Innsynsguiden 2026 - Hva innsynsretten gjelder

Hva innsynsretten gjelder

Hva innsynsretten gjelder Hovedregelen om innsyn Offentleglova § 3 Utgangspunktet er at alle saksdokumenter og journaler hos et forvaltningsorgan er offentlige. Dersom saksdokumentet eller journalen ikke er omfattet av et unntak i lov eller forskrift, kan forvaltningsorganet ikke nekte innsyn i det. Retten til innsyn gjelder uavhengig av om dokumentet er arkivert eller journalført. Også for eksempel SMS-er en ansatt mottar på sin private telefon, kan i noen tilfeller være omfattet av innsynsretten.21 Hovedregelen om innsyn virker dermed tilsynelatende klar. Det oppstår likevel flere spørsmål i forbindelse med hva det kan kreves innsyn i. Etter loven omfatter innsynsretten følgende22

• saksdokumenter

• journaler – den løpende og systematiske oversikten over inngående og utgående dokumenter forvaltningsorganer skal føre etter arkivlova og arkivforskriften

• lignende register – register som har samme funksjon som journalene. Det kan være postlister, saksoversikter og dokumentoversikter, for eksempel sakskort med oversikt over hvilke dokumenter som finnes i en bestemt sak. Forutsetningen her er at registeret ikke inneholder andre opplysninger enn de som kan gå frem av den offentlige journalen 21 SOM-2020-2747 22 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s.119

Hva er et saksdokument? Offentleglova § 4 De aller fleste innsynskrav gjelder «saksdokumenter» for forvaltningsorganet. Dette begrepet er definert i offentleglova § 4 andre ledd, som oppstiller tre vilkår:

1. Det må foreligge et «dokument».

2. Dokumentet må være kommet inn til, lagt frem for eller opprettet av forvaltningsorganet.

3. Dokumentet må gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til forvaltningsorganet.

1. Hva er et dokument? Begrepet «dokument» omfatter mer enn det som regnes som et dokument etter en vanlig språklig forståelse. Alle typer informasjon er omfattet, så lenge den er logisk avgrenset og lagret på et medium. Dokumentbegrepet er teknologinøytralt.23 Forutsetningen er imidlertid at informasjonen er lagret, slik at det er mulig å finne frem til den. Dette innebærer at også videoer, lydopptak og andre multimediaopptak er dokumenter i lovens forstand.24 Det samme kan gjelde for telefonlogger.25 23 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 120 24 Se for eksempel SOM-2020-2747 og SOM-2014-127 25 SOM-2022-1297 Dokumentbegrepet er teknologinøytralt.

Innsyn i elektronisk kalender

Saken gjaldt et krav om innsyn i nærings- og fiskeriministerens elektroniske kalender. Ombudet uttalte at informasjon knyttet til hver kalenderoppføring – for eksempel tidspunkt, møtedeltakere og sted – hører innholdsmessig sammen, og utgjør en logisk avgrenset informasjonsmengde. Kalenderoppføringene var også lagret i Outlook-kalenderen for senere lesing. På bakgrunn av dette kom ombudet til at hver enkelt kalenderoppføring var å anse som et dokument etter offentleglova.26

 SOM-2016-2915 Innsyn i SMS-er

Saken gjaldt et krav om innsyn i SMS-er som ble utvekslet mellom statsministeren og en banksjef. Ombudet fant det klart at en lagret SMS utgjør et dokument i offentleglovas forstand. Statsministerens kontor hadde gjort gjeldende at en SMS må likestilles med en telefonsamtale, som i utgangspunktet ikke er å anse som et dokument det kan kreves innsyn i. Ombudet var ikke enig i dette og viste til at en telefonsamtale er en muntlig informasjonsutveksling mellom to eller flere personer, og det vil ikke være mulig å gi innsyn i selve samtalen i etterkant. Ved SMSkorrespondanse blir derimot inn- og utgående meldinger automatisk lagret på telefonen, og det er derfor fullt mulig å gi offentligheten innsyn i meldingene.

