Innsynsguiden 2026 - Organinterne dokumenter

Organinterne dokumenter

Organinterne dokumenter Offentleglova § 14 Organinterne dokumenter er dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Disse kan unntas innsyn. Slike organinterne dokumenter er typisk forslag, utkast og 55 Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, s. 90 56 Sak 2006/161 (SOMB-2006-3) 57 SOM-2021-469 Organinterne dokumenter er typisk forslag, utkast og interne notater med råd og vurderinger. interne notater med råd og vurderinger. Når vilkårene for unntak av organinterne dokumenter er oppfylt, kan forvaltningsorganet i utgangspunktet unnta hele dokumentet. Begrunnelsen for unntaket er at dersom forvaltningsorganet må gi innsyn i denne typen foreløpige dokumenter, kan det skape et uriktig inntrykk av behandlingen av en sak og skape uberettigede forventinger. Det kan også virke hemmende under saksforberedelsen, for eksempel ved at det blir vanskeligere for saksbehandlere å foreslå ukonvensjonelle løsninger.58 Forutsetningene for at et dokument skal regnes som organinternt, er at forvaltningsorganet har utarbeidet dokumentet selv, at dokumentet ikke er sendt ut av forvaltningsorganet og at det er ment for den interne saksforberedelsen. Dersom et dokument utveksles mellom forskjellige forvaltningsorganer, vil det ofte miste sin organinterne karakter. Derfor blir det av avgjørende betydning hva som utgjør ett og samme forvaltningsorgan.

Hva er ett og samme forvaltningsorgan? Hva som regnes som ett og samme forvaltningsorgan må avgjøres konkret. Etter Grunnloven § 3 ligger det til Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Et helt sentralt utgangspunkt for vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, er derfor hva regjeringen – eventuelt den enkelte statsråd eller andre som er tildelt myndighet etter delegering – har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. Det inkluderer oppgavefordeling, beslutningsmyndighet og plassering i forhold til andre organer. Slike beslutninger kan også være delegert helt eller delvis til f.eks. ledere for underordnede organer. Forvaltningen har i utgangspunktet en stor grad av frihet til å bestemme hvordan organinndelingen innenfor ulike sektorer e.l. skal være. Ved anvendelsen av regler som tillegger organinndelingen betydning, må det derfor normalt legges avgjørende vekt på hva de instansene som har organisasjonsmyndighet på området, har besluttet. 58 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 45

Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til å definere hva som er ett eller flere organer – verken generelt eller spesielt i tilknytning til offentleglova eller arkivlova. For det første kan lovgivningen gi føringer eller sette begrensninger for organiseringen av bestemte organer, etater mv. Det kan f.eks. følge av loven at et bestemt forvaltningsorgan skal være uavhengig eller at et direktorat skal være overordnet klageorgan. For det andre fremgår det av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan».Ved vurderingen av om enheten fremstår som selvstendig må det blant annet legges vekt på hvordan den er organisert, og om den har selvstendig avgjørelsesmyndighet.59 I de fleste tilfeller byr det ikke på problemer å avgjøre hva som er ett og samme forvaltningsorgan. For eksempel vil et direktorat eller en statsforvalter i de fleste sammenhenger være selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova § 14. Et departement regnes også som ett og samme organ. Dette gjelder selv om enkelte avdelinger eller enheter i et departement er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet. Vurderingen kan imidlertid slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementer vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak.60 Regjeringen som kollegium regnes også som et eget organ. Det er i forarbeidene vist til at regjeringen har behov for fortrolige overveielser av politisk karakter. Når det gjelder regjeringsnotater og utkast til regjeringsnotater som blir utvekslet i forbindelse med en regjeringskonferanse, så regnes de involverte departementene som ett og samme organ slik at dokumentene vil være organinterne dokumenter.61 59 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 130 60 SOM-2010-2991 61 Ot.prp.nr.102 (2004–2005) side 131 og sivilombudets uttalelse

