolsavgjørelse. Avgjørelsen bør derfor brukes for det den faktisk avgjør: at KOFA kan prøve anførsler om brudd på anskaffelsesloven § 4 også i del I-anskaffelser, selv om forskriften ikke har egne detaljerte regler om det aktuelle spørsmålet. Den gir mindre grunnlag for vidtrekkende slutninger om kompetanse i spørsmål som faller utenfor påståtte brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne.
Praktiske vurderingstema
Gjelder klagen et påstått brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne? I så fall er KOFA kompetent etter § 1 første punktum, uavhengig av hvilken del av forskriften anskaffelsen følger.
Er klagen forankret i anskaffelsesloven § 4? Klager i del I-anskaffelser kan bygges på de grunnleggende prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. KOFAs kompetanse rekker da til å prøve om konkurransegrunnlaget, evalueringen eller andre sider av gjennomføringen er i strid med disse lovfestede prinsippene.
Faller klagen utenfor anskaffelsesregelverket? Dersom det påklagede forholdet ikke utgjør et påstått brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne, faller det utenfor KOFAs kompetanse etter § 1.
Rådgivende organ
Uttrykket «rådgivende organ» angir et grunnleggende trekk ved KOFAs ordinære virksomhet: nemnda behandler klager om påståtte brudd på anskaffelsesloven og tilhørende forskrifter, men den opptrer som utgangspunkt ikke som en domstol som treffer bindende avgjørelser om privatrettslig ugyldighet, kontraktsbortfall eller andre tvangskraftige rettsvirkninger. Ordlyden peker dermed både på formen for nemndas virksomhet og på grensen for kompetansen i de vanlige klagesakene.
Systematisk plassering i § 1
Uttrykket må leses i sammenheng med resten av § 1. Første punktum angir nemnda som et rådgivende klageorgan; annet punktum fremhever formålet om en effektiv, uhildet og grundig tvisteløsning; og tredje punktum gjør et uttrykkelig unntak ved å fastslå at nemnda har kompetanse til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr etter anskaffelsesloven § 12. Denne oppbygningen viser at forskriften bygger på et hovedskille mellom KOFAs alminnelige rådgivende uttalelser i klagesaker på den ene siden, og den særskilte vedtakskompetansen som lovgiver uttrykkelig har lagt til nemnda for overtredelsesgebyr på den andre. Nettopp fordi gebyrkompetansen nevnes særskilt, taler systematikken for at «rådgivende organ» skal forstås som hovedregelen for nemndas øvrige saksbehandling. Uttrykket er altså ikke en uttømmende karakteristikk av all KOFA-virksomhet, men en beskrivelse av normalordningen.
Kompetanseavgrensning i praksis
I KOFA 2006/22 (Sørlandet sykehus HF) tok nemnda stilling til om endrede bestillingsrutiner innebar en vesentlig kontraktsendring i strid med anskaffelsesregelverket. I den forbindelse uttalte nemnda at den ikke har mandat til direkte å annullere inngåtte kontrakter, men at den kan prøve om endringen er vesentlig og dermed i strid med regelverket. Tolkningsverdien for § 1 ligger i denne kompetanseavgrensningen: KOFA kan foreta en rettslig kontroll av om regelverket er brutt, men den ordinære klagebehandlingen munner ikke ut i en domstolslignende annullasjonsavgjørelse. Kilden er relevant fordi den viser hva «rådgivende» betyr i praksis når klager angriper disposisjoner som allerede er gjennomført eller kontrakter som allerede er inngått. Begrensningen i kilden er at uttalelsen om kompetanseavgrensningen kom som en sidebemerkning i en sak som primært gjaldt materielle anskaffelsesrettslige spørsmål, og den inneholder ikke en utførlig drøftelse av § 1.
Et nærliggende utslag av dette er at KOFA i ordinære saker behandler påstander om regelverksbrudd, ikke krav om fullbyrdelse av rettigheter i prosessuell eller privatrettslig forstand. En klager kan få en autoritativ rettslig vurdering av om oppdragsgiveren har handlet i strid med anskaffelsesregelverket, men kan ikke gjennom den rådgivende klageordningen alene oppnå at nemnda setter en kontrakt til side eller pålegger et bestemt privatrettslig resultat.
Avgrensning mot tilsynsfunksjonen
I KOFA 2010/294 (Rygge kommune), som gjaldt prisevaluering og innsyn, fremhevet nemnda at den ikke er et tilsynsorgan. Uttalelsen kom som ledd i avgrensningen av hva nemnda skal ta stilling til i den konkrete saken. For tolkningen av § 1 understøtter dette at KOFA ikke driver en generell kontroll med oppdragsgiveres anskaffelsespraksis, men behandler konkrete klager og konkrete anførsler om regelbrudd. Kilden har noe mer begrenset vekt for akkurat uttrykket «rådgivende organ» enn KOFA 2006/22, fordi tyngdepunktet i avgjørelsen ligger i saksbehandlingsmessige avgrensninger snarere enn i en prinsipputleggelse av § 1. Som systemstøtte er den likevel treffende: et rådgivende klageorgan er ikke det samme som et alminnelig tilsyns- eller kontrollorgan. Nemnda tar stilling til de rettslige spørsmål klagen aktualiserer, men foretar ikke en generell revisjon av oppdragsgiverens praksis.
Samlet forståelse
Samlet tilsier ordlyden, lest i sammenheng med § 1 som helhet og belyst særlig av KOFA 2006/22, at «rådgivende organ» først og fremst uttrykker en kompetansebegrensning: KOFA skal gi rettslige vurderinger av påståtte anskaffelsesrettslige brudd i konkrete klagesaker, men er i ordinære saker verken domstol eller generelt tilsynsorgan. KOFA 2010/294 styrker denne forståelsen ved å avvise en tilsynsforståelse. Unntaket fra den rådgivende karakteren er den særskilte vedtakskompetansen for overtredelsesgebyr etter anskaffelsesloven § 12, som er uttrykkelig hjemlet i § 1 tredje punktum.
Praktiske vurderingstema
Resultattype: En klage til KOFA i ordinære saker er et middel til å få prøvd om anskaffelsesregelverket er brutt. Klageren kan ikke gjennom den rådgivende klageordningen oppnå at nemnda setter en kontrakt til side, kjennner den uten virkning eller pålegger et bestemt privatrettslig resultat. For slike krav må klageren gå til domstolene.
