§ 24 – når enkeltvedtak skal grunngis 0

Paragrafkommentar

Kommentar til § 24 - når enkeltvedtak skal grunngis

§ 24 – Paragrafnivåkommentar: Begrunnelsespliktens funksjon, systematikk og rekkevidde

Oversikt

§ 24 er forvaltningslovens sentrale pliktbestemmelse om begrunnelse av enkeltvedtak. Første ledd slår fast hovedregelen: enkeltvedtak skal grunngis, og begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket. De følgende leddene regulerer lempninger og unntak fra denne hovedregelen – for innvilgende vedtak og fordelingssaker (annet ledd), for opplysninger unntatt fra partsinnsyn (tredje ledd) og for særskilte saksområder der Kongen har gitt forskrift (fjerde ledd). Bestemmelsen må leses i nær sammenheng med § 25, som angir hva begrunnelsen skal inneholde, og i klagesaker med §§ 33 og 34 om klagebehandling. Også §§ 17, 19 og 27 om henholdsvis utredningsplikt, partsinnsyn og underretning har nær funksjonell sammenheng med § 24.

Begrunnelsespliktens formål og rettssikkerhetsfunksjon

Ombudspraksis viser konsekvent at begrunnelsesplikten etter § 24 ikke er et rent formkrav, men en sentral rettssikkerhetsgaranti med flere funksjoner. I Sivilombudets undersøkelse av Nav-vedtak i sak 2022/5350 beskrives §§ 24 og 25 som lovens minimumskrav, men rapporten fremhever samtidig begrunnelsespliktens bredere funksjon: Begrunnelsen skal sette parten i stand til å forstå avgjørelsen og vurdere klage, samtidig som den virker disiplinerende for forvaltningen og kan fremme riktige og konsistente vedtak. Tilsvarende fremheves i sak 2022/4834 og 2024/1661, hvor Ombudet omtaler begrunnelsesplikten som en sentral rettssikkerhetsgaranti som skal bidra til forsvarlige avgjørelser, effektiv overprøving, likebehandling og kontroll med at utenforliggende hensyn ikke får betydning. I sak 2017/3572 viser Ombudet, med henvisning til Rt. 2008 s. 96 avsnitt 58, til at begrunnelsen skal gjøre det mulig for partene og domstolene å etterprøve vedtaket og vise at saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen er forsvarlig. Også sak 2011/2812 knytter begrunnelsesplikten til legitimitet, tillit og partens mulighet til å ivareta sine interesser.

Sak 2008/1005 (avslag på konsesjon til sjøflyplass) utdyper dette: Ombudet uttalte at begrunnelsen skal gi parten «nødvendig og tilstrekkelig informasjon» til å forstå avgjørelsen og hvorfor partens ønske ikke er tatt til følge. Kilden har klar verdi som generell formålskilde for § 24, særlig i skjønnspregede saker hvor det må kunne ses at relevante hensyn faktisk er vurdert og veid.

Kravet om reell og identifiserbar begrunnelse

Når det først skal gis en begrunnelse, må den være reell, identifiserbar og forståelig. I sak 2024/1621 ble et avslag kritisert fordi det var uklart både hvilket rettslig grunnlag som var brukt og hvilke momenter som hadde vært avgjørende. Saken gjelder nærmest innholdskravene etter § 25, men er samtidig en presisering av hva det i praksis innebærer at et vedtak etter § 24 skal være «grunngitt». Samme grunnsyn kommer til uttrykk i sak 2011/2142, hvor Ombudet uttalte at begrunnelsesplikten normalt forutsetter at vedtaket angir hvilket rettsgrunnlag avgjørelsen bygger på, med bare snevert rom for å unnlate dette der det er opplagt hvilke regler som er anvendt. I sak 2015/2090 og 2014/2594 ble det på tilsvarende måte fremhevet at parten må få nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå hva det er gitt avslag på og hvorfor søknaden ikke er tatt til følge.

I sak 2007/1360 kritiserte Ombudet at forvaltningen «bevisst» holdt tilbake den reelle vurderingen; en skjult eller først senere fremlagt begrunnelse uthuler kontradiksjonen og er uforenlig med begrunnelsesreglene. Nyere saker som 2023/5211, 2022/1235, 2022/2142 og 2022/4962 underbygger samme poeng: Begrunnelsen må synliggjøre de avgjørende skjønnsmomentene, knytte seg presist til lovens vilkår og utformes slik at det ikke blir tvil om organet bygger på korrekt rettslig utgangspunkt. Også sak 2017/760 og 2017/543 illustrerer at det ikke er nok å angi resultatet eller vise generelt til dokumenter; vedtaket må gjøre rede for hvilke vilkår som er vurdert og hvorfor de anses oppfylt eller ikke oppfylt.

Begrunnelsesplikten forutsetter forsvarlig dokumentasjon

§ 24s begrunnelsesplikt mister mye av sin funksjon dersom premissene bare finnes i udokumentert muntlig kontakt. I sak 2022/1056 (tvangsmedisinering) kritiserte Ombudet at det ikke fremgikk hvilke konkrete forhold som underbygget det sentrale vilkåret, og at sentrale muntlige avklaringer heller ikke var nedtegnet og arkivert. Sak 2016/557 trekker i samme retning, men mer indirekte: der gjaldt hovedspørsmålet muntlig bortvisning etter politiloven § 7, og Ombudet uttalte at det ikke gjelder noe generelt unntak fra kravene til skriftlighet og underretning når vedtak treffes på stedet. Samtidig la Ombudet til grunn at det for denne vedtakstypen var gjort unntak fra begrunnelsesplikten i forvaltningslovforskriften § 21 bokstav b med hjemmel i forvaltningsloven § 24. Uttalelsen har begrenset vekt for tolkningen av § 24 isolert, men illustrerer at begrunnelsesplikten inngår i et større saksbehandlingssystem, og at unntak fra plikten forutsetter særskilt forskriftshjemmel.

Begrunnelsesplikten i klagesaker

Ordlyden i annet ledd unntar bare «andre saker enn klagesaker» fra hovedregelen om samtidig begrunnelse. Ombudspraksis viser med stor konsistens at begrunnelsesplikten slår fullt ut også i klageinstansens vedtak. Dette er uttrykkelig lagt til grunn i sakene 2017/1393, 2018/4745, 2017/665, 2018/3545, 2017/1836, 2016/3672, 2023/585, 2024/1661 og 2023/2357. Felles for disse uttalelsene er at en ren stadfestelse av underinstansens resultat ikke er nok. Klageinstansen må enten gi en egen, reell redegjørelse for sin vurdering, eller på en klar og etterprøvbar måte gjøre det synlig at den slutter seg til en tidligere begrunnelse som faktisk oppfyller lovens krav.

I sak 2018/4557 og 2011/2002 åpnet Ombudet for at begrunnelsen kan fremgå gjennom henvisning eller tilslutning, men bare dersom det klart fremgår for parten hvor begrunnelsen finnes og at dette er klageorganets standpunkt. Sak 2018/3192 viser den praktiske baksiden: en formulering som «Rådmannens innstilling i saken opprettholdes» ga verken tilstrekkelig begrunnelse eller tilstrekkelig klarhet om utfallet. Sak 2023/2357 viser videre at klageinstansen ikke kan reparere en mangelfull underinstansbegrunnelse ved en uklar eller indirekte henvisning til denne.

Skjerpet praktisk betydning ved inngripende vedtak og omtvistede vilkår

Et gjennomgående praktisk vurderingstema er om begrunnelsen faktisk synliggjør de forholdene som var bestemmende i saken. I sak 2012/1080 gjaldt dette tidsmomentet ved omgjøring av ugyldige vedtak: Når tid som er gått siden det opprinnelige vedtaket har betydning, bør dette fremgå av begrunnelsen som et av de «hovedhensyn» som har vært bestemmende. I sak 2017/3065 var det kritikkverdig at vurderingen av barnets beste ikke kom klart frem i vedtaket. I sak 2023/5270 ble begrunnelsen ansett mangelfull fordi en sentral EMK-anførsel ikke var synlig behandlet.

I tvangsmedisineringssakene 2017/3156, 2017/708, 2016/3672, 2017/543, 2022/1235, 2022/4834 og 2024/1661 er poenget gjentatt med særlig styrke: Vedtaket må vise hvordan de sentrale lovvilkårene er forstått og vurdert, og i særlig inngripende saker må de konkrete vurderingene fremgå tydelig. Det samme følger av sak 2017/1645, hvor vedtakene ikke gjorde den rettslige forståelsen, de faktiske forutsetningene og grunnlaget for avvik fra saksforberedelsens forslag tilstrekkelig klart, og av sak 2015/3133 og 2007/2434, hvor begrunnelsen i konkurranse- og tilbakekallssaker måtte være så konkret at parten kunne se hvilke sammenligninger og vurderinger som faktisk var gjort.