 SOMB-2009-41 26 Se tilsvarende SOM-2017-3029 om innsyn i statsministerens elektroniske kalender Det er likevel en nedre grense for hva som kan regnes som et dokument. Helt løse, uformelle kladder, skisser og lignende som kun er til hjelp for en saksbehandler, og som i praksis gjerne makuleres underveis i saken, kan neppe anses som dokumenter etter offentleglova.27 Selv om forvaltningsorganet ikke har noe system for å journalføre for eksempel SMS-er, er SMS-ene likevel å regne som dokumenter etter loven.28

Ett eller flere dokumenter? Et viktig, men også noen ganger vanskelig, spørsmål er om den etterspurte informasjonen må anses som ett eller flere dokumenter. Dersom kravet gjelder flere dokumenter, må forvaltningsorganet i utgangspunktet vurdere innsyn i de enkelte dokumentene hver for seg. Det avgjørende for om noe er ett eller flere dokumenter er om det utgjør én eller flere logiske avgrensede informasjonsmengder. Hører informasjonen innholdsmessig sammen og fremstår som en samlet fremstilling, er det ett dokument. Dette vil som regel være uproblematisk for de fleste papirdokumenter. Spørsmålet kommer ofte mer på spissen når den etterspurte informasjonen er i andre formater. Hver enkelt kalenderoppføring i en elektronisk kalender vil som regel være et separat dokument, slik at kalenderen som sådan ikke anses som ett dokument.29 Tilsvarende må det regnes som separate dokumenter dersom en lydfil eller videofil inneholder flere uavhengige opptak. Også i en situasjon der ulike filformater vil gi forskjellig informasjonsmengde, vil det være snakk om flere dokumenter. For eksempel kan Excel-versjonen av et dokument gi mer informasjon enn PDF-versjonen.30 27 NOU 2003: 30 s. 257 28 SOMB-2001-41 29 SOM-2016-2915 30 SOM-2016-726 og SOM-2016-880

20 INNSYNSGUIDEN

2. Dokumentet må være kommet inn til, lagt frem for eller opprettet av forvaltningsorganet Saksdokumentbegrepet har en tidsmessig side. Innsynsretten gjelder ikke mens dokumentet er under arbeid eller før organet har mottatt det. Dokumenter som forvaltningsorganet selv oppretter regnes som saksdokumenter først når de er sendt ut av organet. Et dokument er sendt ut når det er sendt i posten, med Digipost, som e-post eller lignende. Dokumentet regnes som sendt selv om det ikke kommer frem til mottakeren.31 Dersom et dokument blir lagt ut i en database som er tilgjengelig for mottakeren, regnes det som sendt når det er lagt ut i databasen. Inntil det er sendt, regnes det med andre ord for å være under arbeid. Noen dokumenter blir imidlertid aldri sendt ut av forvaltningsorganet, typisk interne instrukser og retningslinjer og interne notater. Dersom et dokument ikke blir sendt ut av forvaltningsorganet, inntrer innsynsretten når dokumentet er «ferdigstilt». Et dokument regnes som ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser.

Når er en kalenderoppføring ferdigstilt?

Saken gjaldt blant annet spørsmålet om når kalenderoppføringer som ikke sendes ut av forvaltningsorganet, er ferdigstilte. Ombudet uttalte at det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, og at kalenderoppføringer dermed som regel må anses som «ferdigstilt» senest når tidspunktet for den aktuelle aktiviteten har passert. For kalenderoppføringer som ligger frem i tid, vil det antakelig ofte være aktuelt å gjøre endringer, for eksempel å endre tidspunktet, invitere (flere) deltakere, endre agendaen eller avlyse avtalen eller møtet. Kalenderoppføringer som ligger frem i tid vil imidlertid ikke automatisk kunne unntas innsyn. Her må det gjøres en konkret vurdering av om dokumentet er ferdigstilt.