Anførselsbasert behandling: At nemnda er et rådgivende klageorgan innebærer at behandlingen knytter seg til konkrete innsigelser mot en bestemt anskaffelse eller beslutning. Nemnda foretar ikke en generell kontroll av oppdragsgiverens anskaffelsespraksis utover de rettslige spørsmål klagen aktualiserer.
Forholdet til gebyrkompetansen: Uttrykket «rådgivende organ» gjelder den ordinære klagebehandlingen. Vedtakskompetansen for overtredelsesgebyr etter anskaffelsesloven § 12 er et lovbestemt unntak der nemnda treffer bindende vedtak med selvstendige rettsvirkninger.
Rettslig status for uttalelsene: KOFAs rådgivende uttalelser er ikke rettskraftige avgjørelser i domstolsforstand. De kan likevel ha betydelig faktisk autoritet og kan påvirke oppdragsgiverens atferd, men de etablerer ikke prosessuelle rettsvirkninger tilsvarende en dom.
Kompetanse til overtredelsesgebyr
Tredje punktum markerer et viktig unntak fra utgangspunktet i første punktum om at Klagenemnda for offentlige anskaffelser er «et rådgivende organ». Når det heter at nemnda «har kompetanse til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr etter anskaffelsesloven § 12», er poenget å angi myndighet: KOFA er ikke bare et uttalende kontrollorgan, men kan i denne sakstypen treffe et bindende forvaltningsvedtak. Ordlyden er samtidig avgrenset. Bestemmelsen sier bare at nemnda har slik kompetanse; den sier ikke noe selvstendig om vilkårene for gebyr, skyldkrav, utmåling eller prosessuelle særregler. Disse spørsmålene er lagt til anskaffelsesloven § 12 og de øvrige reglene som regulerer behandlingen av gebyrsaker.
Bestemmelsens karakter: kompetansehjemmel, ikke materiell gebyrhjemmel
Systematisk står tredje punktum som en kompetansebestemmelse i en formålsparagraf. Det er ikke en materiell gebyrhjemmel i seg selv. Det rettslige tolkningspoenget er at § 1 tredje punktum må leses sammen med henvisningen til anskaffelsesloven § 12: KOFA kan bare treffe gebyrvedtak innenfor den rammen loven oppstiller. Dette avgrenser også bestemmelsen mot nemndas ordinære, rådgivende funksjon. I vanlige klagesaker avgir nemnda en uttalelse med rådgivende karakter; i gebyrsaker etter lovens § 12 utøver den offentlig myndighet gjennom vedtak.
Bestemmelsen innebærer heller ingen generell sanksjonskompetanse for alle brudd på anskaffelsesregelverket. Gebyrkompetansen er begrenset til ulovlige direkte anskaffelser slik dette begrepet er definert i anskaffelsesloven § 12. Brudd på andre regler – for eksempel konkurranseprinsippet eller tildelingskriteriene – kan behandles av KOFA som rådgivende klagesaker, men kan ikke utløse overtredelsesgebyr.
Praktisk bruk av gebyrkompetansen
KOFA-praksis viser at tredje punktum er en reell vedtakskompetanse og ikke bare en programerklæring. I KOFA 2020/337 (Sibella AS) fant nemnda at Politiets IKT-tjenester hadde foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved kjøp på en utgått rammeavtale, og ila overtredelsesgebyr. Saken drøfter i hovedsak de materielle vilkårene etter anskaffelsesloven § 12 – særlig om anskaffelsen var ulovlig direkte, skyldkravet og utmålingen – men den illustrerer hvordan kompetansen etter tredje punktum faktisk brukes når lovens vilkår er oppfylt. Tilsvarende ble Lødingen kommune ilagt overtredelsesgebyr for ulovlig direkte anskaffelse av kulvertarbeider i KOFA 2019/137 (Erikstad Industrier AS), og i KOFA 2025/0738 (Scanturf AS) ila nemnda gebyr etter å ha lagt til grunn grov uaktsomhet i en sak om kunstgressbane. Ingen av disse sakene drøfter § 1 uttrykkelig, men de bekrefter at bestemmelsen gir en reell vedtakskompetanse som nemnda anvender i praksis.
KOFA 2012/21 (Kristiansand Havn KF) er et ytterligere eksempel: Kristiansand Havn ble ilagt overtredelsesgebyr for ulovlig direkte anskaffelse av juridiske tjenester og ekspertbistand. Også her er relevansen for § 1 først og fremst eksemplifiserende – saken viser den praktiske funksjonen til bestemmelsen uten å tolke den direkte.
Avgrensning: ikke alle brudd utløser gebyrkompetanse
KOFA 2021/2103 (Bodø kommune) illustrerer den praktiske avgrensningen. Nemnda kom til at oppdragsgiver hadde brutt konkurranseprinsippet ved bare å kontakte én leverandør, men forholdet ble ikke ansett som en ulovlig direkte anskaffelse med gebyrrisiko etter anskaffelsesloven § 12, blant annet fordi anskaffelsen lå under terskelverdien og bare var underlagt del I av anskaffelsesforskriften. Saken tolker ikke § 1 direkte, men den er nyttig for å identifisere et sentralt vurderingstema: før man går inn i spørsmål om gebyr, må man avklare om den påståtte overtredelsen i det hele tatt er av en type som kan utløse overtredelsesgebyr. Hvis ikke, står bare den rådgivende funksjonen tilbake.
Kompetansens tidsmessige og prosessuelle side
De eldre KOFA-sakene belyser at «kompetanse» i denne sammenheng ikke bare gjelder sakstype, men også tidsmessige og overgangsrettslige grenser. I KOFA 2014/4 (Frogn kommune) vurderte nemnda om den hadde gebyrkompetanse for flere eldre ulovlige direkte anskaffelser etter den tidligere lovhjemmelen i LOA 1999 § 7b, og om toårsfristen var overholdt. Saken viser at kompetansespørsmålet i gebyrsaker kan ha en egen prosessuell side: det er ikke nok at forholdet materielt sett kunne være gebyrbelagt; nemnda må også ha kompetanse i tid. Tolkningsverdien for dagens § 1 er imidlertid begrenset, fordi saken bygger på tidligere lovhjemmel og overgangsregler.