Bestemmelsens unntakssystem

§ 24 har et bevisst utformet unntakssystem. Lovavdelingens uttalelse 16.11.1998 om forskrift om bruk av farvannene i Oslofjorden gjaldt den formelle adgangen til å gjøre unntak fra begrunnelsesplikten. Lovavdelingen la til grunn at unntak måtte fastsettes ved forskrift i kongelig resolusjon med hjemmel i § 24s unntaksbestemmelse, men aksepterte at unntaket ble plassert i den aktuelle sektorforskriften så lenge hjemmelen ble angitt. Uttalelsen er en konkret lovavdelingsuttalelse, ikke en bred fortolkning av alle vilkårene i § 24, men den har god verdi som systemkilde: hovedregelen er begrunnelse, mens avvik krever særskilt hjemmel og korrekt forskriftsform.

Lovavdelingens uttalelse 30.09.2016 gjelder primært § 27 om informasjon om klageadgang, men bruker § 24 annet ledd som bakgrunn. Der beskrives unntaket fra samtidig begrunnelse ved fullt innvilgede søknader som utslag av effektivitetshensyn: samtidig begrunnelse vil i slike saker ofte være en unødvendig byrde, fordi det normalt ikke er grunn til å vente misnøye. Tolkningsverdien er indirekte, siden uttalelsens hovedtema er § 27, ikke § 24.

Bestemmelsens saklige virkeområde – avgrensning

§ 24 gjelder bare enkeltvedtak. Sak 2025/6379 om Granskningsutvalgets beslutning om ikke å omgjøre en tidligere uttalelse er relevant som kontrastkilde: Ombudet la til grunn at avgjørelsen ikke var et enkeltvedtak, slik at §§ 24 og 25 ikke kom til anvendelse. Ombudet fremhevet likevel at en viss begrunnelsesplikt kan følge av ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling. Tilsvarende ble lagt til grunn i sak 2024/6240 om avslag på omgjøringsbegjæring. Disse kildene har liten betydning for tolkningen av vilkårene i § 24, men er nyttige som påminnelse om at bestemmelsen har et klart anvendelsesområde og en grense mot mer alminnelige, ulovfestede begrunnelseskrav. I motsatt retning viser sak 2013/2041 at når en avgjørelse om reintegreringsstøtte er et enkeltvedtak, kommer reglene i kapittel IV–VI, herunder § 24, til anvendelse.

Praktiske vurderingstema

Samlet peker kildebildet mot fire sentrale vurderingstema på paragrafnivå:

1. Sammenhengen med § 25: § 24 svarer på om og når begrunnelse skal gis; § 25 utfyller hva begrunnelsen må inneholde. Vurderingen av om begrunnelsesplikten er oppfylt, beror i praksis på begge bestemmelsene lest i sammenheng.

1. Kravet om reell begrunnelse: «Grunngiving» krever en reell og identifiserbar forklaring på rettsgrunnlag, faktum og avgjørende vurderingsmomenter. Standardformuleringer, skjult begrunnelse eller uklare henvisninger er ikke tilstrekkelig (jf. bl.a. sakene 2024/1621, 2011/2142, 2007/1360, 2023/5211 og 2022/1235).

1. Klagesaker: Begrunnelsesplikten gjelder fullt ut i klagesaker. Klageinstansen må synliggjøre en selvstendig vurdering eller en klar tilslutning til en forsvarlig eksisterende begrunnelse (jf. sakene 2017/1393, 2018/4745, 2017/665, 2018/4557, 2011/2002 og 2023/2357).

1. Vedtakets karakter: Kravene får særlig praktisk tyngde i inngripende saker, ved omgjøring til ugunst og når sentrale rettslige vilkår eller anførsler er omtvistet (jf. sakene 2012/1080, 2017/3156, 2024/1661, 2019/2945 og 2023/5270).

Unntak fra samtidig begrunnelse i fordelingssaker – «Det samme gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter»

Bestemmelsens funksjon og forholdet til foregående punktum

Setningen etablerer et særskilt unntak fra plikten til samtidig begrunnelse for konkurransepregede fordelingssaker. Ordlyden «Det samme gjelder» viser tilbake til regelen i foregående punktum om at forvaltningsorganet kan unnlate å gi begrunnelse samtidig med vedtaket. Spørsmålet er om henvisningen også innebærer at vilkåret om at det «ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd» må være oppfylt.

Systematikken tilsier at misnøyevilkåret ikke kan gjelde fullt ut som et kumulativt vilkår i fordelingssaker. I saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter vil det regelmessig være nærliggende at minst én av de øvrige partene – de som ikke fikk tildelingen – er misfornøyd. Dersom misnøyevilkåret var et absolutt krav også her, ville tilføyelsen ha svært begrenset selvstendig innhold. Bestemmelsen bør derfor leses som en utvidelse av adgangen til å unnlate samtidig begrunnelse i saker hvor et knapphetsgode skal fordeles mellom flere, uten at det kreves en konkret vurdering av om noen part vil være misfornøyd.

Begrunnelsen for unntaket er praktisk: i fordelingssaker med mange søkere kan det være ressurskrevende å utarbeide individuelle begrunnelser til alle parter samtidig med vedtaket. Partenes rettssikkerhet ivaretas ved at de kan kreve etterfølgende begrunnelse etter § 24 annet ledd tredje til femte punktum.

Nærmere om vilkårene

«Tillatelser»

Uttrykket dekker typisk offentlige løyver, konsesjoner eller andre tillatelser som bare kan gis til noen av søkerne. Det sentrale er at det dreier seg om et knapphetsgode: antallet tillatelser er begrenset, slik at tildeling til én søker innebærer avslag for andre.

«Andre fordeler»

Dette er en restkategori som favner positive goder som ikke naturlig betegnes som tillatelser. Ordlyden er vid og omfatter økonomiske, yrkesmessige og andre goder som det offentlige fordeler.

Sivilombudet la i SOM-2010-3024 uttrykkelig til grunn at tildeling av 50 % driftstilskudd til fysioterapeut var en sak om «fordeling av … fordeler mellom flere parter». Uttalelsen har klar tolkningsverdi fordi ombudet anvender lovens egen formulering direkte på et konkret faktum. Den viser at driftstilskudd er en «annen fordel» i lovens forstand, og at bestemmelsen ikke er begrenset til tradisjonelle tillatelser i snever forstand. Ombudet konkluderte med at kommunen ikke hadde plikt til å gi samtidig begrunnelse etter § 24 annet ledd, men kritiserte at underretningen ikke opplyste om retten til å kreve etterfølgende begrunnelse, og at den begrunnelsen som senere ble gitt, var sen og mangelfull.

SOM-2013-3330 gjaldt også tildeling av driftstilskudd til fysioterapeut og illustrerer samme type fordelingssak. Ombudet behandlet saken som en konkurranse mellom flere søkere om et offentlig gode. Tolkningsverdien for dette noteankeret ligger i at uttalelsen bekrefter at driftstilskuddstildelinger er fordelingssaker mellom flere parter. Uttalelsen er likevel mindre presis enn SOM-2010-3024 som kilde til rekkevidden av selve uttrykket, fordi tyngdepunktet i saken ligger i kommunens begrunnelsespraksis, habilitetsspørsmål og kvalifikasjonsvurdering. Den fungerer derfor best som praktisk illustrasjon av bestemmelsens anvendelsesområde.

«Mellom flere parter»

Vilkåret peker mot en reell fordelingssituasjon: flere identifiserbare parter konkurrerer om samme eller begrensede goder. En ordinær innvilgelse til én søker, uten at andre søkere konkurrerer om det samme godet, faller derimot naturligere inn under foregående punktum i annet ledd og de vilkår som gjelder der.

Begrunnelsens funksjon i fordelingssaker

Selv om bestemmelsen åpner for å unnlate samtidig begrunnelse i fordelingssaker, understreker praksis at begrunnelsesplikten har særskilt betydning i konkurransesituasjoner. SOM-2013-3258 gjaldt tildeling av driftstilskudd til privatpraktiserende fysioterapeut, og ombudet fremhevet at begrunnelsen er viktig for kontrollen med kvalifikasjonsvurderingen og skjønnsutøvelsen. Ombudet kritiserte at klageutvalgets begrunnelse kom om lag to og en halv måned etter vedtaket, og at den heller ikke innholdsmessig oppfylte lovens krav. Uttalelsen inneholder ikke en direkte drøftelse av uttrykket «andre fordeler mellom flere parter», men faktum samsvarer tett med ordlyden, og den støtter mer generelt at konkurranse om offentlige goder er et typetilfelle bestemmelsen retter seg mot. Kilden illustrerer dermed at unntaket fra samtidig begrunnelse ikke reduserer kravene til den etterfølgende begrunnelsens kvalitet og aktualitet.

Praktiske vurderingstema

• Er det en reell fordelingssituasjon? Det avgjørende er om flere identifiserbare parter konkurrerer om ett eller noen få begrensede goder – tillatelser, tilskudd, hjemler, løyver eller tilsvarende. Er det ikke tale om en slik fordeling, men om en vanlig innvilgelse til én part, må adgangen til å unnlate samtidig begrunnelse forankres i foregående punktum og vilkåret om at det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd.
• Er godet et knapphetsgode? Bestemmelsen forutsetter at tildelingen til én part innebærer at andre ikke får det samme godet. Dersom alle kvalifiserte søkere kan innvilges, er det ikke en fordelingssak i lovens forstand.
• Er partene informert om retten til etterfølgende begrunnelse? Selv om samtidig begrunnelse kan unnlates, har partene rett til å kreve begrunnelse i ettertid. Underretningen om vedtaket bør opplyse om denne retten, jf. SOM-2010-3024.
• Stilles det krav til den etterfølgende begrunnelsens kvalitet? Ja. Unntaket fra samtidig begrunnelse reduserer ikke kravene til begrunnelsens innhold. Begrunnelsen må oppfylle kravene i §§ 24 og 25, og den må gis innen rimelig tid etter at parten har krevd den.