 SOM-2017-3029 31 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 120 Dokumenter som et forvaltningsorgan mottar utenfra, kan det kreves innsyn i når de er kommet inn til eller lagt frem for det aktuelle forvaltningsorganet. Et dokument er kommet inn til eller lagt frem for forvaltningsorganet når det er mottatt per post, e-post eller på en annen måte. Det er uten betydning at dokumentet er en kladd eller et utkast som forvaltningsorganet har fått oversendt eller overlevert. Et dokument som er overlevert til en ansatt i forvaltningsorganet, for eksempel i et møte eller i privat sammenheng, vil ha kommet frem til organet når vedkommende har brakt dokumentet til forvaltningsorganet.32 Dersom et dokument er vist til eller vist frem i et møte uten å overleveres, er det ikke «lagt frem» for organet.

3. Dokumentet må gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til forvaltningsorganet Dette vilkåret peker på dokumentets innhold. For at et dokument skal anses som et saksdokument for forvaltningsorganet, må det gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til det aktuelle forvaltningsorganet. Dokumentet må altså ha en innholdsmessig sammenheng med virksomheten i forvaltningsorganet.33 Det er ikke et krav at dokumentet må gjelde en konkret sak. Det er tilstrekkelig at dokumentet knytter seg til ansvarsområdene til forvaltningsorganet eller til virksomheten mer generelt. Så lenge dette kravet er oppfylt, har det heller ikke noe å si at dokumentet ikke har vært gjenstand for noen virkelig saksbehandling i forvaltningsorganet. Et dokument som bare er tatt til orientering vil dermed kunne være et saksdokument for forvaltningsorganet. Det skal ikke mye til før kravet til saklig tilknytning er oppfylt.34 For eksempel vil driftsmeldinger om et forvaltningsorgans IKT-systemer være saksdokumenter.35 32 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 120 33 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 120 34 Se for eksempel SOM-2018-4671 og SOMB-2001-41 35 SOM-2019-3186 og SOM-2019-1415

De dokumentene som ikke regnes som saksdokumenter for forvaltningsorganet vil i første rekke være rent private brev og meldinger. Kalenderoppføringer som gjelder private avtaler og møter faller utenfor det som må regnes som saksdokumenter for forvaltningsorganet. Andre eksempler er dokumenter som inngår i en bibliotek- eller museumssamling eller dokumenter som private har overlatt til et offentlig arkiv for bevaring.36 For statsråder og andre politikere må det også trekkes en grense mot brev og meldinger disse personene mottar i egenskap av å være partipolitikere. E-post om finansministerens private leiekontrakter

Saken gjaldt et krav om innsyn i en e-post sendt fra en statssekretær i Finansdepartementet til en statssekretær ved Statsministerens kontor. E-posten gjaldt håndteringen av en pressehenvendelse om finansministerens private leiekontrakter. Selv om e-posten gjaldt finansministerens private leiekontrakter, la ombudet til grunn at saken, og pressens henvendelser til Finansdepartementet, først og fremst var knyttet til hennes rolle som statsråd og leder av Finansdepartementet, og ikke hennes politiske rolle som partileder. Det var blant annet stilt spørsmål om leiekontraktenes betydning for finansministerens forvaltningsrettslige habilitet. Ombudet kom på bakgrunn av dette til at e-posten var et saksdokument etter offentleglova.

 SOM-2018-4671 36 I offentleglova § 4 tredje ledd er det gitt noen særlig aktuelle eksempler på dokumenter som ikke anses som saksdokumenter Video mottatt på privat mobil

Saken gjaldt et krav om innsyn i en video en ansatt i en kommune mottok på sin private mobiltelefon. Videoen førte til at det ble opprettet en sak i kommunen. Ombudet la til grunn at det er innholdet i dokumentet som er avgjørende for om det er et saksdokument, ikke om det er overlevert en ansatt eller direkte til forvaltningsorganet. Den ansatte mottok videoen i egenskap av å være ansatt i kommunen og videoen gjaldt kommunens ansvarsområde. Kommunen/den ansatte skulle derfor ha sørget for at videoen ble sendt kommunen og journalført.