Det samme forbeholdet gjelder KOFA 2012/22 (Kristiansand Havn KF), hvor nemnda uttrykkelig drøftet at den hadde kompetanse til å ilegge gebyr, samt spørsmål om toårsfrist og fristavbrudd. Saken er en nyttig bakgrunnskilde til forståelsen av gebyrkompetansen som noe mer enn bare en abstrakt myndighetsbestemmelse, men fordi den er forankret i den eldre gebyrordningen, kan den ikke brukes som sikker kilde for dagens detaljerte rettstilstand.
KOFA 2011/252 (Finnmark fylkeskommune) og KOFA 2011/345 (Karmøy kommune) har tilsvarende illustrasjonsverdi. Begge sakene drøftet om nemnda hadde kompetanse i eldre gebyrsaker og om adgangen til å ilegge gebyr var falt bort, blant annet der spørsmålet var om unnlatelse av å si opp løpende avtaler kunne anses som en ny ulovlig direkte anskaffelse. Disse avgjørelsene viser hvilke praktiske tvilsspørsmål gebyrkompetansen kan reise i grensetilfeller, men de bygger på tidligere hjemmelsgrunnlag og eldre fristregler, og har derfor bare indirekte vekt ved tolkningen av dagens § 1 tredje punktum.
Praktiske vurderingstema
På denne bakgrunnen kan bestemmelsen forstås slik: § 1 tredje punktum etablerer KOFA som vedtaksorgan i overtredelsesgebyrsaker, men bare innenfor rammen av anskaffelsesloven § 12. Bestemmelsen gir ikke selvstendige svar på når gebyr kan ilegges, hvor langt kompetansen rekker i tid, eller hvilke prosessuelle vilkår som gjelder. Praktisk må vurderingen skje i flere trinn:
Sakstype: Gjelder klagen en overtredelse som kan omfattes av gebyrhjemmelen i anskaffelsesloven § 12, det vil si en ulovlig direkte anskaffelse? Hvis ikke, har KOFA bare rådgivende kompetanse.
Materielle vilkår: Er de materielle vilkårene for overtredelsesgebyr oppfylt, herunder skyldkravet?
Prosessuelle vilkår: Er eventuelle frister og prosessuelle krav overholdt?
Skjønnsutøvelse: Bør KOFA bruke kompetansen i den konkrete saken, herunder utmåling av gebyrets størrelse?
Kildene viser samlet at tredje punktum først og fremst har funksjon som organisatorisk og kompetansefordelende bestemmelse, men at den får stor praktisk betydning fordi den gjør KOFA til mer enn et rent rådgivende organ i saker om ulovlige direkte anskaffelser.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 1 - Formål
KOFAs saklige kompetanse
Utgangspunktet: ordlyden som kompetanseregel
§ 1 første punktum fastsetter den grunnleggende ytre rammen for KOFAs saklige kompetanse: nemnda skal behandle «klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne». Bestemmelsen er både regelverksavgrensende og tvistetypespesifikk. KOFA er ikke gitt en generell kompetanse til å behandle alle tvister som oppstår i tilknytning til offentlige innkjøp, men bare klager som gjelder påståtte overtredelser av selve anskaffelsesregelverket.
Det følger for det første av uttrykket «brudd på» at nemndas oppgave er å prøve om innklagede har handlet i strid med anskaffelsesrettslige pliktnormer. Bestemmelsen omfatter derfor ikke enhver uenighet som har faktisk sammenheng med en anskaffelse. For det andre følger det av henvisningen til «anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne» at kompetansen er avgrenset mot andre regelsett. Dette gjelder selv om de utenforliggende reglene kan være nært knyttet til de samme faktiske forholdene.
Avgrensningen mot andre rettsområder
Nyere praksis er klar på dette punktet. I KOFA 2025/0832 (Ferder Taxi AS) uttalte nemnda uttrykkelig at den «kun [kan] behandle påstander om brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne». Saken gjaldt en klage der det blant annet var anført direkte brudd på konkurranseloven § 10. Nemnda avviste denne anførselen som utenfor sitt mandat. Avgjørelsen har høy tolkningsverdi fordi den gjelder nettopp den prinsipielle avgrensningen av KOFAs kompetanse etter § 1, og kobler denne avgrensningen til prosessuell avvisning av den aktuelle anførselen.
Tilsvarende i KOFA 2025/0025 (Servicios Aeronáuticos, Control y Naviación, S.L.), hvor nemnda la til grunn at påstander om statsstøtte og brudd på en EU-forordning lå utenfor dens kompetanse. Saken er særlig relevant fordi den samtidig viser at kompetanseavgrensningen ikke nødvendigvis medfører at hele klagen må falle bort: KOFA behandlet de selvstendige anskaffelsesrettslige spørsmålene – om unormalt lavt tilbud – som fortsatt lå innenfor mandatet. Det gir et viktig praktisk tolkningspunkt: det må skilles mellom anførsler som faller utenfor, og resten av saken.
Også KOFA 2022/50 (KODE Kunstmuseer og Komponisthjem) bekrefter denne linjen. I en gebyrsak om ulovlig direkte anskaffelse avviste nemnda anførsler om konkurranseloven og statsstøttereglene fordi slike spørsmål ligger utenfor nemndas kompetanse etter forskriften. Avgjørelsen er noe mer begrenset som rettskilde fordi kompetanseavgrensningen ikke var hovedtemaet i saken, men den støtter det samme prinsippet.
Den samme hovedlinjen finnes i eldre praksis. KOFA 2003/143 (Rikstrygdeverket) avgrenset mot konkurranserettslige spørsmål, men kilden fremstår som kort og mer illustrativ enn prinsipielt utviklet. Den har derfor begrenset selvstendig vekt sammenlignet med de nyere og mer direkte avgjørelsene.
Avgrensningen mot kontraktsrettslige tvister
§ 1 avgrenser ikke bare mot andre regelsett, men også mot rene kontraktsrettslige tvister. KOFA 2005/176 (Helse Øst RHF) er her en sentral og fortsatt relevant kilde. Saken gjaldt spørsmål om lojalitetsplikt og kontraktsbrudd i et eksisterende avtaleforhold, og nemnda slo fast at dens kompetanse er begrenset til spørsmål om brudd på anskaffelsesregelverket, og ikke omfatter kontraktsbrudd eller alminnelige lojalitetsplikter mellom avtalepartene. Kilden gjelder riktignok eldre regelverk, men tolkningspoenget er nært knyttet til den samme ordlyden om «brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne», og har derfor fortsatt betydelig verdi.