«det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket»

Oversikt

Uttrykket angir et selvstendig og restriktivt vilkår for å bruke unntaket fra hovedregelen om samtidig begrunnelse i § 24 første ledd. Forvaltningsorganet fritas ikke fra begrunnelsesplikten som sådan, men bare fra plikten til å gi begrunnelsen samtidig med vedtaket. At parten etter § 24 andre ledd tredje punktum kan kreve begrunnelse i ettertid, understreker at bestemmelsen er begrunnet i forenkling og effektivitet i saker hvor behovet for øyeblikkelig begrunnelse normalt er lite.

Ordlyden – en objektivisert forhåndsvurdering

Ordlyden peker mot en konkret forhåndsvurdering som forvaltningsorganet må foreta før vedtaket sendes ut. Det avgjørende er ikke om noen faktisk blir misfornøyd i ettertid, men om organet på vedtakstidspunktet hadde «grunn til å tro» at misnøye kunne oppstå. Terskelen er dermed objektivisert: spørsmålet er om det forelå holdepunkter som gjorde misnøye påregnelig.

Ordet «noen» viser at vurderingen ikke kan begrenses til hovedsøkeren alene. Dersom andre parter i saken kan ha grunn til å reagere på utfallet, faller man utenfor unntaket. Dette er særlig viktig fordi § 24 andre ledd andre punktum uttrykkelig utvider unntaket til fordelings- og konkurransesituasjoner mellom flere parter – men da under forutsetning av at misnøyevilkåret er oppfylt også overfor de øvrige partene.

Lovavdelingens uttalelse 2016-09-30 – effektivitetshensynet bak vilkåret

Lovavdelingens uttalelse 2016-09-30 gjelder primært § 27 om opplysning om klageadgang, men drøfter uttrykkelig § 24 andre ledd som bakgrunn for vurderingen. Lovavdelingen fremhever at unntaket fra samtidig begrunnelse bygger på effektivitetshensyn: Når en søknad fullt ut innvilges, vil parten normalt ikke ha ønske eller behov for å klage, og samtidig begrunnelse blir da ofte en unødvendig byrde for forvaltningen.

Uttalelsen har tolkningsverdi som støtte for at misnøyevurderingen må knyttes til om vedtaket reelt sett svarer til det parten har bedt om. Lovavdelingen viser også til et eldre brev fra 1970, hvor begrunnelse ble ansett å kunne unnlates etter § 24 andre ledd når parten hadde akseptert vilkår satt for konsesjon eller lignende, med adgang til å kreve begrunnelse etterpå. Dette kan illustrere at også vedtak med aksepterte vilkår etter omstendighetene kan anses å ligge så nær partens ønske at misnøye ikke er nærliggende.

Kildens vekt er likevel begrenset av to grunner. For det første tar uttalelsen ikke § 24 som hovedtema; uttalelsene om bestemmelsen er premissuttalelser i en drøftelse av § 27. For det andre er det eldre brevet fra 1970 en indirekte og historisk kilde som ikke uten videre kan tillegges selvstendig rettskildemessig tyngde i dag.

Sivilombudets uttalelse i sak 2013/3330 – misnøyevurderingen i praksis

Sivilombudets uttalelse i sak 2013/3330 er mer direkte treffende for vilkåret. Saken gjaldt kommunens tildeling av driftstilskudd til fysioterapeut. Kommunen unnlot å gi samtidig begrunnelse under henvisning til at den valgte søkeren var så klart best kvalifisert at det ikke var grunn til å tro at andre søkere ville være misfornøyde. Sivilombudet tok dette opp som del av kritikken av saksbehandlingen.

Uttalelsen gir veiledning på to punkter. For det første viser den at vurderingen må foretas før vedtaket sendes ut, og at en etterfølgende forklaring om at forvaltningen anså resultatet som åpenbart riktig, ikke er tilstrekkelig. For det andre illustrerer den at forvaltningens egen oppfatning av at utfallet er «opplagt», ikke uten videre oppfyller lovens vilkår. I konkurransepregede tildelingssaker mellom flere søkere vil misnøye ofte være påregnelig nettopp fordi utfallet innebærer at noen får avslag eller forbigås.

Ombudsuttalelsen taler derfor for en snever bruk av unntaket i saker med flere parter som konkurrerer om knappe goder. Som rettskilde er en ombudsuttalelse ikke bindende for forvaltningen, men når den direkte anvender det aktuelle vilkåret i en praktisk sammenlignbar situasjon, har den klar veiledningsverdi for forvaltningens rettsanvendelse.

Forholdet mellom første og andre punktum i andre ledd

Andre ledd første punktum gjelder saker der forvaltningsorganet «innvilger en søknad». Andre punktum utvider dette til «saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter». Misnøyevilkåret gjelder i begge tilfeller, men den praktiske terskelen vil typisk være forskjellig. Ved ren innvilgelse overfor én part vil vilkåret normalt være oppfylt dersom vedtaket fullt ut svarer til søknaden. I fordelingssaker vil det derimot sjelden være grunnlag for å anta at alle berørte parter er fornøyde, fordi tildelingen til én part nødvendigvis innebærer at andre ikke får det de søkte om. Unntaket i andre punktum må derfor leses med denne begrensningen: selv om bestemmelsen åpner for utsatt begrunnelse også i fordelingssaker, vil misnøyevilkåret i praksis ofte stenge for dette.

Praktiske vurderingstema

• Fullt medhold uten vilkår: Unntaket vil normalt kunne brukes der søknaden innvilges fullt ut, saken bare gjelder den parten som får medhold, og vedtaket ikke inneholder vilkår eller begrensninger parten kan ha grunn til å reagere på.
• Vedtak med vilkår eller begrensninger: Dersom vedtaket inneholder vilkår, begrensninger eller andre elementer som avviker fra søknaden, må forvaltningen vurdere konkret om vedtaket likevel reelt sett er i samsvar med partens ønske. Lovavdelingens uttalelse 2016-09-30 gir bare begrenset støtte for at aksepterte vilkår kan sidestilles med fullt medhold.
• Saker med flere parter: I saker med flere parter, særlig ved fordeling av tillatelser, tilskudd eller andre knappe goder, vil det ofte foreligge «grunn til å tro» at minst én part vil være misfornøyd. Sivilombudets uttalelse i sak 2013/3330 illustrerer dette.
• Tvil: Er organet i tvil om misnøye er påregnelig, tilsier bestemmelsens karakter som unntak fra hovedregelen at samtidig begrunnelse bør gis.
• Tidspunkt: Vurderingen skal foretas på vedtakstidspunktet, ikke i ettertid. En etterfølgende begrunnelse for hvorfor organet mente resultatet var opplagt, er ikke tilstrekkelig dersom sakstypen eller vedtakets innhold gjorde misnøye påregnelig.

Retten til etterfølgende begrunnelse – § 24 annet ledd tredje punktum

Oversikt

Uttrykket «en part kan likevel kreve begrunnelse gitt etter at vedtaket er truffet» er en korreksjon til unntaket fra hovedregelen om samtidig begrunnelse i § 24 annet ledd første og andre punktum. Ordlyden «likevel» markerer at selv om forvaltningsorganet i visse saker kan unnlate å gi begrunnelse samtidig med vedtaket, faller ikke partens krav på begrunnelse bort. Bestemmelsen gir en rett til å få en formell begrunnelse etter at vedtaket er truffet – ikke bare en adgang til å be om en nærmere forklaring i løsere forstand – forutsatt at kravet fremsettes innen fristen som følger av neste punktum.

Systematisk sammenheng og formål

Setningen må leses i sammenheng med de påfølgende fristreglene og med §§ 29–31, som gjelder tilsvarende. Lovens system behandler kravet om etterfølgende begrunnelse som et prosessuelt rettighetsspor knyttet til partens vurdering av om vedtaket skal påklages. Formålet er å gjøre det mulig å prøve om det er grunnlag for klage også i de sakstypene hvor samtidig begrunnelse kan unnlates – typisk innvilgelsessaker uten misfornøyde parter (første punktum) og fordelingssaker mellom flere parter (andre punktum).

Denne funksjonssammenhengen trekker i retning av at den etterfølgende begrunnelsen må gis slik at den faktisk kan fylle sitt formål: å sette parten i stand til å forstå avgjørelsen og ta stilling til klage. En rent formell, svært knapp eller sent fremsatt begrunnelse kan undergrave ordningen.

Nærmere om innholdet i retten – SOM-2010-3024

Sivilombudets uttalelse i sak 2010/3024 er den mest direkte kilden til det praktiske innholdet i retten til etterfølgende begrunnelse. Saken gjaldt tildeling av 50 prosent driftstilskudd til fysioterapeut – en sakstype om «fordeling av … fordeler mellom flere parter» etter § 24 annet ledd andre punktum. Kommunen kunne derfor unnlate samtidig begrunnelse.