13. oktober 2022, SOM-2022-1299 Det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, regnes som ett organ. Om en etat består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer i innsynssaker Sivilombudet undersøkte på generelt grunnlag og av eget tiltak, betydningen av ulike etaters organisering for behandlingen av innsynssaker. Undersøkelsene var rettet mot Tolletaten, Statens vegvesen, Arbeidstilsynet, Mattilsynet, Fiskeridirektoratet og mer begrenset mot Skatteetaten. Felles for de undersøkte etatene var at de har kontorer spredt geografisk og avgjør saker i første- og i andreinstans. Flere av etatene har de siste årene gjennomgått omorganiseringer, og er helt eller delvis inndelt i divisjoner/enheter ut fra oppgaver (funksjonsinndeling). Organisering av offentlige etater ut fra oppgaver eller bestemte fagområder (funksjonsbasert organisering) er relativt nytt, uten at spørsmålet om hvilke enheter som utgjør egne forvaltningsorganer, i særlig grad synes drøftet verken i alminnelighet eller når det gjelder den enkelte etat. Ombudet hadde en eller flere merknader til alle de undersøkte etatene. For to etater gjaldt det organiseringen av klageordningen, der klageordningen ikke syntes å være i samsvar med hovedregelen om klage til overordnet organ, og heller ikke var fastsatt i lov eller forskrift. Ombudet etterlyste også at de øvrige etatene sikrer og synliggjør tilstrekkelig avstand mellom særlig underordnet og overordnet instans, for å styrke tilliten til klageordningen. Ombudet så at det kan være gode grunner bak et ønske om å framstå som en samlet enhet, men påpekte at dette utfordrer hensynene bak klageordningen i forvaltningen. Til nær sagt samtlige av etatene så ombudet det nødvendig å presisere at vurderingen av om et dokument er organinternt iht. offentleglova § 14 første ledd, skal ta utgangspunkt i hva som generelt regnes som et eget forvaltningsorgan, og ikke hvilke dokumenter det er praktisk eller hensiktsmessig at regnes som organinterne. Arbeidet med disse sakene avdekket at det samlet sett syntes å være mindre bevissthet og kunnskap om betydningen av hvilke forvaltningsorganer en etat består av. Les uttalelsene her

 SOM-2022-5127, SOM-2022-5129, SOM2022-5130, SOM-2022-5131, SOM-2022-5132, SOM-2022-5128, SOM-2022-1340

34 INNSYNSGUIDEN I andre sammenhenger kan det være vanskeligere å trekke grensene mellom forskjellige forvaltningsorganer. Dette kan være tilfelle for mer spesielle sammensetninger, som utredningsutvalg eller arbeidsgrupper. Utvalg uten egen organisasjon og beslutningsmyndighet

Saken gjaldt et krav om innsyn i et referat fra møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser. Sivilombudet uttalte at utvalgets permanente karakter, at det består av fast oppnevnte medlemmer, har et mandat med klart definerte oppgaver og en egen sekretariatsfunksjon, talte for at det må anses som et eget organ. Dette gjaldt til tross for at utvalget ikke har noen egen organisasjon eller beslutningsmyndighet.

 SOM-2020-2031 Det kan også oppstå spørsmål om en person er å anse som en del av et forvaltningsorgan, eller må regnes som en ekstern. Dersom personen er ansatt i forvaltningsorganet, vil vedkommende i utgangspunktet måtte anses som en del av organet. Dersom personen er oppdragstaker, vil vurderingen avhenge av arten på oppdraget, mandatet og hvilken grad av fortrolighet og internt samarbeid med forvaltningsorganet det er lagt opp til.62 62 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 131 Ansatt i et eksternt advokatfirma

Saken gjaldt blant annet spørsmål om innsyn i en rapport skrevet av advokater fra et eksternt advokatfirma i forbindelse med en varslingssak i en fylkeskommune. Statsforvalteren stadfestet fylkeskommunens delvise avslag på krav om innsyn i rapporten under henvisning til at det var et organinternt dokument, jf. offentleglova §14 første ledd. I begrunnelsen viste Statsforvalteren til at advokatfirmaet måtte anses som en del av fylkeskommunen i forbindelse med utarbeidelsen av rapporten. Statsforvalteren la blant annet vekt på at oppgaven normalt ville blitt utført av fylkeskommunen selv, og at det hadde vært et tett samarbeid mellom fylkeskommunen og advokatfirmaet. I merinnsynsvurderingen viste Statsforvalteren til at prøvingsadgangen var begrenset til å legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Ombudet kom, under tvil, til at det i utgangspunktet var adgang til å unnta dokumentet fra innsyn som organinternt. Videre kom ombudet til at merinnsynsvurderingen var mangelfull og basert på en feilaktig lovforståelse.