Den nyere KOFA 2024/1936 (Aquapartner AS) bekrefter dette i dagens regelverksbilde. Saken gjaldt primært taushetsplikt, men inneholdt også en anførsel om urettmessig heving av inngått kontrakt. Denne anførselen ble avvist som utenfor KOFAs kompetanse. Avgjørelsen illustrerer en viktig nyanse: at et spørsmål oppstår etter kontraktsinngåelse, er ikke alene avgjørende for om det faller utenfor; det avgjørende er om anførselen faktisk gjelder brudd på anskaffelsesregelverket eller en ordinær kontraktsrettslig tvist. Hevingsspørsmålet var av sistnevnte karakter.
Også KOFA 2021/1377 (Jon Martin Courbat) trekker denne grensen. Nemnda uttalte at «KOFAs kompetanse er avgrenset til 'brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne'», og avviste en anførsel om brudd på taushetsplikt i en rammeavtale som utenfor KOFAs saklige kompetanse. Avgjørelsen gjaldt riktignok også fristspørsmål knyttet til en anførsel om ulovlig direkte anskaffelse, men kompetanseuttalelsen om taushetspliktanførselen er klar og direkte relevant for forståelsen av § 1.
Anskaffelsesregelverkets virkeområde som kompetansegrense
Et annet hovedpunkt er at KOFA bare kan behandle klager når den påklagede disposisjonen faktisk faller innenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde. Nemnda må derfor ofte ta stilling til slike terskelspørsmål som ledd i vurderingen av egen kompetanse.
KOFA 2005/24 (Sykehuset i Vestfold HF) er et klassisk eksempel. Saken gjaldt drift av avgiftsparkering, og nemnda kom under tvil til at kontrakten var en tjenestekonsesjon som falt utenfor anskaffelsesregelverket. Nemnda manglet dermed kompetanse til å behandle klagen materielt, selv om oppdragsgiver kontraktsrettslig hadde forpliktet seg til å følge anskaffelsesregler. Den konkrete klassifikasjonen av tjenestekonsesjoner bygger på et eldre rettslig landskap og må brukes med varsomhet som rettskilde for dagens avgrensning av konsesjoner. Men avgjørelsen har fortsatt klar prinsipiell verdi for det mer generelle poenget: faller kontrakten utenfor anskaffelsesregelverket, faller den også utenfor KOFAs mandat etter § 1.
Det samme prinsippet kommer til uttrykk i KOFA 2025/0946 (Statnett SF). Der kom nemnda til at kontrakten var unntatt regelverket som forsknings- og utviklingstjeneste etter forsyningsforskriften § 2-5, og avviste deretter saken på grunn av manglende jurisdiksjon. Avgjørelsen har høy relevans fordi den viser at § 1 ikke bare avgrenser mot andre rettsområder, men også mot kontrakter og situasjoner som er unntatt fra anskaffelsesregelverket gjennom regelverkets egne unntaksbestemmelser.
KOFA 2012/95 (VEFAS Retur AS) illustrerer en beslektet variant: nemnda kom til at innklagede ikke var et offentligrettslig organ og dermed ikke var underlagt anskaffelsesregelverket. Forholdet var derfor ikke et brudd KOFA kunne behandle. Kilden er mer illustrativ enn prinsipielt ledende, men den støtter den samme systematiske forståelsen: uten at anskaffelsesregelverket gjelder, er det ikke noe «brudd» for nemnda å prøve.
Kompetansen er ikke snevrere enn ordlyden tilsier
Kompetansen er samtidig ikke snevrere enn ordlyden tilsier. Siden § 1 nevner både anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne, kan KOFA også prøve anførsler som bygger direkte på loven, selv der den konkrete anskaffelsen i hovedsak er regulert på forskriftsnivå.
KOFA 2018/137 (Kystverket Rederi) er viktig her. Saken gjaldt en del I-anskaffelse der det var anført brudd på de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4. Nemnda la til grunn at den hadde kompetanse til å vurdere dette, med uttrykkelig henvisning til klagenemndsforskriften § 1. Tolkningsverdien er god fordi saken viser positivt hva § 1 faktisk omfatter: KOFA er ikke begrenset til detaljerte forskriftsbrudd, men kan også prøve lovfestede grunnprinsipper når disse er den relevante normen for den aktuelle anskaffelsen.
Systematisk sammenheng med øvrige prosessregler
Systematisk må § 1 leses i sammenheng med de øvrige prosessreglene i forskriften. § 1 fastsetter den grunnleggende saklige kompetansen. Reglene om hvem som kan klage, hvilke saker som kan bringes inn (§ 6), og reglene om avvisning (§ 9), bygger videre på denne rammen. Spørsmål om anførsler utenfor anskaffelsesregelverket vil derfor ofte arte seg som avvisningsspørsmål i praksis, men den materielle begrunnelsen ligger i § 1: KOFA mangler myndighet til å prøve slike spørsmål. Nyere saker som KOFA 2025/0832 og 2025/0025 viser dette tydelig ved at kompetanseavgrensningen etter § 1 leder til at enkelte anførsler avvises, mens andre kan realitetsbehandles.
Praktiske vurderingstema
For praktisk anvendelse peker praksis særlig på fire vurderingstemaer:
1. Identifisering av rettsgrunnlaget for anførselen. Er påstanden forankret i anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne, er den i utgangspunktet innenfor KOFAs kompetanse. Gjelder den konkurranseloven, statsstøttereglene, en EU-forordning som sådan eller andre utenforliggende normer, faller den utenfor, jf. særlig KOFA 2025/0832, 2025/0025 og 2022/50.
2. Skillet mellom anskaffelsesrettslige feil og kontraktsrettslige ettertvister. Spørsmål om tildeling, avvisning, kunngjøring, likebehandling og lovens grunnprinsipper ligger i kjernen av KOFAs kompetanse. Spørsmål om lojalitetsplikt, mislighold, heving eller andre ordinære avtaleforhold ligger normalt utenfor, jf. KOFA 2005/176, 2024/1936 og 2021/1377.