 SOM-2020-2747 Også for dokumenter som innholdsmessig gjelder en forvaltningssak, må det trekkes en nedre grense for hva som kan regnes som et saksdokument. Dette vil kunne være aktuelt for blant annet e-poster og SMS-er som utelukkende inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer uten direkte betydning for behandlingen av en sak.37 En kalenderoppføring kan være en avtale opprettet av en saksbehandler i et departement med påminnelse om at vedkommende skal ringe en ansatt i et annet departement for å avklare om det skal være matservering ved et møte mellom departementene. I så fall bærer kalenderoppføringen preg av å være en «huskelapp» for vedkommende saksbehandler, og vil ikke nødvendigvis ha det preget et saksdokument for forvaltningsorganet normalt har.38 37 SOMB-2001-41 38 SOM-2017-3029

22 INNSYNSGUIDEN Sammenstillinger av opplysninger i databaser Offentleglova § 9 Når opplysninger det er bedt om innsyn i er elektronisk lagret i forvaltningsorganets databaser, kan det kreves innsyn i en sammenstilling av opplysningene. Med en sammenstilling menes at ulike opplysninger fra en database trekkes ut og settes sammen i et nytt dokument. Dette kan for eksempel være opplysninger som er lagret i et elektronisk register eller i saksbehandlingssystemene hos forvaltningsorganet. Når en sammenstilling er etablert, oppstår det et nytt dokument i lovens forstand. Forvaltningsorganet skal vurdere kravet om innsyn i dette dokumentet på vanlig måte. Lovens hovedregel gjelder eksisterende saksdokumenter.39 Offentleglova § 9 om sammenstilling er et supplement til hovedregelen. Dette er den eneste bestemmelsen i loven som pålegger forvaltningsorganet å skape et nytt dokument for å etterkomme et innsynskrav. At retten til innsyn i sammenstillinger av opplysninger supplerer lovens hovedregel, innebærer at bestemmelsen ikke kan benyttes til å innskrenke innsynsretten som følger av offentleglova § 3. Dette er det særlig verdt å merke seg ved krav om innsyn i journaler. Sammenstilling av postjournal

Saken gjaldt et krav om innsyn i en kommunes postjournal for årene 2008 til og med 2014. Kravet ble avslått med henvisning til at det ikke var mulig å gjennomføre en sammenstilling av opplysningene med enkle fremgangsmåter.

Ombudet viste til at et forvaltningsorgans journaler er åpne for innsyn etter offentleglova § 3 og mente hensynene bak lovens bestemmelser, samt lovens systematikk og oppbygning, innebærer at § 9 ikke kan begrense allmenhetens rett til innsyn som følger av lovens hovedregel. Innsynskravet skulle derfor blitt vurdert etter offentleglova § 3.

 SOM-2018-3678 39 Offentleglova § 3 Omfanget av plikten til å lage en ny sammenstilling for å besvare innsynskrav Saken gjelder innsyn i NRKs a-melding til Skatteetaten og i alle opplysninger fra meldingen som vedrørte to ansatte i NRK. Kravene var avslått da a-meldingen inneholdt opplysninger knyttet til NRKs redaksjons- og programvirksomhet og derfor var unntatt i sin helhet jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i. Kultur- og likestillingsdepartementet mente det ikke forelå en rett til å kreve en ny sammenstilling jf. offentleglova § 9 for å besvare innsynskravene. Sivilombudet kom til at departementet har tatt et uriktig utgangspunkt når det er vurdert om det foreligger en rett til å kreve en sammenstilling av opplysninger fra det allerede sammenstilte dokumentet (a-meldingen). Opplysningene og dokumentene som danner grunnlag for den sammenstilte a-meldingen finnes i NRKs elektroniske database som er lønnssystemet. Departementet skulle ha vurdert om innsynskravene om de to ansatte kunne ha blitt etterkommet ved å lage nye sammenstillinger fra lønnssystemet. I vurderingen av om det kan lages en sammenstilling av de etterspurte opplysningene, er det ikke av betydning at opplysningene, blant mange andre opplysninger, også finnes i et dokument som NRK har unntatt med hjemmel i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i.