 SOM-2022-1353

Når er et dokument organinternt? Et av vilkårene for at forvaltningsorganet kan unnta et dokument som organinternt, er at dokumentet må være opprettet for den interne saksforberedelsen i forvaltningsorganet. Dersom dokumentet skal brukes i den videre interne saksbehandlingen, vil det i de fleste tilfeller anses som organinternt. Det er imidlertid ikke et krav at dokumentet i sin form eller sitt innhold fremtrer som et foreløpig notat, utkast eller lignende.

Ikke utarbeidet for intern saksforberedelse

Saken gjaldt et krav om innsyn i et notat med nedtegnelser av opplysninger som var blitt gitt muntlig av Finansdepartementet til Kredittilsynet. Ombudet kom til at notatet ikke var organinternt og viste til at notatet var utarbeidet av Finansdepartementet med det formål å gi Kredittilsynet en redegjørelse i den aktuelle saken.

 SOM-2009-21 Et annet vilkår er at dokumentet må være internt, det vil si at det som hovedregel ikke må være sendt ut av forvaltningsorganet. Et dokument vil imidlertid ikke alltid slutte å være organinternt selv om det blir sendt ut. Et internt arbeidsdokument vil fremdeles kunne unntas som organinternt dersom det blir sendt til et annet organ i forbindelse med klagebehandling, granskning eller kontroll (som for eksempel Sivilombudet eller Riksrevisjonen). Det samme vil gjelde dersom dokumentet blir sendt til et sideordnet organ som følge av inhabilitet eller fordi vedkommende saken gjelder har flyttet.63 Det avgjørende er om dokumentet fortsatt har karakter av å være organinternt etter at det er sendt ut av forvaltningsorganet.64 Politiet som mottaker Et forvaltningsorgan kan ha plikt til å utlevere organinterne dokumenter til politiet. I slike tilfeller mister ikke dokumentet sin organinterne karakter. Hensynet til politiets etterforskningsmulighet tilsier at dette også gjelder dersom dokumentene sendes uten at det foreligger en slik plikt.

 SOM-2016-1006 og SOM-2016-1234 63 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 131 64 Se for eksempel SOM-2009-21 og SOM-2024-1397 Det er også et vilkår at forvaltningsorganet selv har utarbeidet dokumentet. Dersom dokumentet kommer utenfra, vil det ikke være organinternt, selv om det er ment for bruk i den interne saksforberedelsen. På den annen side blir ikke nødvendigvis et dokument offentlig fordi det inneholder opplysninger mottatt utenfra. For eksempel kan et notat som oppsummerer hovedpunktene i et eksternt møte anses som et internt dokument.65 Et vanskelig spørsmål er om dokumenter i databaser som flere forvaltningsorganer bruker, er organinterne. Dette spørsmålet vil særlig være aktuelt ved krav om sammenstillinger etter offentleglova § 9. I vurderingen vil det blant annet være relevant om forvaltningsorganene har tilgang til hverandres dokumenter i databasen.

Når er sammenstillinger organinterne?

Saken gjaldt et krav om innsyn i en sammenstilling av opplysninger fra politiets straffesaksregister. Sivilombudet la til grunn at disse opplysningene ikke kan anses som organinterne. Ombudet viste til at opplysningene i straffesaksregisteret er basert på registreringer foretatt i de ulike politiorganene, og at de ulike politiorganene benytter seg av opplysningene i registeret i sitt arbeid med blant annet straffesaker.

 SOM-2014-2291 I offentleglova § 14 andre ledd er det gitt noen eksempler på dokumenter som aldri vil være organinterne. Dette er blant annet dokumenter eller del av dokumenter som inneholder den endelige avgjørelsen til forvaltningsorganet i en sak og generelle retningslinjer for saksbehandlingen til forvaltningsorganet. 65 SOM-2009-272

36 INNSYNSGUIDEN