3. Om den påklagede disposisjonen faktisk omfattes av anskaffelsesregelverket. KOFA kan ta stilling til dette som et prejudisielt kompetansespørsmål, men hvis svaret er nei – fordi kontrakten er en konsesjon, en unntatt FoU-tjeneste, eller innklagede ikke er underlagt regelverket – kan saken ikke realitetsbehandles, jf. KOFA 2005/24, 2025/0946 og 2012/95.
4. Delvis avvisning ved blandede klager. Dersom klagen inneholder både anførsler innenfor og utenfor mandatet, må det vurderes om bare de utenforliggende delene skal avskjæres. KOFA 2025/0025 viser at nemnda ikke uten videre avviser hele saken når det fortsatt står igjen reelle anskaffelsesrettslige spørsmål.
Avgrensning mot forhold utenfor regelverket
Ordlyden i § 1 første punktum avgrenser KOFAs saklige kompetanse til å «behandle klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne». Formuleringen er regelverksbundet: Nemnda har ikke en generell tvisteløsningskompetanse for offentlige kontrakter, men kompetanse til å prøve om det foreligger brudd på anskaffelsesregelverket som sådant. Dette trekker en dobbel grense. For det første faller forhold som ikke reguleres av anskaffelsesloven og anskaffelsesforskriftene utenfor mandatet. For det andre faller også tvister som springer ut av en anskaffelse, men som rettslig sett gjelder noe annet enn brudd på anskaffelsesregelverket, utenfor.
Kontrakter utenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde
Et grunnleggende utslag av kompetanseavgrensningen er at KOFA kan ta stilling til om et forhold er omfattet av anskaffelsesregelverket, men ikke behandle saken materielt dersom den underliggende kontrakten faller utenfor. I KOFA 2005/24 (Sykehuset i Vestfold HF) var spørsmålet om en kontrakt utgjorde en tjenestekonsesjon. Nemnda uttalte at kompetansen er «begrenset til anførsler om brudd på lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter», og kom til at den ikke kunne realitetsbehandle klagen fordi kontrakten falt utenfor regelverket. Tolkningsverdien ligger ikke først og fremst i den daværende klassifiseringen av tjenestekonsesjoner – den materielle anskaffelsesretten har utviklet seg betydelig siden 2005 – men i det prinsipielle utgangspunktet: KOFAs mandat følger av forskriften og kan ikke utvides ved at partene selv legger til grunn at anskaffelsesreglene skal følges. Kompetansepoenget står seg godt fordi § 1 fortsatt bygger på den samme lovbundne mandatforståelsen.
Avgrensning mot kontraktsrettslige spørsmål
Bestemmelsen avgrenser også mot rene kontraktsrettslige spørsmål etter at kontrakt er inngått. KOFA 2005/176 (Helse Øst RHF) er her en kjerneavgjørelse. Saken gjaldt en klage som blant annet reiste spørsmål om kontraktsbrudd og alminnelige lojalitetsplikter. Nemnda slo fast at dens kompetanse er begrenset til spørsmål om brudd på anskaffelsesregelverket, og at slike kontraktsrettslige og lojalitetsbaserte anførsler faller utenfor. Relevansen er praktisk viktig: En klage kan være foranlediget av et anskaffelsesforhold, men dersom anførselen i realiteten gjelder mislighold av en inngått kontrakt, gjennomføring av kontraktsforpliktelser eller en påstått ulovfestet lojalitetsplikt mellom partene, ligger den utenfor § 1. Det avgjørende er ikke om tvisten har faktisk tilknytning til en offentlig kontrakt, men om det påberopte normgrunnlaget er anskaffelsesloven eller forskrifter gitt i medhold av denne.
Anførsler bygget på andre regelsett
Det samme utgangspunktet gjelder når klager bygger på andre regelsett enn anskaffelsesregelverket. KOFA 2025/0025 (Servicios Aeronáuticos, Control y Naviación, S.L.) gjaldt blant annet anførsler om ulovlig statsstøtte og brudd på en EU-forordning om lufttrafikk. Nemnda presiserte at den «bare kan ta stilling til brudd på anskaffelsesregelverket», og at slike anførsler derfor falt utenfor kompetansen. Samtidig ble ikke hele saken avvist: Klagen reiste også et selvstendig anskaffelsesrettslig spørsmål om unormalt lavt tilbud, som nemnda kunne prøve. Avgjørelsen er særlig opplysende for blandede klager. At enkelte anførsler ligger utenfor § 1, innebærer ikke nødvendigvis at hele klagen må bortfalle dersom det også foreligger selvstendige anskaffelsesrettslige anførsler innenfor nemndas mandat. Saken knytter dermed § 1 til forskriftens system om saksstyring og avvisning, særlig §§ 6 og 9.
KOFA 2025/0832 (Ferder Taxi AS) illustrerer det samme for konkurranselovgivningen. Nemnda uttalte at «spørsmål om overtredelse av konkurranseloven § 10 faller utenfor klagenemndas kompetanse». Tolkningsverdien er at KOFA ikke kan fungere som et alternativt håndhevingsorgan for tilgrensende regelverk, selv om de faktiske forholdene er de samme som i en anskaffelsessak. Dersom en klager vil anføre konkurransebegrensende samarbeid, må dette enten ha selvstendig betydning som ledd i en anskaffelsesrettslig anførsel KOFA kan prøve – for eksempel som grunnlag for avvisning av tilbud etter anskaffelsesforskriften – eller håndheves i de spor som gjelder for konkurranseretten. Avgjørelsen er nyere og derfor nyttig som uttrykk for dagens praksis, men den er konkret knyttet til en anførsel om direkte brudd på konkurranseloven og gir ikke i seg selv en uttømmende grensedragning for alle tilgrensende regelsett.
KOFA 2021/1377 (Jon Martin Courbat) trekker opp en beslektet grense mot anførsler om brudd på taushetspliktbestemmelser. Nemnda uttalte at slike anførsler falt utenfor KOFAs saklige kompetanseområde etter §§ 1 og 6. Saken gjaldt primært avvisning på grunn av fristoversittelse etter § 13a, slik at kompetanseuttalelsen ikke var sakens eneste eller bærende spørsmål. Som kilde er den derfor noe mer avledet enn de øvrige avgjørelsene som er omtalt ovenfor. Likevel bekrefter den på en klar måte at ikke enhver prosessuell eller forvaltningsrettslig innsigelse i tilknytning til en anskaffelse kan bringes inn for KOFA; det må dreie seg om en norm som nemnda etter § 1 er satt til å håndheve.