Ombudet la til grunn at søkerne like fullt hadde rett til å kreve etterfølgende begrunnelse etter tredje punktum. Kommunen ble kritisert på to punkter: For det første opplyste ikke underretningen om vedtaket om at parten hadde rett til å kreve begrunnelse. For det andre var den begrunnelsen som senere ble gitt – etter at parten gjentatte ganger hadde bedt om det – sen, kort og generell. Ombudet omtalte kommunens håndtering som klart kritikkverdig.

Uttalelsen har ikke samme rettskildemessige vekt som lov eller høyesterettsdom, men den er direkte knyttet til det aktuelle uttrykket i § 24 annet ledd og gir forholdsvis presis veiledning om hvordan regelen bør praktiseres. Det sentrale tolkningsbidrag som kan utledes, er at retten til etterfølgende begrunnelse ikke er illusorisk. Når parten ber om begrunnelse, må forvaltningsorganet følge opp anmodningen reelt og uten unødig opphold.

Informasjonsplikt om retten til å kreve begrunnelse

SOM-2010-3024 gir også støtte for at det i praksis bør opplyses i underretningen om at begrunnelse kan kreves. Begrunnelsen er at retten er fristbundet – kravet må fremsettes innen klagefristen eller senest tre uker etter at parten mottok underretning – og at retten nettopp skal sette parten i stand til å vurdere videre skritt. En part som ikke kjenner til retten, kan vanskelig utøve den innen fristen.

Det må likevel markeres en begrensning: Ombudets uttalelse etablerer ikke alene en generell, absolutt lovfestet plikt i alle saker til å gi særskilt informasjon om retten til å kreve begrunnelse. Uttalelsen viser først og fremst at manglende informasjon, kombinert med sen eller mangelfull oppfølging av et faktisk fremsatt krav, kan gjøre saksbehandlingen kritikkverdig. Uttalelsen er dessuten begrenset til én sakstype (fordelingssaker), selv om resonnementet har overføringsverdi til andre saker som faller inn under § 24 annet ledd.

Praktiske vurderingstema

Ved anvendelsen av § 24 annet ledd tredje punktum bør forvaltningsorganet vurdere:

1. Faller saken innenfor unntaket? Retten til etterfølgende begrunnelse forutsetter at saken er av en type hvor samtidig begrunnelse kan unnlates etter første eller andre punktum. Utenfor disse sakstypene gjelder hovedregelen om samtidig begrunnelse i første ledd.
2. Er kravet fremsatt innen fristen? Parten må ha fremsatt kravet innen klagefristen, eller – om ingen klagefrist løper – senest tre uker etter at parten mottok underretning om vedtaket. Reglene i §§ 29, 30 og 31 gjelder tilsvarende, herunder reglene om fristberegning og oppfriskning.
3. Er begrunnelsen reell og rettidig? Den etterfølgende begrunnelsen må ha et slikt innhold og en slik tidsmessig plassering at parten reelt kan forstå avgjørelsen og ta stilling til klage. En kort, generell eller sterkt forsinket begrunnelse kan være kritikkverdig, jf. SOM-2010-3024.
4. Er parten informert om retten? God forvaltningsskikk tilsier at underretningen om vedtaket opplyser om retten til å kreve begrunnelse, særlig fordi retten er fristbundet. Manglende informasjon kan i kombinasjon med andre mangler gjøre saksbehandlingen kritikkverdig.

«Enkeltvedtak skal grunngis» – hovedregelen om begrunnelsesplikt

Oversikt

Ordlyden «Enkeltvedtak skal grunngis» oppstiller en ubetinget hovedregel: Enhver avgjørelse som er klassifisert som enkeltvedtak etter § 2, skal ha en begrunnelse. «Skal» markerer en rettsplikt, ikke bare god forvaltningsskikk. Systematisk må første punktum leses sammen med § 25, som angir hva begrunnelsen skal inneholde, mens § 24 fastsetter at det skal gis begrunnelse. Sammenhengen med § 24 annet ledd – som uttrykkelig begrenser adgangen til utsatt begrunnelse til «andre saker enn klagesaker» – understreker at klagevedtak fullt ut omfattes av hovedregelen uten mulighet for utsatt begrunnelse.

Virkeområdet: avhengig av vedtakstypen

Begrunnelsesplikten er knyttet til kategorien enkeltvedtak. Spørsmålet om avgjørelsen har denne karakteren er derfor avgjørende for om § 24 slår inn.

I SOM-2013-2041 la Sivilombudet til grunn at UDIs avgjørelse om reintegreringsstøtte ved frivillig retur var et enkeltvedtak etter § 2 første ledd bokstav a og b, og ba UDI sikre at reglene i forvaltningsloven kapittel IV–VI ble fulgt. Tilsvarende fastslo Sivilombudet i SOM-2013-1625 at avslag på og stans i arbeidsrettede tiltak er enkeltvedtak, slik at begrunnelsesreglene kommer til anvendelse. Begge uttalelsene illustrerer at klassifiseringsspørsmålet er det avgjørende inngangskriteriet for § 24.

Motsatt viser SOM-2024-6240 og SOM-2025-6379 at når avgjørelsen ikke er et enkeltvedtak – i begge tilfeller beslutninger om ikke å omgjøre et tidligere vedtak/uttalelse – kommer §§ 24 og 25 ikke direkte til anvendelse. Eventuell begrunnelsesplikt må da forankres i det ulovfestede kravet til forsvarlig saksbehandling. Disse uttalelsene er derfor først og fremst avgrensningskilder for bestemmelsens saklige virkeområde, ikke positive kilder til hva som ligger i begrunnelsesplikten når § 24 faktisk gjelder.

Hovedregelen omfatter også enkeltvedtak som treffes senere i saksløpet. I SOM-2019-2945 la Sivilombudet til grunn at Navs omgjøring av tidligere fastsatt uføretidspunkt til ugunst for parten var omfattet av begrunnelsesplikten. Uttalelsen gjaldt primært at begrunnelsen ikke forklarte hva den påståtte rettsanvendelsesfeilen besto i; den direkte tolkningsverdien for § 24 ligger i at også omgjøringsvedtak er enkeltvedtak som skal begrunnes.

Kravet om en reell begrunnelse

Den mest markerte linjen i Sivilombudets praksis er at § 24 krever en reell, ikke bare formell, begrunnelse. Parten må kunne se hva som er avgjort, hvilket rettslig og faktisk grunnlag vedtaket bygger på, og hvilke sentrale vurderinger som bærer resultatet. Det er ikke nok at begrunnelsen kan rekonstrueres i ettertid, antas å ligge i interne dokumenter, eller bare kan utledes av at klageinstansen opprettholdt et tidligere resultat.

Helt manglende begrunnelse

I en rekke saker har Sivilombudet konstatert brudd på begrunnelsesplikten der klageinstansen i realiteten ikke ga noen begrunnelse. I SOM-2009-307 (standpunktkarakter) var det ikke gitt noen begrunnelse overhodet, og ingen unntak kom til anvendelse. I SOM-2018-2388 (startlån) manglet klagenemndas vedtak skriftlig begrunnelse. I SOM-2018-4745 (parkeringstillatelse) hadde kommunen selv erkjent at klagevedtaket ikke inneholdt en egen begrunnelse. I SOM-2017-665 (startlån) nøyde klageutvalget seg med å konstatere at klagen ikke ble tatt til følge. I SOM-2023-585 (startlån) opprettholdt klageinstansen avslaget «uten nærmere begrunnelse». I SOM-2010-949 (startlån) ble klageavgjørelser meddelt uten ordinær skriftlig begrunnelse. Tolkningsverdien av disse uttalelsene er høy: fordi § 24 annet ledd uttrykkelig gjelder «andre saker enn klagesaker», er det ikke rom for å behandle klagevedtak som en praktisk unntakskategori.

Ren resultatmeddelelse eller standardformulering

Begrunnelsesplikten er heller ikke oppfylt ved en ren resultatmeddelelse eller standardisert formulering som skjuler den reelle vurderingen. I SOM-2018-3192 (driftstilskudd fysioterapi) besto klagevedtaket bare av formuleringen «Rådmannens innstilling i saken opprettholdes», noe Sivilombudet anså utilstrekkelig. I SOM-2007-1360 (saksomkostninger) kritiserte ombudet at forvaltningen bevisst unnlot å opplyse om den konkrete vurderingen bak en reduksjon; en generell henvisning til at parten kjenner regelverket var ikke nok, og etterfølgende forklaringer kunne ikke reparere mangelen. I SOM-2014-2594 (nektet takst) var det utilstrekkelig at vedtaket bare oppga at vilkårene ikke var sannsynliggjort, uten å angi den bakenforliggende vurderingen forvaltningen faktisk bygget på.