 SOM-2025-4312

Rett til sammenstilling i særskilt filformat

Saken gjaldt retten til innsyn i en sammenstilling i et særskilt filformat. Ombudet kom til at et uttrekk i Excel-format ville inneholde andre og mer detaljerte opplysninger enn den PDFversjonen det var gitt innsyn i. Kravet om innsyn i Excel-format måtte derfor anses som krav om innsyn i et annet dokument. Ombudet uttalte at den som ber om at det lages en sammenstilling i utgangspunktet har krav på at det utarbeides en sammenstilling i ethvert filformat, dersom vilkårene for sammenstilling for øvrig er oppfylt. Dette gjelder også i de tilfellene der det allerede er foretatt en sammenstilling i et annet format.

 SOM-2016-726 og SOM-2016-880 Opplysningene må finnes i forvaltningsorganets egne databaser For å kunne kreve innsyn i en sammenstilling, må opplysningene være elektronisk lagret i databasene til forvaltningsorganet. Forvaltningsorganet har ingen plikt til å sammenstille opplysninger som kun er nedskrevet i papirdokumenter. Videre må opplysningene være lagret i forvaltingsorganets egne, og ikke andres, databaser. Sammenstilling av opplysninger i Altinn

Saken gjaldt et krav om innsyn hos Skattedirektoratet i aksjonærregisteroppgaver for et navngitt selskap. Aksjonærregisteroppgaven er et elektronisk dokument som leveres gjennom Altinn. I avslaget på innsynskravet ble det blant annet vist til at Altinn er en ekstern database for Skatteetaten. Ombudet var ikke enig i dette og viste til at Altinn hovedsakelig ivaretar en innsendingstjeneste for Skatteetaten når det gjelder aksjonærregisteroppgaven. Det var Skatteetatens egne skjema som ble brukt for innsending. På denne bakgrunn mente ombudet at Skatteetatens tjenesteeierarkiv i Altinn måtte anses å være en av Skatteetatens egne databaser, og ikke en ekstern database.

 SOM-2014-1596 Sammenstillingen må kunne gjøres ved enkle fremgangsmåter Sammenstillingen må også kunne gjøres med

«enkle fremgangsmåter». Her siktes det til den

arbeidsbyrden forvaltningsorganet blir påført ved å lage sammenstillingen.40 Hvis forvaltningsorganet kan gjøre sammenstillingen kun ved hjelp av databaserte løsninger og enkle kommandoer, vil kravet om enkle fremgangsmåter være oppfylt. Dersom sammenstillingen derimot krever mer tidkrevende manuelle operasjoner, for eksempel at saksbehandleren selv må gå inn og vurdere hvilke opplysninger som skal trekkes ut og sammenstilles, vil kravet ikke være oppfylt. Tanken er at det i hovedsak er dataverktøyene som skal utføre de nødvendige operasjonene for å etablere sammenstillingen. Noe manuelt arbeid kan likevel kreves, for eksempel å huke av aktuelle poster i databasen og lignende. Det er en forutsetning at den eller de som skal foreta sammenstillingen, har tilstrekkelig kompetanse til å hente ut informasjon fra databasen på enklest mulig måte. Sammenstillingen må altså kunne gjøres med enkle fremgangsmåter av personell som har tilstrekkelige fagkunnskaper til å sammenstille informasjon fra den aktuelle databasen.41 Forvaltningsorganet kan altså ikke legge vekt på at en sammenstilling vil ta lang tid, dersom grunnen til dette er at den som foretar uttrekket ikke har tilstrekkelig kunnskap om databasen. Når arbeidsbyrden for å gjennomføre en sammenstilling beregnes, er det kun prosessen frem til det er etablert et nytt dokument som forvaltningsorganet kan ta i betraktning. Arbeid som forvaltningsorganet gjør etter at dokumentet er ferdigstilt, skal det ikke ta med i vurderingen.42 Dette gjelder blant annet vurderingen av om noen av opplysningene er underlagt taushetsplikt, og må unntas innsyn, og arbeid knyttet til å gjøre dokumentet klart til utsendelse. En redegjørelse for begrensninger, feilkilder og annen kvalitetssikring av opplysningene i sammenstillingen er etterarbeid som heller ikke er relevant for vurderingen av om sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter.43 40 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 127 41 SOM-2013-2480 42 Se for eksempel SOM-2013-2480 og SOM-2019-3483 43 SOM-2024-2927