Systematisk sammenheng
§ 1 må leses sammen med forskriftens regler om klagens innhold og avvisning. § 1 fastsetter den ytre rammen for hva KOFA kan behandle. § 6 får betydning ved at klagen må identifisere en anførsel som faktisk gjelder brudd på anskaffelsesregelverket. § 9 blir den praktiske konsekvensbestemmelsen når klagen helt eller delvis faller utenfor mandatet. Kildene viser at kompetanseavgrensningen kan slå ut på tre nivåer:
Praktiske vurderingstema
Det sentrale vurderingstemaet er hvordan anførselen rettslig må karakteriseres. Det er ikke tilstrekkelig at klageren mener forholdet er «urimelig», «illojalt» eller «ulovlig» i vid forstand. Spørsmålet er om det påberopes et brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne.
Dersom kjernen i anførselen er at oppdragsgiver har misligholdt en inngått kontrakt, opptrådt i strid med alminnelig lojalitetsplikt, ytt ulovlig statsstøtte, brutt konkurranseloven eller tilsidesatt taushetspliktregler som sådanne, ligger forholdet som utgangspunkt utenfor § 1. Dersom samme faktum derimot også kan underbygge en selvstendig anskaffelsesrettslig innsigelse – for eksempel at et unormalt lavt tilbud skyldes ulovlig statsstøtte, eller at konkurransebegrensende samarbeid gir grunnlag for avvisning etter anskaffelsesforskriften – må KOFA skille ut og behandle den delen som faller innenfor mandatet.
Samlet viser kildene at § 1 første punktum må forstås som en streng saklig kompetanseavgrensning. KOFA er et spesialisert håndhevingsorgan for anskaffelsesregelverket, ikke et generelt klageorgan for alle rettsregler som kan aktualiseres i eller rundt en offentlig anskaffelse.
Kompetanse til å prøve loven og del I-prinsippene
Første punktum angir den saklige rammen for KOFAs prøvingskompetanse: Nemnda «skal behandle klager om brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne». Ordlyden trekker opp to selvstendige kompetansegrunnlag. For det første kan nemnda behandle klager om brudd på selve anskaffelsesloven, herunder de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4. For det andre kan nemnda behandle klager om brudd på forskrifter gitt med hjemmel i loven, det vil si anskaffelsesforskriften og andre forskrifter hjemlet i anskaffelsesloven. Bindeordet «og» viser at dette er kumulative kompetansegrunnlag – begge er selvstendige grunnlag for klagebehandling.
Denne sondringen har særlig praktisk betydning for anskaffelser som bare følger anskaffelsesforskriftens del I. I slike anskaffelser gir forskriften ofte bare et begrenset sett med prosedyreregler, og mange spørsmål som kan oppstå under gjennomføringen, er ikke regulert av egne forskriftsbestemmelser. At forskriften på et bestemt punkt ikke inneholder en særskilt regulering, stenger likevel ikke for KOFAs kompetanse. Så lenge klagen gjelder et påstått brudd på anskaffelsesloven – typisk de grunnleggende kravene i § 4 om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet – er nemnda kompetent etter klagenemndsforskriften § 1 første punktum.
Systematisk henger dette sammen med bestemmelsens oppbygning: Første punktum definerer hva slags rettsbrudd nemnda kan behandle, annet punktum beskriver hvordan nemnda skal bidra til tvisteløsning (effektivt, uhildet og grundig), og tredje punktum gir en særskilt vedtakskompetanse for overtredelsesgebyr. Kompetansespørsmålet etter første punktum må derfor løses ut fra rekkevidden av uttrykket «brudd på anskaffelsesloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne», ikke ut fra hvilken del av forskriften den aktuelle anskaffelsen er underlagt.
KOFA 2018/137 – den sentrale kompetanseavklaringen
KOFA 2018/137 (Kystverket Rederi) er den sentrale kilden for dette spørsmålet. Saken gjaldt en anskaffelse som var underlagt anskaffelsesforskriftens del I, og klagen rettet seg mot et uklart krav i konkurransegrunnlaget. Spørsmålet for nemnda var om den var kompetent til å prøve anførsler om brudd på de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 når forskriften ikke hadde egne detaljerte regler om det påklagede spørsmålet.
Nemnda la til grunn at den var kompetent til dette, med direkte henvisning til klagenemndsforskriften § 1. Nemnda gikk deretter inn i den materielle vurderingen og fant at det uklare kravet i konkurransegrunnlaget var i strid med forutberegnelighetsprinsippet i anskaffelsesloven § 4.
Avgjørelsen har høy tolkningsverdi for akkurat dette noteankeret av to grunner. For det første tok nemnda uttrykkelig stilling til kompetansespørsmålet og forankret svaret direkte i § 1. For det andre viser avgjørelsen at kompetansen ikke bare er teoretisk, men at nemnda faktisk gjennomfører en materiell lovlighetskontroll av om gjennomføringen er i samsvar med lovens grunnleggende prinsipper, også i del I-anskaffelser.
Avgjørelsen underbygger dermed at KOFAs mandat ikke er begrenset til å kontrollere om en oppdragsgiver har fulgt eksplisitte prosedyrebestemmelser i forskriftens enkelte deler. Nemnda kan også prøve om gjennomføringen er i samsvar med lovens grunnleggende prinsipper. Det sentrale vurderingstemaet er om klagen gjelder et påstått rettsbrudd innenfor anskaffelsesregelverket – ikke om den aktuelle anskaffelsen er regulert av et detaljert sett med forskriftsbestemmelser.
Begrensninger i kildetilfanget
Det er grunn til å markere en begrensning. Den foreliggende avklaringen bygger i hovedsak på én uttrykkelig KOFA-avgjørelse. Selv om KOFA 2018/137 er direkte, konkret og derfor tungtveiende som praksis om § 1, er den fortsatt nemndspraksis og ikke en forskriftsforarbeidsuttalelse eller domstolsavgjørelse. Avgjørelsen bør derfor brukes for det den faktisk avgjør: at KOFA kan prøve anførsler om brudd på anskaffelsesloven § 4 også i del I-anskaffelser, selv om forskriften ikke har egne detaljerte regler om det aktuelle spørsmålet. Den gir mindre grunnlag for vidtrekkende slutninger om kompetanse i spørsmål som faller utenfor påståtte brudd på anskaffelsesloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne.