Krav om identifiserbart rettslig grunnlag

Det hører til minstekravet etter § 24, lest i lys av § 25, at vedtaket gjør det mulig å identifisere det rettslige grunnlaget for avgjørelsen. I SOM-2011-2142 (strandsone) uttalte Sivilombudet at begrunnelsesplikten normalt forutsetter at vedtaket angir hvilket rettsgrunnlag avgjørelsen bygger på; unntak kan bare tenkes der det er opplagt hvilke regler som er brukt. I SOM-2023-2357 (parkeringstillatelse) ble et vedtak om tilbakekall ansett ugyldig fordi det ikke oppga hjemmel for tilbakekall eller omgjøring. I SOM-2017-760 (støyforhold) og SOM-2017-708 (tvangsmedisinering) var rettslig grunnlag og vurderingstema uklart. I SOM-2015-2090 (dispensasjon) fremgikk det ikke klart hva avslaget gjaldt eller hvilket rettslig grunnlag det bygget på.

Synliggjøring av sentrale vilkår og bærende vurderinger

Et gjennomgående praktisk vurderingstema er om vedtaket synliggjør de sentrale vilkårene og de bærende vurderingene i den konkrete saken. SOM-2011-2812 (dispensasjon plan- og bygningsloven) er en tydelig kilde: vedtak som bygger på kumulative vilkår, må vise at hvert vilkår er vurdert og hvilken konklusjon forvaltningen har kommet til. Mangelen ble ansett så alvorlig at vedtaket ble vurdert som ugyldig.

Den omfattende tvangsmedisineringspraksisen illustrerer samme hovedpoeng i en særlig inngripende vedtakstype. I SOM-2017-3156, SOM-2017-543, SOM-2022-1056, SOM-2022-1235, SOM-2022-4834 og SOM-2024-1661 kritiserte Sivilombudet vedtak som ikke gjorde rede for hvordan de sentrale lovvilkårene var forstått og anvendt, særlig vilkåret om «stor sannsynlighet» for vesentlig positiv effekt og avveiningen av gunstig virkning mot ulemper og bivirkninger. Uttalelsene har sterk illustrasjonsverdi for at § 24 ikke er oppfylt ved en ren resultatkonstatering eller generelle henvisninger til journal, samtaler eller behandlingspersonell. Rekkevidden må likevel leses med en viss varsomhet: de nærmere standardene er utviklet i samspill med særlovgivning og § 25, og ved særlig inngripende vedtak kan kravene til begrunnelsens grundighet være skjerpet.

Det samme grunnmønsteret går igjen i andre sakstyper. I SOM-2022-2142 (parkeringstillatelse) var begrunnelsen for uklar og knapp til at parten kunne forstå hvordan vilkåret om «særlig behov» var vurdert. I SOM-2023-5211 (oppnevning av profesjonell verge) var det utilstrekkelig at vedtaket ikke forklarte hvorfor denne løsningen ble ansett best for vergehaveren. I SOM-2017-3065 (overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå) kom ikke vurderingen av barnets beste klart frem, selv om dette var et obligatorisk hensyn. I SOM-2023-5270 (flytting av tjenestetilbud) var en sentral anførsel om EMK art. 8 ikke synlig vurdert. I SOM-2015-3133 (driftstilskudd fysioterapi) var det ikke nok bare å si at det var lagt avgjørende vekt på uttalelser fra andre fysioterapeuter; begrunnelsen måtte gjøre de faktiske sammenligningsvurderingene synlige, særlig når klageorganet avvek fra tidligere vurderinger. I SOM-2017-1645 (oppreisning barnevernsbarn) måtte begrunnelsen klargjøre den rettslige forståelsen, faktiske forutsetninger og grunnen til avvik fra saksforberedelsens forslag.

Klageinstansens begrunnelsesplikt – tilslutning til underinstansens vedtak

Praksis viser at § 24 ikke nødvendigvis krever at klageorganet alltid skriver en helt ny begrunnelse. I SOM-2011-2002 (oppreisning barnevernsbarn) aksepterte Sivilombudet etter omstendighetene at klageorganet kunne anses å ha sluttet seg til underinstansens vedtak/innstilling. Men denne kilden har verdi nettopp ved å trekke opp en snever adgang: det må fremgå klart at tilslutningen er ment som vedtaksorganets egen begrunnelse, og det underliggende materialet må faktisk inneholde de nødvendige vurderingene.

Derfor fikk forvaltningen kritikk i SOM-2018-4557, SOM-2019-1404, SOM-2017-3442, SOM-2023-2223 og SOM-2016-3672, der det enten var uklart om klageinstansen bygget på saksfremlegg eller andre dokumenter, eller der en slik henvisning uansett ikke ga parten et klart bilde av hva som var organets egen begrunnelse. I SOM-2023-2223 (utslippstillatelse) la Sivilombudet uttrykkelig til grunn at en etterfølgende opplysning om at nemnda bygget på saksfremlegget, ikke reparerte mangelen; tilslutningen måtte fremgå av vedtaket selv. I SOM-2017-1836 (parkeringstillatelse) viste ombudet at møtebok eller protokoll som bare gjengir forslag, avstemning og resultat, ikke er nok hvis begrunnelsen ikke fremgår på en etterprøvbar måte.

Formålene bak begrunnelsesplikten

SOM-2022-4834 og SOM-2024-1661 beskriver begrunnelsesplikten som en sentral rettssikkerhetsgaranti som skal fremme riktige avgjørelser, overprøving og likebehandling. I SOM-2017-3572 (fratakelse av vergeoppdrag) viste Sivilombudet til Rt. 2008 s. 96 avsnitt 58 om at begrunnelsen skal gjøre det mulig for partene og domstolene å etterprøve vedtaket og vise at saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen er forsvarlig. Henvisningen til Høyesterett gir støtte til formålsbetraktningene, men den kommer her indirekte via en ombudsuttalelse og bør ikke tillegges større selvstendig vekt enn det. SOM-2011-487 (rettslig klageinteresse) peker i samme retning ved å fremheve at begrunnelsesplikten også har betydning for legitimitet og publikums tillit, men uttalelsen må leses med forbehold siden hovedtemaet der var klageinteresse.

Begrunnelsespliktens yttergrense

En nyttig nyansering følger av SOM-2018-2665 (avkorting av produksjonstilskudd). Der avviste Sivilombudet at et vedtak uten videre var ugyldig bare fordi det ikke uttrykkelig fremgikk at forvaltningen hadde vurdert en mer belastende reaksjon (avkorting). Kilden har mer indirekte tolkningsverdi, fordi den gjaldt ugyldighet og omgjøring etter § 35 og ikke hovedregelen i § 24 isolert. Men den minner om at begrunnelsesplikten ikke uten videre kan strekkes så langt at vedtaket må redegjøre særskilt for enhver tenkelig, men ikke valgt, strengere løsning. Spørsmålet er om den reelle begrunnelsen for det vedtaket som faktisk er truffet, kommer klart nok frem.

Forholdet mellom § 24 og § 25

Mange av kildene i denne noten ligger i skjæringspunktet mellom § 24 og § 25. De har klar tolkningsverdi for § 24 fordi de viser når det i realiteten ikke foreligger noen begrunnelse i lovens forstand. De nærmere kravene til begrunnelsens faktiske og rettslige innhold – herunder angivelse av regler, faktiske forhold og hovedhensyn ved skjønnsutøvelse – bør likevel behandles i note til § 25, der de aktuelle kildene har sin største selvstendige tolkningsverdi.

Praktiske vurderingstema

1. Er avgjørelsen et enkeltvedtak? Begrunnelsesplikten etter § 24 er betinget av at avgjørelsen er klassifisert som enkeltvedtak etter § 2. Også omgjøringsvedtak og klageavgjørelser er enkeltvedtak som utløser plikten.

1. Foreligger det en faktisk begrunnelse? Det er ikke nok at klageinstansen opprettholder et resultat, at begrunnelsen kan rekonstrueres fra saksdokumenter, eller at forvaltningen i ettertid forklarer hva den mente. Begrunnelsen må fremgå av vedtaket eller av et dokument vedtaket klart slutter seg til.

1. Er begrunnelsen reell og identifiserbar? Parten må kunne se hva som er avgjort, hvilket rettslig grunnlag vedtaket bygger på, og hvilke sentrale vurderinger som bærer resultatet. Standardformuleringer, rene resultatmeddelelser eller generelle henvisninger til at vilkårene ikke er oppfylt, er normalt ikke tilstrekkelig.

1. Bygger klageinstansen på underinstansens begrunnelse? I så fall må tilslutningen fremgå klart av vedtaket, og det underliggende materialet må faktisk inneholde de nødvendige vurderingene. En intern, underforstått eller etterfølgende opplyst tilslutning er ikke nok.

1. Synliggjør vedtaket vurderingen av sentrale vilkår? Der loven oppstiller kumulative eller presise vilkår, må begrunnelsen normalt vise at disse er vurdert og hvilken konklusjon forvaltningen har kommet til. Ved inngripende vedtak kan kravene til grundighet være skjerpet.

Kravet om samtidig begrunnelse – § 24 første ledd annet punktum

Hovedregel og ordlyd

Ordlyden oppstiller et pliktmessig tidskrav: Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. «Skal» markerer at dette er hovedregelen, ikke en ordensforskrift. At det er «begrunnelsen» som skal gis samtidig, innebærer at det ikke er tilstrekkelig å meddele resultatet alene; det må foreligge en begrunnelse som oppfyller kravene i § 25.