24 INNSYNSGUIDEN Omfattende arbeid med å lage sammenstillingen

Saken gjaldt et krav om innsyn i opplysninger fra Det sentrale motorvognregisteret. Uttrekket kunne ikke gjennomføres i ett, men måtte gjennomføres i flere runder. Arbeidet med å lage sammenstillingen ble anslått til totalt seks til ti arbeidstimer. Ombudet kom til at kravet om enkle fremgangsmåter ikke var oppfylt.

 SOM-2016-2789 Krav om flere sammenstillinger

Saken gjaldt et krav om innsyn i en fylkeskommunes utgifter til kurs, telefonbruk og reiser for 16 ledere over en periode på fire år. For å imøtekomme innsynskravet måtte fylkeskommunen foreta totalt 128 sammenstillinger fra en database. Ombudet uttalte at vurderingen av om sammenstillingene kan gjøres med enkle fremgangsmåter, må knytte seg til hver enkelt av de 128 sammenstillingene. Ettersom hver sammenstilling ville ta om lag 1 minutt og 20 sekunder, kom ombudet til at kravet om enkle fremgangsmåter var oppfylt. Arbeidsbyrden skal dermed vurderes for hver sammenstilling, og ikke for innsynskravets totale omfang.

 SOM-2016-721 Kravet om enkle fremgangsmåter innebærer også at forvaltningsorganet må kunne gjøre sammenstillingen ved bruk av dataverktøy som det allerede har. Dersom forvaltningsorganet ikke har systemer for å lage sammenstillinger, er det ingen plikt til å anskaffe nye dataverktøy. Forvaltningsorganet kan likevel ikke omgå plikten til å lage sammenstillinger ved å sette bort driften av sine IKT-systemer til andre. Ekstern systemleverandør

Saken gjaldt et krav om innsyn i en sammenstilling av opplysninger fra en kommunes arkiv- og saksbehandlingssystemer. Kravet ble avslått med den begrunnelse at kommunen ikke hadde tilgjengelig eksportverktøy til å etablere den etterspurte sammenstillingen, og at en sammenstilling måtte bestilles fra eksterne systemleverandører. Ombudet la til grunn at systemleverandørenes behandling av opplysninger skjer på oppdrag for og på vegne av kommunen, og at den etterspurte sammenstillingen dermed består av opplysninger som er elektronisk lagret i databasene til kommunen. Når dette var tilfelle mente ombudet det var uten betydning om det var forvaltningsorganet selv eller forvaltningsorganets systemleverandører som måtte sette i gang kommandoene for å etablere sammenstillingen. Retten til innsyn kan ikke begrenses fordi organet har valgt å la en ekstern systemleverandør behandle opplysningene, i stedet for at forvaltningsorganet gjør databehandlingen selv.

 SOM-2019-2154

26 INNSYNSGUIDEN