Praktiske vurderingstema
Rådgivende organ
Uttrykket «rådgivende organ» angir et grunnleggende trekk ved KOFAs ordinære virksomhet: nemnda behandler klager om påståtte brudd på anskaffelsesloven og tilhørende forskrifter, men den opptrer som utgangspunkt ikke som en domstol som treffer bindende avgjørelser om privatrettslig ugyldighet, kontraktsbortfall eller andre tvangskraftige rettsvirkninger. Ordlyden peker dermed både på formen for nemndas virksomhet og på grensen for kompetansen i de vanlige klagesakene.
Systematisk plassering i § 1
Uttrykket må leses i sammenheng med resten av § 1. Første punktum angir nemnda som et rådgivende klageorgan; annet punktum fremhever formålet om en effektiv, uhildet og grundig tvisteløsning; og tredje punktum gjør et uttrykkelig unntak ved å fastslå at nemnda har kompetanse til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr etter anskaffelsesloven § 12. Denne oppbygningen viser at forskriften bygger på et hovedskille mellom KOFAs alminnelige rådgivende uttalelser i klagesaker på den ene siden, og den særskilte vedtakskompetansen som lovgiver uttrykkelig har lagt til nemnda for overtredelsesgebyr på den andre. Nettopp fordi gebyrkompetansen nevnes særskilt, taler systematikken for at «rådgivende organ» skal forstås som hovedregelen for nemndas øvrige saksbehandling. Uttrykket er altså ikke en uttømmende karakteristikk av all KOFA-virksomhet, men en beskrivelse av normalordningen.
Kompetanseavgrensning i praksis
I KOFA 2006/22 (Sørlandet sykehus HF) tok nemnda stilling til om endrede bestillingsrutiner innebar en vesentlig kontraktsendring i strid med anskaffelsesregelverket. I den forbindelse uttalte nemnda at den ikke har mandat til direkte å annullere inngåtte kontrakter, men at den kan prøve om endringen er vesentlig og dermed i strid med regelverket. Tolkningsverdien for § 1 ligger i denne kompetanseavgrensningen: KOFA kan foreta en rettslig kontroll av om regelverket er brutt, men den ordinære klagebehandlingen munner ikke ut i en domstolslignende annullasjonsavgjørelse. Kilden er relevant fordi den viser hva «rådgivende» betyr i praksis når klager angriper disposisjoner som allerede er gjennomført eller kontrakter som allerede er inngått. Begrensningen i kilden er at uttalelsen om kompetanseavgrensningen kom som en sidebemerkning i en sak som primært gjaldt materielle anskaffelsesrettslige spørsmål, og den inneholder ikke en utførlig drøftelse av § 1.
Et nærliggende utslag av dette er at KOFA i ordinære saker behandler påstander om regelverksbrudd, ikke krav om fullbyrdelse av rettigheter i prosessuell eller privatrettslig forstand. En klager kan få en autoritativ rettslig vurdering av om oppdragsgiveren har handlet i strid med anskaffelsesregelverket, men kan ikke gjennom den rådgivende klageordningen alene oppnå at nemnda setter en kontrakt til side eller pålegger et bestemt privatrettslig resultat.
Avgrensning mot tilsynsfunksjonen
I KOFA 2010/294 (Rygge kommune), som gjaldt prisevaluering og innsyn, fremhevet nemnda at den ikke er et tilsynsorgan. Uttalelsen kom som ledd i avgrensningen av hva nemnda skal ta stilling til i den konkrete saken. For tolkningen av § 1 understøtter dette at KOFA ikke driver en generell kontroll med oppdragsgiveres anskaffelsespraksis, men behandler konkrete klager og konkrete anførsler om regelbrudd. Kilden har noe mer begrenset vekt for akkurat uttrykket «rådgivende organ» enn KOFA 2006/22, fordi tyngdepunktet i avgjørelsen ligger i saksbehandlingsmessige avgrensninger snarere enn i en prinsipputleggelse av § 1. Som systemstøtte er den likevel treffende: et rådgivende klageorgan er ikke det samme som et alminnelig tilsyns- eller kontrollorgan. Nemnda tar stilling til de rettslige spørsmål klagen aktualiserer, men foretar ikke en generell revisjon av oppdragsgiverens praksis.
Samlet forståelse
Samlet tilsier ordlyden, lest i sammenheng med § 1 som helhet og belyst særlig av KOFA 2006/22, at «rådgivende organ» først og fremst uttrykker en kompetansebegrensning: KOFA skal gi rettslige vurderinger av påståtte anskaffelsesrettslige brudd i konkrete klagesaker, men er i ordinære saker verken domstol eller generelt tilsynsorgan. KOFA 2010/294 styrker denne forståelsen ved å avvise en tilsynsforståelse. Unntaket fra den rådgivende karakteren er den særskilte vedtakskompetansen for overtredelsesgebyr etter anskaffelsesloven § 12, som er uttrykkelig hjemlet i § 1 tredje punktum.
Praktiske vurderingstema
Kompetanse til overtredelsesgebyr
Tredje punktum markerer et viktig unntak fra utgangspunktet i første punktum om at Klagenemnda for offentlige anskaffelser er «et rådgivende organ». Når det heter at nemnda «har kompetanse til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr etter anskaffelsesloven § 12», er poenget å angi myndighet: KOFA er ikke bare et uttalende kontrollorgan, men kan i denne sakstypen treffe et bindende forvaltningsvedtak. Ordlyden er samtidig avgrenset. Bestemmelsen sier bare at nemnda har slik kompetanse; den sier ikke noe selvstendig om vilkårene for gebyr, skyldkrav, utmåling eller prosessuelle særregler. Disse spørsmålene er lagt til anskaffelsesloven § 12 og de øvrige reglene som regulerer behandlingen av gebyrsaker.