Uttrykket «samtidig med at vedtaket treffes» kan ikke forstås helt bokstavelig løsrevet fra lovens systematikk, fordi vedtak ofte treffes internt før de meddeles utad. Lest i sammenheng med § 27 er det praktiske og rettslige poenget at parten skal få begrunnelsen i tilknytning til underretningen om vedtaket – ikke først etterpå eller bare ved særskilt etterspørsel.

Systematisk sammenheng med unntaksreglene

Systematisk henger annet punktum tett sammen med første punktum i § 24 første ledd og unntaksreglene i annet ledd. Første punktum fastslår at enkeltvedtak skal begrunnes; annet punktum fastslår når dette skal skje. At loven i annet ledd uttrykkelig åpner for utsatt begrunnelse i «andre saker enn klagesaker», viser motsetningsvis at klagesaker faller under hovedregelen om samtidig begrunnelse. Det samme systematiske poenget støttes av at loven særskilt regulerer når begrunnelsen kan gis senere og på hvilke vilkår. Utenfor disse tilfellene er det ikke rom for å bygge på uprøvde «praktiske» unntak.

Sivilombudets praksis – en fast linje

Sivilombudets praksis gir entydig støtte for en streng forståelse av samtidighetskravet.

Begrunnelse som kommer for sent

I SOM-2013-3258 gjaldt saken klagebehandling av tildeling av driftstilskudd til privatpraktiserende fysioterapeut. Begrunnelsen ble først gitt om lag to og en halv måned etter vedtaket, etter at klageren hadde etterspurt den. Ombudet uttalte uttrykkelig at § 24 første ledd som hovedregel krever samtidig begrunnelse, og avviste kommunens forklaring om at det av praktiske årsaker ikke var mulig å formulere begrunnelsen under møtet. Uttalelsen er viktig fordi den viser at samtidighetskravet er reelt: en senere ettersendt begrunnelse oppfyller ikke hovedregelen bare fordi begrunnelsen til slutt blir gitt. At saken gjaldt fordeling av en offentlig fordel i konkurranse mellom flere søkere, illustrerer dessuten at behovet for samtidig begrunnelse ofte er særlig stort der vedtaket skal kunne etterprøves av forbigåtte søkere.

Ren resultatmeddelelse er ikke tilstrekkelig

Flere ombudssaker viser at det heller ikke er tilstrekkelig å varsle utfallet først og ettersende begrunnelsen eller vedtaksdokumentene senere. I SOM-2016-3404, om kommunens klagesaksbehandling i startlånsak, fikk parten først beskjed om at klagen var avgjort, mens saksframlegg og vedtak ble oversendt senere og først etter anmodning. Ombudet vurderte dette som brudd på reglene om begrunnelse og underretning. Det sentrale tolkningspoenget er at samtidighetskravet må forstås sammen med §§ 25 og 27: parten skal ved underretningen få tilgang til den begrunnelsen vedtaksorganet bygger på.

SOM-2016-716, også om klagebehandling av startlån, går i samme retning. Der opplyste underretningen bare at avslaget ble opprettholdt, uten vedlegg eller nærmere grunner. Ombudet la til grunn at dette ikke oppfylte §§ 24, 25 og 27. Disse uttalelsene er praktisk viktige fordi de viser at en ren resultatmeddelelse ikke tilfredsstiller § 24, selv om organet senere er villig til å utdype saken.

Begrunnelsen må være vedtaksorganets egen

SOM-2011-1369 presiserer et kjernepreget poeng ved samtidighetskravet: begrunnelsen må være vedtaksorganets egen begrunnelse. Saken gjaldt parkeringstillatelse for forflytningshemmede, og ombudet uttalte at klageorganets begrunnelse måtte fremgå av selve klagevedtaket; det var ikke nok å oversende saksprotokoll og administrasjonens saksframlegg etter møtet. Kilden har høy relevans for ordet «begrunnelsen» i denne sammenhengen: det som skal gis samtidig, er ikke enhver mulig redegjørelse i sakens dokumenter, men den begrunnelse som faktisk bærer vedtaket fra det organet som traff det. Dette avgrenser også mot forsøk på etterfølgende «rekonstruksjon» av grunnlaget.

SOM-2019-1404, også om parkeringstillatelse for forflytningshemmede, bekrefter dette. Ombudet la til grunn at en kommunal klagenemnd handlet i strid med § 24 første ledd ved å treffe avslag uten samtidig begrunnelse. Sentralt var også at feilen ikke ble reparert ved at forvaltningen senere viste til sakens dokumenter; når det fortsatt var uklart hva som faktisk var klagenemndas egen begrunnelse, var ikke lovens krav oppfylt.

Etterfølgende forklaringer reparerer ikke mangelen

SOM-2009-307, om klage over standpunktkarakter, illustrerer at etterfølgende forklaringer ikke oppveier at vedtaket manglet begrunnelse. Ombudet uttalte at klagenemndas vedtak etter hovedregelen skulle vært begrunnet samtidig, og at ingen unntak kom til anvendelse. Tilsvarende ble det i SOM-2018-2388, om kommunal klagenemnd i startlånsak, lagt til grunn at et klagevedtak som bare opprettholdt avslaget uten skriftlig begrunnelse, var i strid med §§ 24 og 25. Disse uttalelsene tilfører ikke vesentlig nye tolkningsmomenter utover den etablerte hovedregelen, men de styrker bildet av en fast ombudslinje, særlig for klagevedtak.

Kilder med mer avledet relevans

SOM-2013-3330 gjaldt tildeling av driftstilskudd til fysioterapeut, og ombudet kritiserte at vedtaket ble sendt ut uten samtidig begrunnelse. Uttalelsen er relevant som støtte for hovedregelen, men dens sterkeste tolkningsbidrag gjelder den nærmere vurderingen av unntaket i § 24 annet ledd for tildelingssaker, og bør derfor primært behandles i en note om dette unntaket.

SOM-2012-1080 har mer indirekte verdi. Saken gjaldt forvaltningens omgjøring av ugyldige vedtak, og ombudet kritiserte at et sentralt moment i omgjøringsvurderingen – tidsforløpet – først ble redegjort for i senere korrespondanse. Uttalelsen er forankret i § 25 tredje ledd jf. § 24 første ledd, og den illustrerer at bærende begrunnelsesmomenter ikke bør bli synlige først etter at vedtaket er truffet og bestridt. Kilden gir likevel bare avledet støtte for samtidighetskravet, siden hovedtemaet var begrunnelsens innhold og fullstendighet, ikke en direkte tolkning av ordet «samtidig» i § 24 første ledd annet punktum.

Rettskildemessig vekt

Samtlige kilder er Sivilombudsuttalelser. Disse har ikke formell bindende virkning, men ombudets praksis tillegges betydelig vekt i forvaltningsretten, og den konsekvente linjen over mange år styrker den rettskildemessige verdien. Det foreligger ingen kjent høyesterettspraksis som direkte tolker samtidighetskravet i § 24 første ledd annet punktum. Ombudspraksisen er derfor den mest sentrale rettskilden for den nærmere forståelsen av tidskravet.

Praktiske vurderingstema

• Tidspunkt: Begrunnelsen skal foreligge når vedtaket meddeles parten. Det er som hovedregel ikke tilstrekkelig at organet senere sender saksframlegg, protokoll, utdypende brev eller andre dokumenter.
• Identitet: Det som skal gis samtidig, er vedtaksorganets egen begrunnelse – ikke enhver redegjørelse i sakens dokumenter. Administrasjonens saksframlegg eller underinstansens begrunnelse erstatter ikke klageorganets egen begrunnelse.
• Klagesaker: Hovedregelen er særlig streng i klagesaker, fordi annet ledd uttrykkelig bare åpner for utsatt begrunnelse i «andre saker enn klagesaker».
• Praktiske vansker: At vedtaket treffes i møte der det er vanskelig å formulere en skriftlig begrunnelse, gir etter ombudspraksis ikke i seg selv grunnlag for å fravike lovens ordning. Forvaltningen bør innrette sine rutiner slik at begrunnelsen kan gis i tilknytning til vedtaket.
• Etterfølgende reparasjon: En senere ettersendt begrunnelse oppfyller ikke hovedregelen, og etterfølgende forklaringer fra saksbehandler eller forvaltningsorgan reparerer ikke mangelen.

Unntak fra begrunnelsesplikten for opplysninger unntatt etter § 19

Bestemmelsens karakter: et proporsjonalt innholdsunntak

Ordlyden «grunngiing kan unnlates i den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysning som parten etter § 19 ikke har krav på å bli kjent med» oppstiller et snevert og proporsjonalt innholdsunntak fra begrunnelsesplikten i § 24 første ledd. Bestemmelsen gir ikke et generelt fritak fra å begrunne vedtaket. Tre elementer i ordlyden er styrende for rekkevidden.

For det første viser formuleringen «i den utstrekning» at unntaket er delt: Bare de delene av begrunnelsen som faktisk ville avsløre skjermede opplysninger, kan holdes tilbake. De øvrige delene av begrunnelsen skal gis på vanlig måte etter §§ 24 og 25.

For det andre viser uttrykket «ikke kan gis uten å røpe» at forvaltningen har en selvstendig plikt til å vurdere om begrunnelsen kan utformes på en mindre sensitiv måte – for eksempel mer generelt eller mer abstrahert – slik at parten får et reelt bilde av vedtakets grunnlag uten at de beskyttede opplysningene avsløres. Bestemmelsen gir dermed ikke hjemmel for å unnlate begrunnelse fordi saken er vanskelig eller fordi forvaltningen foretrekker ikke å synliggjøre sitt vurderingsgrunnlag.

For det tredje er det bare opplysninger som parten «etter § 19» ikke har krav på å bli kjent med, som kan skjermes i begrunnelsen. Henvisningen til § 19 er systematisk viktig: § 24 tredje ledd første punktum etablerer ikke et selvstendig grunnlag for hemmelighold. Vurderingen etter § 24 bygger på en forutgående og selvstendig vurdering av partens innsynsrett etter § 19. Dersom opplysningen ikke lovlig kan unntas etter § 19, kan den heller ikke holdes utenfor begrunnelsen med hjemmel i § 24 tredje ledd.

Sivilombudets uttalelse i SOM-2011-514

Sivilombudets uttalelse i sak 2011/514 gir den mest presise rettskildemessige belysningen av bestemmelsens rekkevidde i det tilgjengelige kildematerialet. Saken gjaldt tilbakeføring av en innsatt til avdeling med høyt sikkerhetsnivå. Ombudet aksepterte at forvaltningen ikke kunne gjengi opplysninger som den innsatte ikke hadde krav på innsyn i etter § 19. Samtidig ble begrunnelsen kritisert fordi vedtaket ikke synliggjorde at det var lagt vekt på slike skjermede opplysninger. Begrunnelsen ble derfor ikke ansett fullt ut tilfredsstillende.

Uttalelsen har klar tolkningsverdi for dette noteankeret fordi den gjelder nettopp spenningsforholdet mellom begrunnelsesplikt og skjerming av opplysninger etter § 19, og tar direkte stilling til den samme lovformuleringen. Rettssetningen som kan utledes er todelt:

1. Unntaket gir adgang til å skjerme innholdet i opplysningene, men ikke til å gi en begrunnelse som fremstår som tom, misvisende eller ufullstendig når vedtaket i realiteten bygger på et bredere faktisk grunnlag.
2. Så langt det er mulig, må begrunnelsen angi at det foreligger opplysninger parten ikke kan få innsyn i, og at disse har hatt betydning for vurderingen.

Uttalelsen peker også på et viktig skille mellom dokumentasjon, innsyn og begrunnelse: At opplysninger ikke kan gjengis overfor parten, betyr ikke at de kan utelates fra sakens dokumentasjon eller fra den interne klarleggingen av hva vedtaket bygger på. Hensynet til å skjerme opplysningene må ivaretas gjennom reglene om partsinnsyn og ved en forsvarlig utforming av begrunnelsen, ikke ved å gjøre beslutningsgrunnlaget uetterprøvbart. Dette er særlig viktig der vedtaket ellers kan fremstå som svakt begrunnet.

Begrensninger i kildebildet

SOM-2011-514 er en ombudsuttalelse, ikke bindende rettspraksis, og den springer ut av en særskilt fengselssak. Tolkningsverdien er likevel forholdsvis god fordi uttalelsen gjelder den samme lovformuleringen og tar direkte stilling til det sentrale tolkningsspørsmålet. Det foreliggende kildetilfanget gir derimot ikke grunnlag for mer vidtrekkende slutninger om hvor detaljert en «abstrahert» begrunnelse må være i ulike sakstyper.

Praktiske vurderingstema

Forvaltningen bør følge en trinnvis fremgangsmåte:

1. Identifiser skjermede opplysninger: Hvilke konkrete opplysninger er lovlig unntatt fra partsinnsyn etter § 19? Vurderingen må foretas selvstendig og konkret for hver opplysning.
2. Vurder om begrunnelsen kan gis uten å røpe opplysningene: Kan begrunnelsen utformes mer generelt eller abstrahert, slik at parten får et reelt bilde av vedtakets grunnlag uten at det skjermede innholdet avsløres?
3. Utform begrunnelsen så dekkende som mulig: Selv der deler av grunnlaget må holdes tilbake, bør begrunnelsen angi at det foreligger opplysninger parten ikke kan få innsyn i, og at disse har hatt betydning for vurderingen.
4. Dokumenter beslutningsgrunnlaget internt: Opplysninger som inngår i beslutningsgrunnlaget, må nedtegnes og dokumenteres selv om de ikke kan gjengis overfor parten. Hensynet til etterprøvbarhet ivaretas gjennom intern dokumentasjon og eventuell overprøving der beslutningstaker har tilgang til det fullstendige grunnlaget.
5. Bare det som faktisk ville røpe skjermede opplysninger, kan utelates: Øvrige deler av begrunnelsen skal gis etter de alminnelige reglene i §§ 24 og 25.

Unntak fra samtidig begrunnelse – avgrensningen «i andre saker enn klagesaker» og vilkåret om innvilgelse av søknad

Oversikt

Forvaltningsloven § 24 annet ledd første punktum åpner for at forvaltningsorganet kan la være å gi samtidig begrunnelse når to kumulative vilkår er oppfylt: (1) saken må være en annen enn en klagesak, og (2) vedtaket må gå ut på å innvilge en søknad. I tillegg kreves det etter ordlyden at det «ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket». Bestemmelsen er et snevert unntak fra hovedregelen i første ledd om at enkeltvedtak skal grunngis samtidig med at vedtaket treffes.

Avgrensningen mot klagesaker

Den første begrensningen er kategorisk: Er saken en klagesak, kan forvaltningsorganet ikke benytte seg av adgangen til utsatt begrunnelse. Klageinstansen må gi begrunnelse samtidig med at klagevedtaket meddeles parten.

Denne avgrensningen henger systematisk sammen med klagesystemets funksjon. Klageinstansen treffer et nytt enkeltvedtak, jf. § 33 femte ledd, og dette vedtaket må oppfylle begrunnelseskravene i §§ 24 og 25 på vanlig måte. Hensynet bak den lempeligere ordningen i annet ledd – at utfallet normalt ikke gir grunn til innsigelser – slår sjelden til i klagesaker, der det typisk allerede foreligger uenighet mellom parten og forvaltningen.

#### Sivilombudets praksis om klagesaker

Den klareste kilden er Sivilombudets uttalelse 24. januar 2012 (SOM-2011/1369), som gjaldt parkeringstillatelse for forflytningshemmede. Ombudet uttalte uttrykkelig at unntaket fra samtidig begrunnelse gjelder «i andre saker enn klagesaker», og trakk den motsetningsslutningen at klagevedtak alltid skal begrunnes samtidig. Uttalelsen ligger tett på lovens ordlyd og gjelder nettopp rekkevidden av unntaket i § 24 annet ledd. Den har derfor forholdsvis god tolkningsverdi som ombudspraksis.

Sivilombudets uttalelse 7. september 2017 (SOM-2016/3404) om kommunens klagesaksbehandling i en startlånsak underbygger det samme i en mer praktisk kontekst. Kommunens interne klageinstans (formannskapet) hadde meddelt at klagen var avgjort uten samtidig å sende saksframlegg og vedtak med begrunnelse. Ombudet la til grunn at klagevedtaket skulle oppfylle kravene i §§ 24 og 25 da det ble meddelt, og aksepterte ikke at begrunnelsen først ble gitt etter partens henvendelse. Uttalelsen viser den praktiske konsekvensen av avgrensningen: klageinstansen kan ikke bruke § 24 annet ledd som hjemmel for å sende bare en resultatmeddelelse først og begrunnelse senere.

Sivilombudets uttalelse 23. september 2010 (SOM-2010/949) om Strand kommunes behandling av klager i startlånssaker peker i samme retning. Saken gjaldt kommunale rutiner der klageavgjørelser ble meddelt uten ordinær skriftlig begrunnelse og uten tilfredsstillende dokumentasjon. Ombudets kritikk viser at forvaltningen ikke kan bygge faste rutiner i klagesaker på den lempeligere modellen som § 24 annet ledd ellers åpner for. Kilden er noe mer indirekte enn SOM-2011/1369, fordi den i større grad anvender lovens system enn å drøfte ordlyden uttrykkelig.

Også uttalelsene 31. august 2016 (SOM-2016/716) og 9. januar 2019 (SOM-2018/2388), begge om kommunal klagebehandling i startlånsaker, peker i samme retning. I begge sakene reagerte ombudet på at klageorganet i realiteten bare hadde meddelt resultatet uten tilstrekkelig skriftlig begrunnelse. Disse uttalelsene har mer begrenset selvstendig tolkningsverdi for akkurat denne ordlyden, fordi poenget om § 24 annet ledd følger mer ved kontrast enn ved en uttrykkelig lovtolkning. De er likevel nyttige som praksisnære illustrasjoner av at manglende samtidig begrunnelse i klagesaker behandles som en rettslig feil.