Bestemmelsens karakter: kompetansehjemmel, ikke materiell gebyrhjemmel
Systematisk står tredje punktum som en kompetansebestemmelse i en formålsparagraf. Det er ikke en materiell gebyrhjemmel i seg selv. Det rettslige tolkningspoenget er at § 1 tredje punktum må leses sammen med henvisningen til anskaffelsesloven § 12: KOFA kan bare treffe gebyrvedtak innenfor den rammen loven oppstiller. Dette avgrenser også bestemmelsen mot nemndas ordinære, rådgivende funksjon. I vanlige klagesaker avgir nemnda en uttalelse med rådgivende karakter; i gebyrsaker etter lovens § 12 utøver den offentlig myndighet gjennom vedtak.
Bestemmelsen innebærer heller ingen generell sanksjonskompetanse for alle brudd på anskaffelsesregelverket. Gebyrkompetansen er begrenset til ulovlige direkte anskaffelser slik dette begrepet er definert i anskaffelsesloven § 12. Brudd på andre regler – for eksempel konkurranseprinsippet eller tildelingskriteriene – kan behandles av KOFA som rådgivende klagesaker, men kan ikke utløse overtredelsesgebyr.
Praktisk bruk av gebyrkompetansen
KOFA-praksis viser at tredje punktum er en reell vedtakskompetanse og ikke bare en programerklæring. I KOFA 2020/337 (Sibella AS) fant nemnda at Politiets IKT-tjenester hadde foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved kjøp på en utgått rammeavtale, og ila overtredelsesgebyr. Saken drøfter i hovedsak de materielle vilkårene etter anskaffelsesloven § 12 – særlig om anskaffelsen var ulovlig direkte, skyldkravet og utmålingen – men den illustrerer hvordan kompetansen etter tredje punktum faktisk brukes når lovens vilkår er oppfylt. Tilsvarende ble Lødingen kommune ilagt overtredelsesgebyr for ulovlig direkte anskaffelse av kulvertarbeider i KOFA 2019/137 (Erikstad Industrier AS), og i KOFA 2025/0738 (Scanturf AS) ila nemnda gebyr etter å ha lagt til grunn grov uaktsomhet i en sak om kunstgressbane. Ingen av disse sakene drøfter § 1 uttrykkelig, men de bekrefter at bestemmelsen gir en reell vedtakskompetanse som nemnda anvender i praksis.
KOFA 2012/21 (Kristiansand Havn KF) er et ytterligere eksempel: Kristiansand Havn ble ilagt overtredelsesgebyr for ulovlig direkte anskaffelse av juridiske tjenester og ekspertbistand. Også her er relevansen for § 1 først og fremst eksemplifiserende – saken viser den praktiske funksjonen til bestemmelsen uten å tolke den direkte.
Avgrensning: ikke alle brudd utløser gebyrkompetanse
KOFA 2021/2103 (Bodø kommune) illustrerer den praktiske avgrensningen. Nemnda kom til at oppdragsgiver hadde brutt konkurranseprinsippet ved bare å kontakte én leverandør, men forholdet ble ikke ansett som en ulovlig direkte anskaffelse med gebyrrisiko etter anskaffelsesloven § 12, blant annet fordi anskaffelsen lå under terskelverdien og bare var underlagt del I av anskaffelsesforskriften. Saken tolker ikke § 1 direkte, men den er nyttig for å identifisere et sentralt vurderingstema: før man går inn i spørsmål om gebyr, må man avklare om den påståtte overtredelsen i det hele tatt er av en type som kan utløse overtredelsesgebyr. Hvis ikke, står bare den rådgivende funksjonen tilbake.
Kompetansens tidsmessige og prosessuelle side
De eldre KOFA-sakene belyser at «kompetanse» i denne sammenheng ikke bare gjelder sakstype, men også tidsmessige og overgangsrettslige grenser. I KOFA 2014/4 (Frogn kommune) vurderte nemnda om den hadde gebyrkompetanse for flere eldre ulovlige direkte anskaffelser etter den tidligere lovhjemmelen i LOA 1999 § 7b, og om toårsfristen var overholdt. Saken viser at kompetansespørsmålet i gebyrsaker kan ha en egen prosessuell side: det er ikke nok at forholdet materielt sett kunne være gebyrbelagt; nemnda må også ha kompetanse i tid. Tolkningsverdien for dagens § 1 er imidlertid begrenset, fordi saken bygger på tidligere lovhjemmel og overgangsregler.
Det samme forbeholdet gjelder KOFA 2012/22 (Kristiansand Havn KF), hvor nemnda uttrykkelig drøftet at den hadde kompetanse til å ilegge gebyr, samt spørsmål om toårsfrist og fristavbrudd. Saken er en nyttig bakgrunnskilde til forståelsen av gebyrkompetansen som noe mer enn bare en abstrakt myndighetsbestemmelse, men fordi den er forankret i den eldre gebyrordningen, kan den ikke brukes som sikker kilde for dagens detaljerte rettstilstand.
KOFA 2011/252 (Finnmark fylkeskommune) og KOFA 2011/345 (Karmøy kommune) har tilsvarende illustrasjonsverdi. Begge sakene drøftet om nemnda hadde kompetanse i eldre gebyrsaker og om adgangen til å ilegge gebyr var falt bort, blant annet der spørsmålet var om unnlatelse av å si opp løpende avtaler kunne anses som en ny ulovlig direkte anskaffelse. Disse avgjørelsene viser hvilke praktiske tvilsspørsmål gebyrkompetansen kan reise i grensetilfeller, men de bygger på tidligere hjemmelsgrunnlag og eldre fristregler, og har derfor bare indirekte vekt ved tolkningen av dagens § 1 tredje punktum.
Praktiske vurderingstema
På denne bakgrunnen kan bestemmelsen forstås slik: § 1 tredje punktum etablerer KOFA som vedtaksorgan i overtredelsesgebyrsaker, men bare innenfor rammen av anskaffelsesloven § 12. Bestemmelsen gir ikke selvstendige svar på når gebyr kan ilegges, hvor langt kompetansen rekker i tid, eller hvilke prosessuelle vilkår som gjelder. Praktisk må vurderingen skje i flere trinn:
Kildene viser samlet at tredje punktum først og fremst har funksjon som organisatorisk og kompetansefordelende bestemmelse, men at den får stor praktisk betydning fordi den gjør KOFA til mer enn et rent rådgivende organ i saker om ulovlige direkte anskaffelser.