Vilkåret om at vedtaket «innvilger en søknad»

Det andre kumulative vilkåret er at vedtaket må gå ut på å innvilge en søknad. Ordlyden forutsetter at det foreligger en søknad fra parten, og at vedtaket gir parten det som er søkt om. Avslag faller utenfor, og det samme gjør vedtak som bare delvis innvilger søknaden dersom det er grunn til å tro at parten vil være misfornøyd med begrensningen. Vedtak som treffes av eget tiltak – for eksempel pålegg, tilbakekall eller omgjøring – er heller ikke omfattet, fordi det da ikke foreligger noen søknad som innvilges.

Kildematerialet som er gjennomgått belyser i liten grad grensetilfellene for hva som utgjør en «innvilgelse». Spørsmålet kan oppstå der vedtaket innvilger søknaden med vilkår eller begrensninger, eller der søknaden gjelder et gode som fordeles mellom flere parter (som reguleres særskilt i annet ledd annet punktum). Disse spørsmålene bør behandles i egne tema-noter.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om unntaket i § 24 annet ledd kan benyttes, bør forvaltningen stille følgende spørsmål:

1. Er saken en klagesak? Er vedtaket truffet av klageinstansen som ledd i behandling av klage over et enkeltvedtak, skal begrunnelsen alltid følge vedtaket. Det er da ikke tilstrekkelig å vise til at førsteinstansen tidligere har begrunnet saken, å sende et ubegrunnet vedtak med løfte om senere ettersending, eller å bygge på kommunale standardrutiner for kortfattet underretning.
2. Innvilger vedtaket en søknad? Vedtaket må gi parten det som er søkt om. Avslag, delvis innvilgelse med vesentlige begrensninger, og vedtak truffet av eget tiltak faller utenfor.
3. Er det grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd? Selv om de to første vilkårene er oppfylt, må forvaltningsorganet vurdere om det likevel er grunn til å tro at noen part vil reagere negativt. Denne vurderingen behandles nærmere under eget noteanker.

Begrunnelsen i klagesaker må være klageorganets egen begrunnelse for sitt vedtak, ikke bare en videreformidling av førsteinstansens vurdering.

§ 24 fjerde ledd første punktum – Kongens forskriftshjemmel til å unnta fra begrunnelsesplikten

Bestemmelsens funksjon og systematiske plassering

Bestemmelsen i § 24 fjerde ledd første punktum gir Kongen en særskilt forskriftshjemmel til å fastsette unntak fra den alminnelige begrunnelsesplikten for enkeltvedtak. Ordlyden må leses i lys av systematikken i § 24 som helhet: Første ledd oppstiller hovedregelen om at enkeltvedtak skal grunngis samtidig med at vedtaket treffes, annet ledd gir lovbestemte unntak for innvilgelsesvedtak og fordelingsvedtak, og tredje ledd åpner for unntak der begrunnelse ville røpe taushetsbelagte opplysninger. Fjerde ledd første punktum kommer i tillegg til disse lovbestemte unntakene og åpner for at det kan gis forskriftsfastsatte unntak på avgrensede områder. Plasseringen som en siste, supplementær unntakshjemmel tilsier at den er ment å være snever, ikke en generell adgang til å lempe på begrunnelsesplikten av hensiktsmessighetsgrunner.

Formkravet: Forskrift, ikke uformell praksis

Ordlyden «Kongen kan … gi bestemmelser» peker på normgivning i forskrifts form, ikke på fri administrativ praksis i det enkelte organ. Lovavdelingen behandlet dette formkravet i JDLOV-1998-13063 (uttalelse 16. november 1998), som gjaldt forskrift om bruk av farvannene i Oslofjorden og tilstøtende områder. Spørsmålet var om unntak fra begrunnelsesplikten etter § 24 kunne tas inn i den aktuelle sektorforskriften. Lovavdelingen la til grunn at unntak fra begrunnelsesplikten etter § 24 må fastsettes i forskrift ved kongelig resolusjon, og at hjemmelen i § 24 må angis uttrykkelig. Departementet godtok at unntaket ble tatt inn i sektorforskriften, men forutsatte at det ble vist til § 24 som hjemmelsgrunnlag.

Tolkningsverdien i uttalelsen ligger først og fremst på det formelle planet: unntaket kan ikke etableres uformelt gjennom praksis, rundskriv eller en skjønnsmessig vurdering i enkeltsaker, men må ha grunnlag i forskrift fastsatt av Kongen. Uttalelsen sier derimot lite direkte om hvor langt vilkåret «særlige forhold gjør det nødvendig» rekker materielt.

«For særskilte saksområder» – krav til avgrensning

Uttrykket «for særskilte saksområder» tilsier at forskriften må knytte seg til klart avgrensede vedtakstyper eller saksfelt. Det er ikke hjemmel for brede, uspesifiserte fritak fra begrunnelsesplikten for store deler av forvaltningens virksomhet.

Sivilombudet behandlet dette avgrensningskravet i SOM-2013-1625, som gjaldt avslag på og stans i arbeidsrettede tiltak. Ombudet la til grunn at slike avgjørelser var enkeltvedtak, slik at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI – herunder § 24 om begrunnelse – kom til anvendelse. Ombudet fremhevet samtidig at forskriftsunntak fra begrunnelsesplikt og klageadgang gjaldt særskilt angitte sakstyper, og at slike unntak ikke kunne danne grunnlag for en generell praksis med å unnlate begrunnelse. Uttalelsen har klar relevans for rekkevidden av ordene «særskilte saksområder»: unntakshjemmelen skal forstås snevert, og avgrensningen må følge av forskriften selv, ikke av administrativ utvidelse i ettertid. Kilden gir imidlertid ikke en uttømmende definisjon av hva som utgjør et «særskilt saksområde», men markerer tydelig at det kreves en konkret og identifiserbar avgrensning.

«Når særlige forhold gjør det nødvendig» – den materielle terskelen

Vilkåret «når særlige forhold gjør det nødvendig» markerer en kvalifisert terskel. Ordlyden peker mot at det ikke er tilstrekkelig at begrunnelse er upraktisk, ressurskrevende eller mindre hensiktsmessig; det må foreligge særlige trekk ved det aktuelle saksområdet som gjør et unntak nødvendig. Kildene gir begrenset direkte veiledning om den nærmere materielle terskelen, men SOM-2016-557 gir et illustrerende eksempel.

Saken gjaldt muntlig bortvisningsvedtak etter politiloven § 7. Sivilombudet la til grunn at det for påbud som treffes av politiet for å opprettholde ro og orden, var gjort unntak fra begrunnelsesplikten i forvaltningslovforskriften § 21 bokstav b, med hjemmel i forvaltningsloven § 24. Saken viser at hjemmelen faktisk er brukt for situasjonsbestemte og hurtige vedtakstyper, der vedtakenes karakter – umiddelbar håndheving på stedet – kan tilsi at ordinær samtidig begrunnelse ikke lar seg gjennomføre på vanlig måte. Tolkningsverdien er likevel begrenset: uttalelsen gjelder først og fremst et konkret eksempel på et etablert forskriftsunntak, ikke en generell definisjon av nødvendighetsvilkåret.

Ombudet understreket samtidig at selv om begrunnelsesplikten var unntatt i forskrift, innebar ikke dette et generelt prosessuelt frislipp: vedtaket, hjemmelen og de viktigste faktiske omstendighetene burde likevel vært nedtegnet. Dette viser at et unntak fra begrunnelsesplikt etter § 24 fjerde ledd ikke uten videre innebærer unntak fra andre saksbehandlingskrav, som plikten til å nedtegne vedtaket, angi hjemmel og sikre etterprøvbarhet.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om et forskriftsunntak etter § 24 fjerde ledd første punktum er gyldig og korrekt anvendt, er følgende spørsmål sentrale:

1. Foreligger det et gyldig forskriftsunntak? Unntaket må være fastsatt i forskrift med hjemmel i § 24, jf. JDLOV-1998-13063. Uformell praksis, rundskriv eller interne retningslinjer er ikke tilstrekkelig.
2. Er forskriften knyttet til et tilstrekkelig avgrenset saksområde? Ordlyden «særskilte saksområder» krever en konkret og identifiserbar avgrensning, jf. SOM-2013-1625. Brede eller uspesifiserte fritak har ikke hjemmel.
3. Holdes unntaket innenfor sitt formål? Forskriftsunntaket kan ikke utvides analogisk til andre vedtakstyper enn dem forskriften uttrykkelig omfatter. SOM-2013-1625 gir særlig støtte for at slike unntak ikke kan danne grunnlag for en generell praksis med å unnlate begrunnelse.
4. Gjelder andre saksbehandlingskrav fortsatt? Selv om begrunnelsesplikten er unntatt, kan det fortsatt gjelde plikter til å nedtegne vedtaket, angi hjemmel og sikre etterprøvbarhet, jf. SOM-2016-557.

Samlet taler ordlyden, plasseringen i § 24 og de foreliggende kildene for at hjemmelen må brukes restriktivt. Den gir Kongen adgang til å fastsette uttrykkelige og avgrensede forskriftsunntak der særlige forhold ved et bestemt saksområde gjør dette nødvendig, men ikke adgang til å etablere brede eller praksisbaserte fritak fra hovedregelen om at enkeltvedtak skal grunngis.